COMPRAS PÚBLICAS NO BRASIL E EUA: Análise da Concorrência segundo o paradigma Estrutura-Conduta-Desempenho

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1 COMPRAS PÚBLICAS NO BRASIL E EUA: Análise da Concorrência segundo o paradigma Estrutura-Conduta-Desempenho TEMA 2: TÓPICOS ESPECIAIS EM FINANÇAS PÚBLICAS

2 ÍNDICE INTRODUÇÃO... 3 CAPÍTULO I O MODELO E-C-D E AS COMPRAS PÚBLICAS I.1 VISÃO GERAL DO MODELO ESTRUTURA-CONDUTA-DESEMPENHO I.2 ASPECTOS MACROECONÔMICOS LIGADOS ÀS COMPRAS PÚBLICAS I.3 ASPECTOS MICROECONÔMICOS LIGADOS ÀS COMPRAS PÚBLICAS I.4 O MERCADO RELEVANTE E AS QUESTÕES DO E-C-D CAPÍTULO II COMPRAS GOVERNAMENTAIS NOS ESTADOS UNIDOS II.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS II.2 PREFERÊNCIA PELA PRODUÇÃO NACIONAL II.2.1 Buy American Act II.2.2 Balance of Payments Program II.3 PREFERÊNCIA PELAS PEQUENAS EMPRESAS II.4 ACORDOS INTERNACIONAIS II.5 PROCEDIMENTO EM LICITAÇÕES II.5.1 Licitação Aberta (sealed bidding) II.5.2 Aquisição Negociada II.5.3 Licitação Simplificada II.5.4 Dispensa de Licitação II.6 INTRODUÇÃO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO CAPÍTULO III COMPRAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL III.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS III.2 PROCEDIMENTOS EM LICITAÇÕES III.3 INTRODUÇÃO DAS TECNOLOGIAS DA INFORMAÇÃO CAPÍTULO IV O SISTEMA DE COMPRAS PÚBLICAS DE EUA E BRASIL ANALISADOS À LUZ DO E-C-D IV.1 DAS CONDIÇÕES BÁSICAS AO DESEMPENHO: PROMOVENDO A COMPETIÇÃO IV.1.1 UM EXEMPLO CONCRETO IV.2 DO DESEMPENHO À CONDUTA DAS FIRMAS E ESTRUTURA DOS MERCADOS:OS EFEITOS DE FEEDBACK IV.3 A POLÍTICA PÚBLICA:ACOMPANHANDO E AVALIANDO AS COMPRAS DO GOVERNO CONCLUSÃO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 78

3 INTRODUÇÃO O aprofundamento da abertura comercial por grande parte dos países periféricos no início dos anos 90 possibilitou um grande avanço nas negociações multilaterais de comércio. Este avanço trouxe consigo a introdução de novos temas na agenda de discussão multilateral, principalmente a partir de uma proposta européia feita na Conferência Ministerial de Cingapura em A proposta incluía quatro novas áreas: políticas de investimento, competição, compras governamentais e facilitação do comércio. Desde então, estes temas, que ficaram conhecidos como Agenda de Cingapura, vêm sendo introduzidos pelos países mais desenvolvidos na pauta de negociação de acordos de livre comércio, como a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), e discutido mesmo a nível multilateral na Organização Mundial de Comércio (OMC). A área de compras públicas é de especial relevância devido a seu peso na economia mundial [US$ 2.6 trilhões ou 8,7% do PIB mundial em 1998, segundo um estudo da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) 2 ] e particularmente no Brasil (onde as compras do consolidado dos três níveis da federação atingiram o montante de R$ 103 bilhões em ). Estas compras são fruto das aquisições que, em cada país, o governo realiza para prover serviços como defesa, educação e infra-estrutura. Assim, é importante que o Estado tenha um bom 1 A Conferência Ministerial de Cingapura ocorreu de 9 a 13 de dezembro de 1996 e reuniu ministros do comércio, relações exteriores, fazenda (ou, dependo do país, finanças) e agricultura dos 120 membros da Organização Mundial de Comércio (OMC), além de representantes do governo de outros países interessados em ingressar na organização. A Conferência envolveu reuniões plenárias e várias seções de negócios bi, pluri ou multilaterais, avaliando também os dois anos de implementação dos acordos estabelecidos na Rodada Uruguai. Esta foi a primeira conferência que ocorreu após o estabelecimento da OMC em janeiro de Até esta data vigorava o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, na sigla em inglês), que teve sua primeira versão assinada em 1947, e após uma série de rodadas de negociação deu origem a OMC. Mais informações sobre a conferência podem ser encontradas em: 2 Ver Audet (2002, p. 23). 3 Esta é a soma dos valores encontrados estimando-se as compras a partir do Balanço Geral da União e dos balanços consolidados de estados e municípios disponíveis no FINBRA.

