ESTUDO 42: SISTEMAS E METODOLOGIAS DE INFORMAÇÕES SOBRE VIOLÊNCIA, VITIMIZAÇÃO, CRIMINALIDADE E PERFORMANCE DAS INSTITUIÇÕES

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1 1100 ESTUDO 42: SISTEMAS E METODOLOGIAS DE INFORMAÇÕES SOBRE VIOLÊNCIA, VITIMIZAÇÃO, CRIMINALIDADE E PERFORMANCE DAS INSTITUIÇÕES Pesquisador Claudio Chaves Beato Filho Coordenador Roberto Nascimento Rodrigues

2 1101 Parte 1 Há um consenso entre especialistas acerca da centralidade que os sistemas de informação têm para o desenho e avaliação de políticas. Informações deveriam ser um insumo básico para o trabalho das organizações de segurança pública, e a forma como elas a produzem, organizam, disponibilizam e utilizam é que determinarão a natureza e efetividade das atividades desenvolvidas. Modernos sistemas de gestão das atividades de segurança pública têm como base a utilização intensiva de informações para fins de planejamento e desenvolvimento de estratégias, bem como para monitoramento e avaliação de resultados. O processo de transformação de informações de posse do público e de funcionários das agências, em dados que estejam organizados para a utilização e, finalmente, em conhecimento que possibilite o desenvolvimento de ações estratégicas, é complexo, e não será objeto da discussão aqui empreendida (Manning, Manning1992. Skolnick, Reiss e Bordua, 1967). A dinâmica informação/dado/conhecimento é crucial, mas seria melhor compreendida através de uma análise organizacional, o que fugiria ao escopo deste trabalho. A ausência de um sistema de indicadores sociais de segurança tem sido um dos grandes constrangimentos tanto para o estudo da violência e criminalidade como para a elaboração mais racional e eficiente de programas e projetos de controle da criminalidade e violência no Brasil. Como conseqüência, pesquisadores e estudiosos têm sido obrigados a elaborar engenhosas explicações a respeito das crescentes taxas de criminalidade violenta as quais padecem, entretanto, de uma referência empírica mais sólida (Beato, 1999; Paixão, 1993). Isto também tem obrigado nossos administradores de segurança a gerenciarem através de crises pois é nesses momentos que questões relativas à segurança adquirirem visibilidade pública (Beato, 1999b). Descobrimos o quão defasada está nossa estrutura penitenciária quando rebeliões tornam-se endêmicas; que nosso sistema de proteção social à criança e ao adolescente não funciona quando deparamos com a seriedade dos crimes cometidos por eles; da defasagem e inadequação de nossa legislação penal através de notícias de escandalosos casos de impunidade, e assim por diante. Para que ferramentas de avaliação e indicadores estratégicos sejam possíveis, devemos dispor de bases de dados. Um dos grandes empecilhos para a sua construção tem a ver com a disponibilidade de bases de dados para tal

3 1102 empreendimento. Existem diversos indicadores e sistemas já disponíveis que podem ser utilizados para a construção de indicadores, mas qual o contexto institucional no qual estas informações são produzidas? Quais os constrangimentos legais e institucionais para esta produção? Obstáculos de ordem cognitiva e organizacional conspiram contra a formulação de um sistema dessa natureza no Brasil. Em primeiro lugar, existe a crença, oriunda numa concepção epistemológica ortodoxa, segundo a qual existiria algo como o número real de crimes. Este tipo de concepção tem origem no que alguns autores denominam teoria fotográfica da realidade, segundo a qual teorias, conceitos, indicadores e formulações abstratas devem ter uma imediata correspondência empírica com a realidade social, constituindo-se em proposições literais e desindexicalizadas desta (Beato, 1995). Trata-se de perspectiva que confunde a descrição de algo e as inúmeras formas como ela é feita, com o que está sendo descrito. Por outro lado, mais grave no caso de indicadores criminológicos, negligencia-se o processo político da construção das categorias penais. Muitas teorias criminológicas, ao adotarem as definições de crime baseadas em normas legais, terminam por desconhecer o processo político de construção dessas normas (Lemert, 1954; Becker, 1977). O segundo obstáculo, curiosamente, tem origem na crença oposta àquela mencionada acima. Alguns estudos e digressões etnometodológicas a respeito dos dados oficias (Kitsuse & Cicourel, 1963) levaram ao paroxismo a posição sociologizante na construção dos modelos, categorias e indicadores. Assim, dado o caráter construtivo dos dados empíricos, opta-se imediatamente pelo hiperrelativismo em relação a quaisquer dados, conduzindo a uma posição niilista a respeito das informações (Hindness, 1973). É como se não houvesse nenhum constrangimento de ordem empírica e cognitiva na elaboração e imputação das categorias legais, reduzindo-se a aplicação das categorias a um mero confronto de forças políticas. Em sua versão mais ideologizada, na criminologia crítica, os homicídios, latrocínios e estupros seriam o resultado do conflitos de natureza política e ideológica (Taylor et al., 1980). O resultado prático dessa ordem de obstáculos é uma postura, bastante comum no Brasil, em que a crítica aos dados, especialmente oficiais, precede qualquer utilização deles, por mais rudimentar que seja. Não obstante os enormes avanços nos últimos anos na coleta e organização de informações e dos estudos empíricos, é curioso como muito deste avanço obedeceu mais a necessidades de ordem prática e operacional que a uma concepção estratégica e conceitual.

