Rural e Urbano. Tentando entender as responsabilidades legais e definições. Introdução

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1 Rural e Urbano. Tentando entender as responsabilidades legais e definições Introdução Alex Ferreira Garcia Universidade Federal do Paraná ferroembrasa@uol.com.br Pensar o urbano ficou algo automático, pois logo surge a mente a imagem de uma cidade, por consequência, o campo vem a ser tudo aquilo que não é cidade, até mesmo por lei há esta definição, mas o que vem a ser rural e o que vem a ser urbano? Para tentar entender o que é urbano e o que é rural, emprega-se alguns autores que discorrem sobre estes temas e suas emblemáticas, baseando-se também na legislação vigente no território nacional e pesquisas sobre o quanto o Brasil é urbano ou é rural. A exceção faz a regra ou a regra quem criou a exceção? No caso do rural, este está colocado como a regra criou a exceção, pois na constituição delimita muito bem que os municípios criaram leis e delimitarão o perímetro urbano, e, por subseqüência, o rural será todo o restante, ou seja, a exceção ao que está delimitado. Seria este coerente? Partindo destas questões e de uma previa bibliografia, analisou-se neste artigo os conceitos de urbano e rural, juntamente com suas definições, assim como, as responsabilidades cabíveis a estes setores. Encontrou-se um rural sendo a exceção do urbano, estando este rural sobre responsabilidade da União, frente a um urbano que se encontra sobre responsabilidade da esfera municipal, frente a delimitação, manutenção e cobrança de impostos. 1. RURAL E URBANO. TENTANDO ENTENDER AS RESPONSABILIDADES E DEFINIÇÕES. O Brasil é um país de predominação urbana, ou seja, maioria da população vivendo na cidade, mas qual seria esta teoria e com que base existe estas alegações? Além do mais, qual seria este conceito de cidade? Partido destes questionamentos iniciou-se a pesquisa. Porém, estes questionamentos não saíram do devaneio de um estudante de pós-graduação, e sim, de uma disciplina como um todo, que foi lecionada pelo professor Jorge Montenegro, no segundo semestre de 2009, no curso de mestrado da Universidade Federal do Paraná. E esta 1

2 disciplina, juntamente com os textos e discussões, instigaram as dúvidas e questionamentos sobre o que seria rural. O IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, no Censo Demográfico de 2000 (utilizou-se pela disponibilização dos dados, tendo a carência de reformular ao sair o censo de 2010, que pelo que consta, não difere muito deste até suas disposições preliminares em 2009), coloca como estando em área rural os domicílios que estão situado na área externa ao perímetro urbano de um distrito, composta por setores nas seguintes situações de setor (V1005): 4 - rural, de extensão urbana, 5 - rural, povoado, 6 - rural, núcleo, 7 - rural, outros aglomerados, 8 - rural, exclusive aglomerados. ; e os domicílios urbanos, como aqueles que estão situados na área interna ao perímetro urbano de um distrito, composta por setores nas seguintes situações (V1005): 1 - área urbanizada de vila ou cidade, 2 - área não urbanizada de vila ou cidade, 3 - área urbana isolada; (IBGE, 2010) Para melhor entender e diferenciar estes, colocou-se a definição de cada um destes junto ao IBGE (2010-a): 1 - Área urbanizada de vila ou cidade - Setor urbano situado em áreas legalmente definidas como urbanas, caracterizadas por construções, arruamentos e intensa ocupação humana; áreas afetadas por transformações decorrentes do desenvolvimento urbano e aquelas reservadas à expansão urbana; 2 - Área não urbanizada - área não urbanizada de vila ou cidade, setor urbano situado em áreas localizadas dentro do perímetro urbano de cidades e vilas reservadas à expansão urbana ou em processo de urbanização; áreas legalmente definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de caráter rural; 3 - Área urbanizada isolada - Setor urbano situado em áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal ou distrital por área rural ou por um outro limite legal; 4 - Área rural de extensão urbana - Setor rural situado em assentamentos situados em área externa ao perímetro urbano legal, mas desenvolvidos a partir de uma cidade ou vila, ou por elas englobados em sua extensão; 5 - Aglomerado rural (povoado) - Setor rural situado em aglomerado rural isolado sem caráter privado ou empresarial, ou seja, não vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola, indústria, usina etc.), cujos moradores exercem atividades econômicas no próprio aglomerado ou fora dele. Caracteriza-se pela existência de um número mínimo de serviços ou equipamentos para atendimento aos moradores do próprio aglomerado ou de áreas rurais próximas; 6 - Aglomerado rural (núcleo) - Setor rural situado em aglomerado rural isolado, vinculado a um único proprietário do solo (empresa agrícola, indústria, usina etc.), privado ou empresarial, dispondo ou não dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados; 7 - Aglomerado rural (outros) - Setor rural situado em outros tipos de aglomerados rurais, que não dispõem, no todo ou em parte, dos serviços ou equipamentos definidores dos povoados, e que não estão vinculados a um único proprietário (empresa agrícola, indústria, usina etc.); 8 - Rural - exclusive aglomerados rurais - Área externa ao perímetro urbano, exclusive as áreas de aglomerado rural. 2

