A tributação do valor adicionado no Mercosul, em países federados e na União Européia: mecanismos e ajustes de fronteira

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1 A tributação do valor adicionado no Mercosul, em países federados e na União Européia: mecanismos e ajustes de fronteira TEMA ESPECIAL 5. Mercosul 5.6 Comparação com a União Européia Outubro, 2004.

2 ii SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO 4 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E METODOLOGIA Teoria da Escolha Pública (Public Choice) e a reforma tributária O IVA orientado pelo princípio do destino Base de incidência e mecanismos do IVA IVA versus a tributação do varejo, Retail Sales Tax (RST) 16 3 TRIBUTAÇÃO ATUAL SOBRE O CONSUMO NO MERCOSUL No Brasil O IVA Híbrido Origem-Destino: Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação ICMS Guerra Fiscal O IVA nacional parcial: Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza ISS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social COFINS Programa de Integração Social PIS Problemas do Sistema brasileiro Na Argentina 30 4 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM OUTROS PAÍSES FEDERADOS E NA UNIÃO EUROPÉIA O IVA na União Européia A experiência canadense A Índia em processo de reforma 42

3 iii 4.4 IVA: Benchmarking Internacional 44 5 TIPOS DE IVA E OS MODELOS RACIONAIS O IVA nacional Modelos para IVAs estaduais ou países em blocos econômicos O IVA estadual tipo origem puro O IVA estadual tipo origem modificado O IVA origem restrito O IVA híbrido origem-destino (ICMS do Brasil) O IVA do tipo destino com pagamento diferido O IVA integrado viável Viable Value Added Tax VIVAT O IVA partilhado O IVA dual Dual VAT O IVA Compensável ou Compensating Value Added Tax (CVAT) O IVA compartilhado Shared Value Added Tax - SVAT 59 6 O PROCESSO DE REFORMA TRIBUTÁRIA NO BRASIL A questão federativa 65 7 CONCLUSÃO 67 REFERÊNCIAS 71

4 1 INTRODUÇÃO O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) experimentou um crescimento impressionante nos últimos cinqüenta anos. Hoje, mais de cento e trinta países já têm o IVA ou similar, nove das dez principais economias, com exceção dos Estados Unidos da América. O IVA tornou-se a principal forma de tributação do consumo e é comum a países grandes e pequenos, é uma vitória da inteligência sobre a evasão. Um IVA moderno deve ser neutro, sua carga deve ser repassada para o consumidor, para não gerar distorções econômicas. A neutralidade impositiva é um atributo cada vez mais importante em um mundo interdependente e competitivo 1. Dentro do Mercosul, o Brasil tem um sistema de tributação do valor adicionado fragmentado e apresenta problemas em relação à neutralidade, à nãocumulatividade e à evasão. A Argentina também tem problemas a enfrentar. O IVA foi adotado na União Européia (UE) por sua vantagem na implementação do princípio do destino e à livre circulação de mercadorias, bens e serviços entre países-membros. Somente com o método do valor adicionado, aplicado no destino, os países da União Européia poderiam estar certos de que as importações seriam tratadas do mesmo modo que os produtos domésticos. O presente estudo tem por objetivo fazer uma descrição analítica e comparativa da tributação sobre o valor adicionado (consumo). A Seção 2 aborda a fundamentação teórica da tributação, chegando à importância da tributação do consumo, aos principais mecanismos do IVA, a suas vantagens em relação à tributação sobre vendas no varejo, e às vantagens e virtudes do princípio do 1 Referência importante sobre o IVA e suas características é o livro The Modern VAT, Ebrill (2001).

