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1 A Governança da Internet: atores, aspectos institucionais e questões políticas em confronto Diego Rafael Canabarro Doutorando do PPG Ciência Política / UFRGS para contato: Trabalho apresentado no 8 o ENCONTRO DA ABCP 01 a 04/08/2012, Gramado, RS Área Temática: Relações Internacionais Sessão: Aspectos estratégicos na Governança Global 1º dia (02/08)

2 A Governança da Internet: atores, aspectos institucionais e questões políticas em confronto 1 Diego Rafael Canabarro Resumo: Durante os anos 1990, criou-se o mito de que a Internet levaria ao fim da sociedade internacional fundada na soberania estatal. Essa percepção, porém, vem sendo cada vez mais desafiada por eventos recorrentes no plano das relações internacionais. Atualmente, sob o rótulo de governança da Internet, essa controvérsia orienta as interações políticas de atores estatais e não estatais no que diz respeito ao controle dos recursos críticos de infraestrutura da Internet (dos quais depende a disponibilidade permanente e a estabilidade da Rede); ao controle do acesso à (e da atuação na) Internet; e ao controle do conteúdo on line. Este trabalho apresenta os diferentes formatos institucionais patrocinados por diferentes stakeholders da governança global da Internet como forma de identificar as principais disputas políticas relativas à Internet no plano internacional. 1) Introdução Em 1968, Marshall Macluhan baseado no desenvolvimento da televisão via satélite - teorizou a respeito da consolidação de uma aldeia global, em que os diferentes povos e regiões do planeta seriam potencialmente integrados pelo emprego de tecnologias da informação e da comunicação [TIC] (Macluhan, 1968). Nos trinta anos seguintes, agregou-se a essa expectativa de redução de barreiras geográficas e temporais para as interações comunicacionais, a potencial virtualização da vida em sociedade pelo emprego da Internet, especialmente na literatura de ficção e em relatos jornalísticos (Gibson, 1984; Dibbel, 1993; Barlow, 1996). Cresceu também, no mesmo período, a produção acadêmica em grande medida de caráter normativo destinada a explicar e projetar as implicações decorrentes da sociedade da informação, da era das redes e da popularização da Internet para a vida em sociedade e para as organizações em geral (Beniger, 1986; Clark, 1992; Lipnack & Stamps, 1994; Tapscott, 1996). De forma bastante representativa, Castells (1996) delineou a emergência de uma nova economia política e de uma nova geografia política pautadas pelo controle dos fluxos de informação pelo planeta. Apesar disso, aponta-se que, mesmo após a virada do século, a ênfase nos aspectos econômicos, administrativos e sociais do avanço da digitalização careceu de tratamento analítico apropriado a partir da lógica da Ciência Política (Garson, 2007), ainda que temas como Estado virtual (Fountain, 2001), governo digital (Banco Mundial, 2009), democracia eletrônica (Milakovich, 2011), guerra cibernética (Libicki, 2009), governança da Internet (Kurbalija e Gelbstein, 2005), por si só, envolvam fenômenos de disputa de poder em múltiplos níveis sociais e relacionem-se diretamente com a formulação e implementação de políticas públicas, seja no plano doméstico dos Estados, seja no plano internacional. 1 Este texto foi confeccionado a partir do texto entregue como atividade da avaliação para a disciplina Tópico Especial I Política na Era Digital: mudança estrutural e problemas Estratégicos, do PPG Ciência Política/UFRGS, ministrada pelo Prof. Marco Cepik em 2011/02. Grande parte das informações consolidadas no trabalho resultam do trabalho de pesquisa empreendido durante a disciplina Seminário de Tese, ministrada em 2011/01, pelo Prof. Marcello Baquero no mesmo PPG. 2

3 Diante disso, este trabalho dedica-se ao estudo das questões políticas que pautam as diferentes propostas para a formatação de um regime internacional para a governança da Internet (GI). Para tanto, o trabalho faz na seção 2 uma descrição sintética da criação e da evolução da Internet até os dias atuais. Na seção 3, define-se o alcance da expressão governança da Internet, desde um ponto de vista restrito em termos técnicos, até um ponto de vista abrangente, que indica a emergência de um regime internacional em evolução. A seção 4 apresenta uma tipologia de formatos institucionais possíveis para a GI, extraídos da literatura especializada. Ao fim, nas considerações finais, procura-se conectar as características de cada um desses formatos às questões políticas subjacentes, com a finalidade de contribuir para a reflexão a respeito dos rumos que pode tomar a agenda de pesquisa e de formulação de políticas públicas no campo, especialmente pela ótica de pesquisadores do mundo em desenvolvimento. 2) A Internet: propriedades estruturais A Internet é uma rede que permite a conexão de computadores, bancos de dados e redes computacionais distintas (internetworks) por meio de especificações tecnológicas, protocolos e padrões de comunicação. Isso permite aos diferentes nodos que se conectam à Rede (como o computador ou o aparelho celular de usuário individual, como as estações de trabalho que integram a rede local de uma empresa, etc.) intercambiar informações diversas. De maneira simplificada, isso pode ser ilustrado da seguinte forma: Figura 2.1: A Internet a partir da visão dos usuários. Fonte: Clarke (2004). Essa rede foi desenvolvida com financiamento direto do Departamento de Defesa dos Estados Unidos e conectou, inicialmente, computadores de pesquisadores do Massachussets Institute of Technology (MIT), da Universidade da Califórnia (Los Angeles e Santa Bárbara), do Stanford Research Institute e da Universidade de Utah, todas nos Estados Unidos. Dois foram os interesses principais do governo norte-americano no projeto. 3

4 Em primeiro lugar, a Advanced Research Projects Agency (atualmente Defense Advanced Research Projects Agency) patrocinou a ideia de interconexão (através de uma ARPANET) de instituições de pesquisa que desenvolviam projetos relativos às TIC em benefício da Agência. Com isso, poderia ser criada sinergia e se evitar a adoção de medidas não conciliáveis entre os diferentes nodos acadêmicos que davam suporte intelectual aos trabalhos da ARPA (Licklider, 1963). Além disso, o desenvolvimento da tecnologia de comutação de pacotes 2 que organizava essa interconexão foi percebido como habilitador da criação de uma rede descentralizada que pudesse conectar, ao mesmo tempo, inúmeros centros de comando e controle do Departamento de Defesa, em substituição a um nodo central de comando de ações militares, aumentado, com isso, sua resiliência em caso de ataques externos (Bing, 2009). Esse projeto teve como resultado a ampliação dos número de nodos conectados à rede original; levou, em 1983, à criação de uma rede dedicada exclusivamente ao setor militar (a MILNET), mantida em paralelo à ARPANET (que passou a ser mantida pela National Science Foundation transformando-se na NSFNET); e possibilitou, pelo crescente incremento da tecnologia de transmissão de dados com ênfase especial ao desenvolvimento dos protocolos TCP/IP 3, a conexão entre a porção civil remanescente da ARPANET e uma série de outras redes semelhantes (Malcolm, 2008:6). A partir dos anos noventa, a simplificação do complexo sistema de endereçamento dos dispositivos ligados à rede pela adoção de um sistema de nomes de domínio (DNS 4, do acrônimo em inglês) e a evolução de protocolos específicos para diferentes aplicações ( , troca de arquivos, acesso a sítios virtuais), permitiram a exploração comercial da rede das redes (Getschko, 2008). Como decorrência de tal exploração, segundo estatísticas de junho de 2012, a Internet já é atualmente acessada por mais de dois bilhões de pessoas, tendo crescido, de 2000 a 2012, mais de 500% [quinhentos por cento] (World Internet Users and Population Stats, 2012). 5 2 A comutação de pacotes foi desenvolvida por Paul Baran na década de Seu funcionamento é relativamente simples de se explicar. Esse método possibilitou a divisão de informações digitais em pequenos blocos com endereços de partida e de chegada próprios. Cada um dos pedaços da informação pode ser enviado separadamente através de caminhos distintos em uma rede física. Ao fim do caminho a ser percorrido, no destinatário, ocorre a remontagem da informação tal e qual no momento de partida. A importância estratégica de tal tecnologia diz respeito ao aumento da segurança na troca de informações pela diminuição das chances de sua interceptação (Malcolm, 2008:6). 3 O protocolo TCP/IP (Transfer Control Protocol / Internet Protocol) foi desenvolvido por Vincent Cerf e Bob Kahn para viabilizar transmissão de dados tanto entre computadores quanto entre redes distintas de computadores, o que é apontado pela literatura especializada como o evento que permitiu a gênese da Internet como hoje se conhece (Hauben, 2001). 4 DNS significa, no inglês, domain name system, que é o sistema de nomes de fantasia (inteligíveis ao humano) criados em tradução dos números IP de endereçamento, atribuíveis aos computadores ou qualquer outro recurso conectado à Internet para sua localização. Maiores informações em: Último acesso em: 14/12/ Tais números devem ser compreendidos num contexto em que dois terços da população do planeta ainda estão excluídos dos benefícios das tecnologias digitais. O alargamento do número de usuários da Internet e a exclusão digital são duas faces da mesma moeda e não são, necessariamente, auto-excludentes, ou seja, o progressivo aumento do número de usuários da Internet não implica necessariamente a redução do número de pessoas privadas de acessá-la (Headrick, 2009:143). 4