3 No Censo em questão, Censo de 2000, o Brasil possuía domicílios, sendo que são urbanos (83.46%) e rural (16,54%) (IBGE, 2010-b). Atualmente, analisando a população, os dados tiveram alteração, conforme gráfico que aborda os dados de 2009 (Gráfico 1). Mas, nesta pesquisa não tem por primor abordar a migração rural/urbano, e sim, a definição de rural. Porém, fazendo uma simples modificação dos parâmetros utilizados, estes números sofreriam modificação, principalmente se levar em conta o que vem a ser rural e o que vem a ser urbano (frente a infra-estrutura, algumas localidades colocadas como urbanas poderiam ser consideradas rurais, e outras consideradas rurais viriam a ser urbanas). Gráfico 1 População Brasileira em Conforme aborda Veiga (2001, p 16), no artigo O Brasil rural precisa de uma estratégia de desenvolvimento, o grau de urbanização é algo a questionar, pois: Se quiser formar uma idéia mais razoável da distribuição espacial do povoamento, procure nas páginas anteriores o mapa Densidade Demográfica. Este sim destaca as cerca de 50 aglomerações urbanas, das quais uma dúzia de verdadeiros bunkers metropolitanos. Fora dessas 50 aglomerações só se vê imensas regiões rurais que sempre contam em suas proximidades com uma ou duas cidades, seus verdadeiros centros urbanos. Por exemplo, Campo Grande e Cuiabá para o Pantanal, ou Santa Maria e Pelotas para toda a parte meridional do Rio Grande do Sul. Há de se questionar ainda estes núcleos urbanos, pois o próprio IBGE possui categorias como os aglomerados rurais, citados anteriormente (página 3). Notou-se a necessidade de definir melhor o que é rural e o que é urbano. 3

4 A definição legal, ou seja, baseada em leis é a seguinte: Art Compete à União instituir impostos sobre:... VI - propriedade territorial rural; (BRASIL, 1988). Assim sendo, se a união cobra impostos sobre as áreas rurais, esta tem responsabilidade presumida sobre as políticas sobre o rural. Quanto ao urbano: e Art A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. Art A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes...(brasil, 1988) Candiotto e Corrêa (2008) realizam uma abordagem sobre o rural e urbano, no artigo Ruralidades, urbanidades e a tecnicização do rural no contexto do debate cidade-campo, participam do debate sobre o rural/urbano, dizendo ainda que a discussão acadêmica em torno das interpretações do rural/urbano também é antigo, porém nos dias atuais, vem sendo renovado a partir de novos eventos e ações que vão se inserindo e modificando (p 214). Porém, esta pesquisa difere nas considerações dos autores, já que para estes o espaço geográfico é um híbrido, achamos pertinente o uso dos conceitos de ruralidades e urbanidades, manifestados como territorialidades (ações) e concretizados no espaço por meio de objetos entendidos pela sociedade como característicos do rural ou do urbano (p 238), E sim a definição técnica de responsabilidade administrativa colocada em lei, para cobrar com estas as políticas de fomento ao setor rural. Frente às políticas, tivemos contato com o Marco Referencial para Apoio ao Desenvolvimento de Territórios Rurais, do Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA (2005), analisando que estes desenvolvem pesquisas nas áreas de integradas de atuação: ampliação e fortalecimento da agricultura familiar; reforma e reordenamento agrário; promoção do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais (p 4). Nestes estudos citados (CANDIOTTO E CORRÊA, 2008 e MDA, 2005), a base de análise espacial deles é o território. Tendo em vista que o território é sempre, e concomitantemente, apropriação (num sentido mais simbólico) e domínio (num enfoque mais concreto, político-econômico) de um espaço socialmente partilhado (HAESBAERT e 4

