DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 Euro-Latin American Parliamentary Assembly Assemblée Parlementaire Euro-Latino Américaine Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana ASSEMBLEIA PARLAMENTAR EURO LATINO-AMERICANA Comissão dos Assuntos Sociais, dos Intercâmbios Humanos, do Ambiente, da Educação e da Cultura DOCUMENTO DE TRABALHO sobre a mineração do século XXI, baseada no desenvolvimento responsável e sustentável Correlatora PE: Inês Zuber DT\ doc AP v01-00 Unida na diversidade

2 A mineração do século XXI, baseada no desenvolvimento responsável e sustentável É inquestionável que o setor mineiro pode gerar importantes benefícios e muitos dos países mais ricos do mundo obtiveram-nos com a extração de minerais. Não obstante, a riqueza em minério não constitui uma condição suficiente, nem tão-pouco indispensável, para alcançar o desenvolvimento económico. Todavia, quando objeto de uma gestão eficiente e responsável, o setor mineiro pode desempenhar um papel importante no desenvolvimento económico local e nacional. Para além de benefícios económicos diretos, o setor mineiro é suscetível de gerar uma série de benefícios colaterais, como a criação de emprego adicional (direto e indireto), a construção de novas infraestruturas (por exemplo, estradas, linhas férreas, instalação elétricas, escolas e hospitais) ou contribuir para o desenvolvimento das capacidades e das empresas a nível local. Pode ainda produzir uma série de outros benefícios através da associação das empresas fornecedoras de bens e serviços com a indústria transformadora dos minerais (criação de agrupamentos de produção). A extração mineira (EM) tem características muito particulares, distintas de outras atividades económicas, nomeadamente: é um setor dependente totalmente de unidades de indústria transformadora, estejam elas no país de origem ou no estrangeiro. E, com poucas exceções, trabalha com recursos não renováveis, tendo um tempo de vida limitado, por vezes, de poucos anos. Deve ter-se presente que o tempo de vida de uma mina decorre da dimensão das reservas, sendo possível prever o tempo mínimo de vida útil da mina, e o ano em que fecha. Deve ter-se presente que, salvo (raros) casos de áreas mineiras de grande dimensão, a exploração dos minerais metálicos e não metálicos não é um fator estruturante para a vida económica de uma região, na medida em que é uma atividade a prazo. Por outro lado, outra das características da extração mineira - de qualquer país - é não aparecer nas estatísticas industriais com valores de faturação muito elevados, exceção feita, talvez, nos países produtores de petróleo. Trata-se de um setor de grande importância, bastando lembrar que é a fonte de matérias-primas fundamentais para o desenvolvimento de um país, desde logo, de abastecimento das indústrias transformadoras (IT) que caracterizam os países industrializados. Ou seja, não é o peso no PIB que dá ideia da importância da EM na economia, nem mesmo o número de postos de trabalho diretos, mas sim os efeitos positivos que induz nos setores de atividade situados a jusante, e não só na indústria transformadora, como também no setor dos serviços. Além de tudo o mais, uma unidade transformadora estimula a procura e exploração de mais matéria-prima para satisfazer as necessidades crescentes dos mercados, razão por que se pode afirmar que há grande interatividade entre extração mineira e a indústria transformadora. Contudo, qualquer país que pretenda traduzir a sua riqueza mineral em desenvolvimento económico e social das suas comunidades e do seu povo tem de fazer face a importantes desafios. Estes incluem: a capacidade para atrair investimentos e a adoção de sólidas políticas mineiras; a criação de riqueza natural, protegendo simultaneamente o ambiente e outros valores sociais e culturais; a partilha equilibrada dos benefícios provenientes da extração de minério entre os diferentes níveis do governo, as comunidades locais e as empresas mineiras e a prevenção e a abordagem dos potenciais conflitos sociais 1. 1 MMSD: Abriendo brecha ; Capítulo 8: Minerales y desarrollo económico. AP v /8 DT\ doc