5 2009). 6 A organização de cada uma dessas camadas, a padronização tecnológica, a atribuição Nesse sentido, a Internet alcançou o status de serviço público global (Blumenthal e Clark, 2009:207), passou a ser declarada como a espinha dorsal do mundo globalizado (Zukang, 2007:6) e, em tempo muito diminuto, revolucionou o comércio, a saúde, a educação e, por isso, a própria estrutura da comunicação e dos intercâmbios humanos (Kurbalija e Gelbstein, 2005:7). Em termos estruturais, a Internet é composta por, pelo menos, três porções distintas: (1) uma camada de infraestrutura de telecomunicações; (2) uma camada lógica e (3) uma camada de conteúdos (Benkler, 2006:392). A primeira a camada inferior tem relação com os suportes físicos, materiais, que dão suporte às conexões e interações que através delas ocorrem. São as linhas telefônicas, os cabos de conexão, as antenas de transmissão, os satélites e etc. A terceira a camada superior é composta pelas informações partilhadas e acessíveis pelos usuários da Internet, que são transmitidas através dos suportes que compõe a faceta física. E a segunda camada a camada intermediária compõe-se de códigos, padrões, softwares, serviços técnicos dos provedores de acesso, e etc., que permitem a tradução da linguagem das máquinas à linguagem dos usuários e vice-versa. Além dessas três camadas, Zimet e Skoudis (2009) apontam a existência de um quarto domínio, o domínio social, ocupado pelos usuários da Internet, que a empregam como um instrumento de forma de acesso a, divulgação e troca de informações; e como uma plataforma para a realização de transações econômicas, sociais e políticas diversas (Chadwick e Howard, de papeis e responsabilidades a atores estatais e não estatais na administração dos recursos estruturantes da Internet, os direitos e deveres de cada um deles, bem como a ordenação da ação dos diferentes atores sociais na (e através da) Internet são tarefas bastante complexas que compõem o campo semântico a que se refere a expressão governança da Internet. 3) A institucionalização da governança da Internet Em um sentido estrito, o termo governança da Internet refere-se à gerência técnica da Rede: o funcionamento do servidor-raiz 7 ; a administração do sistema de endereçamento dos dispositivos conectados à rede (IP) e dos fluxos de informação através da rede; e a gestão do 6 O autor-referência empregado pela seção 3 deste trabalho, no entanto, as divide em seis camadas: (1) a camada do conteúdo (símbolos e imagens comunicados); (2) a camada das aplicações (programas que usam a Internet para operar); (3) a camada de transporte dos dados (quebra dos dados em pacotes pelo protocolo TCP); (4) a camada de controle dos fluxos transferidos pela rede (organização pelo protocolo IP); (5) a camada de conectividade (que funciona como interface entre os dispositivos que integram a rede e a camada física); e (6) a camada física (composta por cabos de fibra óptica, cabos de cobre, satélites, antenas de telecomunicação. (Solum, 2009:65-66). Essa maior especialização técnica justifica-se diante do fato de que um dos modelos de governança delineados por ele refere-se, justamente, ao papel que códigos de programação e a arquitetura da Internet têm na definição da operação, do funcionamento e do acesso à Rede. 7 Os treze servidores raiz existentes hoje no mundo têm a função de armazenar e listar as correspondências entre os números IP e os nomes de domínio atribuíveis a cada dispositivo conectado à Internet. Maiores informações em: 5

6 sistema de nomes de domínio (DNS). (Kleinwächter, 2009). Diante da especialização técnica necessária para a realização dessas tarefas, até a década de 1990, a comunidade epistêmica de cientistas e engenheiros da computação e de usuários da Internet foi quem reteve o controle do desenvolvimento e da arquitetura da Rede, da adoção de padrões e protocolos técnicos, e, com isso, do acesso à Internet. 8 Até então, o papel do governo dos Estados Unidos foi o de financiar (através do Departamento de Defesa e da National Science Foundation - NSF) projetos de pesquisa relacionados ao setor, bem como contratar os serviços de tais especialistas para a governança da Internet. Exemplo disso é o caso de Jonathan Postel. Ele trabalhou no Instituto de Ciências da Informação da Universidade de Stanford (ISI/UCS), na Califórnia, através da Internet Assigned Numbers Authority (IANA). Essa empresa regulada pelas leis californianas que substituiu a primeira autoridade numeradora sediada também em Stanford, era responsável pelo gerenciamento da correlação entre os nomes de domínio (DNS) e os respectivos números IP, bem como pela coordenação dos Registros Regionais da Internet (RIR), responsáveis por realizar o gerenciamento da mesma em nível regional 9 (Kleinwächter, 2009). Em 1989, Tim Berners-Lee à procura de uma forma de organizar a gestão e o acesso simplificado a grandes quantidades de informação - inventou a world wide web: o padrão WWW, uma aplicação agregada à Internet que permite a publicação e o compartilhamento de informações através de sítios virtuais. O princípio de funcionamento dessa aplicação é simples: as informações armazenadas em servidores e computadores distintos são ligadas se através de uma linguagem de formatação de documentos (hypertext mark-up language - html) que permite a criação de links entre bancos de dados distintos. Essa linguagem, quando traduzida para uma linguagem compreendida por seres humanos, deixa mark-ups (marcas) no conteúdo publicado, que levam o leitor diretamente a outros 8 Ao longo do tempo, institucionalizaram-se comunidades de formadas por técnicos, empresas, acadêmicos do ramo da informática, curiosos, e etc., que tomavam decisões relativas à regulamentação da Internet de forma cooperativa e consensual. Três exemplos dessa governança sem governo são a Internet Engineering Task Force (IETF), de 1986; a Internet Research Task Force (IRTF), de 1989; e a Internet Society (ISOC), de A IETF é responsável por fazer a Internet funcionar melhor a partir da produção de documentos técnicos de alta qualidade e relevância que possam influenciar as maneiras de se desenhar, usar e gerenciar a Internet (IETF, 2010). A IRTF dedica-se a promover pesquisas relevantes para o futuro da Internet, a partir da criação de grupos de pesquisa de longo prazo a respeito de tópicos relacionados a protocolos, aplicações, arquiteturas e tecnologias da Internet. (IRTF, 2010). A Internet Society anuncia-se como uma organização sem fins lucrativos, fundada em 1992, com a finalidade de gerar liderança em questões relacionadas aos padrões, à educação e às políticas públicas relativas à Internet. (ISOC, 2010). Ela é formada por membros das duas instituições anteriores e, também, por empresas, universidades e representantes governamentais. O marco inicial desse processo de institucionalização é localizado por Kleinwächter (2009) na formação do Internet Configuration Control Board (ICCB), ou o Conselho de Controle da Configuração da Internet, em 1979, dentro da própria agência governamental que desenvolvia o projeto da Internet (a ARPA). O ICCB foi criado para funcionar como uma plataforma de cooperação entre os diversos grupos (divididos em forças-tarefa) dedicados ao desenvolvimento da Internet. Em 1983, o ICCB passou a se chamar Internet Activities Board (IAB) (Cerf, 1990). Em 1992, o IAB, cujas principais forças-tarefa são o IETF e o IRTF, foi renomeado para Internet Architecture Board e, atualmente, é um dos conselhos integrantes da Internet Society. 9 Atualmente, existem cinco RIRs no mundo: ARIN (América do Norte), LACNIC (América Latina e Caribe), RIPE NCC (Europa Oriental e Ocidental), APNIC (Ásia e Pacífico) e AFRINIC (África). 6