4 1103 O terceiro obstáculo, de natureza sociológica e menos abstrato que os anteriores mas igualmente crucial para a formulação e montagem de sistemas de indicadores. Ele diz respeito ao descolamento entre a montagem do sistema das atividades práticas das organizações encarregadas de produção de dados (FJP, 1988). A utilidade da produção de estatísticas e indicadores é incipiente ainda para muitos operadores das organizações do sistema de justiça criminal que tendem a negligenciar esta atividade. Este é um problema que envolve mecanismos de persuasão de policiais e agentes dos sistemas de justiça criminal, mas também planejadores e pessoal do nível operacional. O descolamento da produção e análise de informações das atividades propriamente operacionais das polícias e demais organizações de justiça é fenômeno a ser ultrapassado devido a sua inefetividade. Novamente a premência dos problemas de segurança pública tem induzido a importantes movimentos de renovação nesta direção, pois a gestão puramente impressionista tem falhado e conseguido resultados pífios. Todos os grandes casos de sucesso tem na gestão da informação o seu pilar básico. Finalmente, uma última coalisão de fatores tem a ver com problemas de ordem tecnológica no processamento das informações pelas polícias. Ainda são raras as secretarias de segurança e defesa social no Brasil que dispõem de departamentos de estatística e coleta de dados, de tecnologia necessária para tal e de equipes de analistas criminais. O próprio governo federal, que contabiliza dados referentes à economia, saúde ou educação, não dispõe de nenhuma estrutura para esta tarefa. Apenas algumas polícias estaduais contam com centros de operações informatizados e dotados de modernos bancos de dados e softwares de mapeamento. Muito mais raras ainda são aquelas que dispõem de tecnologia de informação e mapeamento de eventos, e que utilizam-nos para o planejamento de operações. Como toda questão tecnológica, isto envolve o treinamento e formação de um grupo de pessoas para este tipo de tarefa, em moldes que ainda são estranhos à prática cotidiana de muitas organizações de nosso sistema de justiça criminal. Os analistas criminais são raros no sistema. O resultado dessa cultura pragmática e inconseqüente é que nossos programas e políticas são dominadas pela irracionalidade e ineficácia, tornando impossível estabelecermos qualquer quadro comparativo sobre os órgãos de justiça criminal no Brasil. Todas estas questões tornam-se particularmente instigantes ao nos referirmos a indicadores de avaliação de eficiência policial. A complexidade das situações com as quais as organizações policiais lidam, as difusas e vagas

5 1104 conseqüências daquilo que fazem, os objetivos e metas pouco definidos e freqüentemente conflitantes e de difícil mensuração, bem como a presença de operadores com preferências e estilos de atuação próprios e recalcitrantes a mandamentos padronizados tornam extremamente difícil o desenvolvimento de um sistema de indicadores de suas atividades. A polícia é um tipo de organização bastante particular, que é concebido na literatura como coping organizations, isto é, organizações em que nem a produção dos operadores da organização (outputs) nem os resultados dessa produção (outcome) podem ser facilmente observados ou mensurados (Wilson, 1989). Não é fácil avaliarmos a qualidade do serviço de um policial nas ruas, dado o alto grau de discricionaridade que a atividade envolve. Tampouco é simples avaliarmos o resultado dessas atividades todas que deveriam traduzir-se em metas e objetivos abstratos e muitas vezes intangíveis tais como segurança ou ordem. Os obstáculos para desenvolver instrumentos de mensuração da ação policial referem-se justamente às dificuldades inerentes à observação das atividades de produção (output) e dos resultados dessas atividades (outcome). 1.1 Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral Indicadores usuais de avaliação e performance operacional A estratégia usual de mensurar atividades dos órgãos de justiça consiste em arrolar números relativos a processos que estão ocorrendo no interior das organizações. Polícias utilizam-se do numero de ocorrências atendidas, inquérito por delegacias, e prisões efetuadas. Promotores quantificam o número de denúncias e arquivamentos e juízes os processos que tem que relatar. O sistema prisional dispõe de números de pessoas presas por diferentes tipos de crimes. Contudo, ainda são bastante incipientes as ferramentas que buscam mensurar a eficiência destas organizações. As atividades da polícia estão de fato inibindo o número de crimes? A que custo e de que maneira isto é feito? O judiciário está efetivamente condenando e processando criminosas de forma tal a funcionar como elemento de dissuasão no sistema. Recuperam-se criminosos no interior do sistema prisional? Qual o custo de funcionamento destas organizações na forma tal como atuam em relação aos resultados obtidos? Indicadores estratégicos de avaliação e performance tem a ver, portanto, com as atividades fins do sistema de justiça. Definidos desta maneira, eles vão de encontro a uma bem consolidada posição na justiça criminal brasileira, segundo a qual o controle da criminalidade é resultado intangível para as organizações que a

6 1105 compõem. Esta perspectiva formalista busca justamente construir indicadores de processo, como se os resultados pouco tivessem a ver com essas atividades. Existem várias possibilidades de organização de sistemas de indicadores. Eles referem-se a contextos específicos e são dependentes da incorporação de stakeholders locais para que possam assumir a forma de um sistema de gestão de conhecimento. Suas funções também podem ser variadas e vão desde a administração das organizações dos sistemas de justiça criminal, até o planejamento, análise de situações e avaliações de projetos e programas. Podem ser organizados de forma centralizada ou descentralizada por uma agencia de governo ou por um conjunto de organizações independentes em diferentes esferas de governo. Contudo, via de regra indicadores são frequentemente desenvolvidos para monitorar a atividade policial de acordo com o que se espera destas organizações em termos de uma orientação política mais geral. O Home Office ingles, arrola indicadores que tem a ver com objetivos claros em relação às polícias. Trata-se de enfocar as relações com os cidadãos e a satisfação deles como um indicador central. Além disso, políticas de ação afirmativa em relação à composição dos policiais também são observados, além das informações convencionais, mas não menos importante, de efetividade no controle da criminalidade. Variáveis relativas aos sentimentos subjetivos de segurança também são utilizadas. Na linha mais específica das polícias, Moore (2002) relacionou as sete dimensões para a avaliação de um bom policiamento: 1) redução de vitimização criminal; 2) responsabilização de criminosos; 3) Reduzir e melhorar a segurança pessoal; 4) Garantia de segurança em espaços públicos; 5) utilização de recursos de forma justa, eficiente e eficaz e; 7) servir à comunidade e obter legitimidade do público. O aspecto mais interessante destes indicadores que se voltam mais para a avaliação da polícia é que não se concebe o sistema de justiça como um todo. Uma das iniciativas pioneiras na confecção de indicadores de justiça, e não apenas de polícia, foi a de Cohen e Felson, 1981, ao tentar responder a questão o Sistema de Justiça Criminal está de fato cumprindo com suas funções de controle social? Para tal, utilizam-se de algumas fórmulas relativas a 1.Razão aprisionamento; 2.Atividades de investigação, 3.Razão denúncias formais oferecidas à justiça, 4.Razão de condenações. A razão de aprisionamento refere-se a pessoas sob custodia suspeitas de terem cometido um ou mais crimes. A taxa de