4 sistema de compras de forma a assegurar uma alocação eficiente dos escassos recursos governamentais, que vem em sua maior parte de tributos. Devido a sua natureza, as compras públicas são de algum modo diferente das compras realizadas pelo setor privado. Os governos desenvolveram, ao longo do tempo, regras formais e procedimentos visando aumentar a eficiência de suas compras. Isto foi feito basicamente por meio de uma ampla e detalhada legislação que se aplica a todas as aquisições realizadas pelo setor público 4. Desta forma, as instituições (formais e informais) que atuam sobre as compras tem especial importância, pois é por meio delas que se determina qual será o grau de competição, que fatores extrapreços terão peso nas decisões de compras, entre outros. Um acordo comercial que envolva compras governamentais visa fornecer tratamento nacional ao produto estrangeiro. Assim, o governo de um país que assina este tipo de acordo se propõe a, em compras acima de um certo valor, não estabelecer distinções entre os bens e serviços provenientes de outro(s) país(es) signatário(s) e os nacionais. Desta forma, antes da negociação de um acordo de compras públicas, o governo deve avaliar as normas e procedimentos que regem suas compras, já que, após este, elas estarão submetidas à disciplina multilateral, ou seja, outros países acompanharão as mudanças na legislação relativas às compras e poderão impor sanções comerciais caso sintam-se prejudicados. Esta avaliação poderia envolver a análise dos custos que as firmas incorrem ao fornecer ao governo e os custos administrativos do governo ao realizar suas compras 5, as instituições (normas formais e informais) que atuam sobre o processo de compra e os critérios que serão utilizados para selecionar a melhor proposta. 4 Esta legislação, em alguns países, varia em complexidade de acordo com o nível de governo, mas, de qualquer forma, pode-se colocar que as compras estão sujeitas a procedimentos bem mais complexos que no setor privado. 5 Estes dois custos podem ser entendidos como custos de transação.

5 Uma parte desta avaliação poderia ser feita por meio de uma reflexão utilizando o modelo de Estrutura-Conduta-Desempenho, doravante denominado E-C-D. Principalmente porque a assinatura de um acordo comercial visa alterar a estrutura do mercado que atende a compras governamentais, aumentando o número potencial de fornecedores estrangeiros. No entanto, caso os procedimentos de compra se tornem mais complexos com o acordo, pode-se diminuir o número de pequenos fornecedores nacionais. Ao se atentar para o número e tamanho de fornecedores do governo, assim como seu poder de fixar preços, abandona-se o modelo neoclássico de concorrência perfeita e trabalha-se com uma teoria que deve aceitar poder de mercado e número pequeno de concorrentes. O modelo E-C-D de organização industrial constitui-se como um paradigma alternativo aos modelos neoclássicos para o entendimento de mercados e fornece uma interessante descrição de como acontecerá a concorrência entre as firmas no fornecimento ao governo. Esta pode ser valiosa tanto para agentes públicos responsáveis por processos de compra quanto para legisladores. Sua utilização neste trabalho busca defrontar as normas e procedimentos que regem as compras públicas com as restrições que as mesmas colocam sobre os mercados que poderiam atender a esta demanda. Por exemplo, se a legislação exige que uma firma para estabelecer um contrato com o governo precisa ter um capital mínimo de R$ 100 milhões, as pequenas empresas certamente não poderão fornecer ao governo. Assim, as firmas grandes do setor onde o governo realizará sua compra estarão sujeitas a uma menor competição, que poderá resultar em preços mais altos. Isto vale para todos os entraves existentes no fornecimento ao governo e, desta forma, torna-se importante analisar a contribuição de Bain, que aprofundou o estudo das barreiras à entrada.