3 Outro elemento, e não de menor importância, é o consenso entre os diferentes grupos sociais sobre a oportunidade de explorar o setor mineiro como instrumento de desenvolvimento económico e social do país. A título de exemplo, cumpre mencionar o Chile, cujos governos, quer de esquerda, quer de direita, apostaram no setor mineiro como setor fundamental do desenvolvimento do país. O caso específico da América Latina O aumento dos preços internacionais dos metais (principalmente do ouro e do cobre) constituiu um incentivo para o investimento na extração: desde 2000, os preços do ouro foram multiplicados por 8, enquanto os do cobre e do carvão foram multiplicados por 4 1. Por consequência, em 2010, a exportação do setor exploração de minas e pedreiras (incluindo o petróleo) participava com 68,91 % nas exportações do país no caso da Bolívia, com 47,94 % no caso da Colômbia, com 51,42 % no caso do Equador, com 32,69 % no caso do Peru, com 22,28 % no caso do Chile e com 23,61 % no caso do Brasil 2. Muito embora na América Latina a mineração constitua uma fonte importante do dinamismo económico, produtivo e social, contribuindo para o desenvolvimento das infraestruturas, é também geradora de efeitos indesejáveis no ambiente e na sustentabilidade do desenvolvimento. A atividade mineira implica necessariamente a modificação da geografia e da fisiografia da paisagem natural. As diversas fases do desenvolvimento mineiro afetam a diferentes níveis todos os elementos naturais, como o solo, a água, o ar, a flora e a fauna, e também o ser humano e a sua interação com os elementos ambientais naturais, sociais e culturais. Conforme se trate da fase exploratória, do desenvolvimento ou do processamento dos minerais, geram-se diversos tipos de impactos, como o abate de árvores, que provoca inevitavelmente a erosão do solo; as perfurações, que provocam alterações no solo, originam poeiras, prejudicam as drenagens naturais, provocam deslizamentos e depósitos de sedimentos nos rios; a acumulação de resíduos sólidos e líquidos 3. A dimensão desses impactos depende de diferentes fatores, entre os quais há a assinalar o sistema fiscal e de regalias e o quadro jurídico e regulamentar. È, consequentemente, necessário dispor de uma legislação transparente e clara que abarque todas as fases da exploração mineira, em particular a fase posterior ao encerramento de uma exploração, e que tenha em conta as especificidades dos principais tipos de atividades extrativas desenvolvidas na América Latina: a mineração em pequena escala e a mineração em grande escala. As duas atividades diferenciam-se em função da natureza da força de trabalho e do equipamento, bem como em função da natureza dos direitos sobre a terra. Cada uma enfrenta diferentes reptos e gera diferentes tipos de benefícios. A mineração de pequena escala A mineração de pequena escala caracteriza-se por uma considerável intensidade de mão-de-obra, baixo desenvolvimento tecnológico, importante contribuição para a deterioração ambiental, precárias condições laborais, de segurança e higiene, mas também por representar 1 Banco Mundial - Global Economic Monitor Commodities. 2 CEPAL - BADESEL (Base de dados estatísticos relativos ao comércio externo). 3 Impactos ambientales de minería a cielo abierto (Impactos ambientais da mineração a céu aberto), El Litoral.com, 13 de agosto de DT\ doc 3/8 AP v01-00

4 uma alternativa laboral para milhões de pessoas, muitas vezes em zonas rurais onde a agricultura e as outras atividades não conseguem cobrir as necessidades básicas das famílias 1. Tendo em conta que a tecnologia utilizada na pequena extração é, muitas vezes, rudimentar e, dada a carência de regulação, as explorações mineiras de pequena escala ocasionam graves danos, frequentemente irreversíveis, para a saúde da população e para o ambiente. Os conflitos sociais e ambientais mais graves são originados pela poluição do ar causada pelos vapores de mercúrio 2, bem como pela poluição da água pelo cianeto e metais pesados. A situação relativa aos efeitos sociais e ambientais é particularmente sensível quando implica o trabalho infantil 3. Tratando-se de um setor que emprega diretamente perto de um milhão de pessoas em toda a América Latina, vários países adotaram iniciativas tendentes a relançar programas de apoio ao setor, bem como medidas destinadas a combater o caráter informal e ilegal das suas operações, principais causas de muitos