7 sítios virtuais. 10 Esse desenvolvimento que habilitou a navegação na Internet é apontado por especialistas como sendo o elemento responsável por sua popularização (Mathiason, 2009:37). E mais: com a popularização da Internet, cresceu o interesse de empresas de TI dos Estados Unidos na (bem como a pressão exercida pelo lobby sobre o Congresso norteamericano para a liberação da) exploração comercial do acesso à Internet (Lucero, 2010:64). Coincide com o surgimento da world wide web, no plano das relações internacionais, o fim da Guerra Fria. Por causa dela, mesmo a rede mantida pela National Science Foundation (de caráter eminentemente civil) era mantida sob o controle (ainda que indireto) dos Estados Unidos. Na conjuntura inaugurada a partir de 1991 caíram as restrições à exploração comercial da Rede. A partir de 1990, a Internet deixava de ser uma rede para uso exclusivo no ensino e na pesquisa. Fugia à competência institucional da NSF, agência de fomento à pesquisa, mantê-la sob seu controle operacional. Progressivamente, os pontos de acesso da NSFNET, sucessora da ARPANET, seriam migrados para provedores comerciais, até que, em abril de 1995, a NSFNET seria oficialmente encerrada. A gestão do DNS, por sua vez, seria também delegada à iniciativa privada, mediante a contratação da Network Solutions Inc., empresa de pequeno porte sediada em Chantilly, no estado norte-americano da Virgínia. (Lucero, 2010:65) Esse processo de privatização da governança técnica da Internet pode ser assim explicado: na década de 1980, há uma separação da ARPANET em duas redes distintas: a MILNET exclusiva do Departamento de Defesa e a porção restante, destinada à National Science Foundation. Até 1991, o Departamento de Defesa foi o responsável por financiar as atividades de governança desenvolvidas pelo ISI/UCS. Diante do fato, porém, de que a maior parte do crescimento da Internet dava-se fora da esfera militar, em 1992, a NSF assumiu a responsabilidade pelo controle de tudo aquilo que não dizia respeito ao nome de domínio.mil. Com isso, a Fundação resolveu criar uma organização própria (a Inter-NIC) para articular os trabalhos das empresas Network Solutions (serviços de registro de nomes de domínio), AT&T (serviços de armazenamento e base de dados) e General Atomics (serviços de processamento de dados). Enquanto esse consórcio de empresas realizava as operações técnicas de organização e manutenção da Internet em Funcionamento, a IANA de Postel continuava subcontratada para dar suporte e orientação técnica às atividades da primeira (Bing, 2009:36). Não tardaram, nesse contexto, a surgir divergências entre a comunidade técnico-científica e as corporações, como as integrantes do consórcio organizado pela NSF, que enxergavam no mercado de DNS oportunidades negociais de grande vulto (Kurbalija e Gelbstein, 2005:9). Essas divergências serão apresentadas de forma mais detida na seção 4, abaixo. Pode-se adiantar, porém, que elas giram em torno do tema da monopolização do gerenciamento do DNS pelo setor privado. 10 O documento originalmente desenvolvido por Berners-Lee pode ser acessado através do sítio virtual da World Wide Web Consortium: Último acesso em: 06/12/

8 No ano de 1998, o governo norte-americano reconheceu que a Internet se tornou um meio internacional para o comércio, a educação e a comunicação que superou o sistema legado de gerenciamento técnico. (Magaziner apud Kleinwächter, 2009) e, através do Departamento de Comércio, fundou uma corporação sem fins lucrativos e repassou a ela as funções antes desempenhadas pela IANA 11 e pelo consórcio administrado pela NSF (Estados Unidos, 1998). Dos diálogos travados entre Postel, em nome da IANA, e o Departamento de Comércio dos Estados Unidos, nasceu a Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), uma organização única no mundo uma organização não-governamental com responsabilidades significantes para a administração do que está se tornando um recurso global importante (Postel, 1998). A corporação seria gerenciada pelo setor privado, a partir de decisões adotadas pelo consenso dos diversos atores interessados na Internet. Há, no organograma institucional da empresa, um Conselho de Diretores (9 representantes do setor privado e da comunidade técnico-científica e 9 representantes dos usuários da Internet e da sociedade civil em geral). Os países membros da ONU reúnem-se em um Comitê Governamental de Aconselhamento (GAC) à Diretoria, que manteve até a prerrogativa de acatar ou descartar os conselhos feitos pelo fórum governamental (GAC, 2010). Uma série de problemas técnicos, institucionais e de legitimação da ação da ICANN para além da jurisdição dos Estados Unidos (Feld, 2003) acabou por aumentar o peso da decisão do Comitê governamental, como se verá adiante. Nos dias de hoje, a ICANN coordena a identificação dos computadores ligados à Internet e tem como responsabilidade principal a manutenção da operação estável e segura dos sistemas que fazem tal identificação. A corporação coordena, assim, a alocação dos domínios da Internet (como, por exemplo,.com,.gov,.org,.us,.br,.edu), dos endereços IP, e dos protocolos e parâmetros numéricos associados a eles. Também, a ICANN é responsável por coordenar o desenvolvimento de políticas relacionadas a essas tarefas técnicas. Como o sítio da corporação deixa claro, não é sua responsabilidade controlar o conteúdo disponível na Internet. Ela não pode controlar SPAM 12 e não lida com o acesso à Internet. Porém, através 11 A IANA existe até os dias de hoje. Pelo que se lê no sítio virtual da agência, ela é o órgão responsável pela coordenação de alguns elementos-chave para o funcionamento da Internet. Apesar de a Internet ser conhecida por ser uma rede mundial livre de coordenação central, existe uma necessidade técnica de que algumas de suas partes sejam globalmente coordenadas e esse papel de coordenação cabe à IANA. ( ) A IANA não objetivo determinar as políticas através das quais opera. Ao invés disso, ela é responsável por implementar políticas e princípios [desenvolvidos nos fóruns coordenados pela ICANN] de uma forma responsável e neutra. (IANA, 2010) 12 Como explica o sítio virtual mantido pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), spam é o termo usado para referir-se aos s não solicitados, que geralmente são enviados para um grande número de pessoas. Quando o conteúdo é exclusivamente comercial, esse tipo de mensagem é chamada de UCE (do inglês Unsolicited Commercial ). Disponível em: Acesso em: 30/10/2011. N.A.: A palavra SPAM é um acrônimo para Spiced Ham (ou seja, presunto picante). Ela foi popularizada a partir de um dos quadros do programa de humor inglês Monty Python s Flying Circus. No quadro, SPAM é um ingrediente incorporado em quase todos os pratos servidos no restaurante em que se passa a cena retratada. Tal expressão passou a ser empregada pela comunidade epistêmica da Internet como sinônimo de mensagens indesejadas enviadas sem requisição aos nossos endereços eletrônicos. Esse quadro encontra-se - a partir dos 40 de exibição - no vídeo disponível em: 8

