O Controle das Relações entre o Estado e Organizações da Sociedade Civil sob o Prisma da Teoria de Explosão da Auditoria

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1 O Controle das Relações entre o Estado e Organizações da Sociedade Civil sob o Prisma da Teoria de Explosão da Auditoria Autoria: Luciano Quintella, Alketa Peci Resumo O presente artigo analisa o controle das transferências de recursos públicos para as ONGs, sob a perspectiva da Teoria de Explosão da Auditoria (TEA). A TEA identifica uma explosão de práticas de auditoria e controle ao longo dos últimos anos e relaciona esta explosão quantitativa e qualitativa com as transformações desencadeadas pelas reformas inspiradas na Nova Gestão Pública (NPM). Especificamente, o artigo busca responder à seguinte pergunta: Como está ocorrendo, na prática, o controle das relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil após a implantação do novo marco legal para o terceiro setor no final da década de 1990? Para isto, uma pesquisa de campo foi realizada no Tribunal de Contas da União e no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. As conclusões do trabalho destacam as limitações da capacidade explanatória da TEA no caso brasileiro e revelam vários condicionantes que impossibilitam a mudança na quantidade e na qualidade do controle exercido no contexto brasileiro, entre os quais destacam-se a insuficiência da estrutura física e humana dos organismos de controle e o formalismo presente na gestão da relação com as organizações do terceiro setor. As práticas de auditoria refletem o estado de gestão das relações com o terceiro setor, continuando calcadas em procedimentos burocráticos e enfrentando dificuldades em adotar o enfoque voltado para o desempenho. 1. Introdução No Brasil, as últimas décadas têm sido marcadas pela crescente interação entre o Estado, o terceiro setor e o setor privado para solucionar questões públicas cada vez mais complexas. A entrada em vigor do novo marco legal para o terceiro setor, no final dos anos 90, concretizou mudanças profundas nas relações de governança estabelecidas entre as organizações representantes desse setor e o Estado. De fato, apenas no período entre 2001 e 2006 foram repassadas para ONGs aproximadamente 12,5 bilhões de reais. Esta mudança gerou uma série de questionamentos da sociedade e do Congresso Nacional sobre os mecanismos de controle das relações entre o setor público e as entidades da sociedade civil. Em termos teóricos, a rede de governança estabelecida com o terceiro setor tem sido relacionada ao impacto das reformas adotadas ao longo dos últimos anos, sob a denominação pouco uniformizada - de Nova Gestão Pública (NPM). De forma similar, a Teoria de Explosão da Auditoria (TEA), de origem anglo-saxônica, identifica uma explosão de práticas de auditoria e controle ao longo dos últimos anos e relaciona esta explosão quantitativa, assim como as eventuais mudanças na qualidade do controle, com as transformações desencadeadas pelas reformas inspiradas na NPM. Este artigo apresenta parte dos resultados de uma pesquisa de campo que buscou analisar o controle das transferências de recursos públicos para as ONGs, sob a perspectiva da TEA. Especificamente, o artigo busca responder à seguinte pergunta: Como está ocorrendo, na prática, o controle das relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil após a implantação do novo marco legal para o terceiro setor no final da década de 1990? Existe alguma relação de causalidade entre as mudanças nos arranjos de governança propiciados pelas relações do Estado com o terceiro setor e a explosão da auditoria - conforme defendido pela TEA - no contexto brasileiro? O trabalho busca levantar as percepções de dois órgãos de controle da administração pública brasileira, Tribunal de Contas da União, TCU, e Tribunal de Contas do Estado de Rio de Janeiro TCE-RJ, sobre o controle das ONGs, além de confrontar a realidade constatada na pesquisa com o que estava previsto na nova legislação para o terceiro setor.

2 As conclusões do trabalho destacam as limitações da capacidade explanatória da TEA no caso brasileiro. Embora em termos legais, seja possível observar uma explosão das formas de controle e de uma retórica que defende o controle voltado para o desempenho, na prática, existem poucas modificações na forma e no conteúdo do controle. A pesquisa revela vários condicionantes que impossibilitam a mudança na quantidade e na qualidade do controle exercido no contexto brasileiro, entre os quais destacam-se a insuficiência da estrutura física e humana dos organismos de controle e o formalismo da relação com as organizações do terceiro setor. De fato, uma verdadeira mudança na forma e no conteúdo do controle só pode ser observada quando a própria gestão das relações com o terceiro setor estiver transformada. No caso brasileiro, a explosão das parcerias com o terceiro setor não ocorreu a partir de novas bases, menos burocráticas e voltadas para o desempenho, como retoricamente defendidas. Logo, mesmo que encontremos práticas mais intensificadas de auditoria, estas continuam calcadas em procedimentos burocráticos e enfrentam dificuldades em adotar o enfoque voltado para o desempenho. 2. A teoria de explosão da auditoria A teoria de explosão da auditoria (theory of the audit explosion), daqui para frente abreviada como TEA, se refere ao aumento das práticas de auditoria e de monitoramento associadas com os processos de reforma de gestão pública adotados em países como Reino Unido nos anos 80, mas também presentes em outros contextos nacionais envolvidos em reformas inspiradas na Nova Gestão Pública (NPM). A TEA tem uma orientação explicativa e outra crítica. A primeira orientação, busca documentar e explicar a emergência de novos padrões e intensidades de auditoria e fiscalização, enquanto a orientação crítica enfoca nas conseqüências inesperadas dessas práticas de controle nos auditados e, particularmente, nos serviços públicos (POWER, 2005; 1994). A orientação explicativa da TEA - o enfoque deste trabalho - relaciona a explosão da auditoria e de outras formas de controle com as reformas inspiradas na NPM, com sua ênfase no controle de custos e eficiência. De acordo com Power (2005), o aumento das práticas de auditoria que buscam superar a orientação tradicional de controle baseada nos princípios da legalidade e formalidade para um controle orientado pelos princípios da eficiência e do value for money é conseqüência direta de três fatores subjacentes às reformas de NPM: a) a demanda política para maior accontability por parte dos provedores de serviços públicos, alinhada a uma postura neoliberal de controle econômico à distância ; b) limitações fiscais que influenciaram a postura favorável à redução do endividamento do setor público; e, c) preocupação com a eficiência e qualidade dos serviços públicos, expressa em termos de foco no consumidor e orientação pelo desempenho. Particularmente em países como Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália, a NPM resultou na mudança do enfoque tradicional e legalista da auditoria e sua emergência como um instrumento de modernização econômica. A auditoria deixou de ser um mero mecanismo de controle formal, para tornar-se um instrumento poderoso de políticas públicas, por meio do qual os ideais de eficiência e eficácia são operacionalizados. As Instituições Superiores de Auditoria (ISA), como os tribunais de contas, tornaram-se instrumentos explícitos da reforma do setor público, com um papel crucial a desempenhar no monitoramento das atividades do estado regulador, mesmo que autores como Hood (2002) afirmem que, na prática, esta burocracia de controle continua a ser de natureza legalista e formalista e que pouco avançou na perspectiva de desempenho. Em outras palavras, TEA aplicada à experiência dos países anglo-saxônicos trata de um paradoxo: o aumento das estruturas burocráticas voltadas para o controle como conseqüência das reformas inspiradas na NPM. 2