problemas relacionados com a extração de pequena escala Com a ajuda dos governos, das organizações dos empregadores e dos trabalhadores, é possível reconhecer a mineração a pequena escala e administrá-la de modo a constituir um contributo para a redução da pobreza e a contribuir para aumentar os benefícios, assim como para prevenir a migração rural e a destruição do ambiente 4. Para combater a exploração informal no setor, é necessário reforçar a formação profissional dos mineiros, melhorar a sua educação, as suas competências técnicas e empresariais, bem como encorajar a criação de cooperativas. No referente ao problema da exploração ilegal, cumpre recordar que, em outubro de 2012, a Comunidade Andina adotou uma Política Andina de Luta contra a Mineração Ilegal que visa fazer frente a este repto de forma integral e coordenada, otimizar o controlo das atividades e desenvolver ações de cooperação que contribuam para a formalização da exploração mineira, promovendo a responsabilidade social e ambiental e a sustentabilidade do setor 5. A mineração de grande escala Ao longo das últimas décadas, o setor mineiro passou por diferentes formas de gestão e abordagens. Nos anos 1960, as empresas mineiras estatais, cuja excessiva regulação estava a afundar o investimento, não produziam os resultados esperados em termos de desenvolvimento económico e social. Tão-pouco a política de redução da regulação, implementada no setor nos anos 1980, foi a solução adequada, pondo em perigo os objetivos sociais e ambientais, bem como as perspetivas de desenvolvimento sustentável 6. 1 Informação da OIT sobre a mineração em pequena escala. 2 A extração do ouro de forma artesanal e a pequena escala contribui significativamente para a poluição com mercúrio. 3 El desarrollo sostenible en América Latina y el caribe: tendencias, avances y desafíos en materia de consumo y producción sostenibles, minería, transporte, productos químicos y gestión de residuos: Informe para la decimoctava sesión de la Comisión sobre el Desarrollo sostenible de las ONU; CEPAL, Informação sobre a mineração a pequena escala, OIT. 5 Decisão n.º 774 relativa à política andina de luta contra a mineração ilegal, publicada na Gaceta Oficial de 10 de outubro de 2012, nº MMSD: Abriendo brecha ; Capítulo 8: Minerales y desarrollo económico. AP v /8 DT\ doc

5 A nível internacional, muitos países industrializados consolidaram também as suas políticas ambientais destinadas a promover a utilização de tecnologias limpas e as considerações relativas à sustentabilidade do setor mineiro começaram a ocupar uma posição relevante. Vários os países latino-americanos - Brasil, Chile, Equador, Bolívia e Peru aderiram à iniciativa relativa à mineração, aos minerais e ao desenvolvimento sustentável (Iniciativa sobre Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible MMSD) 1, cujo objetivo consiste em identificar a melhor forma de a exploração mineira e os minerais contribuírem para a transição global para o desenvolvimento sustentável. As legislações destes países consideram a exploração mineira um setor de interesse público ou social e concedem ao Estado o domínio absoluto e imprescritível do solo, do subsolo e dos recursos naturais, garantindo igualmente os mesmos direitos às companhias nacionais e estrangeiras no atinente ao rendimento do capital para a exploração dos recursos naturais. Repartição dos recursos da extração de minério e desenvolvimento sustentável A indústria extrativa não é sustentável, é episódica e transitória. Certos metais são extraídos há séculos, outros, em menor número, há milénios. Mas as taxas de extração verificadas nas últimas décadas conduzem, a ser incrementadas ou meramente mantidas, à exaustão em algumas décadas das reservas hoje reconhecidas. Os recursos adicionais que poderão ser reclassificados como reservas futuras são de progressivamente menor qualidade. A sua extração futura exigirá investimentos proporcionalmente maiores, e fluxos de energia e materiais progressivamente maiores, conduzindo ao declínio da sua viabilidade técnica e do seu valor económico e deixando impactos ambientais progressivamente mais danosos. Tal já é hoje ameaça presente no que toca à extração de petróleo e urânio, de metais de base como o cobre e o chumbo, e de alguns