9 de sua coordenação do sistema de nomes da Internet, ela tem, sim, um verdadeiro impacto na expansão e na evolução da Internet. (ICANN, 2010) É aí que encontra-se a divisa entre a governança da Internet em sentido estrito e sua versão abrangente. Com a apropriação da Internet como recurso comercializável no mercado de consumo, e, por isso, com a consequente ampliação dos recursos de infraestrutura necessários para dar suporte a esse avanço, os Estados especialmente os europeus durante a década de 1990, e o restante dos membros da ONU a partir da virada do século passaram a buscar espaço na organização e na regulamentação do mercado consumidor, das práticas comerciais e do avanço da infraestrutura em seus territórios, e nas relações internacionais (Feld, 2003:384). O crescente número de usuários e a progressiva simplificação do uso da Internet, bem como as possibilidades que ela trouxe para a organização da sociedade civil, implicaram no desenvolvimento de uma massa de usuários capazes de contrapor seus interesses individuais e coletivos aos interesses dos demais atores envolvidos no processo de organização, administração e desenvolvimento da Internet (Padovani e Pavan, 2007: ). A partir da virada do século XX para o século XXI, a governança sem governo passou a dar espaço à governança multissetorial, em que Estados e uma série de atores não estatais (como empresas, organizações internacionais, a sociedade civil organizada, a academia, e etc.) estabelecem relações políticas de conflito e cooperação na tentativa de regular, organizar e governar a Internet. Governos que não o governo dos EUA progressivamente se deram conta do quão pouco podiam controlar o que acontece na e ao redor da Internet. A partir do momento em que a Internet cresceu como um motor poderoso para o crescimento econômico e para o discurso político, as questões relacionadas à Internet ganharam relevância que não tinham há alguns anos atrás. O que eram questões técnicas relegadas aos cientistas e engenheiros passou a ser matéria de políticas públicas de interesse de uma série de pessoas que alegam ter interesses nas decisões [referentes à governança] (Kwalwasser, 2009:492) Diante disso, a governança da Internet integrou a agenda de trabalhos das duas Cúpulas Mundiais para a Sociedade da Informação (2003 e 2005) organizadas pela União Internacional das Telecomunicações. Na Cúpula de 2003, os participantes reconheceram a necessidade de se garantir, no que diz respeito à Internet, a distribuição equitativa de recursos, facilitar o acesso por todos e garantir estabilidade e segurança no funcionamento da Internet, levando-se em consideração o multilingualismo (UIT, 2003, par. 48); e requisitaram ao Secretário-Geral da ONU que juntasse um grupo de peritos de governos, do setor privado, da sociedade civil e das organizações Internacionais para definir, com mais precisão o alcance da governança da Internet (UIT, 2003, par. 50). Acesso em: 03/07/2012. Maiores informações podem ser encontradas na reportagem publicada pela revista Superinteressante em setembro de 2004: Acesso em: 10/06/

10 Esse Grupo de Trabalho trabalhou durante o ano de 2004 e redigiu um relatório intitulado Report of the Working Group on Internet Governance (Nações Unidas, 2005), em que define governança da Internet como o desenvolvimento e a aplicação, por governos, pelo setor privado e pela sociedade civil em seus respectivos papéis de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, bem como de ações programáticas, que devem determinar a evolução e o uso da Internet (Nações Unidas, 2005:4). Foram aí listados os papeis e responsabilidades a cada um dos stakeholders (governos, setor privado, sociedade civil e organizações internacionais) 13. O documento listou, ainda, os principais temas de políticas públicas relacionadas à governança da Internet 14. E, por fim, o relatório sugeriu a criação de um fórum multistakeholder (em português, multissetorial) de discussões relativas à governança da Internet (Nações Unidas, 2005:4-10). Na Segunda Cúpula, em 2005, ano em que foi adotada uma Agenda para a Sociedade da Informação, uma série de questões passou a integrar a agenda da governança da Internet: a exclusão digital, o cibercrime e a cibersegurança, as liberdades na Rede, a proteção de direitos humanos e a diversidade cultural, as diferentes capacidades existentes entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento no que diz respeito ao acesso à Rede, à participação no processo de governança global da Internet e etc. (UIT, 2005, par ). Além disso, esse evento foi palco do início da polarização dos atores (estatais e não estatais) presentes no evento em relação à continuidade ou não da governança centrada no modelo da ICANN. Enquanto alguns países aliaram-se aos Estados Unidos na defesa do status quo, uma parcela bastante representativa da comunidade internacional (dentre as quais os stakeholders brasileiros) seguiu a União Europeia na defesa de um modelo de governança cooperativo, multilateralizado e mais democrático. 15 Finalmente, a Cúpula solicitou ao Secretário-Geral da ONU a organização do fórum sugerido Grupo de Trabalho, conforme o descrito acima. 13 A autoridade para o desenvolvimento de políticas públicas conexas à Internet é direito soberano dos Estados. Eles têm direitos e responsabilidades pelas questões internacionais relacionadas às políticas públicas relativas à Rede. O setor privado tem e deve continuar tendo um importante papel no desenvolvimento da Internet, tanto em termos técnicos quanto em termos econômicos. A sociedade civil que teve um importante papel em questões de Internet, especialmente no nível local, deve continuar a desempenhar tal papel. As organizações intergovernamentais facilitaram e devem continuar facilitando a coordenação da tomada de decisões relativas às políticas públicas conexas à Internet. E as organizações internacionais devem continuar a ter um papel importante no desenvolvimento de padrões e políticas técnicas e não técnicas relacionadas á Internet. (UIT, 2003, par. 48 com grifos artificiais) 14 O controle unilateral do governo estadunidense sobre a tarefa de coordenar a identificação dos computadores ligados à Internet; as diferenças nos custos de conexão à Internet entre países desenvolvidos e em desenvolvimento; a estabilidade e segurança da rede e o cibercrime; o SPAM; a predominância da língua inglesa na internet, com pouca difusão de conteúdo local e multilíngue; a insuficiente capacidade institucional e de recursos humanos em grande parte dos Estados para tratar de dessas questões; a baixa de participação de países em desenvolvimento e da sociedade civil na formulação global de políticas públicas relacionadas à Internet; liberdade de conhecimento e acesso ao conteúdo on line; liberdade de expressão e a censura; os direitos de propriedade intelectual; a proteção de dados pessoais e direito à privacidade; e a proteção global ao consumidor na Internet. 15 O repositório dos documentos adotados no evento, bem como as manifestações de cada um dos países e demais atores participantes, pode ser acessado via: 2&c_type=all. Ultimo acesso em 13/12/