5 5 destino. A Seção 3 faz uma descrição da atual tributação do valor adicionado no Mercosul. No Brasil e na Argentina, países federais, enfoca as características e problemas dos sistemas e das principais espécies que compõem a imposição das três esferas autônomas de governo. Na Seção 4, far-se-á uma incursão sobre as experiências na União Européia e em países federais, verificando sistemas e formas de administração dos tributos sobre o valor adicionado. A Seção 5 discute os tipos de IVA e os modelos racionais que visam à harmonização e ao seu bom funcionamento, especialmente os ajustes de fronteira em repúblicas federais, administrado ou compartilhado entre duas esferas de governo, e também dentro da União Européia, na qual, se não há uma igualdade, há uma grande similitude com a problemática enfrentada por estados federais. A Seção 6 analisa o processo da reforma tributária brasileira. A Seção 7 conclui.

6 6 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E METODOLOGIA Um sistema tributário ideal, segundo Lagemann (2003), é concebido de acordo com os efeitos econômicos de cada um dos impostos e de suas alíquotas, considerando o bem estar social, a eficiência e a justiça. Como o tributo de valor único (lump sum) 2 não é factível, pois não existem as informações concernentes às habilidades naturais de cada indivíduo, a segunda melhor opção é chegar o mais próximo possível por via indireta, ou seja, a tributação da renda e do consumo. Quanto às funções econômicas, leva-se em conta a influência na alocação de recursos para a produção de bens e serviços, bem como a distribuição de renda entre os indivíduos. E, também, a função políticoadministrativa de fornecer a receita para o orçamento público. Seria possível reduzir a tributação indireta, se a eficiência do imposto de renda fosse a ideal. Mas o imposto de renda tem uma série de limitações que atingem sua produtividade, principalmente em países em desenvolvimento. A alternativa da tributação do consumo é a melhor forma de coletar as receitas requeridas. No caso da tributação do consumo, existe o efeito-substituição, pois o tributo altera a estrutura dos preços relativos, afetando a alocação de recursos, visto que a demanda do bem em questão cai. Essa mudança na decisão econômica original é percebida como uma perda de satisfação pelo contribuinte. Esse efeito é classificado como uma carga adicional (excess burden), a ser o mais possível evitado, para conferir maior neutralidade ao sistema, pois nenhum tributo é completamente neutro em relação às decisões do mercado. Na realidade, verifica-se um trade off entre a

7 7 justiça na distribuição da carga e a eficiência. Seria mais produtiva a tributação mais gravosa dos bens com menor elasticidade-preço, mas esses bens são identificados como bens de primeira necessidade. Por outro lado, seria apropriado que a alíquota sobre determinado bem fosse maior, quanto maior seu consumo pelas classes detentoras de maior renda. Chega-se, então, a um sistema de alíquotas diferenciadas, uma para cada bem. Mas isso também não é possível, devido aos custos elevados de administração e cumprimento. Além disso, existe uma tendência para impostos específicos, com alíquotas maiores, para fumo, álcool e petróleo. No caso do ICMS, geralmente, verificamos a alíquota de 12% para bens de primeira necessidade; 17% para a regra geral; e 25% para bens supérfluos, como fumo e bebidas, ou bens com maior potencial de coleta, como combustíveis e serviços de telefonia. Um processo de reforma tributária (tax reform) 3 deve levar em conta o sistema tributário existente; o efeito demonstração, que é a cópia da experiência bem sucedida de outros países (especialmente os mais desenvolvidos); e os sistemas tributários racionais, caracterizados como propostas baseadas em construções teóricas lógicas. A evolução dos sistemas tributários também é condicionada pelos contextos político, econômico e social de dado momento histórico. A primeira dificuldade é a fixação a uma alocação histórica de recursos, mesmo que injusta e distorcida. Qualquer modificação, tendente a melhorar a eficiência e a distribuição de receitas, pode ser vista como injusta, por alterar um direito já estabelecido em relação a um volume de recursos. Em função disso, geralmente, o processo é adiado, e a intensidade 2 Imposto com valor pago por cabeça, não relacionado com atividades econômicas, portanto neutro em relação à alocação de recursos. 3 Tax Design, por outro lado, refere-se à concepção de um sistema completamente novo.