outros elementos ditos tecnológicos. É preciso ter claro que, ao longo da presente trajetória, haverá um horizonte em que alguns metais essenciais não estarão mais disponíveis no stock geológico, pois que este já terá sido maioritariamente convertido em stock em uso económico. Notando ainda que não haverá tampouco espaço para substituição tecnológica de elementos químicos, pois já são atualmente utilizados para fins industriais os 92 elementos da tabela de Mendeliev (o que só veio a acontecer nas décadas recentes). Uma das questões mais sensíveis e mais polémicas é a repartição dos benefícios da exploração mineira entre as empresas mineiras, o governo e as comunidades locais. Existe toda uma série de métodos, mas poucos países conseguiram encontrar uma solução satisfatória. Em alguns países, como o Peru, por exemplo, a lei da mineração obriga o governo a atribuir às comunidades locais uma percentagem fixo dos fundos obtidos a título o imposto sobre os rendimentos, direitos de exploração das minas e de utilização do subsolo Outros países implementaram programas de descentralização que delegam muitos poderes nas regiões, assegurando-lhes que a grande maioria das receitas geradas pelas atividades mineiras no seu território permanecem nos seus orçamentos Não obstante, a descentralização está intrinsecamente ligada à capacidade do pessoal encarregado da gestão local. Alguns países, 1 MMSD foi iniciada pelo Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentável como parte de um conjunto de projectos apoiados pela Iniciativa Global para a Minería (Iniciativa Global para a Mineração). O projecto é dirigido pelo Instituto Internacional para o Ambiente e o Desenvolvimento. O seu objetivo consiste em identificar a melhor forma como a mineração e os minerais podem contribuir para a transição global para o desenvolvimento sustentável. DT\ doc 5/8 AP v01-00

6 sobretudo os países conscientes das carências existentes na gestão, optaram por delegar o desenvolvimento local nas próprias empresas mineiras que investem parte dos fundos destinados ao Tesouro público, a título de imposto, em projetos de infraestruturas e outros projetos destinados a incentivar o desenvolvimento das comunidades locais (estradas, hospitais, escolas, etc.). A exploração de recursos minerais metálicos pode trazer ou pelo contrário omitir - uma cadeia de valor associada para além da extração mineira. Esta cadeia tem um período de vida transitória ou efémera, ao presente nível de taxas de extração, após o que a oportunidade de ter contribuído para a criação de uma sociedade economicamente viável e sólida terá expirado. Por conseguinte, uma tarefa em aberto para muitos países é a preparação das entidades locais para gerir de forma responsável e transparente os recursos da exploração mineira, promovendo os projetos duradouros e o desenvolvimento sustentável. Os diferentes exemplos de grandes projetos mineiros, analisados em pormenor pela CEPAL 1, demonstram que a participação das comunidades locais nos benefícios é um dos fatores essenciais para o êxito a longo prazo de um projeto mineiro e, por consequência, para a sua sustentabilidade. Mineração e comunidades locais A exploração mineira em zonas de elevado valor ecológico ou habitadas por comunidades e grupos étnicos é muito controversa e requer um diálogo flexível e transparente entre o governo e os representantes das comunidades locais e, muito em particular, entre o governo e os povos indígenas Na América Latina e Caraíbas, o paradigma das relações entre os projetos mineiros e as comunidades locais (indígenas ou de camponeses) tem vindo a modificar-se com a aplicação da Convenção 169 da OIT e da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, tornando indispensável o processo de informação e consulta prévia. Neste âmbito, a maioria dos países da América Latina e das Caraíbas reconheceu, nas respetivas legislações, o direito dos cidadãos a participar no desenvolvimento da atividade mineira. Embora a consulta prévia não seja vinculativa para os governos, as experiências recentes demonstraram que os projetos mineiros responsáveis e sustentáveis que se têm vindo a desenvolver na América Latina são o resultado de um diálogo aberto e objetivo entre as empresas mineiras, as comunidades locais e o