11 Formou-se, então, para o quinquênio o Fórum de Governança da Internet (IGF), sem poder decisório, com a missão de aproximar os stakeholders interessados no assunto e de documentar os consensos e dissensos existentes entre eles para orientar as decisões adotadas por organizações em múltiplos níveis. Exemplos de tais organizações são a ICANN para os nomes de domínio, a IETF para padrões técnicos, a UIT para questões de infraestrutura e a UNESCO para questões socioculturais, como o multilingualismo na Rede. (Kleinwächter, 2009) O IGF teve seu mandato renovado pela Assembleia Geral da ONU por mais cinco anos (Nações Unidas, 2010a e 2010b). Em linhas gerais, o IGF funciona presencialmente e de maneira remota (através da Internet). O Fórum não segue regras rígidas de participação. Todos os atores atuam em pé de igualdade. Não há adoção de documentos finais formais sujeitos à deliberação dos presentes. Anualmente, um relator é responsável por registrar os debates e diálogos travados no Fórum (Malcolm, 2008:353 e ss.). Além disso, o secretariado da ONU mantém, em tempo integral, um espaço virtual aberto para servir de plataforma ao diálogo constante entre os atores envolvidos na governança da Internet. 16 A partir do produzido e consolidado desde 2006 no âmbito do IGF, afirma-se que a iniciativa vem funcionando como um compromisso [de diálogo] entre aqueles que procuram instituições baseadas na autoridade intergovernamental para a vigilância, a fiscalização, da Internet e aqueles que não querem nenhum tipo de controle (...). Se tiver sucesso, pode fornecer um modelo para áreas substancialmente similares. Porém, se não tiver sucesso, pode fazer retroceder a ideia de que a governança pode transcender o estado-nação. (Mathiason, 2009:122) A descrição de Mathiason permite afirmar que há um espectro polarizado de formatos institucionais desejados, pelos diferentes atores, para o regime de governança global da Internet. A seguir, apresenta-se uma tipologia que tem como extremos, de um lado, a ausência de controle e governança, e de outro, a preponderância da vontade soberana dos Estados. 4) Formatos institucionais em disputa Inúmeras organizações de natureza distinta lidam com os temas a que se refere o termo governança da Internet. Muito pouco das operações da Internet estão sujeitas às decisões governamentais e até mesmo de organizações intergovernamentais. Ao invés disso, muitos dos fóruns-chave para o setor especialmente aqueles relacionados com os processos de padronização que são fundamentais para o funcionamento da Internet são dominados por entidades privadas e os governos têm apenas um papel coadjuvante a desempenhar. (Kwalwasser, 2009:491) 16 Disponível em: Último acesso em: 14/12/

12 Pode-se sintetizar relacionar essas organizações e seus respectivos escopos de atuação de acordo com o exposto na tabela 4.1, abaixo. ORGANIZAÇÃO ICANN (Internet Corporation for Assigned Numbers and Names) ISOC (Internet Society); IETF (Internet Engineering Task Force); IESG (Internet Engineering Steering Group); IAB (Internet Architecture Board) W3C (World Wide Web Consortium) UIT (União Internacional das Telecomunicações) OMPI (Organização Mundial da Propriedade Intelectual) OMC (Organização Mundial do Comércio) Comissões e agências da ONU (UNESCO, UNODC, UNCITRAL, CEPAL) e organizações regionais (UE, OSCD, OEA, ASEAN, G8) Governos nacionais (ação individual ou coletiva) ESCOPO DE ATUAÇÃO Supervisão do Sistema de Nomes de Domínio; alocação dos espaços de endereços IP; supervisão dos servidores- raiz da Internet. Desenvolvimento dos padrões de operação da Internet e sua arquitetura de rede. Desenvolvimento de padrões para a World Wide Web (www). Desenvolvimento de padrões de telecomunicação, incluindo a interface entre a Internet e demais sistemas de telecomunicação. Supervisão e aplicação das normas de propriedade intelectual, marcas e patentes, acordadas pelos Estados- membros; combate à pirataria. Supervisão e aplicação das normas referentes às relações econômico- comerciais com especial ênfase ao e- comércio. Desenvolvimento de políticas ad hoc sobre questões que são de interesse de seus membros. Ex: inclusão digital, combate ao cibercrime, relações comerciais, etc. Desenvolvimento de políticas ad hoc sobre questões variadas, com ênfase especial em regulação comercial, uso da Internet e combate ao cibercrime. Tabela 4.1: Lista exemplificativa de organizações envolvidas na governança da Internet. Fonte: autoria própria com base em Mathiason (2009:21-22) e (Kwalwasser, 2009:492). Como se pode notar pela leitura da coluna dos escopos de atuação, há bastante redundância no que diz respeito tanto aos aspectos mais técnicos, quanto aos mais relacionados com questões econômicas, sociais e jurídicas da governança da Internet. Desde as Cúpulas para a Sociedade da Informação, institucionalizou-se o debate relativo à manutenção desse status quo ou à sua transformação. Os diferentes stakeholders citados acima, na defesa de seus interesses particulares, dividem-se sobre esse dilema. Para complicar essa situação, Garson (2007:372) aponta que enquanto há esforços consideráveis para cobrir as questões técnicas associadas com a governança da Internet, estudos da política que a movimenta foram deixados sob a responsabilidade de relatos de cunho jornalístico. E sugere que, para orientar os tomadores de decisões sobre governança da Internet, é necessário que se retorne às raízes lasswellianas da Ciência Política, entendida como o estudo de quem ganha o quê, quando e como. Garson tem razão. Grande parte da literatura consultada ao longo de 2010 e 2011, especialmente os pioneiros na investigação do assunto, buscam a sua divulgação sem grande rigor científico (Kurbalija e Gelbstein, 2005; Kleinwächter, 2009). Porém, com o início de um processo de conformação de um regime internacional para o setor, os diferentes autores passaram procurar analogias entre o setor e outros setores das relações internacionais (Drake e Wilson III, 2008; Malcolm, 2008); e a debater, no plano normativo, os melhores rumos a serem adotados para a governança da Internet (Thierer e Crews Jr., 2003; 1 2

13 Giacomello, 2005; Goldsmith e Wu, 2006; Bygrave e Bing, 2009; Mathiason, 2009; Mueller, 2010, Lucero, 2011). Como já referido, a partir dessa literatura é possível aprender que, em linhas gerais, há dois extremos ideais polarizados para a governança da Internet: um completamente alienado ao poder soberano dos Estados e outro que atribui a esses a preponderância nas decisões relativas à governança da Internet, por conta da importância e da relevância que o tema adquiriu para a vida em sociedade, seja no plano doméstico, seja no plano internacional. Há, em cada um desses extremos, variantes decorrentes, sobretudo, da capacidade dos agentes nos quais recai a responsabilidade pela Internet. No livro organizado por Bygrave e Bing (2009), há uma tipologia sintética desses modelos rivais para a governança da Internet (Solum, 2009:48-94). Por ser a tipologia mais robusta encontrada até aqui, optou-se por emprega-la como forma de avaliar quais categorias configuram modelos plausíveis de serem alcançados nas relações internacionais contemporâneas e podem orientar a agenda de pesquisa do campo. A tipologia em questão leva em consideração tanto os aspectos técnicos, quanto as questões de políticas públicas relativas à governança da Internet. A governança, no primeiro caso, diz respeito à regulamentação da infraestrutura da Internet, a sua operação e aos processos pelos quais ela se desenvolve e muda ao longo do tempo ; e no segundo, com a habilidade dos governos para regular as aplicações, o conteúdo e as atividades humanas que acontecem e são facilitadas com o emprego da Internet. (Solum, 2009:50) Deve-se considerar que muitas questões regulatórias relativas à Internet encontram analogia com outros ramos das telecomunicações. Outras não. Kurbalija e Gelbstein (2005) explicam que dois enfoques distintos pautam as discussões atuais sobre a governança da Internet. O enfoque velho e real, segundo o qual não há quaisquer diferenças entre a governança da Internet, da telefonia, da radiocomunicação e etc. O outro é o enfoque novo e cibernético, a partir do qual se deveria constituir um novo modelo de governança, próprio da Internet. Como os autores esclarecem, [esse] enfoque foi particularmente popular nos primeiros dias da Internet. Existia a esperança de que o método inovador inicialmente utilizado para se governar a Internet [consenso básico entre os técnicos sobre os códigos a serem empregados] poderia se converter em um modelo para a regulação de outras áreas da atividade humana. A principal premissa do enfoque cibernético é a de que a Internet desliga nossa realidade social e política do mundo dos estados soberanos. O ciberespaço é diferente do espaço real e, portanto, requer uma forma diferente de governança. (2005:17-18). Nesse ponto é que a tipologia que se apresenta a seguir passa a ser relevante. Antes de detalha-la, deve-se ressaltar as premissas que orientam o trabalho de Solum (2009:52): (a) a ideia de que a Internet é constituída por sua arquitetura, ou código; (b) a ideia de que os problemas de regulação da Internet podem ser analisados a partir do emprego de ferramentas 1 3

