(IPDM). Isabella Carvalho Fernandes 1 & Leandro Sauer 2

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1 INDICADORES SOCIAIS SINTÉTICOS NO PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O ÍNDICE DE QUALIDADE INSTITUCIONAL DOS MUNICÍPIOS (IQIM) E O ÍNDICE DO POTENCIAL DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO 1 Aluna de iniciação científica 2 Orientador (IPDM). Isabella Carvalho Fernandes 1 & Leandro Sauer 2 RESUMO O presente estudo apresenta um panorama da utilização de indicadores sociais nos processos administrativos em especial nas decisões tomadas na esfera pública. Utilizando em especial o Índice de Qualidade Institucional dos Municípios e o Índice do Potencial de Desenvolvimento do Município, indicadores estes de metodologia elaborada pelo Ministério do Planejamento para 5507 municípios no período de Após discussão envolvendo o uso e formulação dos indicadores sociais, foram elaborados métodos para a construção de indicadores que buscassem expressar as mesmas dimensões que o IQIM e o IPDM para os 78 municípios do estado de Mato Grosso do Sul. Contudo, a falta de dados, e os da atualização e periodicidade dos utilizados pode ter influenciado de maneira negativa os resultados apresentados. PALAVRAS CHAVE: FORMULAÇÃO, DECISÕES, POTENCIALIDADES E DESENVOLVIMENTO.

2 1.0) Introdução Os indicadores sociais tomaram nos últimos tempos papel importante na expressão da realidade de uma sociedade, hoje é comum encontrar a divulgação de diversos indicadores na mídia ou mesmo no cotidiano da população. Alguns indicadores são menos possuem uma projeção menor do que outros, porém é importante que para a formulação de políticas públicas a maioria dos trabalhos de formulação de indicadores sociais sejam utilizados. Na formulação de uma política buscam-se os mais diversos aspectos das necessidades e da potencialidade que a região possui, pois durante o processo administrativo algumas etapas devem ser estabelecidas e o monitoramento, planejamento e controle dessas dependerá de informações que expressem os resultados deste processo, daí a necessidade de analise dos indicadores sociais. Para tal contanto é necessário que haja uma coleta periódica e abrangente de dados que facilite o trabalho cientifico. Neste trabalho através da metodologia adotada para dois indicadores sociais o IPDM (Índice Potencial de Desenvolvimento Municipal) e IQIM (Índice de Qualidade Institucional Municipal) serão desenvolvidos métodos para o cálculo de indicadores atuais dos municípios do Estado de Mato Grosso do Sul obedecendo as mesmas dimensões estabelecidas pelo formulador do IQIM e do IPDM, o Ministério do Planejamento. 2.0) O Indicador Social. Durante a década de 60 na tentativa de se acompanharem as transformações sociais e o impacto das políticas públicas nas sociedades e com a percepção do descompasso existente entre o Crescimento Econômico e a melhoria das Condições Sociais da população principalmente em países de Terceiro Mundo, a pesquisa científica da Construção de Indicadores Sociais passa a ter corpo científico. Durante esta época notava-se que o crescimento do PIB (Produto Interno Bruto) não acompanhava a melhoria das condições de vida da população ou a baixa dos níveis de pobreza. Então o PIB per capita até então usado como medida representativa do desenvolvimento socioeconômico das populações não era capaz de representar o bem-estar social destas populações. Nesta perspectiva instituições como a OCDE, UNESCo, FAO, OIT, OMS, UNICEF e Divisão de Estatística das Nações Unidas passaram a desenvolver metodologias e construir indicadores que fossem capazes de mensurar as mudanças sociais. Passou-se a acreditar que o desenvolvimento de sistemas abrangentes de Indicadores Sociais fosse capaz de nortear os