3 No entanto, numa perspectiva comparativa, o caráter explicativo da TEA perde um pouco da sua força. De fato, quando o caso dos Estados Unidos é levado em consideração, percebe-se, claramente, que as funções de auditoria e monitoramento não fazem parte receituário de NPM adotado neste país. A bíblia de Osborne & Gaebler (1992) sequer menciona estas dimensões, enquanto foca com força na reengenharia inspirada na gestão privada e orientação consumerista das reformas. De acordo com Power (2004), essas diferenças podem ser compreendidas à luz das variáveis institucionais que diferenciam os diversos contextos nacionais. Diferentemente do Reino Unido, onde as reformas da NPM responderam a uma grave crise institucional voltadas contra o clube do governo, nos EUA o receituário neoliberal respondeu a uma crise de natureza tecnocrática e organizacional. Esta crise não questionou os mecanismos já existentes de regulação e controle, orientadas pela tradição processualística que remonta desde os anos 30 (PECI, 2007), mas manteve boa parte dos arranjos já existentes de governança. Adicionalmente, Hood et al (2004) afirmam que, em contextos institucionais como o Reino Unido, caracterizados pela debilidade das fontes de controle e autoridade advindas dos poderes legislativos e judiciais em comparação com o executivo, a explosão da auditoria pode ser vista como uma forma de compensar esta debilidade de controle exercido pelos outros poderes. Conseqüentemente, os trabalhos já realizados defendem que a explosão da auditoria se dá em países e setores onde existe um alto grau de crise tecnocrática e institucional, assim como ausência de instituições controladoras alternativas. Em países com alto grau de crise tecnocrática não traduzida em reformas substanciais de governança, a explosão será mais discreta, contida nas relações e composição hierárquicas já existentes. No entanto, será que a TEA mantém a sua capacidade explicativa em outros contextos nacionais? Em outras palavras, existe uma relação de causalidade entre as mudanças nos arranjos de governança conseqüentes da crise e a explosão da auditoria ou, dependendo do contexto nacional, podem existir alguns condicionantes que impossibilitam/dificultam essa relação de causalidade? Estas são algumas indagações que buscam se responder neste trabalho analisando o caso brasileiro. Especificamente, o trabalho busca associar a mudança nas relações de governança estabelecidas entre o governo e o terceiro setor com as atuais práticas de auditoria. De fato, ao longo dos últimos anos, o Brasil vivencia uma mudança substancial nas relações do governo com o terceiro setor, representada pelo surgimento de parcerias materializadas nas figuras das Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), assim como pelo repasse de substanciais recursos a um número grande de ONGs. Paralelamente, o contexto institucional brasileiro também é historicamente caracterizado por uma longa tradição de controle de natureza formal e legal que, pelo menos em termos retóricos, busca se adaptar a estas novas relações de governança. Neste contexto, seria importante verificar se esta explosão de parceria com o terceiro setor está sendo acompanhada pela explosão de práticas de auditoria, assim como por substanciais modificações na forma de controle, indo além do burocrático, para um controle de desempenho. A presente pesquisa busca ir além, buscando indagar também os obstáculos à adaptação das práticas de auditoria às novas relações de governança com o terceiro setor i. 3. As novas relações de governança com o terceiro setor no contexto brasileiro O Brasil não ficou imune às fortes mudanças geradas pela globalização e pelo surgimento dos novos modelos de gestão pública nas últimas décadas. Mais uma vez, o país respondeu aos ciclos internacionais de maior intervenção ou retirada do Estado da vida econômica e social 3

4 por meio de modificações no escopo e conteúdo da gestão pública (PIMENTA, 1998, REZENDE, 2002). Especificamente, os movimentos de desestatização e democratização têm marcado o processo em que o Estado transfere a produção de bens e serviços para o setor privado e para a sociedade civil. Se a lógica for a da economia de mercado, o setor privado assume a produção. Caso a lógica social prevaleça, o terceiro setor se encarrega da produção. Em qualquer uma das situações, o papel do estado muda de produtor para provedor e são utilizados instrumentos de concessão, regulação e de parcerias com empresas privadas e/ou organizações sociais; segundo as características do bem a ser produzido e do público a ser atendido. Novos conceitos como publicização (a exemplo das estratégias relacionadas às organizações da sociedade civil de interesse público) e regulação (a exemplo da criação de diversas agências reguladoras) amparam a formação de redes de governança (DOMENECH, 2005). Nesse contexto da reforma, foram propostos novos mecanismos que fomentassem relações mais gerenciais do Estado com o setor privado e o terceiro setor. De forma geral, este fortalecimento baseava-se na crença de que, quando comparadas às entidades estatais, as organizações não governamentais, normalmente: a) apresentam modelos mais flexíveis, participativos e inovadores de gestão; b) são mais próximas de grupos sociais menos representados na formação de políticas públicas; c) apresentam maior possibilidade de melhorar a eficiência dos programas sociais públicos; e, d) possibilitam a introdução de elementos de competição entre os provedores (NAVARRO, 1999). A estratégia de publicização, responsável pela implementação desse novo enfoque, acompanhou-se pela consolidação de um novo marco legal para o terceiro setor no Brasil. Até então, as únicas certificações conferidas às organizações sem fins lucrativos eram o Título de Utilidade Pública Federal e o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, criadas entre as décadas de 30 e 60. A partir do final da década de 90, com a entrada em vigor do novo marco legal para o terceiro setor, foram criadas as qualificações de OS (Organização Social) e OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público). O conceito de Organizações Sociais (OS) surgiu em 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Trata-se de um modelo de organização pública não-estatal voltado para a absorção de atividades publicizáveis, dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Ocorre mediante qualificação de associações civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. A partir da criação do modelo das OS, surgiu a necessidade de se aprimorar o marco legal que trata das relações entre o Estado e a sociedade civil no Brasil. A idéia era facilitar as parcerias entre o Estado e estas organizações da sociedade civil, além de reconhecer o seu caráter público. Entre 1997 e 1998, o Conselho da Comunidade Solidária tomou a iniciativa desta reforma, numa tentativa de enfrentar questões que surgiram com a crescente participação, na cena pública, de atores sociais coletivos agindo de forma isolada ou em parceria com o Estado e com o mercado. A Lei n 9.790/99 estabeleceu os critérios para qualificação das pessoas jurídicas de direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e instituiu o Termo de Parceria (TP). Tal qualificação é obtida perante o Ministério de Justiça e denota o exercício de atividades típicas de fomento por parte do Estado como a promoção gratuita da educação e da saúde, proteção do meio ambiente, assistência social, conservação do patrimônio histórico, entre outras definidas na lei (BRASIL, 2002b). O TP é o instrumento 4

