ADVOCACIA ESTRATÉGICA NA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO: INSTRUMENTO PARA A EFETIVAÇÃO DA CARTA REPUBLICANA

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1 ADVOCACIA ESTRATÉGICA NA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO: INSTRUMENTO PARA A EFETIVAÇÃO DA CARTA REPUBLICANA STRATEGIC ADVOCACY IN THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE UNION: AN INSTRUMENT FOR THE REALIZATION OF THE CONSTITUTION Paulo Roberto Gonçalves Junior O que será a profissão de Advogado daqui a cinqüenta anos? [...] tendência cada vez maior à solução amigável dos conflitos dentro dos escritórios de advocacia, vendo as partes cada vez mais dispostas a transigir, e cada vez menos dispostas a transitar pelas vias 'normais' judiciárias ou administrativas das soluções dos conflitos". (André-Jean Arnaud, jurista e filósofo francês) SUMÁRIO: Introdução; 1 Efetivação de direitos: a advocacia estratégica como instrumento para a formação de um novo paradigma de atuação; 2 Centrais de Negociação: projeto piloto para uma renovação paradigmática dentro da Advocacia- Geral da União; 3 Conclusão; Referências. RESUMO: O presente artigo trata da apreensão e da implementação do perfil constitucional da Advocacia-Geral da União pelo exercício da Advocacia estratégica. A partir dessa perspectiva de atuação, singelamente definida como discursoprática, na qual se sobrepõem planos e ações, apresenta-se uma das novas experiências da Advocacia-Geral da União, denominada projeto Centrais de Negociação. As Centrais de Negociação visam, além da imediata redução da litigiosidade perante o Poder Judiciário e de significativa economia para o erário, constituir ambiente propício à superação de um paradigma de atuação que se mostrou ineficiente (formal e reacionário) por um paradigma de atuação para a efetivação de direitos. ABSTRACT: This article is about the implementation of the constitutional profile of the Office of the Attorney General of the Union by the exercise of strategic advocacy. From this perspective, defined as "speech-practice", in which overlapping plans and actions, emerge a new experience on the Office of the Attorney General of the Union, called project Centrais de Negociação. The Centrais de Negociação aim, beyond the immediate reduction of litigation and significant savings to the Union, to provide an environment to overcome a paradigm of performance that was inefficient (formal and reactionary) by a paradigm of performance for enforcing rights. PALAVRAS-CHAVES: Perfil constitucional da Advocacia-Geral da União. Advocacia estratégica. Centrais de Negociação. Redução da litigiosidade. Atuação para a efetivação de direitos. KEYWORDS: Constitutional profile of the Office of the Attorney General of the Union. Centrais de Negociação. Reduction of litigation. Performance for enforcing rights. 1

2 INTRODUÇÃO Com o advento da Carta Política de 1988, exsurge dentre as funções essenciais à Justiça uma nova Instituição, denominada Advocacia-Geral da União AGU, com a função precípua, mediata e imediata, de efetivar direitos e interesses públicos. Conforme previsão do artigo 131 da Constituição Republicana, atribuiu-se à AGU a representação da União 1, judicial e extrajudicialmente, além das atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. Dessa forma, a Instituição foi categoricamente incumbida de uma dupla competência: uma postulatória ou contenciosa, consubstanciada na representação judicial e extrajudicial dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como das autarquias e fundações públicas federais; e outra preventiva ou consultiva, por meio da realização de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo Federal, quanto à constitucionalidade e à legalidade de seus atos. A singela indicação dessas atividades (técnicas e políticas), bem como o tratamento constitucional conferido à Advocacia-Geral da União, consagra a sua relevância institucional para a consecução dos objetivos do Estado. No entanto, cumpre aos seus membros, força motriz da Instituição, por intermédio da respectiva dedicação, clareza e esforço, a concepção do modus operandi para a efetivação do interesse público. Há uma diversidade de facetas que o ativismo do Advogado da União poderá explorar na realização de suas atribuições funcionais, mas todas deverão convergir para um só objetivo: a concretização dos ditames da Carta Política, ou seja, a realização do interesse público primário (e secundário desde que compatível com o primário). Nesse sentido, as lições de Norma Kyriakos 2 a respeito do perfil e da missão do advogado público em face do Estado Democrático de Direito: Há de ser homem ou mulher de seu tempo. Seu papel é resgatar o sentido mais profundo das instituições jurídicas e por essa via resgatar o exercício da cidadania. Seu material de trabalho é o Direito Público, mesmo quando por dever do Estado garante o acesso à Justiça das pessoas carentes e lhes defende os direitos individuais de natureza civil, penal e administrativa. Ator ou atriz privilegiado em um Estado hipertrofiado pelo excesso de regulamentação e ineficácia das leis, sua bíblia é a Constituição e sua meta a Justiça. Sabe que a dialética entre a prática da Justiça e a Lei é permanente. É parcial, defende a parte como os demais advogados. Cabe-lhe defender o interesse do Estado. Sua preocupação, portanto, é a república e o bom funcionamento do Estado. Tem por tarefa resgatar o conceito de interesse público e espargir a apropriação por interesses privados dessa pessoa jurídica de direito público, sua cliente. (Grifou-se). No Estado Democrático de Direito, a única forma de atuação legítima do Estado, em juízo ou na fase administrativa, ocorre quando a defesa de seus interesses observa a efetivação dos direitos fundamentais do cidadão e da ordem jurídica vigente. Portanto, à Advocacia-Geral da União cumpre exercer suas atividades de representação da União buscando tal efetivação de direitos e da Constituição. 1 União é a organização política dos Poderes nacionais, em seu conjunto, contemplando, naturalmente, os três poderes. 2 KYRIAKOS, Norma. Procuradores do Estado: função essencial à justiça. In: NALINI, José Renato (Coord.). Formação Jurídica. São Paulo: RT,