3 governos de modo que pudessem desenvolver políticas que melhorassem o bem estar da população, distribuindo melhor suas riquezas e contendo as possíveis desigualdades geravas pelo acelerado crescimento da economia. Esse otimismo exagerado na eficácia principalmente a curto e médio prazo dos indicadores e a crise fiscal do Estado nos anos 70, gerou uma crença de que os indicadores Sociais não seriam tão confiantes como pareciam. Em 1980 com a implantação de políticas públicas de Planejamento Local e Planejamento Participativo, e assim, a necessidade da implementação de indicadores sociais, fez com que Universidades, Sindicatos, Centros de Pesquisa e Agências Vinculadas ao Planejamento Público, destinassem esforços ao aprimoramento das metodologias, buscando apontar mais claramente as dimensões da realidade social e retomando o crédito dado aos indicadores sociais. Atualmente, os indicadores sociais não se encontram mais somente confinados as esferas técnica e acadêmicas, fazem parte do vocabulário dos agentes políticos que formulam as políticas e daqueles que desejam acompanhar a realidade econômica das sociedades e mesmo dos veículos de divulgação política e da imprensa como um todo. Um indicador social é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo (JANUZZI, 2004). O indicador é assim a ligação entre o lado teórico e empírico da realidade tratada. Estão ligados ao trato da formulação das políticas públicas e do planejamento público. São construídos através das estatísticas públicas: assim, dados censitários, estimativas amostrais e registros administrativos. São propriedades desejáveis a um indicador social: Confiabilidade, relacionada a qualidade no levantamento de dados; Sensibilidade, ou seja, se o indicador é capaz de refletir as mudanças significativas na dimensão a que se refere; Especificidade, se o indicador é capaz de refletir as mudanças mais especificas a realidade social a que se refere; Inteligibilidade, refere-se a transparência da metodologia adotada na construção do indicador social; E por fim Periodicidade, que relaciona-se a freqüência com que os dados referentes ao indicador podem ser coletados e calculados. Sendo os indicadores sociais agentes indispensáveis na formulação de políticas públicas a disponibilidades de um sistema amplo e conciso é fundamental no monitoramento e avaliação das políticas públicas adotadas. 3.0) O papel de um Indicador Social na Teoria Geral da Administração.

4 Pela teoria Geral da Administração onde é definido o papel de um administrador, as funções de um administrador podem ser divididas de diferentes maneiras dividindo-se entre a maneira clássica e a neoclássica, diversos autores e suas considerações poderiam ser citadas em suas divisões do processo administrativo. Contudo, assim como a colocação de Idalberto Chiavenato (CHIAVENATO, 2004) esta diferenciação seria muito mais adjetiva do que substantiva, podendo considerar-se a maneira geral e hoje mais comumente adotada que delimita o processo administrativo em planejamento, organização, direção e controle. O planejamento será a fase que irá definir os objetivos a serem seguidos e como alcançá-los. Na organização será a fase de desenho do trabalho e alocação dos recursos existentes, nesta fase haverá também a coordenação do trabalho. Na direção as pessoas deverão ser designadas a suas respectivas funções, além de serem motivadas e lideradas neste processo. E por fim no controle deverão ser monitoradas as atividades assim como corrigidos os desvios que podem ter ocorrido do objetivo inicial. O planejamento deve ser entendido como a primeira função administrativa, é nessa função que são direcionadas as bases para os outros processos. Os objetivos que serão traçados neste processo são resultados futuros que se pretende atingir, haverá em cada organização uma hierarquia de objetivos, sendo alguns mais importantes para o desenvolvimento da organização do que outros. Haverão também objetivos globais que deverão ser vislumbrados por toda a organização e objetivos operacionais que estarão na rotina e estarão individualmente em cada uma das bases do processo. No planejamento também haverá uma hierarquia, existem assim três tipos de planejamento: O planejamento estratégico, que abrange toda a organização; O planejamento tático, que abrange cada departamento da organização; E o planejamento operacional, que abrange especificamente cada tarefa. O resultado do planejamento será o plano a ser seguido, consistindo na tomada antecipada de decisão sobre o que fazer antes da ação ser tomada. A organização também pode ser estruturada em níveis diferentes podendo ser estabelecida em nível global, departamental e de operações. A organização cuidará para que os objetivos traçados no planejamento sejam alcançados de maneira que os planos sejam executados e as pessoas possam trabalhar de maneira eficiente, utilizando-se da lógica para o agrupamento das atividades e para a distribuição da autoridade sem gerar conflitos e confusões. Na função direção, após definir o planejamento e cuidar da organização, resta fazer com que as coisas sejam realizadas e dêem resultados. Assim como as outras funções haverá dimensões globais, departamentais e operacionais para a direção. A direção envolve