7 1106 e3sclarecimento é o numero de indiciados em inquéritos criminais. A razão de denúncias formais trata da proporção de pessoas denunciadas em relação aos crimes estimados por município. Finalmente a taxa de condenações é a proporção em relação às acusações. Mais recentemente, existe a preocupação com o desenvolvimento de indicadores que levem em conta este contexto mais abrangente de aplicação da lei, de atividades policiais e da justiça. Fogleson e Stone, 2008, tem buscado discutir, com base em experiências internacionais, algumas dimensões que podem ser utilizadas comparativamente. Assim, os aspectos pertinentes referem-se a: 1. I.Mensuração e compreensão de dinâmicas criminais. Taxas e de crimes e índices relativos aos aspectos operacionais das organizações policiais e da justiça. 2. O policiamento investigativo e as taxas de solução de crimes: pessoa e patrimônio 3. Denúncias e processos. Informações relativas ao oferecimento de denúncias em relação aas atividades identificadas pelo policiamento ostensivo e pela 4. Controle das polícias e justiça. Desenvolvimento de estatísticas e indicares relativos às atividades correcionais e de ouvidoria, bem como estatísticas de letalidade policial. 5. O sistema prisional. Desenvolvimento de estatísticas de reincidência. Além disso, a pressão crescente de organismos internacionais pelo desenvolvimento de indicadores tem colocado em questão a própria natureza deles. Uma das criticas feitas aos indicadores é que eles foram muitas vezes desenvolvidos tendo em vista um modelo anglo saxônico de justiça criminal. Não obstante a especificidade de cada contexto, existe um terreno comum para indicadores desenvolvidos a nível internacional. As pesquisas de acerca da percepção do público sobre segurança e vitimização podem ser instrumentos importantes para a construção destes indicadores. No caso brasileiro, eles estão dispersos por várias organizações de polícia e de justiça e podem referir-se a ocorrências policiais, cadastros legais de ofensores pelos policiais, no sistema prisional ou processos judiciais. Entretanto, usualmente utiliza-se os homicídios como indicador, mas qual a utilidade efetiva das informações sobre homicídios na elaboração de um projeto de prevenção e controle da violência?

8 1107 Uma das razões é a crença que os dados melhores para minimizar problemas de comparabilidade, validade e confiabilidade são os relativos a homicídios, pois estariam menos sujeitos ao sub-registro, sua coleta seria mais abrangente e confiável, e os problemas de categorização seriam menores. Homicídios, devido à gravidade do evento, tendem a ter um registro maior e de melhor qualidade que outras modalidades de crime. Contudo, estudo realizado pelo BID, alerta para certas deficiências importantes na sua utilização: (a) mesmo que os homicídios tendam a ter menos problemas de sub-registro, ainda assim eles persistem, além de graves problemas de inconsistências entre diferentes tipos de fontes; (b) muitas formas graves de violência nem sempre terminam em homicídios como, por exemplo a violência doméstica ou as diversas formas de agressão interpessoal; (c) quando se utiliza o homicídio como principal medida de violência, tende-se a subestimar outras formas tais como a violência física e a intimidação (IDB, 2002). Outras limitações dizem respeito à abrangência que o termo homicídio congrega. Na verdade, estamos nos referindo a um fenômeno que agrega componentes motivacionais e dinâmicas muito heterogêneas, envolvendo distintas formas de relacionamento entre agressor e vítima (Parker & Smith, Smith & Parker, Parker, 1989). Quando falamos de homicídios estamos tratando de coisas tão diversas como o (a) homicídio não primário resultante de roubo; (b) homicídio não primário resultantes de outros crimes; (c) homicídio primário entre pessoas não íntimas tais como amigos e; (d) homicídios primários entre pessoas íntimas tais como familiares. São distinções cruciais para a elaboração de projetos e programas de controle, dado que nos remetem a estratégias e desenhos distintos. Esta agregação termina por ocultar uma série de aspectos que podem ser do interesse do planejador em destacar. Assim, embora as taxas de homicídios em duas cidades sejam as mesmas, suas distribuições podem ser completamente diferentes (Lynch, 1995). No ano de 1996, a região metropolitana do Rio de janeiro, segundo o SIM Sistema de Informações de Mortalidade, teve uma taxa de homicídio de 59,35 homicídios por cem mil habitantes. A região metropolitana de São Paulo também teve um taxa parecida de 55,58. No entanto, as similaridades entre as taxas ocultam importantes diferenças. No Rio de janeiro, a taxa de morte por homicídios entre os jovens entre 15 e 29 anos é 34% maior do que as taxas no mesmo grupo de idade em São Paulo. Além disso, as mortes por armas de fogo representaram 87% das mortes por homicídios no Rio de Janeiro, ao passo que em São Paulo elas representaram 47%. Estes números nos indicam que, embora as

9 1108 taxas sejam parecidas, do ponto de vista de sua composição, elas são bastante diferentes. Finalmente, uma última ordem de avaliações críticas dirige-se à irregularidade na coleta de informações, especialmente em algumas regiões do país. Segundo o Ministério da Saúde, cerca de 71% da população de Minas Gerais vive em municípios com registros de mortalidade irregulares (Carvalho, MS ). Dificuldades de ordem logística e tecnológica tornam a sub-notificação bastante acentuada em determinadas regiões do país levando a que, em certos casos, os registros policiais sejam mais acurados (Castro et al., 2003). 1.2 Atividade 2: Diagnóstico do Quadro Institucional Não existe em termos nacionais alguma regulamentação acerca da construção e gestão de sistemas de informação em segurança pública. A situação nos estados e nas administrações municipais é bastante desigual. Um dos objetivos do Sistema Único de Segurança Pública criado pelo Governo Federal, mas nunca implementado, seria justamente padronizar e normatizar minimamente a coleta e organização de dados que pudessem servir de base para a construção de indicadores comparativos. Ao contrário do Sistema Único de Saúde (SUS), que é normatizado a nível federal, ou das diretrizes da educação básica, a segurança pública está sob judice dos governadores, que deveriam desenvolver os sistemas de indicadores e metodologias de avaliação. Uma das grandes dificuldades na construção destes indicadores tem a ver com constrangimentos constitucionais, que terminaram por criar uma situação marcada por ampla desarticulação institucional dos órgãos que compõem nosso sistema de justiça. O capítulo da Constituição Federal referente às organizações policiais, terminou consagrando o divórcio institucional entre a policia judiciária e o policiamento ostensivo que terminou por se refletir na construção dos indicadores utilizados para avaliar ambas. Desenvolvem-se sistemas de informação que não conversam entre si, impossibilitando o desenvolvimento de métodos uniformes de avaliação da atividade policial. Por sua vez, os governos estaduais não encontram condições propícias para o desenvolvimento deste sistema integrado. Uma breve análise dos constrangimentos existentes deveria discutir (a) as dificuldades políticas enfrentadas pelos governadores; (b) as resistências corporativas das polícias e da justiça e; (c) os percalços em se instalar a mecanismos de accountability no setor da segurança