8 8 das alterações é diminuída. Assim, a metodologia deste trabalho consiste em fazer um estudo comparado, através da pesquisa em documentos e publicações, da história recente da estrutura da imposição do IVA incidente sobre o consumo, orientado pelo princípio do destino, em blocos econômicos e países federais. Serão enfocadas as principais características da tributação referida, os processos de evolução, bem como seus problemas, em especial, os ajustes de fronteira e as alíquotas. 2.1 Teoria da Escolha Pública (Public Choice) e o processo de reforma tributária Segundo Bobbio (1986, p. 34), um dos obstáculos da democracia, e que sobreveio de maneira inesperada, foi o contínuo crescimento do aparato burocrático, de um aparato de poder ordenado hierarquicamente do vértice à base, e portanto diametralmente oposto ao sistema de poder democrático. De acordo com os interesses em jogo, existe uma possibilidade muito grande de arranjos. Segundo Abrúcio (1996), internamente, a administração pública se constitui num sistema em que tarefas e valores pertencem a um contexto complexo de relações com a esfera política. Para Pereira (1997), a Teoria da Escolha Pública veio para elucidar os fracassos do governo e os limites da intervenção do estado. A Teoria da Escolha Pública derivou da democracia e das finanças públicas. Trata da redefinição do problema das finanças públicas, em termos de uma visão contratualista, pela qual deve haver uma troca entre os impostos pagos e os bens e serviços recebidos

9 9 através da despesa pública. Essa troca pressupõe a aceitação do cidadão, mas para isso, os benefícios da despesa pública devem, não somente, serem superiores aos seus custos, mas também, a melhor aplicação do valor, a melhor taxa de retorno pelo imposto pago. As decisões do governo e a sua capacidade de implementação de políticas sofrem a influência de diferentes agentes no sistema político. Os governos têm mandatos limitados por sufrágios populares, que também influem no jogo. É um mercado competitivo, onde os agentes, políticos, cidadãos e funcionários públicos têm basicamente motivações egoístas, em que, por exemplo, se assume que os políticos pretendem maximizar os votos. E, se através da despesa pública eles podem ganhar votos, com o aumento da tributação, esses se perdem. É fácil gerar déficits. Assim, verificam-se ciclos político-econômicos, com aumento de despesa em ano eleitoral. Seguem-se pressões inflacionárias e políticas restritivas no período pós-eleitoral. A Escolha Pública analisa o regramento do jogo democrático e sua determinação na formação de políticas e suas assimetrias. A partir da década de oitenta, a teoria do rent-seeking passou a analisar a atuação dos grupos de interesse por um lado, e do governo por outro. Os grupos procurarão obter rendas, em geral, associadas à deterioração do bem estar do conjunto. Quanto maiores os grupos, maior será o custo social. Como o governo não tem claras as preferências dos cidadãos, ele recorre a intermediários, que são os grupos de interesse e as agências descentralizadas da administração. Ambos fornecem a informação (distorcida) e cobram um preço na definição de políticas. Trata-se da incapacidade governamental de obtenção e tratamento da informação de forma centralizada. O mercado político não é de concorrência perfeita, tem informação assimétrica, é

