Desenvolvimento e Gestão: Experiências em Conflitos Introdução de Tina Wallace e co-editado por Deborah Eade, Tom Hewitt e Hazel Johnson

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1 Desenvolvimento e Gestão: Experiências em Conflitos Introdução de Tina Wallace e co-editado por Deborah Eade, Tom Hewitt e Hazel Johnson Prefácio Deborah Eade Para a elaboração deste Manual se utilizou uma edição especial de Development in Practice (O Desenvolvimento na Prática) Volume 9 (3 e 4), comissionada e preparada pelos editores convidados Tom Hewitt e Hazel Johnson da Open University (OU). Dois cursos, os mais importantes do programa da OU do mestrado em Development Management (Administração do Desenvolvimento) serviram de referência, já que reuniam uma extraordinária coletânea de artigos e de pesquisas sobre dilemas éticos e conflitos reais que possibilitam a realização do desenvolvimento na prática. Portanto propõe que o desenvolvimento não é uma exclusividade dos países em desenvolvimento, e que na administração não se deve considerar somente temas operativos ou burocráticos. Sendo assim, a administração do desenvolvimento é uma administração de intervenção com objetivos sociais excluídos de um contexto conflituoso e baseado em valores (Thomas 1996:106). Portanto intervenção não significa utilizar recursos para atingir diretamente os objetivos, mas influir nos processos sociais. Os objetivos sociais externos são obtidos através de ações dentro do espaço público, dirigidos para o exterior de uma organização e não para o seu interior. É evidente que os objetivos sociais são com freqüência discutidos e existem diferentes opiniões sobre o que são e como atingi-los. Os atores sociais, como representantes, geralmente têm um controle parcial sobre um determinado processo de desenvolvimento, portanto, o conflito baseado em valores é um elemento constante da administração do desenvolvimento. A definição de política sobre desenvolvimento, e sua implementação estabelece uma série de processos não só de inputs e outputs palpáveis que são constituídos de relações e dinâmicas existentes entre muitos interesses, representados por organizações e associações do Estado e não pertencentes ao Estado. As políticas e estratégias são produtos de pressões e processos interrelacionados: ação política (derivada de movimentos e idéias); ação do Estado (influenciada pela anterior); ação política não pertencente ao Estado; e respostas privadas. Essas pressões e processos acontecem dentro das instituições (normas, valores e práticas) que filtram e interferem nos resultados. Portanto, é só retrospectivamente que podemos saber quais são as estratégias que se originam. A negociação de uma política está fundamentalmente na ação pública para o desenvolvimento. Portanto, os administradores do desenvolvimento e suas organizações constituem uma parte central e consciente da ação pública, assim como todos os outros que estão envolvidos: não agem fora do desenvolvimento. Embora a natureza duvidosa da acão pública e seus resultados não permitirem saber exatamente que tipo de propósitos serão necessários, os administradores do desenvolvimento precisam compreender as particularidades destes propósitos, para poderem manejar e responder às tensões, conflitos e renegociações (Wuyts 1992:280). A noção de administração para o desenvolvimento, em oposição à administração do desenvolvimento, e o fato de existir realmente uma diferença entre administração do/para o desenvolvimento está sendo pesquisada pelo autor Alan Thomas, em um artigo que serve de referência para algumas das idéias centrais desde Manual e que relacionaremos a seguir: O manejo de tarefas específicas para interferir no desenvolvimento incluindo o conceito das mesmas e como os instrumentos e técnicas podem ser utilizados baseando-se no processo (ver: Simon Bell e David Wield); ou também considerar as abordagens da sustentabilidade institucional através da negociação entre as partes interessadas nas propostas para a ação (ver: Hazel Johnson e Gordon Wilson). Como complemento, o