3 1 EFETIVAÇÃO DE DIREITOS: A ADVOCACIA ESTRATÉGICA COMO INSTRUMENTO PARA A FORMAÇÃO DE UM NOVO PARADIGMA DE ATUAÇÃO A partir da premissa de que a atuação dos membros da Advocacia-Geral da União deve objetivar a efetivação das políticas públicas e dos direitos do cidadão, a advocacia estratégica de interesse público surge como discurso-prática adequado para a imediata realização desses objetivos (atendendo às pretensões sociais e às determinações constitucionais) e, de forma mediata, para a superação de um paradigma formal de atuação 3, a ser substituído por um paradigma de resolução e prevenção de conflitos excessivos, estes vedados pela Constituição Federal. Cumpre ressaltar que a advocacia estratégica consubstancia uma estratégia de ação na qual se objetiva, além da resolução de casos judiciais escolhidos (litígio estratégico ou litígio de impacto), promover transformações institucionais e sociais. Portanto, como regra, o resultado da advocacia estratégica é externo à questão judicializada, promovendo-se, dentre outros, a visibilidade de indivíduos excluídos ou de situações ignoradas, a mudança de normas e a sensibilização social. Ademais, a advocacia estratégica exorta à combinação de técnicas além do caso judicial e, inclusive, externas ao Poder Judiciário, com a finalidade de transformar o Estado em favor da sociedade. Nesse sentido, Evorah Cardoso 4 destaca que: Por conta de seu fim último, a transformação e o impacto social, o litígio estratégico, apesar de se dar em cortes, tem como endereçados não apenas os órgãos judiciais, mas também os tomadores de decisão (decision makers), os formuladores de políticas públicas (policy makers) e a sociedade em geral. Por essa razão, o litígio estratégico não se limita ao trâmite do caso no judiciário. Ele combina uma série de técnicas legais, políticas e sociais desde o início do caso (ou mesmo antes de configurar-se em um caso, quando ainda é apenas um problema) até o seu término, que não é dado pela decisão judicial favorável, mas pela sua real implementação. (American University WCL, 2007). Com vistas à realização de seus objetivos, que orbitam em torno do litígio estratégico, a advocacia estratégica deve ter clareza, também, quanto aos seus objetivos mediatos, especialmente no que se refere à formação de novos modus operandi, ou seja, de um novo paradigma de atuação. Portanto, a advocacia estratégica contempla uma lógica de atuação (discursoprática) que permite a estruturação de novos cenários ou perspectivas, enfrentando desde a desestabilização de estruturas firmemente estabelecidas até a construção de novos projetos paradigmáticos. Outrossim, a partir das ações transformadoras da advocacia estratégica, a Advocacia-Geral da União pode, com a formação de uma nova cultura de atuação, especialmente voltada para a resolução de conflitos, se apropriar com plenitude de sua competência constitucional, exercer um protagonismo no sistema de justiça e, por fim, garantir o interesse público (e tudo nele inserido) à sociedade. 3 Entende-se, neste breve arrazoado, como atual paradigma de atuação formal, especialmente verificado no bojo da advocacia pública, aquele no qual a atuação do operador se realiza com a singela inclusão de manifestação nos autos (judiciais ou administrativos), sem o objetivo de solucionar o conflito ou a demanda finalística, mas, apenas, garantir a continuidade da tramitação processual. 4 CARDOSO, E. L. C.. Ciclo de vida do litígio estratégico no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: dificuldades e oportunidades para atores não-estatais. Revista Electrónica Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, v. V, p ,