10 10 incerto e tem custos de transação. O ideal de eliminação dos poderes invisíveis são o que Norberto Bobbio definiu como promessas não cumpridas dos regimes democráticos. A Public Choice veio para desvendar os problemas da tomada de decisão coletiva e elucidar alguns problemas: ineficiência da administração pública, ausência de incentivos, problemas com as informações sobre os cidadãos, rigidez institucional, permeabilidade aos lobbies e o financiamento ilegal dos partidos. Traz, assim, uma visão mais realista do processo político, vertendo mais realidade ao ideal democrático. Mas o fato é que muitas democracias apresentam sinais de ingovernabilidade, sinais estes traduzidos por dificuldades crescentes em implementar as políticas consideradas como mais corretas, sobretudo as reformas modernizadoras na gestão, na educação, na saúde, na segurança social, na política e no sistema fiscal. Além disso, há uma desconfiança crescente da sociedade em relação à capacidade das instituições. Há um descrédito que se manifesta no alheamento crescente do exercício da cidadania. Somente o estudo das regras e instituições do processo democrático, das suas limitações, mas também das suas potencialidades, poderá fazer frente aos problemas da democracia e ajudar nos processos de mudança e reforma. Giambiagi e Além (2000) ressaltam a dificuldade da reforma utilizando o conceito de ótimo de Pareto, por analogia com o processo de aproximação a esse ótimo, em que partindo-se de um ponto extremamente distante do ótimo, é possível se aproximar dele, movendo-se em uma direção tal que todos estejam melhor que no ponto inicial. Porém, devido à assimetria representativa existente e à falta de qualidade nas informações, geralmente, as reformas ficam distantes desse ótimo.

11 11 No Brasil, Júnior (2001) diz que o comportamento estratégico de diferentes grupos de interesse explica a existência de um viés de déficit na política fiscal e a demora para a estabilização. Grupos de interesse heterogêneos, que formam o governo, procuram maximizar seus diferentes objetivos. Slemrod e Yitzhaki (2000), ao fazerem uma análise bastante completa sobre elisão, evasão e administração, concluem que seria frutífero incorporar a Public Choice. Em alguns casos, dificuldades administrativas, bem como o aumento generalizado da elisão e da evasão, são causadas pela inabilidade de legisladores comprometidos com grupos que não tem interesse em uma lei tributária bem definida. Além do mais, aparentemente, não há compromisso político com a simplicidade e com a formulação de um sistema tributário que seja mais facilmente administrável. Se forem aplicadas as ferramentas de análise da Public Choice sobre as estruturas que produzem sistemas tributários, pode-se chegar a um entendimento mais completo da realidade da tributação, propiciando a elaboração de melhores estratégias para a edificação mais rápida de um sistema tributário alicerçado na boa técnica. 2.2 O IVA orientado pelo princípio do destino Bird e Gendron (2001) relatam que, na concepção inicial, um IVA somente poderia ser aplicado por unidades subnacionais, se observado o princípio da origem. 4 Mas esse princípio, a menos se aplicado com alíquotas uniformes, causa 4 O Relatório Neumark, publicado em 1963, recomendava que os países-membros da Comunidade Econômica Européia (CEE) adotassem o princípio da origem no comércio intrabloco, e o de destino para o comércio com o resto do mundo, o que ficou conhecido como o princípio da origem restrito.

12 12 distorções e incentiva conflitos tributários. Analisando a aplicação de alíquotas uniformes, verifica-se o sacrifício da autonomia e da responsabilidade fiscal que esses impostos podem ajudar a conquistar. Por outro lado, um IVA destino, aplicado através do método dos créditos destacados na faturas, não teria sucesso sem controle físico nas fronteiras. Na ausência de barreiras, com cobrança na origem, seria necessário criar câmaras de compensação, e processar transação a transação, zerando créditos e débitos com pagamentos interestaduais. Segundo Bird (1999), o cidadão (eleitor, consumidor), que mora em uma jurisdição política, paga, pelo que obtém do setor público, através dos impostos recolhidos àquela jurisdição. Esta relação favorece a transparência e a responsabilidade fiscal. Quando ocorrem transferências indevidas, o equilíbrio é rompido, e surge a necessidade de criar mais transferências compensatórias. Assim, em primeiro lugar, os impostos de competência dos estados (especialmente os mais ricos) devem produzir receita suficiente para que estes sejam autônomos. Em segundo lugar, os impostos devem impor responsabilidade fiscal, e o melhor modo de atingir este objetivo é dar aos governos a faculdade de estabelecer suas próprias alíquotas. McLure (1999) revela algumas regras de tributação, quais sejam: (1) governos estaduais necessitam controlar suas próprias receitas no sentido de fazer frente e ter o controle dos gastos descentralizados, mas (2) o controle, nesse sentido, requer que os estados possam decidir sobre o volume de suas receitas, através de políticas próprias, particularmente, determinando as alíquotas. O princípio do destino, se encontrado o melhor método de tratamento do comércio interestadual, tem o mérito de permitir uma tributação do consumo de