14 próprias da análise política, incluindo, entre outras: (i) teoria normativa; (ii) teoria econômica; e (iii) teoria da escolha social; e (c) a ideia de que o espaço lógico para discussão da governança da Internet pode ser capturado a partir de modelos ou tipos ideais de regulação da Internet. São cinco os modelos formulados por Solum, acompanhados de uma sexta composição híbrida (2009:52-88). O modelo centrado na ordenação espontânea do ciberespaço é o que Solum associa a uma concepção romântica do ciberespaço como um reino separado do espaço físico e do alcance tanto de governos nacionais quanto das forças do mercado (2009:57). Como indicado na introdução deste trabalho, tanto textos de ficção quanto trabalhos técnicos orientaram essa concepção. Ela foi alimentada a partir de declarações como a do cientista da computação norte americano, David Clark, que anunciou que os integrantes do ciberespaço rejeitam reis, presidentes e votações; e que acreditam em um consenso fluido e um código de programação em funcionamento que reflita esse consenso (Clark, 1992). O (agricultor) entusiasta da vida virtual, John Perry Barlow, postou na web uma declaração de ciberindependência em que dizia: Governos do Mundo Industrial, vocês gigantes aborrecidos de carne e aço, eu venho do espaço cibernético, o novo lar da Mente. Em nome do futuro, eu peço a vocês do passado que nos deixem em paz. Vocês não são benvindos entre nós. Vocês não têm a independência que nos une. Os governos derivam seu justo poder a partir do consenso dos governados. Vocês não solicitaram ou receberam os nossos. Não convidamos vocês. Vocês não vêm do espaço cibernético, o novo lar da Mente. Não temos governos eleitos, nem mesmo é provável que tenhamos um, então eu me dirijo a vocês sem autoridade maior do que aquela com a qual a liberdade por si só sempre se manifesta. (...)Estamos formando nosso próprio Contrato Social. Essa maneira de governar surgirá de acordo com as condições do nosso mundo, não do seu. Nosso mundo é diferente. (Barlow, 1996) Esse otimismo liberal da década de 1990, porém, não tardou ser combatido pela progressiva ocupação pervasiva (sic) do ciberespaço por governos e grandes multinacionais (Solum, 2009:58). Mesmo que as características de estruturação da Internet e do tráfego de informações pela rede tornem praticamente impossível o monitoramento e o controle completo por parte dos Estados, reconhece-se que a tecnologia permite que isso venha a acontecer (e, de fato, esteja acontecendo como se verá abaixo). Disso Solum (2009:59) retira a conclusão que a Internet pode não ser uma utopia diferenciada, autogovernada e libertária, mas é um ramo da vida em sociedade que dificulta a regulamentação governamental. Como desdobramento e tentativa de contornar a impotência do modelo anterior diante das crescentes iniciativas de controle e regulamentação por parte de Estados soberanos, Solum apresenta o modelo do código e da arquitetura da Internet, segundo o qual a natureza da Internet ou do ciberespaço é determinada pelo código o software e o hardware que implementam a Internet (2009:61). Com isso, o código entendido como um constrangimento institucional, como a lei que habilita os atores sociais a agir, ou os 1 4

15 impossibilita de adotar determinadas ações, no ciberespaço (Lessig, 2006). Enquanto que o primeiro modelo entende que a partir da entrada no ciberespaço há uma desconexão entre as ações aí adotadas e o mundo real, o modelo do código discorda da desconexão com base argumento de que código e a arquitetura da Internet, por si só, têm efeitos regulatórios do comportamento humano (Solum, 2009:62), que seriam adicionais ao próprio efeito regulatório de outras instituições que têm jurisdição sobre as pessoas que utilizam a Internet em suas pontas. Para fundamentar essa assertiva, o autor revisa o princípio de comunicação end-toend que é a base fundamental da Internet: a inteligência restringe-se às pontas, às camadas superiores (a camada social e a camada das aplicações). Segundo o autor, a Rede é simples e estúpida (ou transparente, em termos politicamente corretos): ela apenas garante a comutação de pacotes, sem poder identificar a natureza dos pacotes (conteúdo de sítio virtual, conteúdo de , conteúdo de redes sociais, etc.) e o tamanho dos pacotes. Isso é feito pelas aplicações que são desenvolvidas pelos usuários da rede. Em linhas gerais, isso garante que haja uma estabilidade na organização, na estruturação e no funcionamento da Rede, que faz com que não haja a necessidade de investimento em reformar a infraestrutura da rede e a forma de se conectar a ela diante de aplicações inovadoras: afinal, são as aplicações que se adaptam às características da Rede e não a Rede que se adapta às características das aplicações desenvolvidas para funcionar através daquela (Solum, 2009:63). Nesse ponto, Solum esclarece a importância da arquitetura da Internet: ela foi criada como uma rede de redes para a interconexão de vários sistemas computacionais existentes quando do momento de sua criação (Solum, 2009:68). Assim, a característica estrutural de estupidez da Rede - que é apontada como o motor principal para a popularização e a crescente ubiquidade da Internet - a erige como um constrangimento institucional mais difícil de ser transformado e que, se transformado, pode desnaturar a Internet que conhecemos hoje. O modelo de governança centrado no papel dos Estados e no direito deriva do papel central que os Estados e os ordenamentos jurídicos nacionais têm não apenas no âmbito dos demais ramos das telecomunicações (Krasner, 1991), mas, antes disso, diante da preponderância que essa formas de organização social e de regulamentação das atividades humanas alcançaram em relação às demais, dentro de um território específico, ao longo do tempo (Tilly, 1996:46). Por premissa, pode-se dizer que as atividades humanas realizadas ou não através da Internet podem estar sujeitas à jurisdição de determinado Estado, desde que haja a consagração de direitos e/ou deveres no ordenamento jurídico em questão. Solum, de partida, esclarece as controvérsias relativas a esse modelo de governança (2009:68-69): as questões mais difíceis referentes à regulação da Internet pela aplicação de legislação nacional surgem em dois contextos paradigmáticos [sic]. O primeiro contexto é aquele em que se tenta subordinar a arquitetura [o código] da Internet à regulação nacional. O segundo 1 5