10 1109 pública. Todos estes aspectos afetarão a montagem das bases de dados para o desenho de um sistema de indicadores e deverão, portanto, serem contemplados. Naturalmente todos estes constrangimentos se manifestam de forma desigual nos estados. Muitas das dificuldades decorrem da ausência de norma mais ampla que defina a coleta e o compartilhamento de informações. Não existe ainda nenhuma legislação a nível federal que possa ser utilizado como instrumento padronizado de mensuração. A melhor estratégia é partir dos sistemas de informações institucionais existentes. No Brasil temos dois tipos de polícia em cada estado. A polícia militar, que é encarregada do patrulhamento nas ruas, e a polícia civil que faz investigações. Além disso, temos promotores que encaminham as denúncias para a justiça e são encarregados de fiscalizar as atividades das polícias. Depois temos os juízes, que irão julgar os casos e o sistema prisional, que irá receber as pessoas condenadas. O fluxo normal de um evento criminal no Brasil se inicia com uma ocorrência que pode ser feita pela Polícia Militar, e posteriormente é encaminhada para a Polícia Civil, que decidirá se aquilo pode ser classificado como crime, quando então se abrirá ou não uma investigação através de um inquérito policial. O promotor decidirá então se aquele inquérito tem base suficiente para que uma denúncia ao juiz seja oferecida. O juiz condenará ou absolverá então o denunciado, que será remetido ao sistema prisional. Em linhas simplificadas este é o processo. Na prática, este sistema é muito diferente. Na verdade não existe muita articulação entre as organizações que compõem o sistema de justiça. Uma polícia não troca dados com a outra e freqüentemente estão em conflito. Os promotores não têm uma noção muito clara do que está acontecendo no âmbito das polícias, e os juízes encontram-se a muitas vezes isolados no mundo das leis, e sem muita noção do problema criminal. Assim, não é de se estranhar que o resultados seja um alto grau de impunidade, e baixo grau de confiança no sistema de justiça criminal, conforme vemos nesta tabela. As pessoas não confiam nos juízes e advogados, e num grau mais elevado ainda nas polícias. Vamos descrever este processo no âmbito das polícias e comparar com o que ocorre na base de dado da saúde. Farei um recorte no ano de 2004 nos dados do SIM e da Polícia Militar e da Polícia Civil para efetuar uma análise intramunicipal, a partir dos dados de inquéritos instaurados da PC, das ocorrências da PM, e dos

11 1110 registros do SIM a partir dos atestados de óbito. Esta discussão será relevante por permitir uma análise crítica das bases de dados espaciais no interior da cidade de Belo Horizonte. Em termos mais específicos, trata-se de compreender o alcance destas informações, seja a nível municipal como a nível local, para o desenho de estratégias relativas a programas de controle da violência em comunidades. As informações primárias de cada um dos sistemas originam-se de registros distintos, independentemente produzidos para finalidades específicas. A Polícia Militar de Minas Gerais mantém um sistema de registro sistemático de ocorrências associadas com suas atividades fins que é o policiamento ostensivo. Aquelas ocorrências consideradas crimes são repassadas à Polícia Civil, que se encarrega de instaurar um inquérito policial para fins de investigação. O critério de classificação, neste caso, obedece ao Código Penal Brasileiro. Já o Sistema de Informação sobre Mortalidade do Ministério da Saúde (SIM/MS) é um sistema de informação nacional baseado nos atestados de óbitos, que foi desenvolvido e implantado pelo Ministério da Saúde a partir de 1975, sendo um dos componentes fundamentais do sistema de vigilância epidemiológica no País. Os dados da PM utilizados neste estudo originam-se dos Boletins de Ocorrência, que corresponde à base de dados do Centro de Operações da Polícia (COPOM), na qual são filtradas as ocorrências de homicídios consumados. Atualmente, esta base de dados é gerida pelo Centro Integrado de Comunicações Operacionais (CICOP) e as ocorrências de homicídio registradas nesta base de dados podem ter duas fontes distintas: algum cidadão acionou a polícia através do telefone 190 e informou a central acerca do crime (origem cidadão) ou, b) a própria polícia registrou o evento através de rádio ou próprio boletim (origem iniciativa). No caso do cidadão acionar a polícia através do telefone 190, a natureza de homicídio no registro somente é confirmada após a verificação dos policiais se realmente aquele evento representa um homicídio. Além disto, os registros de homicídios da Polícia Militar representam o número de eventos e não dizem respeito ao número de vítimas, isto é, um crime com apenas uma vítima ou com duas ou mais vitimas, no banco de dados da Polícia Militar, corresponde a apenas um registro de homicídio. Dado a natureza do trabalho da Polícia Civil, isto é, de investigação criminal, a secção responsável por investigar e coletar informações sobre as mortes fica sob responsabilidade, na cidade de Belo Horizonte, da Delegacia de Crimes contra a Vida DCCV. A partir dos boletins gerados pela Polícia Militar encaminhados a esta delegacia ou por conta própria, a Polícia Civil inicia a instauração do inquérito