5 contratual previsto para instituir a relação entre o poder público e as entidades qualificadas como OSCIPs no fomento e execução de projetos. Foi idealizado dentro de um enfoque gerencial e busca uma maior autonomia e responsabilização do gestor público, a partir da especificação dos direitos, responsabilidades e obrigações estabelecidos de comum acordo entre as partes, além das metas e resultados a serem atingidos e seus respectivos prazos de execução, os critérios de avaliação de desempenho e a previsão de receitas e despesas a serem realizadas na execução do projeto. Portanto, além do caráter jurídico, o TP foi concebido como um instrumento de gestão, cujo objetivo é imprimir maior agilidade gerencial aos projetos e realizar o controle por resultados, com garantias de que os recursos estatais sejam utilizados de acordo com os fins públicos (BRASIL, 2002b). A mudança substancial nas relações de governança com os terceiro setor se apresenta com mais força quando considerado o peso das ONGs no Orçamento Geral da União (OGU). De acordo com Neto (2007), foram repassados para as ONGs ii aproximadamente 12,5 bilhões de reais no período entre 2001 e 2006, ou seja, uma média anual de 2 bilhões de reais. Este montante representa 16% do total das transferências voluntárias, que contempla também os recursos repassados pela União a estados e municípios. Em termos de quantidade, houve um aumento de 39% no número de entidades beneficiadas, entre os anos de 2003 e 2005, atingindo um total de entidades beneficiadas neste último ano. No entanto, esta modificação nas relações de governança com as organizações do terceiro setor, tem sido acompanhada pela explosão quantitativa das práticas de auditoria e controle, assim como por mudanças substanciais nas formas de exercer estas atividades? Ou, na prática, existem obstáculos que dificultam a relação de causalidade prevista pela TEA? 4. Metodologia Para responder a estas indagações, foi realizada uma pesquisa de campo, dentro de uma abordagem qualitativa que tem, preponderantemente, natureza exploratória e compreensiva. A pesquisa foi realizada em duas etapas: a) a Ia etapa, baseada em pesquisa bibliográfica e documental buscou verificar se o crescimento das parcerias com o terceiro setor tem sido acompanhado pelo aumento de práticas de controle e auditoria, assim como pela modificação na forma de exercer este controle, conforme predicado pela Teoria de Explosão da Auditoria. A pesquisa observa que o aumento formal das práticas de controle, acompanhado pela retórica da mudança do seu conteúdo, não encontra eco na prática. b) a IIa etapa foi baseada em fontes documentais e entrevistas com representantes do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) que atuam no desenvolvimento de metodologias de fiscalização e em outros trabalhos relacionados ao tema, inclusive auditorias em recursos públicos repassados para as ONGs. Ao longo do trabalho, o entrevistado representante do TCU será tratado por Entrevistado A, enquanto o conjunto das pessoas entrevistadas no TCE-RJ, de Entrevistado B. Nesta etapa buscaram-se levantar os principais obstáculos e entraves que influenciam a adaptação real das práticas de auditoria às modificações de governança acima citadas. Na pesquisa documental foram consultados diversos relatórios de auditorias, decisões e acórdãos publicados pelos órgãos em relação ao assunto, conforme detalhado a seguir: No nível federal (TCU), as principais informações relacionadas ao controle das ONGs são oriundas de uma sistemática de fiscalização denominada Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) iii, sobre a contratação de organizações da sociedade civil pelo Poder Público Federal. O Quadro 1 apresenta os principais documentos analisados: 5

6 ACÓRDÃO TCU 1.777/ / / /2006 Quadro 1 OBJETO - avaliação da aplicação de recursos transferidos mediante Termo de Parceria - avaliar o controle relativo às disposições da Lei n.º 9.790/99, para promoção dos ajustes que se fizerem necessários na ação fiscalizadora do TCU sobre os Termos de Parceria - verificação de situações de desvio dos recursos conveniados, deficiência nas análises das proposições iniciais, nas prestações de contas e na fiscalização. - verificação de fragilidades nos procedimentos de controle - identificadas fragilidades nas sistemáticas de controle dos recursos federais repassados mediante transferências voluntárias BASE DAS ANÁLISES E CONCLUSÕES CONTIDAS NOS ACÓRDÃOS - Termo de Parceria firmado entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a OSCIP Rede Brasileira de Promoção de Investimentos - Investe Brasil, firmado em 31/12/ FOC: consolidação das auditorias realizadas em 109 convênios, num valor total de R$ ,03, celebrados entre a União e Associação Nacional de Cooperação Agrícola, Confederação das Cooperativas de Reforma Agrária, Instituto Técnico de Capacitação e Pesquisa da Reforma Agrária, Organização das Cooperativas Brasileiras e Sociedade Rural Brasileira - junto aos órgãos repassadores, para examinar a possível ocorrência de irregularidades na liberação dos recursos federais e na aprovação das prestações de contas, identificando os respectivos responsáveis, sem prejuízo de outros aspectos que vierem a se mostrar relevantes, vez que as falhas ocorridas no presente caso podem estar-se repetindo em convênios celebrados com municípios de outros estados - verificação da regularidade - FOC: consolidação das auditorias da aplicação de recursos realizadas em 8 estados, por meio de 28 federais repassados pela convênios, num valor total de União ou entidades da R$ ,93, celebrados entre órgãos Administração Indireta a federais e Coordenação das Organizações ONGs, por meio de Indígenas da Amazônia Brasileira, Conselho convênios, contratos de Indígena de Roraima, Coordenação da repasse e instrumentos União das Nações e Povos Indígenas de similares Rondônia, Norte de Mato Grosso do Sul e Sul do Amazonas, Urihi Saúde Yanomami, Fundação de Apoio ao Menor de Feira de Santana, Avante Qualidade, Educação e Vida ONG, Associação Goiana de Integralização e Reabilitação, Fundação Amadeu Filomeno, Associação Plantas do Nordeste, Fundação Getúlio Vargas Síntese da pesquisa documental realizada no nível federal. PERÍODO ABRANGIDO - contempla questões inerentes a todo o período após a entrada em vigor da Lei n.º 9.790/99 - contempla convênios firmados entre 1998 e Exercício de contempla convênios firmados entre 1999 e 2005 Fonte: Elaboração própria com base nos Acórdãos citados, disponíveis para consulta no Portal do TCU (2008) No nível estadual (TCE-RJ) foram selecionados 14 processos que continham as conclusões a respeito de auditorias realizadas em mais de 27 contratações de ONGs no Estado e em municípios do Rio de Janeiro, entre os anos de 2004 e O Quadro 2 apresenta os 6