2 artigo de vários autores Day in the life of a development manager (Um dia no divã de um administrador do desenvolvimento ) mostra algumas das preocupações na rotina e fora da rotina da administração do desenvolvimento, enquanto os artigos de John P Grierson e Ato Brown e o de Marielle Snel consideram essas negociações como provisão de serviços públicos. A administração visando ideais sobre o desenvolvimento. Capítulos sobre uma variedade de temas e práticas, sempre baseados em experiências de diferentes partes do mundo, descrevem as tensões entre os ideais sobre o desenvolvimento e as realidades na prática. Ramya Subrahmanian analisa algumas das contradições inerentes às tentativas de descentralizar o ensino do primeiro grau na Índia, e indaga: o que aconteceria se as preferências locais fossem contrárias aos interesses políticos?, enquanto Dorcas Robinson pesquisa o debate político sobre a prestação de serviços de saúde na Tanzânia e pergunta se é realmente possível que propostas e diferentes representantes se reúnam em um programa de ação eficaz. Jo Chataway e Tom Hewitt atravessam a divisão entre Norte e Sul ao comparar as experiências da Polônia e datanzânia na tentativa de desenvolver abordagens sobre a mudança tecnológica não alinhadas e dirigidas ao ensino. Richard Pinder, Norma Burnett, Purna Sen, e Lina Payne e Inês Smyth têm contribuído com trabalhos breves sobre as dificuldades e os êxitos para orientar a administração com ideais sobre desenvolvimento. A administração em um contexto de desenvolvimento. A administração das organizações para o desenvolvimento que propõe atingir objetivos sociais externos, e em ocasiões representar ou defender determinados valores, é outro conjunto de estudos de caso. Com referência a Bangladesh, David Lewis e Babar Sobhan examinam se é possível obter confiança entre doadores bilaterais e as ONGs do Sul que recebem a ajuda dos mesmos, assim como sobre os desafios que deparam as ONGs do Norte com o resultado da expansão da ajuda oficial direta para as ONGs do Sul. Michael Bailey considera os problemas da procura de fundos entre as organizações da sociedade civil no Brasil. Como essas organizações poderiam acrescentar e diversificar as suas verbas, e quais as concessões que poderiam fazer para isso? Qual é o papel dos doadores estrangeiros e os organismos de ajuda na promoção da autonomia financeira das organizações do Sul? Os últimos artigos acima citados se referem à questão dos recursos, especialmente o dinheiro sua origem, quais são as condições, a quantia, para quem é (ou será) dado, para que fim e por quanto tempo nunca está separado do tema desenvolvimento, e portanto da administração do desenvolvimento. Para as organizações que dependem dos recursos externos, isso pode significar uma administração da escassez: como manter a própria integridade e os valores essenciais quando estes estão sendo corroídos pela falta de fundos, ou bloqueados pelas condições impostas pelos doadores; e como atingir a máxima eficácia quando os recursos não são suficientes e a sustentabilidade não está garantida. Para os responsáveis do destino dos recursos e/ou administração das doações, a questão é como administrar o poder que se origina da riqueza relativa: como definir quais são os valores centrais e respeitar ideais ao escolher subsídios em disputa decisões críticas que vão afetar o futuro de outras organizações; e como ser eficaz quando há relações de poder deturpando a compreensão do que está em jogo para as organizações beneficiárias cuja direção e até mesmo a existência estão ameaçadas. Estas dinâmicas estão presentes em qualquer relação entre uma parte que dá e outra que recebe, mas são particularmente marcadas no contexto do que hoje é freqüentemente mencionado como indústria para o desenvolvimento. Essa indústria envolve uma variedade de representantes desde governos até organizações de base, desde companhias multinacionais até indústrias caseiras, desde think-tanks acadêmicos até grupos que lutam por mudanças radicais, mas as ONGs internacionais destacam-se pelos seus esforços em cobrir a brecha entre o Norte e o Sul e poder interpretar

3 em algum sentido as tensões inerentes à intenção de concretizar. O Norte e o Sul são utilizados para indicar as instituições que têm poder e as que de alguma maneira dependem das mesmas, e não simplesmente como sinônimos de países industrializados e subdesenvolvidos. É importante lembrar que milhares de organismos do setor voluntário no mundo inteiro canalizam doações governamentais ou privadas para setores pobres ou marginais da própria sociedade que pertencem, procurando ao mesmo tempo influenciar na política pública e sensibilizar a opinião pública). Entretanto, no contexto particular da ajuda às ONGs internacionais podem escolher simplesmente transferência das normas, dos valores e da cultura do Norte para o Sul, porém sendo elas mesmas organizações da sociedade civil, essas ONGs poderiam apresentar ao Norte uma postura crítica, dentro da perspectiva