16 contexto é aquele em que se tenta censurar o conteúdo divulgado através da Internet [ou seja, a ação dos usuários]. Em relação ao primeiro, o autor é direto: nenhum governo nacional tentou qualquer tipo de medida séria para modificar a arquitetura fundamental da Internet. Pode-se dizer que qualquer tentativa nesse sentido seria fadada ao fracasso, afinal, nenhum país teria o poder de forçar uma mudança de alcance global na arquitetura da Internet e uma mudança fundamental no plano nacional acabaria por fragmentar a própria Internet. Entretanto, a China vem adotando políticas [próprias do segundo contexto, de controle do acesso e do conteúdo on line] que objetivam criar o equivalente funcional a mudanças na arquitetura da Rede. (...) As regulações no país designam o Ministério da Indústria da Informação como o gatekeeper da Internet no país, e o acesso à Internet ocorre através de provedores de acesso ocorre através de alguns poucos canais exclusivos que são fornecidos ou autorizados a funcionar sob o comando do Ministério. (Solum, 2009:69) Esse formato de governança conflita diretamente com o modelo do código e arquitetura da Internet, que, por si só, não foram desenvolvidos de maneira a facilitar a regulamentação por parte do Estado (Solum, 2009:70). A atuação chinesa seria, segundo o modelo em questão muito custosa e ineficaz à medida que cresce a capacidade dos usuários em contorná-la. Mas se há algum sucesso da China em contornar parcialmente a arquitetura da Internet e é capaz de bloquear, pela filtragem e pela criação de barreiras jurídicoinstitucionais, o acesso dos habitantes de seu território ao conteúdo veiculado na Internet, Solum aponta que dificilmente a China conseguira censurar os provedores de conteúdo e informações que não estejam subordinados à legislação chinesa, porque faltaria ao país poder de fato para exercer tal controle de conteúdo (2009:71). É difícil determinar quem teria esse poder de aplicar sua própria legislação para além de sua jurisdição. Tanto Solum (na mesma obra de referencia usada nesta seção), quanto Goldsmith e Wu (2009:3-10) apresentam como referencia para essa discussão o caso do Yahoo na França. Numa seção de leilões de objetos pela Internet, portal Yahoo.com, os francês podiam comprar lembranças nazistas da Segunda Guerra Mundial. A lei francesa, porém, proíbe a comercializão de tais artigos na França. Uma associação de combate ao racismo e ao antissemitismo na França procurou o judiciário do país para proibir a continuidade da atividade na França. Acontece que o sítio virtual da Yahoo estava, alegadamente, hospedado num computador nos Estados Unidos (onde a liberdade de expressão estaria protegida pela primeira emenda da Constituição do país). Enquanto a Yahoo alegou imunidade em relação à lei francesa, a associação levantou a tese de que, mesmo a partir do território dos Estados Unidos, a Yahoo causava dano à sociedade da França e, por isso, poderia ser sancionado. Outro argumento da Yahoo buscava fazer preponderar a ideia de que se os franceses visitavam o site americano da empresa, o problema não era seu. E que (1) a empresa não tinha a capacidade de identificar a procedência dos visitantes a seu sítio e (2) nem tinha o controle sobre pra onde os seus produtos e serviços digitais eram despachados. A empresa procurou defender a ideia de que, se fosse compelida a retirar do ar os sítios em questão, ela privaria outros consumidores não 1 6

17 sujeitos às leis francesas e aceitaria a extensão da jurisdição francesa para todo o resto do mundo. Tais argumentos não vingaram: o judiciário francês entendeu que a atividade da empresa violava a lei francesa e determinou que a Yahoo tomasse todas as medidas cabíveis pra impossibilitar o acesso por franceses ao sítio de leilões da empresa. A Yahoo não apenas restou inerte em relação à determinação judicial sob a alegação de que a decisão judicial francesa era impraticável por conta da arquitetura e a lógica de funcionamento da Internet. Descobriu-se, porém, que o servidor dos Estados Unidos, em que o sítio da empresa estava hospedado, estava replicado em Estocolmo como forma de dar aos usuários europeus acesso mais rápido ao conteúdo on line. Essa situação indicava que a empresa tinha o poder de controlar e alocar o tráfego entre os seus servidores, o que indicaria a possibilidade de a empresa identificar os usuários a partir de sua localização geográfica. A corte francesa nomeou um grupo de peritos para avaliar essa questão. Os peritos indicaram, em termos percentuais, que a empresa poderia fazer tal discriminação com alto grau de precisão, mas não de maneira completa. Diante disso, em segundo lugar, a Yahoo buscou o judiciário dos Estados Unidos para buscar a declaração de que uma corte não americana não teria o poder de impor restrições a operação de uma empresa sediada e em operação nos Estados Unidos (e que, na prática, era acessada remotamente e não operava diretamente na França). A empresa recuou, porém, quando seus executivos fizeram o cálculo de custo-benefício em relação ao significado que a ordem do tribunal francês teria em relação aos investimentos da empresa na França e na Europa como um todo. Mais recentemente, tanto a Yahoo quanto outras gigantes da Internet e da TI (como a Google, o Facebook, a Microsoft, a Apple, etc.) parecem ter incorporado a seu planejamento estratégico o fato de que o argumento da inexorabilidade da arquitetura da Rede e da lógica de funcionamento da Internet não se sustenta diante (1) do avanço tecnológico capaz de precisar cada vez com mais certeza a vinculação geográfica dos usuários da Internet e (2) da crescente ação dos Estados para construir capacidade de operar no ciberespaço e buscar determinar, também aí, o alcance de sua jurisdição (Goldsmith e Wu, 2009:49-86). Ao invés de desafiar o Leviatã, portanto, seria melhor para os negócios dessas empresas aliar-se a ele como forma de minimizar as perdas e evitar a imposição de entraves operacionais (BBC, 2005; Wired, 2006; CNN, 2007; BBC, 2010; Anistia Internacional, 2011). O modelo centrado em organizações transnacionais e organizações internacionais é o que mais se aproxima da situação apresentada pela tabela 4.1, apresentada acima, e, em termos normativos, parece ser uma solução que intermedia a governança sem governo e a governança pelos governos, porque ao mesmo tempo em que leva em consideração a impossibilidade de ações isoladas dentro das fronteiras soberanas dos Estados, procura articular as ações desses últimos com as ações da comunidade da 1 7

18 Internet. Há que se ressaltar que esse modelo é bipartido: enquanto que aquilo que o autor chama de organizações transnacionais (como a ISOC e a ICANN, que não são criadas por tratados nos termos do direito internacional público) dá papel coadjuvante aos Estados, as organizações internacionais são as entidades intergovernamentais (ONU, OMPI, UIT, UNESCO, etc.) por natureza, em que prepondera a vontade daqueles (Solum, 2009:59). O modelo intergovernamental seria justificável da importância que os Estados têm, em teoria, para a organização e manutenção da ordem no sistema internacional. Como contra-argumento, são reiterados os mesmos tipos de controvérsias relacionadas ao contencioso entre o primeiro modelo estudado acima e o modelo centrado nos Estados e na abordagem legal. Ao mesmo tempo, o modelo transnacional, apesar de parecer mais apto a dar lidar com tanto com o caráter transnacional da Internet, bem como com seus constrangimentos técnico-institucionais, padece de dois problemas: em primeiro lugar, haveria uma replicação de uma arena de disputa de poder por parte dos membros dessas comunidades. E, em segundo lugar, haveria uma preocupação maior em atender os membros da corporação em detrimento de dos demais stakeholders (Solum, 2009:60). É o caso da ICANN, cujo modelo regido pelo direito privado gera críticas relativas a sua accountability e legitimidade para tomar decisões que afetam os dois bilhões de usuários da Internet (Koppel, 2005), num contexto em que o lobby do setor industrial é marcante; e cuja subordinação à jurisdição dos Estados Unidos, desperta críticas das mais variadas, especialmente no que diz respeito ao emprego da corporação para atender interesses nacionais do país em detrimento dos interesses dos demais (Lucero, 2011). Finalmente, o modelo centrado no mercado e na Economia procura articular a ideia de que a governança da Internet não deve ser tratada como uma questão de regulação, porque essa percepção indicaria a insuficiência das regras de mercado (oferta x demanda) para dar conta dos problemas abordados acima. No que diz respeito ao papel do mercado e da economia, a tarefa principal é a de distinguir o que é, de fato, público e o que é, de fato, privado na esfera da governança da Internet. Em termos econômicos, as grandes corporações de TI e os stakeholders (estatais e não estatais) a elas vinculados procuram patrocinar e fundamentar a ideia de que a as atividades de distribuição de endereços IP, o registro de DNS, a oferta de acesso à Rede, o provimento de serviços on line alcançam resultados ótimos quando pautados pela livre iniciativa e pela livre concorrência nos diferentes mercados existentes para tanto. Apesar de o acesso à Internet ter alcançado o status de direito humano fundamental em inúmeros países (Estônia, França, Grécia, Espanha, Portugal, etc.) e a ONU ter declarado a Internet como um patrimônio da humanidade (ONU, 2011), a capacidade de o mercado prover soluções que atendam o público em geral (e não apenas os públicos restritos interessados no desempenho econômico das empresas a que estão vinculados) é questionada especialmente pelos stakeholders 1 8