7 principais documentos utilizados: ANO PROCESSO ORIGEM Nº de ONGS /04 RIOPREVIDÊNCIA /04 Prefeitura de Levy Gasparian /04 Prefeitura de Três Rios /05 Prefeitura de São José de Ubá /05 Prefeitura de Italva /05 Prefeitura de Santa Maria Madalena /05 Prefeitura de Resende /05 Prefeitura de Quissamã N/D /06 FESP - Fundação Escola de Serviço Público RJ /06 Prefeitura de Itaperuna N/D /06 Prefeitura de Piraí /06 Prefeitura de Angra dos Reis /06 Prefeitura de Itaperuna N/D /07 Prefeitura de Campos 1 Quadro 2 Problemas em processos relacionados as ONGs. Fonte: Elaboração própria, a partir de consulta aos processos citados, disponíveis em < Acesso em 01/07/2008. A seguir, serão apresentados e analisados os principais resultados da pesquisa de campo. 5. A proliferação das parcerias e explosão formal da auditoria Quando as mudanças são analisadas sob a perspectiva legal, a TEC ainda mantém sua capacidade explicativa. De fato, a proliferação de parcerias com o terceiro setor foi acompanhada por uma serie de controles internos e externos. Cabe ao Ministério Público, em seu dever Constitucional o acompanhamento e a fiscalização das ONGs que se caracterizem como de interesse social. Entretanto, no que se refere à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação dos recursos públicos transferidos às ONGs (incluindo subvenções e renúncia de receitas), é competência do Congresso Nacional, que a exerce mediante auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Como regra geral, válida no âmbito da União, estados e municípios, cabe às ONGs comprovarem a correta aplicação dos recursos públicos (e o atingimento dos resultados esperados) ao órgão ou à entidade que os repassou, assim como ao órgão central do sistema de controle interno. Caso seja verificada qualquer irregularidade, estes órgãos deverão dar ciência ao respectivo órgão de controle externo, sob pena de responsabilidade solidária iv. De qualquer forma, nada impede que o controle externo atue, por iniciativa própria, em paralelo ou independentemente do controle interno, sempre que julgarem necessário. Somente no caso das entidades qualificadas como OS, as contas anuais das mesmas devem ser submetidas sistematicamente a julgamento do TCU v, de acordo com a Decisão 592/1998. Por analogia, aplica-se o mesmo conceito em relação aos estados e municípios. Nos demais casos, a verificação da regularidade da aplicação dos recursos transferidos às ONGs é feita por meio de dois procedimentos: o julgamento de Tomadas de Contas Especiais (TCEs) e as fiscalizações: As TCEs são instauradas pelos próprios órgãos públicos transferidores dos recursos, nos 7

8 casos de omissão no dever de prestar contas ou de dano ao erário, bem como por recomendação dos órgãos de controle (interno ou externo). As Fiscalizações fazem parte das competências constitucionais dos órgãos de controle externo da administração pública. Estas são realizadas por meio das inspeções e auditorias, ambas destinadas a verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos e fatos administrativos, praticados por qualquer responsável sujeito à jurisdição do órgão de controle. Ambos os procedimentos citados podem ser adotados também a partir de representações e denúncias. Quanto aos mecanismos de controle estabelecidos pela Lei 9.790/99 referente às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) o TCU (1999) observou sua conformidade com as disposições da Constituição Federal e considerou as inovações introduzidas pelos termos de parceria (TPs), ressaltando três aspectos relacionados ao controle, todos eles válidos para os níveis estaduais e municipais: a) Prestação de Contas relativa ao TP: da mesma forma como ocorre com os convênios, deve ser apresentada ao órgão ou entidade repassadora dos recursos. Ao apreciar as contas anuais dos responsáveis, o TCU examina a regularidade da celebração e execução desses termos com base nos Relatórios de Auditoria e no de Gestão elaborados pelo Controle Interno, que devem informar sobre eventuais falhas ou irregularidades apontadas, bem como as providências saneadoras adotadas; b) Tomadas de Contas Especiais: deverão ser instauradas sempre que se verificar irregularidade na aplicação dos recursos federais repassados; c) Ratifica a competência do TCU para realizar a fiscalização direta desses TPs. Ainda no caso das OSCIPs, o Decreto 3.100/99 estabelece que o monitoramento e a fiscalização da execução do TP cabem ao órgão estatal que o assinou o Termo, além do Conselho de Política Pública da área a que está ligado. É importante que o órgão estatal mantenha esse Conselho informado a respeito de suas atividades de acompanhamento do TP. O Conselho de Política Pública, por sua vez, deve encaminhar suas recomendações e sugestões ao órgão estatal para que o mesmo adote as providências cabíveis. Sempre que necessário, o TP também pode ser fiscalizado pelo sistema de controle da Administração Pública, por meio de Tomada de Contas Especiais feitas tanto pelo controle interno (por exemplo, a Secretaria Federal de Controle no Governo Federal), quanto pelo controle externo (Tribunais de Contas). Após quase dez anos de vigência do novo marco legal do terceiro setor, resta saber se, de fato, foram alcançados os objetivos propostos no que se refere ao controle do relacionamento entre o Poder Público e o terceiro setor. Ainda, a proliferação das formas de controle tem sido acompanhada por mudanças substanciais nas formas do seu exercício? 5.1 Proliferação das parcerias e as modificações no conteúdo da auditoria É razoável assumir o pressuposto de que a função do controle sofra alterações diante das mudanças ocorridas no papel do Estado e das novas formas de gestão pública surgidas nas últimas décadas, especificamente no que tange às relações com o terceiro setor. As auditorias precisam se adaptar a esta mudança de enfoque, principalmente no que se refere ao desenvolvimento de critérios sólidos que subsidiem as avaliações das parcerias estabelecidas entre o Poder Público e o terceiro setor. Se tais organizações são ditas não-governamentais, é razoável supor que elas não devam ser meras prestadoras de serviços ao governo, fazendo parte de uma espécie de administração indireta disfarçada. 8