6 A versão do paradigma E-C-D aqui utilizada é devida a Scherer e Ross (1990) que apontaram para efeitos de feedback nas relações causais presentes no modelo seminal de Mason (1939) e introduziram novas variáveis ligadas à política pública. Sua aplicação às compras governamentais será feita basicamente como um referencial para reflexão, já que não estão publicados os dados necessários para um teste do modelo. As características gerais do modelo são pertinentes ao estudo das compras públicas em dois sentidos. Primeiro, o governo fixa grande parte das condições básicas necessárias para as firmas que desejem concorrer em suas compras, como os requisitos legais e necessidade de experiência anterior. Desta forma, afeta o número de potenciais fornecedores (estrutura). A diminuição do número de competidores, incentiva as firmas a terem uma política de preços menos agressiva (conduta), o que tende a elevar os custos para o governo (desempenho). Segundo, o governo, ao fixar seus critérios de julgamento das propostas das firmas (desempenho) e criar os mecanismos que influirão sobre as estratégias das firmas (conduta), amplia ou reduz o número de firmas que poderia atender a suas compras (estrutura do mercado). Desta forma, o presente estudo analisa as normas e procedimentos nas compras governamentais de EUA e Brasil, utilizando como referência teórica o modelo de estrutura-conduta-desempenho. Busca-se examinar se estas apresentam diferenças significativas entre os dois países e, neste caso, quais as implicações destas diferenças sobre a concorrência nas aquisições governamentais. É importante ressaltar que este é um setor que responde por uma parte significativa da renda mundial, sendo que nele a legislação que regula as compras tem um papel muito importante. Normas que propiciem a diminuição do custo das aquisições também liberam recursos orçamentários que podem ser utilizados como gasto

7 social, ou mesmo, para o aumento do superávit primário. A escolha dos dois países se deve à opção dos mesmos por estratégias opostas no que diz respeito à realização de suas compras. Os EUA optam por privilegiar a produção nacional, principalmente as pequenas e médias empresas (PME s). Assim, esforçam-se por reduzir os entraves às firmas que pretendem fornecer ao governo (barreiras à entrada) e admitem margens de preferência para os bens e serviços nacionais. O Brasil opta por estabelecer procedimentos complexos para coibir a corrupção e trata todas as firmas de maneira igual, não importando seu tamanho ou nacionalidade. Logo, acaba por possuir poucas medidas de incentivo às firmas para que participem das licitações. Estas diferenças levam a resultados diversos em relação à concorrência no mercado que atenderá as compras governamentais, algo que ficará mais claro no capítulo IV. O estudo da experiência estadunidense é também estratégico para o Brasil, pois os dois países vêm negociando a ALCA e as compras governamentais são um dos assuntos em pauta. Além disso, os EUA são signatários de uma série de acordos comerciais sobre o tema, tanto a nível regional (como o Acordo de Livre Comércio da América do Norte, NAFTA na sigla em inglês), quanto no âmbito da OMC, que são limitados por dispositivos em sua legislação nacional, que permitem o direcionamento das compras para a produção nacional de pequenas empresas. Estes dispositivos dificultam a negociação e podem mesmo vir a diminuir os benefícios de um acordo do tipo com o país. A prática brasileira também é um importante foco de estudo, pois a introdução das tecnologias da informação possibilitou que compras que levassem em média 2 meses pudessem ser realizadas em até 2 semanas 6. Isto sem contar a redução nos 6 Ver SIASG/ Comprasnet: A Tecnologia da Informação na Gestão das Compras Governamentais na Administração Pública Federal Brasileira, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002, p. 31.