12 1111 investigativo de homicídio. São as informações deste inquérito que irão se transformar no banco de dados de homicídios da Policia Civil. É muito comum que uma ocorrência de tentativa de homicídios da Polícia Militar venha a se concretizar em homicídio consumado para na base de dados DCCV por que a vítima veio a falecer posteriormente durante a investigação realizada pela Polícia Civil. Como o homicídio resulta num óbito, o Sistema de Informação sobre Mortalidade SIM / DataSUS constitui-se numa fonte adicional de dados para análise e comparação com os dados das Polícias Militar e Civil. Um dos principais problemas do SIM é a sub-notificação dos óbitos, que varia entre os diversos municípios e regiões do Brasil. Este problema é menos grave no caso de óbitos por causas externas por causa do envolvimento da polícia e da justiça nestes eventos. Muitas diferenças observadas nas três fontes devem-se aos objetivos de cada uma das organizações encarregadas da produção e organização dos dados. O Sistema de Informações de Mortalidade do Ministério da Saúde registra ocorrências resultantes de registros de óbitos preenchidos por profissionais da área médica. A Polícia Militar limita-se a registrar as ocorrências verificadas no local para, no momento seguinte encaminhá-la à Polícia Civil por meio de algum documento de ocorrência (BOs). A Polícia Civil tomará essas ocorrências, bem como outros casos que se tornam homicídios posteriormente, para efetuar investigações no sentido de classificá-los juridicamente, tendo como referência o Código Penal, o que irá gerar outro tipo de documento de ocorrência. Assim, uma classificação de homicídio ou tentativa de homicídio na Polícia Militar poderá ser qualificada mais adiante como homicídio doloso, homicídio culposo, latrocínio ou lesão corporal seguido de morte, conforme inquérito conduzido pela Polícia Civil. Já nos registros de óbitos, documento gerado por atestados de óbito conferidos por médicos, a causa de morte pode ser uma perfuração por objeto contundente (Oliveira et alii, 2000), classificado nas Estatísticas de Mortalidade, no capítulo relativo a causas externas, como homicídio, até o ano de 1995, ou como morte resultante de agressões, mais recentemente. Existem indicações de que os registros da PMMG são mais completos do que aqueles do SIM nas cidades com menos de 100 mil habitantes. Por outro lado, nas cidades de mais de 100 mil habitantes, o número real de homicídios deve ser um valor intermediário entre aqueles medidos pelo SIM e pela PMMG. A razão para isto

13 1112 é que o SIM recupera de forma mais completa os óbitos por homicídios, mas inclui indevidamente óbitos de homicídios cometidos em outros municípios menores. O sub-registro da PMMG nesses municípios maiores provavelmente é devido a mortes hospitalares tardias que não são registradas como homicídios pela PMMG. Outro aspecto crucial a ser destacado é que, quando utilizadas a nível intramunicipal, as três bases de dados permitem análises mais aprofundadas utilizando a tecnologia do geo-referenciamento das ocorrências a partir do campo de endereço. Trata-se de um recurso tecnológico fundamental, na medida que nos permite fazer uma análise espacial da distribuição dos eventos de homicídios, focalizando áreas quentes (hotspots) para a definição de prioridades. Estas bases de dados permitem que seja feito o seu geo-referenciamento a partir das informações de onde ocorreu o fato. Neste caso, o problema mais grave está em conseguir associar o campo de endereçamento contido nas distintas bases de dados desagregadas com a base oficial de endereços geo-referenciada, tal como está estruturada para Belo Horizonte. Isto exige um exercício de compatibilização do campo de endereços das bases A base desagregada de homicídios do SIM, para a cidade de Belo Horizonte, é muito rica em informações tais como: data do óbito, horário, nome da vítima e respectivos nomes dos pais, data de nascimento (idade), sexo, raça / cor, estado civil, escolaridade, ocupação endereço residencial, endereço do local onde foi assassinada, causa básica da morte a partir das categorias relatadas nas tabelas acima. No entanto, estes campos nem sempre são preenchidos completamente. No banco correspondente ao ano de 2004, existem 1219 registros, no qual constam 100% de informações sobre o nome da vítima, sexo e idade preenchidas corretamente, e mais de 98% de informações acerca da raça e escolaridade também. Estas informações são muito relevantes quando se quer traçar, por exemplo, o perfil das vítimas de homicídios numa cidade como Belo Horizonte. As informações necessárias para o geo-referenciamento destes dados estão, em sua maioria, incompletas. Mais de 87% dos registros não possuem nenhuma informação sobre o local onde ocorreu o delito, e somente 13% dos registros têm alguma informação de onde aconteceu a morte. A proporção de informação sobre o endereço de residência da vítima é relativamente melhor, pouco mais de 27% dos registros possuem alguma referencia sobre o local de residência. Dados a este respeito são tão escassos que não serão utilizados para termos de comparação

14 1113 O banco de dados da Polícia Militar de Minas Gerais contendo informações dos homicídios na cidade de Belo Horizonte, por sua vez, possui um índice de georeferenciamento muito superior comparado ao banco do SIM / DataSUS. Das 1042 mortes registradas pela PMMG no ano de 2004, foi possível estabelecer o endereço geo-referenciado do crime em quase 80% dos casos. Isto significa que se tem, ainda, uma perda de 20% de informações sobre o local onde o homicídio acontece. Neste caso, as principais razões desta perda são: a) o campo de endereço não preenchido ou b) o formato ou informação de endereço contido no campo específico não é compatível com a base original para geo-referenciamento. Contudo, a base PM é muito pobre em quaisquer outros tipos de informações que não o local e horário da ocorrência. Não há quaisquer referências a motivações ou tipos de homicídios. Alguns dados sobre conflitos de gangues ou violência interpessoal podem ser obtidos a partir de um campo não estruturado na base, referente ao histórico das ocorrências. Como se tratam de informações colhidas apenas no local, sua validade é bastante restrita. Com relação ao banco de dados da Polícia Civil, o percentual de endereços geo-refenciados é muito similar àquele referente à base da Polícia Militar, ou seja, do total de 1281 homicídios registrados no banco de dados da DCCV da Polícia Civil, em Belo Horizonte, no ano de 2004, foi possível geo-referenciar 1002 crimes, ou 78,22% dos registros. Como o quantitativo das ocorrências da Polícia Civil é maior, há muito mais registros de homicídios geo-referenciados na base de dados desta Polícia Civil se comparado aos registros da Polícia Militar. A base da PC, por se basear em inquéritos, é mais rica na descrição do contexto, motivações envolvidas e dinâmicas dos crimes. Ocorre, entretanto, que tais informações não estão estruturadas, o que dificulta muito sua utilização para fins de análise criminal. A utilização de dados espaciais e a viabilidade para sua implementação é extremamente importante, conforme discutiremos a seguir. Por fim, assistimos também a uma mudança acentuada e profunda nas técnicas de gestão da segurança pública em geral, e das organizações policiais em particular, na qual a utilização de mecanismos de gestão da informação são um componente integral desta mudança. O exemplo do COMPSTAT na cidade de Nova Iorque tornou-a uma referência para as polícias de todo o mundo, demonstrando a importância da informação exata e rápida para a alocação efetiva dos recursos policiais. Os mapas, mais do que outras tecnologias utilizadas, traduzem a importância da accountability e efetividade das operações policiais.