9 Todas essas mudanças ocorridas na gestão pública e no arcabouço legal trouxeram perspectivas mais amplas para os Órgãos de Controle (OC) da administração pública. A transição de uma fiscalização com caráter legal/contábil para outra que considera a dimensão econômica, a eficiência e a eficácia administrativa, isto é, voltada para o desempenho, é a principal mudança ensejada. O Quadro 3 sintetiza alguns aspectos relacionados ao enfoque das auditorias realizadas pelos OCs em seu processo de evolução face às mudanças ocorridas na gestão pública nas últimas décadas. CONTROLE BUROCRÁTICO. Foco em aspectos legais e contábeis.. Especialização nos instrumentos normativos.. Auditado como informante, não opinando ou opinando no conteúdo do trabalho.. Auditoria a posteriori.. Foco nas recomendações punitivas (foca o passado). Auditoria de conformidade EVOLUÇÃO (tendência) Auditoria de Natureza Operacional CONTROLE DE DESEMPENHO (GERENCIAL). Foco nos resultados. Foco no conhecimento do objeto dos programas auditados.. Trabalho em equipe e caráter Multidisciplinar.. Auditado pode ser consultado e ter acesso prévio ao relatório para emitir pontos de concordância e divergência.. Auditoria concomitante.. Foco nas recomendações saneadoras e nas oportunidades de melhoria (foca o futuro). Quadro 3 Evolução do papel dos OCEs nas últimas décadas. Fonte: Elaboração própria, a partir de (BRASIL, 2000; PETER E MACHADO, 2007). A grande questão é se as instituições de controle vigentes terão capacidade de se autoreformarem para se adaptarem à nova realidade (RIBEIRO, 2002). Rezende (2004) observa no caso brasileiro um descompasso entre as reformas no setor público e os ajustes necessários na matriz institucional, incluindo os seus mecanismos de exercício do controle. A autonomia foi vista como uma espécie de remédio para todos os males, capaz de curar as disfunções da burocracia e possibilitar maior flexibilidade para melhor atendimento às demandas do público. O problema é que essa flexibilidade pode acarretar sérios problemas de controle. Este é justamente o dilema nas iniciativas de descentralização: qual a medida certa entre dar autonomia e controlar organizações autônomas? Os novos mecanismos de controle, accountability e exigências de performance não eram claros no âmbito da reforma de 1995, seja para as organizações do setor público ou para as organizações da sociedade civil. Este aspecto se reflete na precariedade dos critérios de avaliação e desempenho que raramente eram estabelecidos e, quando muito, ficavam restritos à mensuração da eficiência, sem alcançar a aferição do impacto social das ações realizadas. (BRASIL, 2002b). Neste contexto, resta saber até que ponto a mudança no enfoque do controle (de burocrático para gerencial) prevista no novo marco legal, está sendo, de fato, praticada e como os órgãos de controle da administração pública estão atuando neste novo contexto. Como se verá a seguir, na prática prevalece uma percepção de ausência de controle, perante os desafios apresentados pelas novas relações de governança com o terceiro setor A percepção de ausência de controle e os desafios do terceiro setor 9

10 A entrada em vigor do novo marco legal para o terceiro setor, no final dos anos 90, gerou uma série de questionamentos da sociedade e dos membros do Poder Legislativo sobre os mecanismos de controle das relações entre o setor público e as entidades do terceiro setor. De fato, os recorrentes escândalos noticiados pela imprensa sobre a má utilização de recursos públicos pelas ONGs que motivaram a instauração de diversas CPIs vi e criaram um clima de suspeição generalizada a respeito destas organizações, a despeito do reconhecimento de diversas organizações que fazem um trabalho voltado para o interesse público. Em 2001, a primeira CPI já chamava atenção para falhas na regulamentação do setor e nos mecanismos de controle das atividades das ONGs, principalmente quanto à utilização de recursos públicos. Em 2006, a CPMI das Ambulâncias evidencia que pouco se evoluiu no enfrentamento dos problemas que já haviam sido diagnosticados. O crescimento das relações entre o Estado e as ONGs não foi acompanhado do aprimoramento dos mecanismos de controle estatal. Os relatórios apontavam um aspecto comum a todas as irregularidades encontradas, em todos os órgãos e entidades e em todos os estados em que ocorreu fiscalização: não havia controle efetivo, seja ele interno ou externo (NETO, 2007). Em 2005, o TCU chama atenção para a questão por meio do Acórdão 1.777/2005, no qual destaca que o controle das OSCIPs estava inserido em um contexto maior das ONGs que, em muitos casos, recebem recursos governamentais sem devolvê-los à sociedade na forma de ações voltadas ao interesse público. Algumas, como vem chegando ao nosso conhecimento, acabam por viver do Estado, sugando seus já limitados recursos. [...] Do total de ONGs, 55% são mantidas, por vezes exclusivamente, com recursos públicos. (BRASIL, 2005: item 164) De uma maneira geral, há uma percepção de que houve uma proliferação destas organizações sem o equivalente aprimoramento dos mecanismos de controle governamental, dando margem às mais variadas práticas ilícitas que resultam no mau uso dos recursos e não cumprimento de ações voltadas para o interesse público. 5.3 Diagnóstico: a capacidade explanatória da TEA no caso brasileiro A análise do caso brasileiro aponta uma distancia muito grande entre as mudanças legais relativas às formas e ao conteúdo do controle - que buscam acompanhar as novas relações de governança com o terceiro setor e a realidade dessa associação. A discussão acima apresentada relata que, no caso brasileiro, as modificações nas relações de governança com o terceiro setor, embora tenham desencadeado uma explosão quantitativa legal das práticas de auditoria, na prática não foram acompanhadas por substanciais modificações no conteúdo do controle. Tudo indica tratar-se de mais um caso de formalismo brasileiro, caracterizado pela distância entre a prescrição legal e a realidade (RIGSS, 1968). A teoria de explosão da auditoria parece se encaixar quando a análise concentra-se nos aspectos legais, mas não se demonstra suficiente quando se analisam as práticas do controle no país. Esta distância tornase problemática, uma vez que o trabalho também identificou a predominância de uma percepção negativa acerca do exercício do controle sobre as relações do Estado com o terceiro setor. Quais seriam os fatores que impedem essa explosão qualitativa das práticas de auditoria, voltadas para um exercício de controle que responde de forma adequada às modificações nas relações de governança com o terceiro setor? Esta é a indagação que se buscou responder na IIa parte dessa pesquisa. 6. Os entraves à explosão qualitativa da auditoria A pesquisa de campo realizada nos órgãos de controle aponta alguns condicionantes que dificultam a relação de causalidade apontada pela TEA, entre as relações de governança com 10