8 preços dos bens e serviços adquiridos (que oscilam em torno de 20%) 7 e o aumento da concorrência fruto da possibilidade do acesso de micro e pequenas empresas ao mercado de compras governamentais. O trabalho busca avançar nas questões levantadas por Moreira & Morais (2002), principalmente em relação à quantificação deste mercado, à introdução das tecnologias da informação e na discussão do impacto das normas sobre os resultados alcançados pelas aquisições governamentais. Há também uma diferença de foco, pois os autores buscam analisar as políticas e procedimentos tendo em vista sua adequação a acordos internacionais envolvendo compras, enquanto aqui se busca chegar a alguns resultados relativos aos efeitos das normas sobre a concorrência e o número de firmas competindo nas licitações. Outra diferença é que o trabalho citado não utiliza um referencial teórico explícito, ao passo que aqui se utiliza o modelo E-C-D. A utilização de dados se restringe àqueles que estavam disponíveis por meio de publicações. Isto levou a algumas dificuldades principalmente no caso brasileiro, pois os dados disponíveis são muito gerais, não sendo possível saber, por exemplo, qual parcela das compras públicas é apropriada por pequenas empresas, nem por firmas estrangeiras 8. O trabalho está dividido em quatro capítulos. O primeiro traz uma breve descrição do modelo de estrutura-conduta-desempenho, delimitando depois o conceito de compras governamentais e suas especificidades, como a realização das mesmas por meio de licitações. Faz-se uma estimativa de quanto estas representam da renda mundial, assim como uma apresentação geral do processo licitatório. Este capítulo 7 Ver Ferrer (2003, p. 10). 8 No site as informações relativas a cada compra do governo federal estão disponíveis. No entanto, seria preciso um esforço hercúleo para consolidar e classificar estes dados. Informações estas que o governo federal dispõe, mas publica somente de forma muito geral.

9 termina apresentando a metodologia utilizada para determinar o mercado relevante e levantando algumas questões que o modelo E-C-D suscita sobre as compras. O segundo capítulo descreve as normas e procedimentos que regem as compras do setor público nos EUA. Dedica especial ênfase nas medidas que afetam o grau de concorrência nas licitações, como a concessão de preferência à produção nacional e às pequenas empresas, a assinatura de acordos internacionais sobre o tema e a introdução de tecnologias da informação a fim de difundir o acesso de PME s ao mercado de compras governamentais. As diferentes formas segundo as quais o governo realiza suas compras são também apresentadas. O terceiro capítulo segue a mesma metodologia do segundo, agora para o Brasil, no qual é feita uma descrição das características gerais do sistema de compras públicas, dos principais procedimentos adotados e de como vem se dando a introdução das tecnologias da informação. O quarto capítulo utiliza o modelo estrutura-conduta-desempenho para explicitar as diferenças entre os dois sistemas de compras. Estas se dão principalmente na fixação de condições básicas e critérios de desempenho pelo governo e nas políticas públicas que afetam as compras.

10 CAPÍTULO I O MODELO E-C-D E AS COMPRAS PÚBLICAS O governo, ao fixar critérios de entrada e desempenho no mercado de aquisições governamentais 9, atua sobre a estrutura do mercado que atende às suas compras, ampliando ou reduzindo o número de potenciais fornecedores. Desta forma, torna-se interessante utilizar o modelo estrutura-conduta-desempenho (E-C-D) na análise das compras públicas. A aplicação do modelo às compras públicas é o tema deste capítulo. Na seção inicial, faz-se uma breve apresentação do modelo E-C-D. Nas seções seguintes, ressaltam-se aspectos macro e microeconômicos ligados às compras públicas. A nível macro, tem-se que as compras são parte importante do gasto público e podem fazer parte de uma política de desenvolvimento, enquanto, a nível micro, destaca-se o caráter extremamente regulado do mercado que, a exceção de casos determinados em lei, funciona por meio de licitações, que têm seus principais mecanismos brevemente apresentados. A seção final aponta as principais questões que o modelo E-C-D levanta sobre as compras governamentais, mapeando as questões que aparecerão no capítulo IV, que utiliza o modelo para análise dos sistemas de compras públicas do Brasil e EUA. I.1 Visão Geral do Modelo Estrutura-Conduta-Desempenho Para o governo, é importante selecionar produtores de bens e serviços que tenham bom desempenho. Desta forma, se estará reduzindo custos e premiando a eficiência das firmas. Segundo Scherer e Ross (1990, p. 4), o paradigma ou modelo estruturaconduta-desempenho 10 busca identificar um conjunto de atributos ou variáveis que influenciam o desempenho econômico das firmas e construir ligações entre estes 9 Este mercado será definido no final do capítulo.