5 orientação, assistência, comunicação e motivação. Esta função está ligada ao gerenciamento de pessoas, pois em geral quando se trata de um processo administrativo considera-se a necessidade de pessoas para que funcionem, do mesmo modo podemos considerar que na esfera pública os processos serão gerados por pessoas e para pessoas. E por fim a função controle que se estabelece por um processo cíclico que envolve: O estabelecimento de padrões e critérios, os padrões que levarão ao resultado necessário e os critérios ligados a normas que guiam as decisões; A observação do desempenho, que buscará informações precisas sobre o processo; A comparação do desempenho com o padrão estabelecido, onde serão cruzadas as informações coletadas ao que foi estabelecido no planejamento; E a ação corretiva, que buscará resgatar o que está sendo feito aos padrões definidos previamente. Um indicador Social pode desvendar-se ferramenta útil para estes processos. Durante o planejamento pode ser utilizado como reflexo passado e mecanismo que corrija e impeça que se cometam erros como os expressados por dados passados. Na organização o indicador como servir como balança entre os ramos que necessitem de maior ou menor atenção. Na direção o indicador é útil para neste ponto expressar a qualidade de toda a articulação envolvida para a realização das tarefas. E no controle o indicador é método de diagnóstico de problemas, e com a periodicidade de coleta necessária, o indicador poderá revelar os problemas a tempo do monitoramento das atividades do processo e da correção dos erros que poderão surgir. Tratando-se do Índice Potencial de Desenvolvimento Municipal (IPDM) e do Índice de Qualidade Institucional Municipal (IQIM) abordados neste trabalho, estes podem ser de especial importância para os processos referentes ao planejamento e ao controle respectivamente.o IPDM que busca expressar as potencialidades do município a partir dos fatores que expressem os setores industriais, comercial, agropecuário e seus condicionantes, e do fator que expressa as condições de vida da população, é capaz através do aspectos econômicos desenvolvidos no primeiro grupo de fatores e do potencial de desenvolvimento humano, abrangendo a necessidade de capital humano, expressar as possibilidades e o rumo que o planejamento administrativo dos municípios deve tomar. Já o IQIM pode ser utilizado na etapa de controle, pois a partir das dimensões de participação da população, capacidade financeira, e gerenciamento, pode expressar o montante dos recursos que o município possui assim como a eficiência da aplicação desses recursos pela administração municipal. 4.0)Políticas Públicas e a utilização de Indicadores Sociais.

6 Na ultima década os indicadores sociais tem tido grande demanda pelos administradores da esfera pública. Esses indicadores são utilizados para orientar a construção de planos diretores e planos plurianuais de investimentos, avaliação de danos ambientais decorrentes da implantação de grandes projetos, justificar a utilização de verbas federais em programas sociais, atender as necessidades de destinar equipamentos ou programas para públicos específico (por exemplo portadores de necessidades especiais ou idosos) ou as reivindicações da população (como melhorias no transporte público por exemplo). O conhecimento das características e possibilidades de um indicador social pode ser de fundamental importância e representar uma ferramenta aos agentes envolvidos no direcionamento de recursos públicos e das prioridades sociais. A utilização correta de um indicador social serve para implementar a formulação de políticas públicas oferecendo um reflexo o mais próximo possível da realidade. Quanto as prioridades sociais, o indicador pode apontar os pontos frágeis da sociedade, ajudando os agentes a dimensionar as carências e agir atendendo as diversas áreas de turbulência. É importante ressaltar a grande dificuldade encontrada pelos pesquisadores em mensurar conceitos como o de qualidade de vida urbana. A urbanização brasileira caracterizou-se pelo agravamento da desigualdade na repartição da renda entre regiões e classes sociais, pelo crescimento desordenado das cidades, pela degradação do meio ambiente e pelo uso predatório dos recursos naturais. Assim, a maioria das cidades brasileiras apresenta sérios problemas sócio-ambientais de tal forma que exclusão social, poluição do ar e dos recursos hídricos, transportes ineficientes, acidentes de trânsito e violência urbana são alguns dos temas recorrentes no cotidiano da vida urbana contemporânea no Brasil. (NAHAS, ET AL, 2006). Além desses aspectos é importante frisar a diversidade cultural e especificidades regionais encontradas no Brasil, que precisam ser consideradas e adicionadas as dimensões dos indicadores, quando se busca expressar a qualidade de vida no país. Outros conceitos que merecem destaque quanto a formulação de indicadores sociais no Brasil são o de Vulnerabilidade Social e o de Gestão Territorial, o primeiro justificado exatamente pela grande desigualdade social ainda encontrada no país, e o segundo pela necessidade de justificar o uso da terra e a crescente preocupação ambiental que se estende pelo mundo inteiro. Assim, torna-se cada vez mais difícil mensurar indicadores que expressem as reais necessidades e forneçam panoramas capazes de direcionar a orientação dos administradores