Estado. Importa recordar que, apesar do caráter não vinculativo da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas e do facto de a Convenção 169 da OIT não ter sido adotada ou ratificada por alguns países, o conteúdo de ambos os instrumentos está consignado noutros instrumentos jurídicos vinculativos, como o Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, obrigatório na maioria dos países latino-americanos 2 e no conjunto dos países europeus. O caráter normativo da Convenção 169 da OIT depende em grande medida da legislação e do 1 CEPAL La industria extractiva en América Latina y el Caribe y su relación con las minorías étnicas, novembro de Cuba é o único país da ALC que ainda não ratificou o Pacto (assinado em ). AP v /8 DT\ doc

7 acervo institucional de cada país. Cada país deve transpor o disposto na Convenção para a sua legislação nacional, por forma a que a "consulta prévia" constitua um elemento facilitador do processo de desenvolvimento local e participação dos cidadãos. Para tal, vários países da região, como a Argentina, o Equador ou a Bolívia, elevaram a Convenção 169 ao nível constitucional, enquanto noutros países a Convenção foi ratificada mediante uma lei ordinária. O setor mineiro europeu O setor extrativo europeu divide-se tradicionalmente nos seguintes subsetores: i. subsetor dos minerais de construção; ii. subsetor dos minerais industriais; iii. subsetor dos minerais metálicos. Em termos de volume, o setor dos minerais de construção (areia, brita e pedra triturada natural) é o maior subsetor mineiro europeu. De um modo geral, os países europeus têm capacidade para satisfazer a sua procura de agregados e a UE é igualmente o maior produtor mundial de gesso, cobrindo, além disso, 35% da produção mundial de pedra natural Por outro lado, a UE é também o maior produtor mundial de uma série de minerais industriais e o segundo ou terceiro maior produtor de uma série de outros minerais. Representa 54 % da produção mundial de perlite, 60 % da produção mundial de feldspato e entre um terço a um quinto da produção mineira mundial de bentonite, caulino, sal e talco 1. Sustentabilidade do setor Nas últimas décadas, a indústria mineira europeia progrediu consideravelmente em termos de proteção do ambiente, existindo nas empresas ativas do setor uma aceitação geral de que têm de tornar as suas atividades compatíveis com o desenvolvimento sustentável e o ambiente Contrariamente ao que se verifica com os minerais de construção ou industriais, a percentagem de metais nos minerais é relativamente baixa. Por conseguinte, os resíduos resultantes da operação de extração representam, em termos de volume, um dos maiores fluxos de resíduos da UE. Trata-se de materiais que, como a rocha, a terra vegetal, a camada superior do solo, a rocha estéril e os resíduos, devem ser eliminados para poder aceder aos recursos minerais. Acresce que as instalações perigosas exigem uma política de prevenção dos acidentes. Cooperação UE - América Latina no setor mineiro Os domínios de intervenção incluem o apoio a atores não estatais que operam a extração e os conflitos socioambientais, bem como o desenvolvimento das capacidades da sociedade civil para prevenir conflitos a nível local na região andina. Por último, a UE e os diferentes países da América Latina cooperam igualmente na reabilitação de sítios danificados pela atividade minera, como é o caso do lago Poopó no departamento de Oruro (Bolívia). À luz das experiências adquiridas no passado e tendo em conta os diferentes projetos mineiros que contribuíram positivamente para criar a riqueza dos países e o bem-estar dos seus povos 1 CE, DG ENTR, Mining, Metals and Minerals. DT\ doc 7/8 AP v01-00

8 tanto na Europa como na América Latina, cumpre concluir que a mineração é um setor com um potencial incontestável, que, caso seja bem gerido, pode constituir um importante motor do desenvolvimento económico e social dos países. Para garantir a sua sustentabilidade, é necessário dispor de uma legislação que propicie os investimentos sem reduzir os padrões ambientais e sociais, mediante um quadro regulador claro e com a mais ampla participação de todas as partes interessadas: Estado a todos os níveis, sociedade civil, comunidades locais e as empresas extrativas. AP v /8 DT\ doc