5 LIMONAD, 2007, p 42). Tendo assim, a partir desta colocação, há um grande entrave, o de definição do que é urbano e rural. Perante tributos, temos o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural), sendo que um incide sobre área urbana (IPTU) e o outro sobre área rural (ITR), pertencendo o IPTU aos municípios e o ITR a união. Para o IBGE (2010-c): Em 1938, através do Decreto-Lei 311, ficou estabelecido que as cidades (sedes de municípios) e as vilas (sedes de distritos) são urbanas e que o restante do território é rural. Desde então cabe às prefeituras definir, através de lei, os perímetros urbanos tanto de umas quanto de outras. Não há qualquer restrição, havendo mesmo municípios que são inteiramente urbanos.... Nos Censos demográficos de 1991 e 2000, foram incorporados novos critérios: os setores censitários receberam, além da classificação legal de urbano e rural, outras classificações que indicassem as características físicas percebidas visualmente pelo agente do IBGE no local. Cada setor foi então classificado, segundo os Manuais de Delimitação de Setores, em 8 situações: - Situação urbana - é a área interna ao perímetro urbano legal: considerando-se as áreas urbanizadas (1) ou não (2), correspondentes às cidades (sedes municipais), às vilas(sedes distritais) ou às áreas urbanas isoladas (3). - Situação Rural - área externa ao perímetro urbano, abrangendo inclusive os aglomerados rurais de extensão urbana (4), os aglomerados rurais isolados - povoados (5), os aglomerados rurais isolados - os núcleos (6), os aglomerados rurais isolados - outros aglomerados (7) e zona rural exclusive aglomerado rural (8). Na Contagem de 2006, o Manual de 2005, que a atendeu, estabeleceu ainda que um conjunto de casas só fosse considerado Aglomerado Rural se possuísse ao menos 51 domicílios com distância mínima de 50 metros entre as construções. Tendo que dizer novamente para melhor entender: Em 1938, através do Decreto-Lei 311, ficou estabelecido que as cidades (sedes de municípios) e as vilas (sedes de distritos) são urbanas e que o restante do território é rural. (IBGE, 2010-c, grifo e destaque de minha autoria). Assim, o rural nada mais é do que aquilo que não é urbano, por simples exceção, continua-se a pesquisa e ressalta-se a necessidade de uma melhor definição do que é rural. Para tentar entender as cidades, remeteu-se a Lefebvre (2008, p.82), que coloca a cidade, como criação humana, desde a era agrária até hoje, colocando esta, propriamente dita, em um conjunto de conceitos proposto, sendo: a) a cidade é um objeto espacial ocupando um sítio e uma situação que é preciso estudar, enquanto objeto, com diferentes técnicas e métodos: econômicos, políticos, demográficos etc. Como tal, a cidade ocupa um espaço específico bem distinto do espaço rural. A relação entre esses espaços 5