7 de modo a compassar as políticas públicas ao fornecimento de qualidade de vida as populações. A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, válidos e confiáveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulação e implementação de políticas públicas, na medida em que permite, em tese, diagnósticos sociais, monitoramento de ações e avaliações de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados.(januzzi, 2001). Por mais que haja necessidade de um sistema que abranja as mais diversas áreas e assim sirva de alicerce para o planejamento de políticas públicas no Brasil, é inegável a complexidade desta ação que dependerá da disponibilidade de dados que obedeçam os critérios de confiabilidade, periodicidade, abrangência, dentre outras propriedades desejáveis a um indicador social, assim como também, do direcionamento de verbas que incentivem a pesquisa cientifica para que os indicadores possuam um requinte e criatividade teórica capaz de se aproximar cada vez mais da expressão multifacetada que encontramos no Brasil. 5.0) O IPDM e o IQIM. O Índice Potencial de Desenvolvimento Municipal e o Índice de Qualidade Institucional Municipal são índices preparados para o Ministério do Planejamento, elaborados utilizando o período , e tendo como base de calculo 5507 municípios da federação. Ambos fazem parte do Projeto de atualização dos Eixos Regionais de Integração e Desenvolvimento. O IPDM foi elaborado pelo Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos. Foi elaborado utilizando-se de analise fatorial, construção de fator ponderado e analise espacial. Foram utilizadas 21 variáveis para cada município brasileiro, e as variáveis foram agrupadas em setores industrial, comercial, condicionantes urbanos, condições de vida e setor agrícola. O fator 1 representava 53,17% da variância total das variáveis e utilizava-se das dimensões Setor Industrial, Comercial e Condicionantes Urbanos. O fator 2 representava 13,97% e está relacionado à dimensão Condições de Vida. O fator 3 representava 12,48% referia-se ao desenvolvimento agropecuário. O IQIM foi elaborado também pelo Consórcio Monitor/Boucinhas e Campos. O seu valor varia de 1,0 a 6,0, e quanto mais alto for o índice melhor será a situação do municípo em análise. O índice contempla três dimensões, sendo elas: Grau de Participação, Grau de Capacidade Financeira e Capacidade de Gerenciamento. O Grau de Participação é auferido

8 através do número de conselhos municipais e das características deles. A Capacidade Financeira possui três variáveis, o número de consórcios intermunicipais, a relação entre a divida do município e suas despesas correntes e a Poupança Real per capita, esta calculada utilizando-se: A despesa total líquida de despesas correntes,as operações de crédito, a alienação de bens, as amortizações, os juros e encargos da dívida, todos esses valores relacionados ao total da população. A Capacidade de Gerenciamento é obtida em função da atualidade da planta de valores que norteiam o IPTU, ao grau de adimplência deste mesmo tributo e do número de instrumentos de gestão e planejamento utilizado pelo governo municipal. Cada uma dessas dimensões representa 33,30% no total do indicador final.(nahas,2005) 6.0) Metodologia Os indicadores apresentados foram elaborados no ano de 2000, contudo na atualidade não há disponibilidade de dados ou acesso para o cálculo que obedeça a mesma metodologia adotada pelos idealizadores dos indicadores. A fim de buscar soluções para tal problema e ao mesmo tempo apresentar maneiras para a utilização dos diversos dados existentes para a região foi elaborada uma metodologia utilizando-se de dados disponibilizados pelo IBGE (IBGE Cidades@), e utilizando-se das mesmas dimensões apresentadas pelo IPDM e IQIM a fim de procurar ao menos que em partes expressar valores que conduzam a resultados semelhantes em analise e utilização. Para o IQIM foram utilizados na dimensão Grau de Participação os valores referentes ao número de votos obtidos pelo candidato eleito nas ultimas eleições em contraste a população total do município, que apesar de desviar-se um pouco da participação ativa municipal, ainda é capaz de expressar o possível grau de aceitação da população, assim como a representatividade política que o administrador público apresenta. Para a Capacidade Financeira foi utilizada a relação de Poupança per capita extraída da relação entre a poupança e a população total do município, sendo considerada uma variável dummy para aqueles municípios em que os valores excedessem um salário mínimo vigente 465,00R$(PORTAL BRASIL). E quanto a capacidade de gerenciamento foi utilizada as receitas orçamentárias realizadas em relação às despesas orçamentárias realizadas. Os valores dos indicadores variam de 0 a 100. Para o IPDM foi calculado apenas para os municípios de maior expressividade no valor do IQIM. Em seu cálculo foram utilizados no fator 1 que compreendia o Setor