19 engajados na defesa da ideia de que as tecnologias da informação e da comunicação devem ser orientadas para o desenvolvimento econômico e social e para a redução das assimetrias socioeconômicas existentes dentro dos Estados e no plano internacional. E Solum aponta que a viabilidade desse modelo passa não apenas pela Economia, mas é uma questão eminentemente de político-filosófica. A obrigação de agir segundo o interesse público é abstrata e vaga. Isso é verdade tanto como uma questão de filosofia política, quanto de direito. Como uma questão de filosofia política, a natureza do interesse público é, no mínimo, contestada. Ou seja, qualquer que seja a resolução final dos debates filosóficos sobre o que conta como um interesse público em termos práticos, essa é uma questão que provavelmente não terá uma resposta unívoca em uma democracia pluralista moderna. A falta de consenso sobre a natureza do interesse público é ainda mais evidente no contexto internacional: a Internet afeta diversas culturas com diferentes sistemas axiológicos. (Solum, 2009:85) Ao fim do texto usado como referência nesta seção, pondera-se sobre a necessidade de que todos esses modelos sejam articulados por conta das insuficiências apontadas para cada um deles, bem como pela necessidade de atender aos interesses mínimos de cada um dos stakeholders envolvidos - na definição do formato institucional que deverá ganhar o regime internacional de governança da Internet. Na perspectiva de contribuir para a compreensão do que está em jogo nesse setor das relações internacionais, a seção a seguir procura pontuar e esclarecer os aspectos políticos do controle da Internet. 5) Considerações finais: o controle da Internet como questão política Ainda em 1998, quando houve a chamada privatização do DNS (seção 3, acima), Postel procurou articular, através da IANA, da ISOC e do IAB, uma aproximação com Organização das Nações Unidas (nas figuras da UIT e da Organização Mundial da Propriedade Intelectual - OMPI) e com o setor empresarial (através da International Trademark Association), com a finalidade de organizar um comitê abrangente para o gerenciamento do DNS. Tais entidades, organizadas sob a forma de um International Ad Hoc Committee (IAHC), assinaram um Memorando de Entendimento depositado sob os cuidados do Secretário-Geral da UIT (Arata, 2006). A ação de Postel buscava integrar, nos debates referentes ao futuro da Internet, organizações cujas atividades vinham sendo diretamente afetadas pelo alargamento da Internet para outros países que não os Estados Unidos. Por isso, a OMPI e a ITA, pois violações a direitos autorais e a marcas registradas nos domínios da Internet começaram a proliferar. O mesmo se justifica em relação à ONU: para Postel, era importante trazer ao debate uma série de governos que reclamavam maior participação sobre os seus papéis na organização e na regulamentação da Internet (Kleinwächter, 2009). A interação entre tais organizações, entretanto, ficou no nível dos secretariados e não contou com a participação direta de seus membros. A intenção de tal aproximação seria a de libertar a Internet, pela ação das organizações transnacionais e internacionais, da influência direta do governo dos Estados Unidos. 1 9

20 Tal concertação, entretanto, encontrou forte oposição no governo do país. A Secretária de Estado dos Estados Unidos da América, Madeleine Albright, escreveu uma carta crítica a Pekka Tarjanne, argumentando que o Secretário Geral da UIT havia ultrapassado os poderes de seu mandato, quando assinou o Memorando de Entendimento sem maiores consultas aos Estados Membros da UIT. A Network Solutions, que via na recomendação uma ameaça ao seu monopólio no negócio de registro de nomes gtld, opôs-se fortemente ao MoU [memorando] e fez lobby no Congresso norte-americano para rejeitá-lo. Mais ainda, as entidades nacionais de registro de cctlds, que não foram incluídos no gtld MoU, criticaram sua exclusão. O IAHC gtld MoU havia fracassado. (Arata, 2006:74) Nesse período, a administração Clinton trabalhava com duas premissas em relação à Internet: (1) por ter financiado o desenvolvimento da Rede, o governo americano entendia que tinha preponderância sobre a mesma; e (2) essa Internet dos Estados Unidos era entendida como um motor para o aumento das relações comerciais dentro e fora do país. Assim, a ênfase da ação do governo norte-americano foi a de evitar entraves ao livre mercado. O governo agiu para evitar o controle governamental (alheio) da Internet. Isso soou como um paradoxo: ação governamental para evitar ação governamental. Mas o envolvimento da UIT uma agência composta por outros Estados membros levou os representantes do governo dos Estados Unidos a temer que o processo de Genebra [organizado por Postel] levaria outros países Europeus e demais membros da organização a empregar o eventual controle sobre o os nomes de domínio e os endereços IP como forma de impor uma nova forma de poder, mais invasiva, sobre a Internet. (Goldsmith & Wu, 2009:42) Ao mesmo tempo, a ideia de uma Internet governada inteiramente de forma privada não serviria aos interesses do país, pois não haveria qualquer mecanismo accountability, especialmente no que diz respeito a questões que pudessem afetar a segurança nacional. Diante do aumento das pressões do governo norte-americano por sobre o grupo de Genebra organizado por Postel, esse procurou demonstrar a força que a comunidade de técnicos tinha na governança da Internet: com apenas um aos controladores regionais, Postel alegadamente realizando testes rotineiros transferiu a maior parte do tráfego que deveria passar pela servidor-raiz sob o comando da Network Solutions para os computadores sediados na IANA. Ao mostrar a força das organizações técnicas, Postel e a USC foram ameaçados com penalização criminal. Se, de um lado, ficou evidente que o poder carismático de Postel e a capacidade operacional das comunidades de técnicos poderiam desarticular a Internet dando-lhes força política para participar dos debates referentes à governança nos dias de hoje, por outro, o governo Clinton lançou um Livro Verde sobre a governança na Internet que atribuía ao Estado o papel de ditar as regras na Internet (Goldsmith e Wu, 2009:44-46). Pouco tempo depois, entretanto, a sucessão presidencial dos Estados Unidos em 2000, com a eleição de Bush, tirou da Internet a alta prioridade dada no governo Clinton. Isso se explica, em primeiro lugar, porque, enquanto Al Gore foi financiado por gigantes do Vale do 2 0

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