13 13 forma independente, preservando a autonomia de cada estado ou país-membro de bloco econômico, e é menos propenso a causar distorções econômicas significativas. Varsano (1979) imaginou um país federado com dois estados, A e B, com alíquotas diferentes ta e tb (ta > tb), respectivamente, aplicadas segundo o princípio do destino. Todas as importações, de A ou B, são tributadas a alíquotas iguais às utilizadas para produtos consumidos e produzidos internamente. Todas as exportações são feitas sem a incidência de impostos e recebem a devolução de impostos pagos anteriormente. Os produtores, de A ou de B, podem exportar suas produções para o resto do mundo (R), livres de impostos, recebendo um preço ao produtor (Pp) igual ao preço do mercado internacional (P) por unidade de produto, Pp = P. Este é o menor valor que eles estariam dispostos a receber para destinar seus produtos aos mercados de A ou de B. Os consumidores de A têm de pagar o preço ao consumidor (Pc) = P(1 + ta ) para consumir produtos importados de R. Este seria o preço máximo que pagariam por produtos similares produzidos em A ou B. Vendendo seus produtos a esses preços, os produtores de A e B recebem líquido de imposto Pp = P. Em B, os consumidores teriam que pagar por similares produzidos em A ou B o preço Pc = P ( 1 + tb ). Dado esse preço, os produtores receberiam, líquido de imposto, Pp = P. Logo, os produtores são indiferentes quanto ao destino de suas produções, e os consumidores, quanto à fonte dos produtos que consomem. Assim, o imposto não afeta os fluxos de comércio, que são determinados pelos padrões de vantagens comparativas. Os preços relativos e a renda real da economia também não sofrem alterações. Não existem estímulos artificiais para motivar movimentos de fatores, visto que, a remuneração

14 14 destes fatores é a mesma. Em equilíbrio, o imposto, mesmo com alíquotas diferentes, não tem qualquer afeito sobre a alocação de recursos. Na verdade, a neutralidade do princípio do destino não é absoluta Base de incidência e mecanismos do IVA Le (2003) classifica a base de incidência para o IVA em três tipos e demonstra como é feito o cálculo do IVA, tipo Consumo, com a incidência de isenção ou de alíquota zero, nos diferentes estágios da cadeia produtiva: a) IVA tipo Produto (PIB), que incide sobre todos os produtos, inclusive o custo dos investimentos; b) IVA tipo Renda ou Produto Líquido, que exclui da base o consumo intermediário e a depreciação. Esta base é similar a do imposto de renda;e, c)iva tipo Consumo, que exclui da base os insumos intermediários e os investimentos. Ao contrário dos impostos sobre a renda, um IVA, com base no consumo, não causa distorções nas decisões de investimento e poupança, porque esta é excluída da base de incidência. A base exclui o valor dos consumos intermediários e dos itens de investimento do valor bruto das mercadorias e serviços. A base, assim definida, aproxima-se da de um imposto sobre vendas a varejo (RST). No cálculo do IVA, no método subtrativo indireto com base nas faturas, para efeitos didáticos, serão considerados três estágios, nos quais os preços serão P1, P2 e P3. As alíquotas serão t1, t2, t3 e zero. Para a demonstração 5 Sobre transações de fronteira motivadas por diferenças de tributação, interessante o trabalho de Keen (2002), Some International Issues in Commodity Taxation.