15 1114 Na América Latina, existem diversas iniciativas de utilização do uso de mapas no Brasil, Chile, Argentina e Colômbia. Os últimos anos assistiram a um crescendo na utilização de tecnologias desta natureza, deixando antever importantes possibilidades de micro reformas no âmbito gerencial das polícias latino americanas. Naturalmente, a introdução destas tecnologias deverá ser acompanha de reformas no âmbito organizacional e gerencial das polícias, além de abrir a possibilidade de participação de atores situados no âmbito dos governos municipais e locais. A atratividade do uso de mapas está na facilidade de apresentação de dados e informações na forma de imagens que valem mais que palavras. A simples visualização de informações em um mapa nos permite uma compreensão mais fácil, apresentando conseqüentemente uma possibilidade melhor de compartilhar informações. Esta propriedade é essencial para quem quer desenvolver projetos e programas de prevenção de crimes, pois mapas podem ser uma maneira fácil de conceber, visualizar e analisar um problema difícil 1. A construção de geoarquivos é o primeiro passo da análise criminal. Trata-se de montar bases de informação georeferenciadas de diversas fontes tais como dados censitários ou informações provenientes de agências da justiça. A vantagem de se tomar unidades espaciais como base de agregação de informações é que o espaço passa a ser o denominador comum de informações oriundas de diferentes fontes, com distintas unidades de contagem, tornando possível a construção de uma base de dados que agregue os mais diversos tipos de informação. Este cruzamento de informações é crucial para o desenvolvimento de projetos de policiais e de prevenção e desenvolvimento social, sejam eles desenvolvidos em âmbito municipal, estadual ou federal. Um dos exemplos mais conhecidos é o Early Warning System Project da Polícia de Chicago. Trata-se de um sistema alimentado por: (a) fontes não policiais,. tais como órgãos da administração pública que cuidam de parques, escolas, trânsito, habitações e prédios, igrejas etc; (b) fontes policiais, referentes às bases de dados sobre quadrilhas e gangues, serviço de inteligência, arquivos de homicídios, mapas de diversos tipos de crimes, dados de outros órgãos de justiça criminal etc; (c) grupos comunitários, produzindo informações resultantes de encontros formais e informais com a comunidade, informações recebidas de 1 Uma ao introdução ao estudo do mapeamento de crimes encontra-se disponível no endereço

16 1115 outras agências e associações de programas de prevenção. Todas essas informações são processadas pelo sistema, que as encaminha a uma unidade de análise encarregada da identificação de hot spots. Essa informação é disseminada posteriormente para os encarregados do policiamento de unidades especiais da polícia e aos órgãos da administração municipal envolvidos, além da comunidade, associações e organizações da sociedade civil. Trata-se de uma estrutura que visa integrar uma grande gama de informações em um sistema único que congregue a polícia com agências públicas e civis (Rewers, 1995). Informações oriundas de diferentes fontes tornam possível a montagem e superposição de mapas temáticos de diferentes fontes, permitindo uma visualização de recursos disponíveis para elaboração de projetos. Os mapas seguintes, por exemplo, permitem uma percepção de como recursos de infra-estrutura urbana, áreas comerciais e oferta de equipamentos de proteção social estão distribuídos pela cidade. Conforme o tipo de problemas de segurança com os quais se está lidando, ou a natureza da intervenção que se está planejando, estas informações podem ser organizadas em diferentes graus de detalhe e sofisticação.

17 1116 Mapas: Índice de infra-estrutura urbana, porcentagem de área comercial e índice de proteção social. Fonte: Beato et ali. Atlas da Criminalidade e Violência de Belo Horizonte. CRISP, Assim, em relação a problemas específicos tais como o mapa adiante, no qual estão as informações a respeito da renda média de setores censitários superposto a mapas de homicídio na cidade de Belo Horizonte. Conforme se pode ver, homicídios tendem a concentrar-se mais nas áreas pobres da cidade. Esta informação deverá suscitar análises suplementares acerca dos motivos desta concentração em determinados locais da cidade Muito se tem debatido sobre o efeito das condições sócio-econômicas de cidades, regiões, bairros ou vizinhanças sobre as taxas de crimes, sobretudo de homicídios. Por causa disto, procuramos verificar uma possível relação entre estas variáveis. O mapa a seguir mostra a distribuição espacial dos analfabetos na cidade de Belo Horizonte por setor censitário, segundo dados do Censo IBGE de Como se pode notar, as regiões periféricas de Belo Horizonte são as áreas com as maiores proporções de analfabetos. Neste mapa, a coloração mais intensa

18 1117 representa os setores censitários com mais de 10% de analfabetos e, nitidamente, estes se localizam nas periferias da cidade e nas regiões de aglomerados urbanos. Por outro lado, o mapa 5 representa a taxa de homicídios por grupo de 10 mil pessoas. Neste caso, assim como anteriormente, a cidade está dividida em setores censitários e os dados de homicídios são da Delegacia de Crimes contra a Vida da Polícia Civil para os anos de 2000 a Por questões metodológicas, as taxas foram corrigidas pelo fator bayeseano (Assunção et. al, 1999, Castro et. al, 2004). Mais uma vez, as regiões periféricas de Belo Horizonte bem como aquelas representadas pelos aglomerados urbanos apresentam os maiores valores, representando as maiores taxas de risco de mortes por homicídios. Visualmente, é possível ver que a região centro-sul da cidade possui as menores taxas de homicídios, enquanto os valores destas taxas para as regiões de aglomerados chegam a ser cerca de 20 vezes maiores. Mapa 4 - Proporção de Analfabetos por setor censitário Belo Horizonte, 2000 Mapa 5 - Taxa Bayeseana de Homicídios por 10 mil pessoas Belo Horizonte, 2000 a 2005 Fonte: CRISP / IBGE Fonte: CRISP / Polícia Civil / DCCV