dos marginalizados. No âmbito do desenvolvimento, as ONGs internacionais estão envolvidas com as três grandes áreas da administração do desenvolvimento apresentadas neste Manual: o estabelecimento de tarefas específicas em intervenções para o desenvolvimento (por exemplo, a prestação de serviços), a administração visando ideais específicos (expressados na declaração sobre missão e política da ONG), e a administração em um contexto de desenvolvimento. As ONGs podem mostrar muito sobre como estes diversos aspectos do desenvolvimento influenciam e são influenciados pela corrente da ajuda, Tina Wallace começa com algumas reflexões sobre as mudanças no manejo do desempenho das linhas oriundas dos E.U. e as tensões que geram. Na década de 1960 e 1970, quando o setor das ONGs sobre desenvolvimento era menor, menos competitivo e mais voluntário, a palavra administração era interpretada muitas vezes como um termo pejorativo: na melhor das hipóteses, irrelevante, e na pior incompatível com o compromisso: o simpatizante comum não saia para recolher doações, participava em passeatas ou respondia a convocação e anúncios. 1 No entanto, com o aumento da competição por doações públicas e o aumento da assistência oficial canalizada através delas a partir de 1985, o setor das ONGs sentiu a necessidade urgente de se profissionalizar. 2 Isto aconteceu em um período onde as certezas que tinham guiado boa parte do pensamento depois da guerra começavam a cair junto com o Muro de Berlim, e a inverter com a maré da globalização econômica, a redução do Estado e os progressos da tecnologia de informação. O fato de que o papel do governo e do setor privado estava mudando rapidamente, e tão profundamente, obrigou todos os organismos dedicados ao desenvolvimento incluindo as ONGs a refletir de novo sobre as próprias razões da sua existência e sua direção. Corporativismo, planejamento estratégico e prestação de contas formal entraram na ordem do dia, uma forma de conter se não houver compreensão dos ambientes complexos em que agora devem funcionar os programas humanitários e o desenvolvimento. Entretanto, depois de descobrir uma forma particular de administração corporativa, muitas ONGs e agências sobre desenvolvimento oficial do Norte começaram a procurar orientação quanto a procedimentos e práticas não só no interior da sua experiência multicultural e única, mas também relacionado a ortodoxia do setor empresarial (Powell and Seddon 1997; Lewis 1998). Ironicamente, muitos observadores e participantes temem que ao basear-se no planejamento estratégico e nas abordagens dirigidas pelo mercado, as ONGs estariam colocando em risco os seus valores centrais e a sabedoria acumulada, o que as distinguiu até hoje. O reconhecimento pelas agências do desenvolvimento de que as pessoas e recursos devem ser administrados para serem eficazes corresponde a uma mudança necessária frente aos esforços desorganizados e à improvisação do passado. A administração do desenvolvimento consiste essencialmente em fazer escolhas, e isto só será possível se o papel das pessoas que tomam as decisões estiver claro e se a cultura (e as estruturas) da organização incentivar a prestação de contas e a transparência. É necessário questionar as suposições e os valores; a complacência não deve existir para as ONGs, como não existe para as empresas que competem no mercado, nem para os governos que prestam contas para os eleitores. Mas como propõe Tina Wallace (1997), a conversão para uma forma particular de profissionalização foi implantada num ambiente tumultuoso e tem sido ultrapassada por um grande número de mudanças culturais e estruturais, revisões

4 estratégicas e com freqüência perda de pessoal que tantas ONGs internacionais continuam infligindo a si mesmas. O problema é de equilíbrio e de orientação. Nenhuma instituição saudável pode permitir que os valores que professa sejam uma simples cobertura para uma atuação pobre e pouco profissional. Por outra parte, as instituições sobre desenvolvimento, governamentais ou não, não deveriam se concentrar em sua própria administração esquecendo do verdadeiro lugar que ocupam em um âmbito maior. Nenhuma reputação tem garantia em um ambiente cada vez mais competitivo, e hoje as instituições sobre desenvolvimento precisam cultivar um perfil público elevado, além de procurar atingir a excelência em sua atuação. Portanto, até as mais conhecidas instituições da ONU ou multilaterais estão investindo recursos na elaboração de relatórios anuais, considerando que, como diz Michael