15 15 que será feita, a alíquota zero considera o crédito das operações anteriores; a isenção não o considera, rompendo a cadeia. 6 Seguem os exemplos: a) Sem isenção e sem alíquota zero: Imposto = t1 * P1 + (t2 * P2 t1 * P1) + (t3 * P3 t2 * P2) = t3 * P3 (1) b) Com isenção no primeiro estágio: Imposto = t2 * P2 + (t3 * P3 t2 * P2) = t3 * P3 (2) A receita permanece a mesma. c) Com isenção no segundo estágio: Imposto = t1 * P1 + t3 * P3 (3) Neste caso, a receita será maior do que se não houvesse a isenção, devido à eliminação de um estágio da cadeia. O operador do segundo estágio fica impedido de usar o crédito de seus insumos, gerando efeito cascata. d) Isenção no terceiro (e último) estágio: Imposto = t1 * P1 + (t2 * P2 t1 * P1) = t2 * P2 (4) A receita neste caso é menor, pois o último estágio fica fora e o valor adicionado por ele escapa da incidência, reduzindo a carga tributária. e) Alíquota zero no primeiro estágio: Imposto = t2 * P2 + (t3 * P3 t2 * P2) = t3 * P3 (5) Não se altera a receita efetiva. f) Alíquota zero no segundo estágio: Imposto = t1 * P1 + (0 * P2 t1 * P1) + (t3 * P3 0 * P2) = t3 * P3 (6) Não há mudança na receita do IVA. 6 A alíquota zero é referida na literatura internacional quando da saída de mercadoria de um estado-membro para outro ou quando da venda para país de fora do bloco, o que eqüivale à imunidade no Brasil.

16 16 g) Alíquota zero no terceiro (e último) estágio: Imposto = t1 * P1 + (t2 * P2 t1 * P1) + (0 * P3 t2 * P2) = 0 (7) A receita de toda a cadeia torna-se zero. Isto implica a completa exoneração das exportações da carga do IVA. Portanto, deve-se aplicar a alíquota zero (ou imunidade, no Brasil) e não a isenção. Assim, conclui-se que a alíquota zero, aplicada em qualquer estágio anterior ao final, não afeta a carga tributária da cadeia. Entretanto, a carga será plenamente eliminada, se a referida alíquota for aplicada no estágio final. Se algum estágio intermediário for isento, espera-se uma receita mais elevada devido ao efeito cascata. 2.4 IVA versus a tributação do varejo, Retail Sales Tax (RST) A tributação do varejo tem sido proposta como uma das alternativas ao IVA. Contudo, para Le (2003) o RST comporta sérias deficiências. Inicialmente, requer o registro massificado de todos os varejistas. Além disso, o imposto deve ser aplicado a todas as vendas para consumo final com alíquota uniforme. Não deve incidir sobre a poupança, nem sobre o consumo relacionado com a produção. Na prática, verificam-se muitas alíquotas e isenções. Por outro lado, é muito custoso, administrativamente, distinguir o consumo, para ser taxado, das compras destinadas à produção, para isentar, pois existem muitos itens que se prestam para as duas finalidades. A base tende a erodir. Em geral, a tributação, em um único estágio, é propensa a sérios riscos de perda de receita. Se algum setor conseguir escapar da rede impositiva, a receita cairá imediatamente. No IVA, a