11 o terceiro setor e o aumento quantitativo e qualitativo das auditorias e outras formas de controle. Um dos principais entraves parece residir nas deficiências materiais e humanas vivenciadas pelos tribunais de controle no país. De fato, a falta de recursos humanos, materiais e tecnológicos adequados ao bom cumprimento das funções de controle na administração pública é um problema básico, pois a partir dele é que se originam uma série de outros problemas, apresentados nos próximos itens desta seção. O relatório da CPMI das Ambulâncias, ocorrida entre 2006 e 2007, relaciona as principais deficiências encontradas em relação à falta de recursos para a função controle: o processo de controle (na celebração e acompanhamento) dos convênios é lento e pouco informatizado, há falhas nas especificações técnicas que resultam na precariedade das análises das propostas apresentadas e existe deficiência quantitativa e qualitativa dos recursos humanos disponíveis nos órgãos repassadores dos recursos. No mesmo sentido, vai o Acórdão TCU 788/2006 elaborado a partir de fiscalizações do Tribunal e do Controle Interno, que aponta este como sendo um dos pontos de maior relevância das auditorias das transferências voluntárias de recursos públicos. Sobre a execução de convênios com as ONGs, o TCU se manifestou da seguinte forma: A auditoria corrobora o que vêm sendo apontado por outras já realizadas no âmbito deste Tribunal: os órgãos e as entidades da Administração Pública Federal encontram-se despreparados e desestruturados em relação à fiscalização da aplicação dos recursos que repassam (Acórdão TCU 2.066/2006) Outros fatores identificados no decorrer da pesquisa apontam problemas relativos à própria gestão das relações com o terceiro setor. Entre os problemas de gestão, destaca-se a falta de transparência, critérios e justificativas na escolha das ONGs, que pode também ser considerada origem de diversos outros problemas que serão apresentados nos itens a seguir. De acordo com o Entrevistado A: a falta de critérios objetivos e de justificativas para a escolha das ONGs beneficiadas tem sido alvo de diversas determinações do TCU. [...] De lá [década de 90] para cá, pouco se avançou, seja em relação à escolha das ONGs beneficiadas com recursos orçamentários, seja nas normas relativas a divulgação de informações e nos mecanismos que favoreçam o controle social das ações. O mesmo resultado é levantado pelas análises do Acórdão TCU 2.066/2006 que destaca a ausência de critérios transparentes para a escolha das ONG que receberão recursos por meio de convênios e instrumentos similares. (...) Das dez entidades analisadas nesta auditoria, apenas três fundações detinham o título de utilidade pública federal. (Acórdão TCU 2.066/2006). De acordo com os representantes do TCE-RJ, este mesmo problema da falta de critério para escolha das ONGs se verifica no Estado do Rio de Janeiro. Entretanto, há um agravante caracterizado pela constatação recorrente da contratação de ONGs para realização de atividades fins, contrariando o dispositivo constitucional que prevê a realização de concurso público para contratação de pessoal na administração pública. A falta de procedimentos adequados para avaliação da qualificação técnica e operacional das ONGs e seus projetos foi outro resultado da pesquisa. Ao indagarmos sobre a atuação do controle externo na aferição destas questões, o Entrevistado A informou que, no âmbito da União, as qualificações técnica e operacional (administrativa, gerencial, etc.) das ONGs não foram checadas em nenhuma das auditorias recentes do TCU, muito embora existam dispositivos legais estabelecendo diversas condicionantes. Sobre este ponto, os representantes do TCE-RJ informaram que no nível estadual existem vários casos de entidades contratadas com dispensa de licitação, sem que tivessem objetivos condizentes com o objeto almejado pela administração pública ou sem que restassem comprovadas as 11

12 inquestionáveis reputações ético-profissionais das mesmas. Um exemplo ilustrativo é o processo TCE-RJ nº /05, que trata do Termo de Parceria firmado entre a Prefeitura de São José de Ubá e a OSCIP Instituto Vida Saúde INVISA, para a implantação e manutenção de gestão dos programas de agentes comunitários de Saúde e saúde na família. Segundo o Entrevistado A, no que se refere ao controle interno no nível federal, a situação também não é muito animadora. Foi detectado um baixo padrão em praticamente todos os órgãos da administração federal quando o assunto é avaliação técnica das propostas de convênios e ajustes similares. Portanto, sobre a falta de procedimentos adequados para avaliação da qualificação técnica e operacional das ONGs e seus respectivos projetos, podemos concluir a partir da pesquisa documental e dos depoimentos dos Entrevistados A e B que: a) as análises técnicas dos projetos e da qualificação das ONGs são superficiais, sem qualquer análise crítica ou examine do mérito do convênio. Os pareceres jurídicos se resumem basicamente na conferência das certidões de regularidade fiscal; e, b) de uma maneira geral, não se procede a qualquer avaliação quanto à necessidade local, oportunidade, conveniência, viabilidade técnica e exeqüibilidade dos objetos propostos e raros são os casos em que os custos dos objetos propostos tenham sido analisados e documentados. Outro resultado destacado no decorrer da pesquisa, refere-se à falta de controle na execução física do objeto contratado. Segundo o Entrevistado A: embora nossa legislação estabeleça que o órgão ou entidade concedente deva acompanhar e fiscalizar in loco o cumprimento do objeto contratado e a legalidade dos atos praticados, não é essa a realidade com a qual se depara na prática. A negligência nos procedimentos iniciais da contratação e avaliação da capacidade técnica da entidade, somada à falta de acompanhamento efetivo da execução, gera uma situação de descontrole, dando margem aos mais diversos crimes relacionados ao desvio e apropriação de recursos públicos. O posicionamento do TCU ratifica esta constatação do problema, assim como o relatório da CPMI sobre as ONGs. De acordo com os representantes do TCE-RJ não há dados concretos a respeito da falha de controle pelos órgãos concedentes na execução dos contratos das ONGs no Estado do Rio de Janeiro. Embora exista um consenso por parte dos entrevistados de que a situação seja tão crítica quanto a constatada no nível federal, o fato é que o TCE-RJ ainda está concentrando esforços na apuração de ilegalidades nas contratações das ONGs. Os problemas relacionados à prestação de contas e avaliação dos resultados também foram apontados no decorrer da pesquisa de campo. Cabe à entidade comprovar a correta aplicação dos recursos públicos que lhe foram transferidos pelo órgão repassador que deve avaliar, e consignar em seu parecer, a realização dos objetivos contemplados no instrumento contratual. O relatório do Acórdão TCU 2.066/2006 evidencia deficiências nas prestações de contas, consideradas superficiais e basicamente voltadas para o cumprimento dos trâmites legais e burocráticos. Ressalta ainda que a falta de avaliações dos resultados alcançados nas contratações das ONGs. Outro aspecto extremamente preocupante é a grande quantidade de prestações de contas que nem chegam a ser analisadas em função do não cumprimento deste requisito legal por parte das entidades ou pelo fato dos próprios órgãos concedentes não terem procedido às análises daquelas prestações que foram devidamente encaminhadas. No TCE-RJ, não cabe falar em avaliação de resultados (ou na falta dele), visto que o controle se defronta com situações graves de mau uso do dinheiro público. Dos 14 processos analisados nesta pesquisa, 5 deles apresentavam problemas relacionados a repasses irregulares de verba às ONGs. Por fim, esta pesquisa indica que os Termos de Parcerias, e a nova legislação que os criou, 12