Bailey, a luz debaixo do almude sempre dura pouco. Porém, quando a busca de publicidade se transformará em um fim para si mesma? Até quando as ONGs e outras instituições sobre desenvolvimento continuarão acreditando que devem trabalhar para sua própria extinção, ou procurar ativamente transformar as suas relações com seus equivalentes locais em verdadeiras associações? Sem valores fortes para sustentá-las, o planejamento e a avaliação se transformam rapidamente em fins burocráticos. Então os processos perdem o seu dinamismo, os documentos são vistos como realidade e a ajuda é considerada sinônimo de desenvolvimento. É muito fácil reduzir a administração em uma rotina burocrática. Relacionado a essas tensões, Tina Wallace pergunta se os métodos importados do setor empresarial são adequados para as ONGs, ou inclusive compatíveis com os valores de poder e compromisso com a justiça social proclamados pelas ONGs e outros atores sociais. Talvez a história revelará os motivos que levaram as instituições sobre desenvolvimento em geral, e particularmente o setor das ONGs, no final do século XX, a uma enorme falta de confiança em seu papel de única, e tão pouca capacidade de ver a sua própria experiência, seus ideais e valores, como base para gerar instrumentos de administração do desenvolvimento permitindo assim aprofundar e ampliar o seu impacto, e ser genuinamente responsáveis pelo mesmo. A administração normalmente é vista como burocrática e autoritária, mas basicamente é um processo onde tudo é realizado da melhor maneira possível. Entretanto, este Manual demonstra que a administração do desenvolvimento está relacionada com a complicada intervenção com o intuito de realizar mudanças, com a importância do sentimento e da intuição, com a incerteza e a capacidade de assumir riscos, com o manejo do conflito e da diversidade, com o respeito mútuo, com o que não é mencionado ou não é visível, do que com o estabelecimento de fatos concretos e indicadores objetivamente verificáveis, a quantificação dos resultados ou a tentativa de colocar a realidade em pacotes perfeitos chamados projetos. Portanto, a administração do desenvolvimento não está interessada em exercer controle ou contar feijões, mas em tentar atuar baseando-se na compreensão de como os processos de mudança podem cruzar com o poder, e como dar a estes processos a melhor forma possível para favorecer os que estão excluídos dos recursos e da tomada de decisões. Deborah Eade (Oxfam GB), Tom Hewitt (The Open University), and Hazel Johnson (The Open University) Notas 1. Uma notável excepção é a NGO Management Network, que iniciou na década de 1980, antes que a maioria das instituições sobre desenvolvimento pensassem que tinham alguma coisa para aprender neste campo. 2. Na Grã-Bretanha, uma boa parte devido à suposições históricas sobre a natureza voluntária do trabalho de caridade, as ONGs com sua publicidade revelaram que são capazes de construir desenvolvimento com menor custo que os governos ou as instituições do governo. Assim, competem para manter baixos os seus custos fixos

5 declarados, como se as despesas e a administração fossem sinônimos de ineficiência. Por isso, os baixos custos fixos ainda são um critério utilizado pela opinião pública para medir a eficácia das ONGs. Entretanto, a profissionalização do setor incluiu uma mudança para o pessoal remunerado e o abandono da aparência de trabalho caritativo. Não existe um número determinado porque esses custos sempre estiveram escondidos em outros itens do orçamento, mas provavelmente nenhuma ONG importante depende de si própria como há dez anos. Isto não seria um problema se o público doador compreendesse que as despesas das ONGs em salários competitivos, comunicações modernas e viagens internacionais contribuem significativamente para atingir os objetivos que querem apoiar. References Lewis, D. (1998) 'NGOs, management, and the process of change: New models or reinventing the wheel', Appropriate Technology 25(1). Powell, M. and D. Seddon (1997) 'NGOs and the development industry', Review of African Political Economy (71). Thomas, A. (1996) 'What is development management?', Journal of International Development, 8(1): Wallace, Tina (1997) 'New development agendas: changes in UK NGO policies and procedures', Review of African Political Economy 24(71): Wuyts. M. (1992) 'Conclusion: development policy as process' in M. Wuyts, M. Mackintosh, and T. Hewitt, Development Policy and Public Action, Oxford: Oxford University Press in association with The Open University.