19 Atividade 3: Perspectivas Com base na breve análise esboçada anteriormente, irei mostrar aqui uma proposta de construção de bases de dados que foi por mim desenvolvido anteriormente e que dá base para a Gestão do Conhecimento do SUSP (Sistema Único de Segurança Publica) do Governo Federal. O Sistema de Indicadores Sociais de Segurança (SISS) visa estimular a coleta, análise e divulgação de informações sobre o problema da criminalidade e da violência, bem como estratégias eficazes de controle, orientando-se pelo princípio da difusão pública das informações. Neste sentido propõe-se criar uma base de dados com informações sobre criminalidade, violência e justiça no Brasil, para que possa servir de base para formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas de segurança pública. Os objetivos do SISS são os seguintes: (i) dispor de bases de dados consistentes, atualizadas, abrangentes, transparentes e de fácil acesso; (ii) articular instituições que possam contribuir para o fornecimento e crítica de dados e indicadores, e para a análise de informações, inclusive com projeções e cenários; (iii) implementar mecanismos de apoio para o aperfeiçoamento permanente da produção de dados e informações; (iv) promover interfaces com outros sub-sistemas especializados de informação da administração pública; (v) contribuir para o aprofundamento de aspectos ainda pouco explorados, ou identificados como de especial relevância para a compreensão do quadro de segurança pública brasileiro. O SISS está estruturado a partir de duas possibilidades de obter informações a respeito de criminalidade, violência e sobre as organizações de polícia e justiça. (a) Fontes secundárias: - Dados oficiais e registros administrativos (b) Produção de dados: - Observações diretas - Surveys de vitimização e auto-resposta - Observações experimentais A montagem dessas várias frentes de informações deve-se ao fato de que não existe uma fórmula única de classificação, mensuração ou definição de delitos criminosos. Cada organização encarregada do processamento de crimes e criminosos os classifica de acordo com seus objetivos e orientações. O SISS está dividido em três grandes módulos. O primeiro deles deverá conter informações coletadas a partir de dados disponíveis nas agências oficiais encarregadas da produção de informações a respeito de crimes e criminosos, bem como das próprias agências da justiça criminal (polícias, promotoria, juízes e

20 1119 prisões). O segundo diz respeito à produção de informações complementares aos fontes oficiais. O terceiro refere-se à estrutura já existente do INFOSEG, e dirige-se para a organização de um cadastro criminal. Logo a seguir, descreve-se com mais detalhes esta estrutura de informações.

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22 1121 Legenda hospedagem dados Senasp / MJ Secretarias estaduais Dados institucionais (polícia, justiça, ministério público) Dados produzidos em diferentes níveis

23 1122 O SISS está estruturado em três módulos que, por sua vez, dividem-se em submódulos: Módulo Informações Oficiais de Segurança Pública. Registros oficiais e administrativos são produzidos por organizações policiais, hospitais de pronto-socorro e organizações encarregadas da emissão de atestados de óbito dentre outras. Este módulo deverá organizar as informações disponíveis sobre as organizações policiais e judiciárias (polícias, promotoria, varas criminais, prisões), bem como da criminalidade, violência e criminosos Para tal, estará dividido em dois sub-módulos: Sub-módulo Informações sobre Organizações Sistema Justiça Criminal Assim, serão coletadas informações que permitam uma avaliação mínima a respeito da performance das organizações da justiça criminal. Organizações policiais: Número de policiais efetivos Razão de policiais em atividades meios e fins Recursos materiais (viaturas, informática Número de denúncias e ocorrências etc.) Número de inquéritos oferecidos pela número de prisões efetuadas polícia judiciária ao Ministério Público natureza das prisões (flagrante, Número de policiais mortos em atividade averiguações etc) Número de civis mortos em confronto Atividades de policiamento comunitário com a polícia Recursos tecnológicos e informacionais Centros análise criminal Justiça 2 Sugere-se o seguinte modelo de dados sobre o Movimento Judiciário - a serem coletados na Varas Criminais: 2 As informações relevantes para a Justiça e Estabelecimentos prisionais foram extraídas de INDICADORES SOCIAIS DE CRIMINALIDADE Trabalho elaborado de acordo com o convênio SG nº 033/86 e o Termo de Renovação SG-003/87, celebrados entre a Fundação João Pinheiro (FJP) e o Ministério da Justiça - Programa Ruas em Paz. No que diz respeito ao movimento judiciário, ele busca incorporar o modelo de informações sobre o Movimentos dos Inquéritos e Processos que encontra-se na publicação Crimes e Contravenções, do Serviço de Estatística Demográfica, Moral e Política do Ministério da Justiça para o antigo Estado da Guanabara (Brasil, Ministério da Justiça, 1972). Este trabalho nos oferece dados sobre o total de inquéritos apreciados e total de pessoas implicadas, por tipo de delitos.