11 11 atributos e o resultado final. O paradigma foi concebido, por Edward S. Mason, durante a década de 1930 em Harvard 11. O desempenho em um particular mercado depende da conduta de vendedores e compradores. Esta é caracterizada por variáveis como a política de preços das firmas e suas práticas e os acordos tácitos entre elas (como cartéis). Os esforços das empresas para obter inovações, como o gasto em P&D, também são importantes para o desempenho, pois possibilitam a obtenção de produtos tecnologicamente superiores. A conduta dos agentes, por sua vez, vai depender da estrutura do mercado relevante 12, que inclui, entre outros, o número de compradores e vendedores, o nível de diferenciação de produtos e o grau de barreiras à entrada no mercado. A estrutura do mercado depende de uma série de condições básicas, que se aplicam tanto do lado da oferta quanto da demanda. Na oferta, a natureza da tecnologia, as atitudes nos negócios e o ambiente legal do mercado, por exemplo, afetam a estrutura do mercado relevante. Na demanda, podemos citar a presença de produtos bom-substitutos 13 e o método de compra adotado pelos compradores (se aceitam lista de preços ou se barganham, por exemplo). O paradigma é preocupado principalmente com a relação causal que vai das condições básicas e estrutura do mercado para o desempenho nele. Um exemplo destas relações explorado por Scherer e Ross (1990, p. 6) é que quando a 10 O termo paradigma talvez seja mais adequado, devido ao fato que não faremos aqui um teste do mesmo. A denominação de modelo, no entanto, também é corrente na literatura de organização industrial. 11 A contribuição seminal de Mason é Price and Production Policies of Large-Scale Enterprises, American Economic Review, v. 29 (Março, 1939), p O termo é utilizado em defesa da concorrência para identificar o mercado em que atuam os agentes envolvidos. Em compras públicas, pode ser entendido como produtos com alta substitubilidade entre si ofertados em uma área geográfica determinada por até que distância a compra do bem pode ser feita a custos acessíveis. Por exemplo, na compra de livros didáticos há uma boa diversidade de títulos e a dimensão geográfica relevante é nacional, pois livros estrangeiros são em geral inadequados no segmento além de terem o custo a mais da tradução. Para mais informações sobre o conceito de mercado relevante em defesa da concorrência, ver Mello (2001). 13 Neste caso, é importante que a elasticidade cruzada de demanda seja relevante.

12 12 tecnologia corrente incentiva um processo de produção capital-intensivo (condição básica). Decorre da grande intensidade do capital, uma estrutura de custos com altas despesas fixas e pequenos custos variáveis (estrutura), o que estimula uma política de preços agressiva (conduta) mesmo em mercados com poucos vendedores. Esta política, em geral, afeta o mark-up (margem de preço-custo) das firmas, ou seja, o desempenho do mercado. No entanto, o paradigma também admite causalidade no sentido contrário ao descrito anteriormente, ou seja, da conduta dos agentes para a estrutura ou condições básicas do mercado. Por exemplo, vigorosos esforços em pesquisa e desenvolvimento podem alterar a tecnologia predominante na indústria, a estrutura dos custos ou o grau de diferenciação física do produto. Ou então, as políticas de determinação de preços podem encorajar a entrada de novas firmas no mercado ou expulsar as mais fracas e, conseqüentemente, alterar a estrutura de mercado. Scherer e Ross (1990, p. 6) nomearam este segundo sentido da causalidade de efeitos de feedback e apontam que, com eles, as variáveis de condições básicas e estrutura de mercado ficam endógenas ao sistema. Alguns autores, como Jean Tirole, consideram estes efeitos tão fortes que duvidam da capacidade preditiva do paradigma (que utiliza o sentido inicial de causalidade). Embora permaneçam estas dúvidas quanto a sua capacidade preditiva, o paradigma permanece como uma ferramenta útil para organizar teorias e fatos, no que diz respeito à organização de mercados, principalmente em relação à natureza da competição neles. Ele será aqui utilizado com este fim, examinando como se dá a concorrência nas compras governamentais. O paradigma aponta para duas outras importantes contribuições: a multidimensionalidade do conceito de desempenho e a importância das políticas