6 depende das relações de produção, quer dizer, do modo de produção e, através dele, da divisão do trabalho no interior da sociedade; b) nesse sentido, a cidade é uma mediação entre uma ordem próxima e uma ordem distante. A ordem próxima é aquela do campo circundante que a cidade domina, organiza, explora extorquindo-lhe sobretrabalho. A ordem distante é a da sociedade no seu conjunto (escravista, feudal, capitalista etc). Enquanto mediação, a cidade também é o local onde as contradições da sociedade considerada se manifestam, como, por exemplo, aquelas entre o poder político e os diferentes grupos sobre os quais esse poder se estabelece; c) a cidade é uma obra no sentido de uma obra de arte. O espaço não é apenas organizado e instituído. Ele também é modelado, apropriado por este ou aquele grupo, segundo suas exigências, sua ética e sua estética, ou seja, sua ideologia. A monumentalidade é um aspecto essencial da cidade enquanto obra, embora o emprego do tempo dos membros da coletividade urbana não seja um aspecto menos importante. A cidade como obra deve ser estudada sob esse duplo aspecto: monumentos diversos e emprego do tempo que eles implicam para os citadinos e para os cidadãos. Lefebvre (2008), coloca a definição de que a cidade ocupa um espaço específico bem distinto do espaço rural, existindo a relação entre esses espaços que depende do modo de produção, e como este, a divisão do trabalho na sociedade, porém, não define precisamente qual seria este espaço. Encontrou-se outras questões, como a fomentada por José Eli da Veiga (2001, p. 10), que para a configuração territorial brasileira não permaneça tão obscura, é imprescindível construir tipologias alternativas, capazes de captar a imensa diversidade dos municípios. Para ressaltar a diversidade e agregar informações, o processo tem que ser explanado, ou melhor, processos, sendo um destes processos que tem por base as relações econômicas colocadas em um período técnico-científico-informacional, utilizado por Milton Santos em inúmeros trabalhos, que colocam a aceleração da urbanização e o crescimento numérico e territorial das cidades, que são em termos espaciais, os impactos mais contundentes do processo que ocorre de modo generalizado em todo planeta Terra, como aborda Denise Elias em seu livro Globalização e Agricultura (ELIAS, 2003). Tendo ainda que ressaltar que este processo se inicia anteriormente, pois Durante alguns séculos, campo e cidade interagiam mutuamente. Mas, com o processo que se inicia com as grandes navegações e consolida-se com a revolução industrial, já não é possível ficarmos imunes às mudanças e continuarmos com os mesmos conceitos e classificações hierárquicas (SANTOS, 2008, p 60-61). 6

7 Porém, este trabalho não pode se prender simplesmente ao processo, como na obra de Franz Kafka (2003), que o processo é todo enaltecido e temos somente o desenrolar dele, sem saber o que gerou o processo, no caso de Kafka e seu personagem, o crime que ele cometeu. Uma mudança de campo em cidade e cidade em campo, de forma radical em sua organização no espaço só é possível, segundo Santos (2007), em duas hipóteses: modificando a natureza das relações do Estado com o sistema internacional; e com a mudança do próprio sistema. Lembrando ainda que uma paisagem urbana ou uma cidade e seus traços comuns, são a combinação de objetos naturais e de objetos fabricados, isto é, objetos sociais, e ser o resultado da acumulação da atividade de muitas gerações (p 53). Porém, muitas vezes a paisagem não é respeitada como parâmetro para definição, já que encontra-se áreas de predominância da paisagem rural, como as pequenas áreas de chácaras na região do bairro de Santa Cândida, no município de Curitiba, que, por lei, tem todo o perímetro do município como urbano. E, ao mesmo tempo, encontramos regiões que possuem características urbanas (o Circuito Italiano em Colombo, com ótima infra-estrutura), considerados rurais. Para melhor definir este, seria sensato, se adotado parâmetros econômicos, o setor que mais fomenta a área, sendo o setor primário (na qual a agricultura está presente) predominasse na área, seria um setor rural; e de outro lado, se o setor terciário predominasse (comércio e transporte), esta seria uma região urbana. Porém, mesmo assim, temos as áreas de extração e mineração que ficariam na penumbra, assim como outras áreas, nesta classificação. coloca que: Indo nesta linha, e também se contrapondo a esta em parte, Veiga (2001, p. 16) A reestruturação do espaço agrário, que só confirma a infeliz confusão que se faz neste país entre o setor primário da economia e o lado rural do território, como se os setores secundário e terciário fossem atributos exclusivos da economia urbana. Assim sendo, esta classificação, que se utiliza dos setores da economia não preenche as necessidades de definir o que é urbano ou o que é rural, pois não é exclusividade do urbano ou do rural determinado setor, podendo haver prestação de serviços no campo, ou mesmo, extração e plantio em algumas cidades. 7