4 2 CENTRAIS DE NEGOCIAÇÃO: PROJETO PILOTO PARA UMA RENOVAÇÃO PARADIGMÁTICA DENTRO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO Dentre outras experiências, o discurso-prática da advocacia estratégica foi recentemente inserido no âmbito da Procuradoria-Geral da União, órgão da Advocacia-Geral da União, no bojo da concepção de projeto piloto denominado Centrais de Negociação. As Centrais de Negociação pretendem instituir, no âmbito da atuação contenciosa da Advocacia-Geral da União, rotinas permanentes de conciliação e resolução de conflitos judicializados sem a intermediação do Poder Judiciário. Ressalte-se que a importância da conciliação como forma de resolução de conflitos é amplamente reconhecida pela comunidade jurídica, especialmente como forma de superação de um paradigma ineficiente de efetivação dos direitos. Nesse sentido, Ada Pellegrini Grinover 5 ressalta: Não há dúvida de que o renascer das vias conciliativas é devido, em grande parte, à crise da Justiça. É sabido que ao extraordinário progresso científico do direito processual não correspondeu o aperfeiçoamento do aparelho judiciário e da administração da Justiça. A morosidade dos processos, seu custo, a burocratização na gestão dos processos, certa complicação procedimental; a mentalidade do juiz que nem sempre lança mão dos poderes que os códigos lhe atribuem; a falta de informação e de orientação para os detentores dos interesses em conflito; as deficiências do patrocínio gratuito, tudo leva à obstrução das vias de acesso à justiça e ao distanciamento entre o Judiciário e seus usuários Tal crise da Justiça, em que está inserida com significativa parcela de responsabilidade a Advocacia-Geral da União, constitui os efeitos da adoção de um paradigma formal que não se prestou à finalidade do Estado. Nesse contexto, as Centrais de Negociação da Advocacia-Geral da União surgem como via apta à superação das dificuldades identificadas no seio do Poder Judiciário, com os objetivos (ou metas) imediatos de i) solucionar rapidamente os conflitos judicializados, ii) garantir a qualidade e a legitimidade das soluções, com a participação direta dos interessados em sua formatação, iii) reduzir os estoques de ações envolvendo a União (atualmente estimados em mais de 6 milhões de ações), iv) reduzir os custos das condenações da União e v) reduzir o custo administrativo dos órgãos públicos envolvidos. Nesse sentido, as experiências iniciais da Advocacia-Geral da União, efetivadas como ações temporárias e pontuais de conciliação 6, obtiveram resultados expressivos quanto à economia proporcionada e à redução do número de processos: 5 GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justiça conciliativa. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/programas/movimento-pelaconciliacao/arquivos/cnj_%20portal_artigo_%20ada_mediacao_%20e_%20conciliacao_fundamentos 1.pdf>. Acesso em: 09/07/ Em prol da adoção de uma política de autocomposição, a primeira iniciativa para conciliação de processos de massa nos órgãos de execução da Procuradoria-Geral da União PGU ocorreu no bojo da 11ª Semana Nacional de Conciliação, organizada e incentivada pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ. Após, por iniciativa própria e decorrente do amadurecimento da experiência anterior, em junho de 2012, por intermédio do Departamento de Estudos Jurídicos e Contencioso Eleitoral DEE, a PGU realizou o Mutirão de Conciliação de

5 ,00 Economia Estimada no ano de , , , , ,00 0,00 Fonte: Sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União. Economia Estimada no ano de , , , , ,00 0,00 Economia direta Custo AGU Custo Justiça Federal Honorários Correção + Juros Total Fonte: Sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União. 5