13 13 públicas. Os critérios de desempenho podem ser múltiplos. Certamente deve-se buscar eficiência produtiva e alocativa, mas também o progresso técnico e equidade na distribuição de renda devem ser considerados ao se avaliar o resultado de um mercado. A política pública deve atuar sobre a estrutura do mercado e a conduta das firmas a fim de melhorar a equidade e a eficiência produtiva e alocativa. O Estado pode utilizar a regulação e política antitruste, com instrumentos mais compulsórios, e/ou de políticas de difusão de informação que fortaleçam a concorrência nos mercados e ampliem a participação das firmas menores. A contribuição de Bain (1956) a luz do paradigma aponta para a importância das barreiras à entrada na formação da estrutura e nos resultados do mercado. Estas, ao dificultar o estabelecimento de eventuais concorrentes, permitem que as firmas do setor tenham uma margem de lucro acima da usual. As barreiras podem ser resultantes, entre outras coisas, de altos custos não recuperáveis (sunk costs) na entrada em um setor. Podem também ter origem em informações assimétricas ou restrições legais que privilegiem as empresas já estabelecidas, como a existência de uma única firma nos monopólios naturais (quando as economias de escala são tais que o setor deve ser explorado por uma única empresa, por exemplo). Estas envolvem custos para o consumidor, já que, com a diminuição da concorrência potencial, as firmas ficam mais livres para determinar preços e aumentar sua margem de lucro.

14 14 Figura 1.1: Paradigma Estrutura - Conduta Desempenho CONDIÇÕES BÁSICAS Oferta Demanda Localização de Elasticidade-preço matéria-prima Tecnologia Bens substitutos Durabilidade do Taxa de crescimento produto da demanda Relação valor-peso Caráter cíclico e sazonal Atitudes nos negócios Ambiente Institucional Métodos de compra Tipos de comercialização ESTRUTURA DE MERCADO Número de compradores e vendedores Diferenciação de produtos Barreiras à entrada Estruturas de custos Integração vertical Diversificação CONDUTA Determinação do preço Estratégia de produto e propaganda Pesquisa e Desenvolvimento Investimentos em plantas Táticas legais POLÍTICA PÚBLICA Tributos e Subsídios Regras de comércio internacional Regulação Controle de preços Política antitruste Provisão de informações DESEMPENHO Eficiência produtiva e alocativa Progresso técnico Pleno Emprego Eqüidade Fonte: Scherer e Ross (1990, p. 5). Como aspecto metodológico, cabe ressaltar que na fase de pesquisa desta monografia outros modelos foram investigados a fim de medir a sua capacidade de análise das compras públicas. Um modelo particularmente importante é o modelo de produção de bens públicos de Samuelson e toda uma linha derivada dele 14. Estes modelos, no entanto, analisam as compras sobre a ótica do consumidor final (o atingido pela ação do Estado) privilegiando a escolha entre fornecer ou não o bem, 14 O modelo de Samuelson é descrito em Rezende (1978, p ).

15 15 em detrimento de sobre como fazê-lo de forma eficiente e nas restrições que os diversos mercados apresentam. Desta forma, o paradigma E-C-D se mostra mais propício ao exercício aqui proposto: examinar como a as normas e procedimentos incentivam a competição nas compras públicas. Desta forma, apontaremos algumas questões levantadas pelo modelo estruturaconduta-desempenho às aquisições públicas, tão logo seja feita a descrição de algumas dos aspectos institucionais das compras relevantes de serem estudadas, tarefa esta destinada às duas próximas seções. I.2 Aspectos Macroeconômicos ligados às Compras Públicas O estudo das compras governamentais envolve aspectos macro e microeconômicos. As compras são importante fração do gasto público e podem estar incluídas em uma política de desenvolvimento, fazendo parte, no entanto, de um mercado fortemente regulado que, a exceção de casos determinados em lei, funciona por meio de licitações, que terão seus principais mecanismos brevemente apresentados. Para início do estudo das compras públicas, pode-se utilizar o conceito de FMI (2002, p ) 15. No entanto, para o presente estudo, foram necessárias algumas alterações tendo em vista, a aproximação à prática brasileira. Entre estas modificações, cabe destacar: a divisão em gasto corrente e de capital e a discriminação dos gastos com a dívida pública. Para a determinação da fração do gasto público destinado às compras, pode-se partir de um modelo simples de determinação da renda (Y), em uma economia aberta e com governo, como o apresentado em Feijó et al. (2001, p. 33): Y = C + I + G + (X-M), onde C = consumo privado, I = investimento, G = gasto público, (X-M) = exportações líquidas 15 O Government and Finance Statistics Manual foi elaborado para harmonizar dados fiscais com o Sistema de Contas Nacionais do FMI de Ele é a base para elaboração do Government and Finance Statistics Yearbook, publicação anual do FMI que reúne dados fiscais dos países membros.