13 ainda não trouxeram as mudanças esperadas no que se refere à função controle. Estes instrumentos ainda são pouco utilizados, se comparados aos convênios, e ainda prevalecem os tradicionais mecanismos de controle. O Quadro 4 resume estas questões críticas levantadas no decorrer da pesquisa: ASPECTOS DO CONTROLE NO NOVO MARCO LEGAL DO TERCEIRO SETOR QUESTÕES CRÍTICAS SOBRE O CONTROLE LEVANTADAS NESTA PESQUISA Na realidade, tem-se constatado que a escolha das A nova legislação incentiva a escolha da OSCIP por entidades não se pauta por critérios objetivos. A meio de concurso de projetos. Anteriormente não legislação prevê apenas a possibilidade de escolha estava prevista essa possibilidade. por meio de concurso de projetos e esta não tem sido a opção dos gestores públicos na prática. A dedicação das OSCIPs às atividades previstas na Lei configura-se mediante a execução direta de projetos, Falta de recursos (humanos, materiais e tecnológicos) nos órgãos ou entidades públicas para realizar programas, planos de ações correlatas, por meio da adequadamente as funções de controle. doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins. Faltam procedimentos adequados para avaliação da qualificação técnica e operacional das ONGs e seus respectivos projetos (objetos sem definição precisa, metas sem descrição qualitativa e quantitativa do que se pretende realizar ou obter, custos não avaliados, entre outras). Tais deficiências tem dado margem à contratação de ONGs criadas de forma oportunista, sem que tenha, Quanto ao projeto a ser implementado, governo e de fato, a experiência comprovada para atuação OSCIP negociam um programa de trabalho que envolve, dentro de uma determinada área de conhecimento. dentre outros aspectos, objetivos, metas, resultados, O não cumprimento dos requisitos legais citados indicadores de avaliação e mecanismos de compromete o controle do ciclo de transferência de desembolso. recursos públicos para as ONGs, pois a efetividade do controle nas demais etapas depende fundamentalmente dos parâmetros estabelecidos neste momento do processo. Nas auditorias realizadas pelos OCEs, não se O controle se concentra no alcance de resultados (controle dos fins). Anteriormente o controle se concentrava na forma de aplicação dos recursos (controle dos meios). constatou a existência de procedimentos de avaliação dos resultados alcançados em termos de benefícios, impactos econômicos ou sociais ou, ainda, no tocante a satisfação do público-alvo em relação ao objeto implementado. A pesquisa demonstra que a fase de acompanhamento e fiscalização da execução está O monitoramento e a fiscalização da execução do sendo negligenciada pelos entes concedentes, Termo de Parceria é dever do órgão estatal parceiro, aprofundando ainda mais a já pouca expectativa de além do Conselho de Política Pública da área a que está controle. ligado. Em caso de irregularidades, deve ser dada Esta negligência tem origem na falta de recursos dos imediata ciência ao Tribunal de Contas respectivo e ao órgãos para exercerem o controle in loco e são Ministério Público, sob pena de responsabilidade agravadas pelas deficiências ocorridas no início do solidária. processo (falta análise técnica e planejamento do projeto). A pesquisa aponta ocorrência de irregularidades na A prestação de contas do Termo de Parceria é mais simples do que a dos convênios, devendo ser feita diretamente ao órgão parceiro, por meio de: relatório da execução do objeto do Termo de Parceria contendo montagem posterior de prestação de contas. Há uma grande quantidade de prestações de contas que nem chegam a ser analisadas em função do não cumprimento deste requisito legal por parte das comparação entre as metas e os respectivos resultados; entidades ou pelo fato dos próprios órgãos demonstrativo da receita e da despesa realizadas; extrato concedentes não terem procedido às análises da execução física e financeira publicado. daquelas prestações que foram devidamente encaminhadas. Quadro 4 O controle no novo marco legal vs questões levantadas na pesquisa Fonte: Elaboração própria, a partir de Ferrarezzi (2001:11,12). 13

14 7. Considerações Finais Este trabalho buscou aplicar a Teoria de Explosão da Auditoria (TEA) para analisar como está ocorrendo o controle das relações estabelecidas entre o Estado e as organizações da sociedade civil após a implantação do novo marco legal, no final da década de TEA predica uma explosão das práticas de auditoria e controle como conseqüência das reformas inspiradas pela Nova Gestão Pública e sua orientação pelo desempenho. Teoricamente, esperava-se não apenas um aumento formal das práticas de auditoria, mas também uma modificação na qualidade do controle, voltado este último para o desempenho e a busca de resultados. A pesquisa demonstrou que embora seja possível encontrar modificações legais nas formas de controle e auditoria e uma mudança do discurso acerca da natureza do controle voltado para o desempenho - que melhor se adéqua as novas redes de governança com o terceiro setor, a prática deixa a desejar. Ainda, as denúncias sobre desvios e mal-uso de recursos públicos por parte das ONGs, reforçam a percepção prevalecente acerca de ausência de controle e a necessidade do seu adequado desempenho. Como está ocorrendo, no Brasil, o controle das relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil após a implantação do novo marco legal no final da década de 1990? Esta pesquisa revela que o controle das relações entre o poder público brasileiro e as ONGs se concentra nos aspectos da legalidade e do controle burocrático do processo de contratação das mesmas, sem indicar nenhuma mudança substancial na qualidade do controle (voltado para o desempenho). Ainda assim, não é possível afirmar que mesmo estes critérios tradicionais de controle estão sendo devidamente atendidos. Não houve, portanto, um avanço consistente rumo ao controle de resultados das relações entre o Poder Público e o Terceiro Setor, previsto no novo marco legal do final da década de Embora a lei 9.790/99 represente um passo na tentativa de modernizar as relações entre o Estado e a sociedade civil, sua aplicação prática, no que se refere aos mecanismos de controle, ainda é muito limitada. Ainda prevalece a utilização dos convênios para formalizar as relações entre o Poder Público e OSCIPs e, mesmo quando os TPs são firmados, se utilizam os procedimentos tradicionais de controle. A relação de causalidade prevista pela TEA parece encontrar resistências em fatores peculiares ao contexto institucional brasileiro. Entre os entraves à explosão esta pesquisa destacou os fatores inerentes aos órgãos de controle, especificamente a falta de condições humanas e materiais necessárias ao adequado desempenho da função de controle. No entanto, talvez os principais entraves residam na falta de mudanças substanciais na gestão de relações com o terceiro setor. De fato, o controle (e as auditorias) são parte integrante da gestão como um todo. Portanto, só haverá um controle voltado para resultados se, em paralelo, a própria gestão já estiver atuando desta forma, orientada por resultados e desempenho. Neste sentido, a pesquisa constata que não há como controlar o alcance de resultados se, em uma etapa anterior, não ocorreu o estabelecimento de resultados ou metas pela administração. Se a própria administração pública ainda se encontra presa aos mais variados aspectos formalistas e legalistas, como pode se esperar que a função controle, por si só, tivesse explodido e se apresentasse renovada, voltada para avaliação da efetividade da gestão? Embora fosse um pressuposto do novo marco legal do terceiro setor, o incremento do número de parcerias entre o setor público e as ONGs não ocorreu (pelo menos na prática) em novas bases, voltadas para o desempenho e menos burocráticas. Conseqüentemente, a pesquisa aqui apresentada demonstrou claramente que ao detalharmos a função controle, encontra-se o que 14