24 1123 Recursos Humanos e Materiais Características sociais promotores e juízes número de inquéritos recebidos no ano; número de inquéritos vindos do ano anterior; Extensão da Pena Privativa de Liberdade número de Sentenças Condenatórias no ano * ; (menos de dois anos; de dois a quatro anos; de quatro a dez anos; de dez a quinze anos; mais de quinze anos) por Motivo Determinante; Pessoal Existente na Justiça Criminal: Promotores, Juízes, Defensores Públicos, Oficiais de Justiça, Outros Recursos tecnológicos e informacionais Estabelecimentos Prisionais Recursos humanos e materiais Tipos de Unidades Prisionais - Penitenciárias, Presídios, Xadrezes, Outras; Condenados Existentes por tipos de Unidades; Extensão da Pena Imposta - por Motivo Determinante da Prisão; Movimento de Presos Durante o ano; Infopen Sub-Módulo Criminalidade e Violência Esta parte dirige-se à coleta de informações sobre os crimes e criminosos, no sentido de montar uma base de informações sobre variáveis relevantes para descrição das características sociais de presos, implicados, indiciados, denunciados, condenados e apenados em estabelecimentos prisionais. Além disso, buscam-se informações a respeito das circunstâncias e dos aspectos sócio-temporais de ocorrência dos delitos. A combinação de distintas fontes é crucial para a montagem deste sub-módulo. Além disso, a possibilidade de inseri-los em uma base de ocorrências geoprocessadas deverá ser o horizonte de organização desta base de dados. 1) Ocorrências Polícia militar Ocorrências Policiais: Tipo, local, data, hora, dia, mês * Estas informações devem ser especificadas por Motivo Determinantes;

25 1124 2) Informações Polícia Civil Inquéritos: características sociais dos indiciados Relacionamento Agressor e Vítima Motivações 3) Justiça Características Individuais dos Indiciados em Inquéritos nas Varas Criminais por Motivo Determinante. Características Individuais dos condenados por Motivo Determinante; 4) Estabelecimentos Prisionais Características Individuais por Motivo Determinante da Prisão 5) Perícia Dados identificação criminal Quais informações coletar? Tipos de crimes Homicídios Tentativa de Homicídio Estupro e Atentado Violento ao Pudor Roubo Roubo a Mão Armada Roubo de Veículo Roubo de Veículo a mão Armada Sequestro Tráfico de Entorpecentes Assaltos a transeuntes Características dos presos Sexo Idade Estado Civil Instrução Emprego Etnia Antecedentes Criminais Módulo Produção de Informações em Criminalidade e Violência Conforme ressaltado anteriormente, não é desejável que as organizações oficiais detenham o monopólio da informação. A necessidade de formas alternativas de dados será uma maneira de aumentar o accountability dessas organizações, além de serem formas importantes de suplementar e qualificar os dados com os quais elas trabalham. Sub-Módulo Pesquisa

26 1125 Sugere-se que este sub-módulo seja composto por um programa contínuo de produção de informações através de pesquisas de vitimização e avaliação de medo, que podem ainda ser complementadas por questões de avaliação institucional a respeito das polícias e da justiça, além de questionários auto respondidos. Pesquisas de vitimização são aquelas que procuram conhecer detalhadamente a freqüência e a natureza da ocorrência de crimes. Seu objetivo central está em obter informações sobre as vítimas, os agressores e seu relacionamento com as vítimas, além das circunstâncias de sua ocorrência (hora e local de ocorrência, uso de armas, conseqüências econômicas etc), através de entrevistas feitas junto a membros da população. Tornam possível, também, o conhecimento de informações suplementares da experiência das vítimas com o sistema de justiça criminal e sobre medidas tomadas para auto-defesa. Investigações desta natureza permitem ainda qualificar as estatísticas criminais produzidas pelos sistemas de justiça e polícia, proporcionar aos planejadores de políticas de segurança pública informações sobre a natureza e a extensão dos crimes e o que habitualmente leva as pessoas a reportarem crimes à polícia, além de avaliar a percepção do público a respeito da atuação do Estado numa área crucial para a consolidação de instituições democráticas: a da segurança pública. Sub-Módulo programas aplicados de pesquisa Este sub-módulo buscará, através dos canais de financiamento de pesquisa do governo federal, induzir pesquisas em temas que sejam de interesse das autoridades públicas de segurança, bem como alvo de preocupação da população. Uma iniciativa desta natureza já está sendo patrocinada pela Senasp, através dos concursos de pesquisa aplicadas lançado no último ano, que deveriam ser replicadas no interior de uma linha de financiamento contínuo de pesquisas de interesse para políticas públicas. Funções dos sistemas de informação A estrutura do sistema proposto é montada a partir da coleta de dados distribuída por distintos níveis de governo, e ao longo de diversas instituições oficiais e civis. A natureza das informações coletadas, bem como a finalidade para o qual elas

27 1126 são registradas é que determinarão a função delas. Informações podem ser utilizadas para fins administrativos e de contabilidade organizacional a respeito dos recursos humanos e materiais disponíveis na organização. Trata-se de saber a quantidade e qualidade dos recursos disponíveis, bem como a natureza das atividades exercidas afim de resolver problemas de natureza da gerência interna das organizações. Informações também podem ser utilizadas para fins operacionais, com vistas às metas e fins últimos das organizações que, no caso da segurança pública, significa aumentar a qualidade de vida da população através do aumento do controle de crimes e da sensação de segurança. Informações aqui são tomadas como elementos para o desenvolvimento de estratégias operacionais das organizações que compõem o sistema de justiça, buscando incrementar a eficiência e efetividade de suas ações. A tabela abaixo discute as conseqüências que o tipo e a função das informações que irão compor o SISSP tem para o gerenciamento da segurança pública. Tabela 1: Utilização de distintos tipos de informação para fins diversos Tipo Função Administrativo Operacional Agregado (A) Comparação (B) Monitoramento e avaliação Incidentes (C ) Gerenciamento (D) Gestão operacional Dois tipos de informação podem ser utilizados para a realização destas atividades: elas podem ser usadas de forma agregada, agrupando um certo número de casos a partir de uma unidade qualquer seja uma organização, unidade geográfica, grupos de idade ou tipos de crimes. Os dados constantes do Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça Criminal (SINESPJC) da Secretaria Nacional de Segurança Pública, por exemplo, são o resultado agregado de vários tipos de ocorrências criminais e características de pessoas. Ou então, podemos dispor de informações na forma de incidentes, organizadas caso a caso, sejam eles indivíduos, processos, fichas de pessoas ou eventos criminais. Incidentes são dados brutos transformados em informação armazenados caso a caso. Boletins de ocorrência das polícias militares são incidentes que relatam eventos relativos a crimes; inquéritos policiais relatam uma investigação que contém informações sobre criminosos e vítimas; denúncias e processos são incidentes formulados a partir de pessoas denunciadas, fichas prisionais etc