9 Industrial, comercial e Condicionantes, variáveis referentes ao valor adicionado da indústria e do serviço e os impostos livres de subsídios, além do produto total da economia o PIB. Para o fator 2 referente a qualidade de vida foram utilizados dados referentes a quantidade de estabelecimentos de saúde e as matrículas escolares efetuadas nos níveis fundamental e médio no município, sobre a ultima contagem da população. E por fim para o fator 3 referente ao desenvolvimento agropecuário foram utilizados dados referentes ao número de estabelecimentos agropecuários sobre a área total do município. Neste indicador o fator 1 possui maior representatividade abrangendo um total de 53,17% do indicador total, enquanto que o fator 2 abrange 13,97% e o fator 3 delimita 12,48%. O valor deste indicador também pode variar de 0 a 100%. É notável que alguns ajustes são necessários no cálculo destes indicadores, assim como maior requinte metodológico que conserte erros como a possibilidade de duplas partidas de dados, ou mesmo o acerte quanto aos dados para que não apresentem realidades destoantes, contudo de maneira simples estes indicadores apresentam como se pode através do pequeno e simples arranjo de dados expressar estatísticas intrigantes quanto ao desenvolvimento das populações. 7.0) Resultados. Os municípios em que encontraram-se indisponibilidade mesmo destes poucos dados para análise foram: Alcinópolis, Bandeirantes, Caracol, Corguinho, Coronel Sapucaia, Figueirão, Ivinhema, Japorã, Jaraguari, Jateí, Juti, Novo Horizonte, Paranhos, Rochedo, Santa Rita do Pardo, Selviria e Taquarussu. Os outros 61 municípios possuíam os dados e foram calculados indicadores para estes. Os munícipos da região em geral apresentaram desempenho mediano, estando 26 dos municípios com valores acima de 70% nos resultados. Sendo que 32 municípios apresentaram valores abaixo dos 70% estes municípios foram: Agua Clara, Antonio João, Aral Moreira, Bataguassu, Bataiporã, Bela Vista, Bodoquena, Bonito, Brasilândia, Camapuã, Dois Irmãos do Buriti e Douradina, Eldorado, Guia Lopes da Laguna, Iguatemi, Inocência, Itaporã, Itaquaraí, Ladário, Laguna Caarapã, Miranda, Nioaque, Pedro Gomes, Porto Murtinho, Rio Brilhante, Rio Negro, Rio Verde de Mato Grosso, Sete Quedas, Sidrolândia, Tacuru e Taquarussu. 8.0) Conclusões

10 Não representa novidade que os indicadores sociais sejam ferramentas importantes na formulação e gestão de políticas públicas. Mesmo assim, ainda encontramos nos indicadores sociais utilizados fatores que contrariam as propriedades desejáveis aos indicadores sociais. Pode-se citar uma delas como a periodicidade de coleta de dados. É necessário que os dados para construção de indicadores sociais sejam coletados com maior periodicidade e abrangência para que os sejam construídos novos indicadores sociais ou reformulados os já existentes. Assim como no presente artigo, há necessidade de que novas visões sejam feitas a cerca de indicadores existentes, ou mesmo que sejam criados novos indicadores que expressam visões completamente diferentes da mesma realidade, para que os agentes que necessitam tomar decisões políticas estejam cercados de opções e mesmo com a existência de diversas possibilidades encontrem a metodologia mais eficaz na expressão da realidade em questão. Somente assim poderemos aliviar os desligamentos existentes entre a realidade expressa pelos indicadores e o que realmente presenciamos todos os dias em um país tão diversificado quanto o Brasil. O apoio a pesquisa também é um dos ingredientes para o sucesso desta receita. Precisamos de pesquisadores, de mentes que pensem em prol de um país melhor. Assim como pesquisas medicinais, as pesquisas referentes aos indicadores poderão curar o país de males que o atinge assim como a desigualdade social ou a deficiência dos serviços públicos.

11 9.0) Referência: JANUZZI, Paulo de Martino. Indicadores Sociais no Brasil, conceito, fonte de dados e aplicações, 3ºed. Editora Alínea, CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a teoria Geral da Administração: uma visão abrangente da moderna administração das organizações, 3 Ed. Revisada e atualizada. Ed. Elsevier, NAHAS, Maria Inês Pedrosa, GONÇALVES, Éber, SOUZA, Renata Guimarães Vieira, VIEIRA, Carine Martins. Sistemas de Indicadores Municipais no Brasil: experiências e metodologias, JANUZZI, Paulo de Martino. Considerações sobre o uso, mal uso, e abuso de indicadores sociais na formulação e avaliação de políticas públicas municipais, PORTAL BRASIL. Disponível em: último acesso em: 05 de agosto de NAHAS. M. I. P. Banco de metodologias de sistemas de indicadores. BRASIL, Ministério das Cidades. 2ª Conferência das cidades: Política nacional de desenvolvimento urbano. Desenvolvimento do Índice de Qualidade de Vida Urbana. Brasil, Ministério das Cidades, 2005 (Disponível em CD).

12 IBGE Disponível em: último acesso em: 05 de agosto de 2009.