15 seria esperado: as práticas de auditoria podem até ter sido intensificadas, mas ainda estão calcadas em procedimentos burocráticos e encontram uma tremenda dificuldade em apresentar, de fato, um enfoque voltado para desempenho conforme sugerido pelo NPM. Por fim, vale destacar a contribuição que as perspectivas comparadas podem trazer para afinar a TEA, analisando as condições institucionais sob as quais o aumento e a mudança nas práticas de auditoria pode ou não acontecer. O caso brasileiro indica que mesmo as reformas aparentemente substanciais de governança, como as desencadeadas pela proliferação de relações ou melhor, transferência de recursos - com o terceiro setor, podem se esconder sob a roupagem de antigas e burocráticas formas de gestão. 8. Referências Bibliográficas BRASIL. Decreto de 30 de junho de Disponível em < Acesso em: 3/jul/ Lei N 9.637, de 15 de maio de Disponível em < Acesso em: 3/jul/ Lei N 9.790, de 23 de março de Disponível em: < Acesso em: 3/jul/ Tribunal de Contas da União. Pesquisa de Acordãos. Fonte: Acesso em 01/07/ Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria de Natureza Operacional Brasília: TCU, Coordenadoria de Fiscalização e Controle, Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002b.. Tribunal de Contas da União. Acórdão N.º 2.261/2005 TCU Plenário. Brasília, 2005b. Disponível em: < Acesso em: 01/07/ Tribunal de Contas da União. Acórdão N.º 788/2006 TCU Plenário. Ata 20/2006- Plenário, Sessão de 24/5/2006, Brasília, 2006a. Disponível em: < Acesso em: 03/07/ Tribunal de Contas da União. Acórdão N.º 2.066/2006 TCU Plenário. Ata 45/2006-Plenário, Sessão de 8/11/2006, Brasília, 2006b. Disponível em: < Acesso em: 01/07/2008. DOMENECH, Alfred Vernis. Associaciones entre lo publico e lo privado: em busqueda de la complementariedad. Revista del CLAD Reforma y Democracia. N.33, HOOD, Christopher. The risk game and the blame game. Government and Opposition. V.37.N.1.p James, O. Peters, G & Scott, C. (Ed.) Controlling modern government: variety, commonality and change. Cheltenham: Edward Edgar FERRAREZI, Elisabete. O Novo Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. Disponível em < Acesso em 03/04/

16 NAVARRO, Juan Carlos. As ONGs e a prestação de serviços sociais na América Latina: o aprendizado começou. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e GRAU, Nuria Cunill. O público não-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: FGV, NETO, Antonio Alves de Carvalho. Transferências de recursos do orçamento da União para organizações não-governamentais: análise dos procedimentos de concessão e controle. Monografia (especialização) Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, e Instituto Serzedello Corrêa, OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventing Government: Introduction. In. Shafritz, J.M & Ott, J.S. Classics of Organization Theory. Harcourt Brace, PAES DE PAULA, Ana Paula. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, PECI, Alketa. Regulação Comparativa: uma (des)construção dos modelos regulatórios. IN: PECI, Alketa. Regulação no Brasil: Desenho, Governança, Avaliação. Ed Atlas. pp PETER, Maria da Glória Arrais e MACHADO, Marcus Vinícius Veras. Manual de Auditoria Governamental. São Paulo: Atlas, PIMENTA, Carlos Cesar. A reforma gerencial do estado brasileiro no contexto das grandes tendências mundiais/ Carlos Cesar Pimenta. In: Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro,v. 32, n. 5, p , POWER, Michael. The theory of audit explosion. In: FERLIE, Ewan, LYNN, Laurence E. & POLLITT, Christopher. The Oxford Handbook of Public Management. Oxford University Press The Audit Explosion. London: Demos REZENDE, Flávio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas? Rio de Janeiro: Editora FGV, A Reforma do Estado em Perspectiva Comparada. In: Balanço da Reforma do Estado no Brasil: A Nova Gestão Pública. Brasília: MP, SEGES, RIBEIRO, Renato Jorge Brown. O Controle Externo Federal no Brasil: Uma Análise do Modelo de Gestão Frente às Demandas do Sistema Sócio Político. Dissertação (mestrado)- Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, RIGGS, Fred. Administração nos países em desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, i Cabe observar, que ao longo do texto, os conceitos de auditoria e controle são usados de forma intercambiáveis. ii Baseado em dados obtidos no SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal), disponível em < > e no site Contas Abertas, disponível em < Foram considerados apenas os convênios, contratos de repasse e termos de parceria firmados com o Poder Público Federal para a transferência direta de recursos orçamentários. iii O procedimento da FOC contempla: (a) preparação centralizada de auditorias, (b) execução descentralizada das mesmas e (c) consolidação de resultados. Esta sistemática possibilita avaliar, de forma abrangente e integrada, um tema, visando, dentre outras coisas, traçar um quadro geral das situações verificadas, identificar irregularidades mais comuns e relevantes e propor aperfeiçoamento nos mecanismos de controle. iv CF, art. 74, II, e 1. v O controle das OS e dos contratos de gestão não será alvo de pesquisa e análise neste trabalho. vi CPI das ONG s ( ), CPMI das Ambulâncias ( ) e a nova CPI das ONG s (out. 2007). 16