8 Veiga (2001) utilizando-se do termo rurbano de Gilberto Freire, definiu este como possuidor de populações entre 50 e 100 mil, e os que têm menos de 50 mil, mas com densidades superiores a 80 hab/km2, para dizer que em parte do campo não ocorreu o êxodo que é colocado generalizado ao mecanizar o campo. Colocando ainda que muitas vezes somente a moradia viesse a ser a cidade, já que o Censo Agropecuário de 1995/6 mostrou a enorme freqüência com que os agricultores não moram no estabelecimento e sim em zona urbana (p 27). Temos ainda que pontuar os estudos de LOCATEL e HESPANHOL (2009), que colocam o conceito de rural e urbano pressupõe uma homogeneidade dos territórios agregados, mesmo não sendo contíguos, os territórios rurais apresentam características comuns, mas, segundo eles, não foi definido de maneira clara nem os elementos que deveriam ser considerados, nem o que se refere ao limite que distingue o rural do urbano. (p 126) colocando ainda que com a intensificação das relações, torna-se cada vez mais difícil separar o rural do urbano, o que não significa que esses espaços não existam. As categorias de analise campo e cidade ou rural e urbano, tomadas de maneira dicotômica não explicam a realidade territorial de um município, de uma região ou de um país (p 127). A complexidade de realizar definições é algo estritamente técnico que deveria ser levado em conta ao realizar uma abordagem científica, ficando muito confuso o que vem a ser rural e o que vem a ser urbano. Considerações Finais Perante o exposto, iniciou-se este artigo com perguntas e termina-se este com mais perguntas do que iniciou, porém, tendo referências base sobre o existente, já que se espera encontrar uma solução frente a políticas, delimitações legais e conceitos. Na busca sobre o que é rural e o que é urbano, o rural foi encontrado como um não urbano, e o urbano como um perímetro delimitado em legislação municipal, perante o artigo número 30 da constituição federal, no qual diz que cabe aos municípios no VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 8

9 mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano ; (BRASIL, 2010). Assim, políticas efetivas e de boa aplicabilidade em um terreno de exceções são inviáveis se não colocar em pauta o setor econômico a ser afetado, lembrando que todos os setores estão presentes no rural e no urbano, não sendo exclusividade somente de um deles determinado setor. Por tanto, simplesmente limitar se uma ação ocorre no meio rural não é o bastante, e sim, em qual meio rural e para qual finalidade. Podendo simplesmente ser realizada a ação para melhoria da sociedade, independendo se esta é rural ou urbana. Porém, ficou clara a responsabilidade, sendo da esfera municipal a responsabilidade sobre o urbano, quanto à tributação (IPTU e políticas, por exemplo) e a união sobre o rural, perante tributação (ITR, por exemplo) e políticas, mas ainda ficam as perguntas: De qual urbano é a responsabilidade municipal? E de qual Rural é a responsabilidade da união? Referências BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Contém as emendas constitucionais posteriores. Brasília, DF: Senado, Disponível em: Acessado em: 10/12/2009. CANDIOTTO, Luciano Zanetti Pesssôa. CORRÊA, Walquíria Kruger. RURALIDADES, URBANIDADES E A TECNICIZAÇÃO DO RURAL NO CONTEXTO DO DEBATE CIDADE-CAMPO. CAMPO-TERRITÓRIO: revista de geografia agrária, v.3, n. 5, p , fev Disponível em: &mode=pdf. Acessado em: 10/01/2010. ELIAS, Denise. Globalização e agricultura: A Região de Ribeirão Preto-SP. São Paulo, Editora da Universidade de São Paulo, HAESBAERT, Rogério. LIMONAD, Ester. O território em tempos de globalização. ETC, espaço, tempo e crítica, Revista Eletrônica de Ciências Sociais Aplicadas e outras coisas. N 2(4), VOL. 1, 15 de agosto de 2007, ISSN

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