16 16 Embora, para efeito da mensuração do produto (Y), não existam muitos problemas em mensurar o dispêndio público (G) em uma única e ampla variável, para um estudo qualitativo é importante detalhar as formas de realização deste gasto. A primeira distinção que pode ser feita é separar o gasto corrente (relacionado ao consumo) do gasto de capital (relacionado aos investimentos). Nestes termos: G = GC + GK, onde GC = gasto corrente, GK = gasto de capital No entanto, esta desagregação é ainda insuficiente para aprofundar a natureza do gasto estatal. Para se especificar o que os governos realmente compram, é necessário explicitar os componentes do gasto corrente e do gasto de capital. O gasto corrente (GC) pode ser definido como o somatório dos valores destinados a pagamento de salários (incluindo o pagamento de contribuições sociais por parte do governo, nos países em que esta ocorre), pagamento de juros e aluguéis, transferências (a outros níveis de governo, pessoas ou instituições, incluindo subsídios e benefícios sociais 16 ) e outros gastos correntes 17 (que se destinam basicamente à compra de bens e serviços), como se segue: GC = W + J + TC + OGC, onde W = pagamento de salários, J = pagamento de juros e aluguéis, TC = transferências correntes, OGC = outros gastos correntes O gasto de capital (GK) é composto pela aquisição de capital fixo, inversões financeiras (como compras de participação acionária), amortizações da dívida pública e transferências de capital (normalmente fruto de convênios): GK = ACF + IF + A + TK, onde ACF = aquisição de capital fixo, IF = inversões financeiras, A = amortizações da dívida pública, TK = transferências de capital Desta forma, as compras governamentais (CG) podem ser definidas de três formas: a) como a soma dos outros gastos correntes com a aquisição de capital fixo; b) 16 Algumas metodologias incluem o pagamento de juros como uma transferência corrente. 17 Esta rubrica corresponde basicamente ao Uso de Bens e Serviços em FMI (2002, p ).

17 17 como o gasto corrente menos o pagamento de salários, juros e transferências somado ao gasto de capital menos as inversões financeiras, amortizações da dívida pública e transferências; c) como o gasto público total diminuído o pagamento de salários, juros, transferências, inversões financeiras e amortizações da dívida pública. Estas três formas de cálculo podem ser formalizadas como se seguem: CG = OGC + ACF = [GC - W - J - TC] + [GK - IF - A - TK] = G - [W + J + TC] - [IF + A + TK] onde OGC = outros gastos correntes, ACF = aquisição de capital fixo, GC = gasto corrente, W = pagamento de salários, J = pagamento de juros e aluguéis, TC = transferências correntes, GK = gasto de capital, IF = inversões financeiras, A = amortizações da dívida pública, TK = transferências de capital, G = gasto público Este conceito de compras é utilizado na seção III.1 para calcular o total de compras dos três níveis de governo no Brasil. A título de ilustração numérica, as compras foram 46,18% do gasto público, em 1998, que alcançou US$ 5.6 trilhões ou 18,9% do PIB mundial. Isto representou um montante de US$ 2.6 trilhões ou 8,7% do PIB mundial, sendo que em 65% das compras os responsáveis foram governos subnacionais (AUDET, 2002, p. 23). No entanto, mesmo com acordos internacionais que envolvam a liberalização das compras públicas, como o Acordo de Compras Governamentais (GPA, na sigla em inglês) da Organização Mundial de Comércio (OMC) 18, ou com acordos regionais que envolvam aquisições governamentais, como o Acordo de Livre-Comércio da América do Norte 19 (NAFTA, na sigla em inglês) nem todo este mercado será aberto à concorrência internacional, pois parcelas como gasto com defesa e alguns investimentos em pesquisa tendem a ser reservadas a fornecedores nacionais. Excluindo-se os gastos destinados à defesa nacional, o mercado de compras 18 Uma descrição detalhada deste acordo pode ser encontrada em Moreira & Morais (2002, p ). 19 Uma descrição detalhada da parte relativa às compras neste acordo pode ser encontrada em Moreira & Morais (2002, p ).

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