17 17 receita, porventura perdida em um estágio, pode ser recuperada no próximo. O IVA tem ainda vantagens comparativas importantes. Primeiramente, o IVA tem uma base maior, no sentido de cobrir mercadorias e serviços. Segundo, ele é mais seguro em termos de risco de perda de receita. O mecanismo de débitos e créditos forma uma trilha que pode ser seguida, conferindo poder coercitivo ao sistema e facilitando a coleta. Bickley (2003) conclui que o IVA é um sistema que confere maior coerção e maiores possibilidades de cruzamento de informações. Os críticos do IVA dizem que o mesmo é muito complexo para administrar, levando a custos mais altos. Entretanto, para Ebrill (2001), as alternativas ao IVA estão longe de serem simples e alcançam uma base menor. Considerando que, em países em desenvolvimento, o IVA substitui uma rede confusa de vários impostos incidentes sobre vendas ou faturamento, não se pode falar em aumento de complexidade, mas em racionalização do sistema tributário. Além disso, para Grandcolas (2003), ao analisar alguns países (Pacific Islands Countries PICs) em que a tributação sobre o valor adicionado foi implantada, o IVA é um acelerador de mudanças culturais e melhorias organizacionais, tendo propiciado o desenvolvimento de novos sistemas e procedimentos de administração tributária. No que concerne às críticas de aumento de custos para o contribuinte, o mesmo autor salienta que o IVA, ao padronizar faturas e livros de contabilidade, em relação aos sistemas anteriores, acabou por reduzir custos e levou a ganhos de qualidade no controle da própria atividade empresarial privada.

18 18 3 TRIBUTAÇÃO ATUAL SOBRE O CONSUMO NO MERCOSUL Um processo de integração econômica, que visa a um mercado comum, deve harmonizar sua legislação de tributos, especialmente os que incidem sobre o consumo. Mas não se exige que os sistemas sejam idênticos, nem que as alíquotas sejam iguais. Importante é ter o mesmo regime (origem ou destino). Assim, os sistemas podem ser comparados, pois estarão seguindo os mesmos princípios. A harmonização vai além da mera coordenação, mas fica aquém da uniformização. Argentina, Paraguai e Uruguai aplicam o IVA através do governo central. Trata-se de um IVA tipo consumo, orientado pelo princípio do destino nas trasnferências de bens. As exportações se gravam com alíquota zero, mediante a devolução dos créditos das etapas anteriores. As importações são gravadas. Quanto aos serviços, a situação é heterogênea, pois no Paraguai e Uruguai predomina o princípio da origem. No que refere a alíquotas, no Paraguai, o IVA tem a incidência única de 10%. O Uruguai tem uma alíquota reduzida de 14% (bens de primeira necessidade) e uma alíquota geral de 23%. A Argentina tem uma alíquota reduzida de 10,5% (gado vacum, frutas e verduras), uma alíquota geral de 21% e uma alíquota máxima de 27% (eletricidade, telefonia e água encanada, quando esses itens são fornecidos a contribuintes do IVA).

19 No Brasil 7 Para determinar a carga tributária sobre o consumo, consideram-se os tributos que oneram os produtos finais, recaindo sobre o consumidor de bens e serviços. Tabela nº 1 Carga tributária sobre o consumo no Brasil ANO Tributo Alíquota R$ bilhões % da CTB % do PIB R$ bilhões % da CTB % do PIB ICMS 20% 82,27 20,22 7,57 94,26 23,17 7,96 COFINS 3% 38,49 9,46 3,54 45,43 11,17 3,84 IPI Diversas 18,68 4,59 1,72 19,31 4,75 1,63 PIS 0,65% 9,53 2,34 0,88 11,14 2,74 0,94 ISS Diversas 5,92 1,46 0,55 6,78 1,67 0,57 IOF Diversas 3,09 0,76 0,28 3,55 0,87 0,3 Total - 157,98 38,83 14,54 180,47 44,36 15,24 CTB total - 358,01 100,00 32,95 406,86 100,00 34,36 Fonte: Receita Federal, valores correntes O IVA Híbrido Origem-Destino: Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação ICMS O ICMS é um imposto plurifásico e incide sobre o valor adicionado em cada etapa da cadeia produtiva. O método de apuração é o subtrativo indireto, pelo qual, dentro de um determinado período de tempo, geralmente mensal, com base nas faturas, são computados os créditos, pelo ingresso dos insumos, bem 7 A descrição dos tributos sobre o consumo no Brasil feita por Bins (2001) é referência para a descrição das espécies impositivas no Brasil.