6 Redução de Demandas por Região 2011/ ª Região 2ª Região 3ª Região 4ª Região 5ª Região Total Fonte: Sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União. Embora relevantes, os resultados institucionais mais importantes do projeto Centrais de Negociação estão relacionados com a efetivação de um novo paradigma de atuação, um paradigma de resolução de conflitos, construído sob o discursoprática da advocacia estratégica. Portanto, no planejamento do projeto Centrais de Negociação, a Advocacia- Geral da União contemplou a necessidade de formação de seus negociadores para que, conscientemente, explorassem, no exercício de suas atividades e junto aos demais membros da Advocacia-Geral da União: I) a alteração de padrões procedimentais, na qual se substitui a atuação passiva (reativa) por uma postura proativa (prospectiva); e II) a importância e a extensão das atividades da Advocacia- Geral da União, consubstanciadas, por fim, na realização de politicas públicas e na efetivação de direitos sociais; Como consequência, além da economia gerada aos cofres públicos e da significativa redução de ações perante o Poder Judiciário, constata-se que a formação de uma nova cultura de atuação, especialmente voltada para a resolução de conflitos, difunde-se com a clara percepção dos Advogados da União de que, por esse mecanismo, a Advocacia-Geral da União pode se apropriar com plenitude de sua competência constitucional e garantir o interesse público à sociedade. Nesse sentido, as experiências iniciais da Advocacia-Geral da União indicaram que, conforme se conferiu visibilidade ao projeto de conciliação e se aprimora a formação dos Advogados da União, a participação dos membros da AGU se difundiu e intensificou por todo o país: 6

7 Crescimento do Projeto Quantidade de unidades da AGU Quantidade de processos Fonte: Sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União. Sobrepujando o resultado numérico imediato, o sucesso dessa nova proposta de atuação decorre diretamente da compatibilidade do paradigma de resolução de conflitos com a missão institucional da Advocacia-Geral da União. Portanto, o projeto Centrais de Negociação, a partir do discurso-prática da advocacia-estratégica, objetiva e demonstra a efetivação de um novo paradigma de atuação, um paradigma de resolução de conflitos, em que o Advogado da União, a partir de uma releitura de suas funções e de sua atuação, retoma o exercício pleno de suas atribuições constitucionais, garantindo a) a efetivação da Constituição (e, portanto, a efetivação de direitos ao cidadão) e b) o fortalecimento da Advocacia- Geral da União. 3 CONCLUSÃO A Advocacia-Geral da União exsurge como órgão responsável pela representação da União e, em última instância, como órgão essencial à Justiça responsável pela efetivação, com observância dos parâmetros firmados pela Carta Republicana, das políticas públicas do Estado. Tal missão institucional, de envergadura tão colossal como o próprio Brasil, realiza-se por diversas formas e nos mais diversificados locus (todos aqueles que se possa tratar de interesses da União). No bojo dessa diversidade de facetas em que a realização de suas atribuições se faz possível, importa ter clareza quanto ao objetivo: a concretização dos ditames da Carta Política, ou seja, a realização do interesse público primário (e secundário desde que compatível com o primário). Nesse sentido, a advocacia estratégica de interesse público, com vistas à efetivação de direitos (especialmente sob a ótica da observância do Princípio da Dignidade Humana e dos direitos sociais), exsurge como instrumento potencializador das formas de atuação da Advocacia-Geral da União, que necessita inserir tal percepção em sua atuação cotidiana. 7

8 Com a incorporação consciente da advocacia estratégico (litígio estratégico de interesse público) às atividades da Advocacia-Geral da União, a formatação de Centrais de Negociação nas suas unidades de atuação contenciosa exsurge como projeto que já obtém resultado positivos, garantindo: (a) a solução de milhares de conflitos judicializados, com a imediata efetivação dos direitos da sociedade; (b) a redução substancial do estoque de demandas judiciais envolvendo a União, com a consequente disponibilização dos agentes públicos envolvidos (Membros da Advocacia-Geral da União, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e de Gestores) para a realização de suas demais atribuições; e (c) a conscientização do Advogado da União de sua responsabilidade na efetivação dos direitos, solucionando os conflitos independentemente das formas tradicionais de atuação. Dentre os desdobramentos diretos e indiretos desse novo paradigma de atuação, destaca-se, como o resultado mais promissor e relevante, a superação, per si, de um paradigma de litigiosidade (e de reação) em que a tentativa de efetivação do Estado Democrático de Direito não se fazia plena. REFERÊNCIAS CARDOSO, E. L. C. Ciclo de vida do litígio estratégico no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: dificuldades e oportunidades para atores não-estatais. Revista Electrónica Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio L. Gioja, v. V, p , GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justiça conciliativa. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/programas/movimento-pela-conciliacao /arquivos/cnj_%20portal_artigo_%20ada_mediacao_%20e_%20conciliacao_fundamentos1.p df.> Acesso em: 09/07/2012. KYRIAKOS, Norma. Procuradores do Estado: função essencial à justiça. In: NALINI, José Renato (Coord.). Formação Jurídica. São Paulo: RT,

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