20 20 como os débitos, pela saída de mercadorias, apurando-se o montante a pagar, ou o excedente de créditos a transferir ao período seguinte. A técnica permite a tributação sobre o valor adicionado em cada etapa. 8 Como a base do imposto não precisa ser diretamente calculada, o sistema pode trabalhar com uma estrutura de múltiplas alíquotas de modo mais eficiente. O método permite ainda o efeito de recuperação (catch up effect), quando houver incidência de alíquotas menores nas fases iniciais do ciclo. Nas transações interestaduais, o imposto opera com uma técnica híbrida, tributando-se parte na origem, parte no destino. Coube ao Senado, através da Resolução nº 22/89, o estabelecimento das alíquotas interestaduais em 12 % (doze por cento), com exceção das operações e prestações iniciadas nas Regiões Sul e Sudeste com destino aos estados das Regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e ao estado do Espírito Santo, caso em que a alíquota é 7% (sete por cento). A diferença entre a alíquota interestadual e a alíquota interna é arrecadada pelo estado de destino, quando o adquirente for contribuinte do imposto (quando não for, aplica-se a alíquota interna da origem). A partir de 1996, o Senado estabeleceu a alíquota de 4% (quatro por cento) para as prestações de serviços aéreos interestaduais de passageiros, carga e mala postal. Quanto às alíquotas internas, estas não podem ser inferiores às interestaduais e são estabelecidas pelos estados em cada uma das 27 legislações existentes. O Senado Federal pode estabelecer limites mínimos e máximos, com o fito de resolver conflitos. Dado o princípio da seletividade, que instrui o ICMS, largo é o espectro de alíquotas. Os estados geralmente têm uma alíquota geral de 17% 8 No caso do ICMS, o imposto integra a base tributável, resultando em uma alíquota efetiva maior.

21 21 (dezessete por cento); uma para produtos supérfluos ou de luxo de 25% (vinte e cinco por cento); e 12% (doze por cento) para mercadorias de primeira necessidade, a cesta básica. Varsano (1995) resume o problema da tributação do comércio interestadual com o ICMS atual ao seguinte: Se o imposto fosse totalmente cobrado no estado de destino da mercadoria, haveria uma brecha para a sonegação (para o chamado "passeio da nota fiscal": a mercadoria sairia como se fosse destinada a outra unidade da federação, sem imposto, e seria entregue no próprio estado de origem para comercialização, iniciando uma cadeia de sonegações); se o imposto fosse integralmente cobrado na origem, seria resolvido o problema da sonegação, mas a distribuição da receita entre os estados tornar-se-ia muito injusta, pois as unidades deficitárias no comércio interestadual são, em geral, as mais pobres. Por isso, adotaram-se para o ICMS atual alíquotas interestaduais mais baixas que as internas. Nesta sistemática, a distribuição da receita entre estados é menos injusta do que no caso de cobrança integral do imposto na origem. A brecha para sonegação continua a existir, embora o ganho do sonegador, que depende da diferença entre as alíquotas interna e interestadual, seja menor. Como no caso de saídas com destino à Zona Franca de Manaus as mercadorias não sofrem tributação, propiciando ganho máximo ao sonegador, é preferencialmente por lá que as notas fiscais costumam passear. Segundo Varsano (1999), o princípio híbrido origem-destino foi adotado para redistribuir renda aos estados mais pobres. Ainda assim, permite ganhos aos estados exportadores líquidos em relação às operações interestaduais, ou seja, os estados mais desenvolvidos. No caso dos estados exportadores para o exterior, com a aplicação do princípio de destino, e a conseqüente desoneração (com manutenção dos créditos), ocorrem perdas e transferências indevidas de rendas de um estado para outro. O estado exportador para o exterior garante créditos de insumos de imposto pago em outros estados. Para Piffano (2001), deveria haver um sistema de compensações (clearing) entre fiscos, de sorte que a jurisdição da unidade compradora fosse compensada pela da unidade vendedora, evitando assim a exportação do imposto.

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