INFORMATICOS PARECER N2 4/96 RECURSOS DO TRIBUNAL DE CONTAS RELATIVO À GESTÄO DOS. Europeas DO PARLAMENTO EUROPEU. Comunità Europee.

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1 De Europèiske Fsllesskaber REVISIONSRETTEN Europäische Gemeinschaften RECHNUNGSHOF EupCÔIKXÏKêÇ KOLVÔTVieÇ EAErKTIKO ZYNEAPIO European Communities COURT OF AUDITORS Comunidades Europeas TRIBUNAL DE CUENTAS,NRA7yç Communautés Européennes COUR DES COMPTES Comunità Europee CORTE DEI CONTI Europese Gemeenschappen REKENKAMER Comunidades Europeias TRIBUNAL DE CONTAS Euroopan Yhteisöjen TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN Europeiska Gemenskaperna REVISIONSRÄTTEN PARECER N2 4/96 DO TRIBUNAL DE CONTAS RELATIVO À GESTÄO DOS RECURSOS INFORMATICOS DO PARLAMENTO EUROPEU 12, RUE ALCIDE DE GASPERI L LUXEMBOURG TELEPHONE ADRESSE TELEGRAPHIQUE : EURAUDIT LUXEMBOURG TELEFAX TELEX 3512 EURAUD LU

2 - 2 - INDICE Pontos Introduçâo 1. 1 Recursos 1.2 Execuçâo orçamental em Organizaçâo Processo de planificaçao estratégica Controlo dos projectos Avaliaçoes apos implementaçao 1.21 Inventario 1.22 Conclusäo 1.23 Quadro 1 DF0455PZ.WPD /DEC PARECER N* 4/96 / 14 de Janeiro de 1997

3 3 - INTRODUÇAO 1.1. O Tribunal de Contas jâ formulou observaçôes sobre a gestäo dos sistemas inf ormâticos (SI) do Parlamento Europeu no seu relatorio anual relativo ao exercicio de 1990 i1). O Tribunal tinha constatado nesse momento o insucesso do projecto informatico BUDG, do Parlamento, que tinha parcialmente imputado a insuficiências ao nivel dos métodos aplicados em materia de gestäo de projecto. O Tribunal examinou agora os dispositivos em vigor aplicados no Parlamento Europeu para gerir os recursos disponiveis para a informatica em geral, tendo concedido uma atençâo especial aos métodos de planificaçao e de desenvolvimento dos projectos. RECURSOS 1.2. O Parlamento Europeu efectuou investimentos consideraveis nos sistemas inf ormâticos, quer nos sistemas postos à disposiçâo dos seus Deputados e de outras pessoas, localmente ou por intermédio de telecomunicaçôes, quer nos sistemas puramente internos destinados a contribuir para o bom desenvolvimento dos procedimentos parlamentares e administratives. Em 1995, as despesas inscritas no orçamento a titulo do artigo 210, Equipamento, despesas de exploraçâo e prestaçôes informâticas, elevavam-se a 17,1 Mio ECU. O numéro de agentes do serviço central responsâvel pela informatica (excluindo telefonistas) era de 64, e cerca de 35 pessoas trabalhavam em outros serviços, em funçôes de desenvolvimento, manutençâo e gestäo dos sistemas inf ormâticos. As despesas ligadas à informatica, incluindo os custos de pessoal, eram da ordern de 24 Mio ECU em 1995,

4 _ 4 - aproximadamente 2,9% das despesas totais do Parlamento para o exercicio (3,6% se se excluirem os montantes excepcionais que figuram no Capitulo 10 do orçamento). Execuçâo orçamental em As dotaçôes inscritas em 1995 (apos transferências efectuadas durante o exercicio) no artigo 210, Equipamento, despesas de exploraçâo e prestaçôes informâticas, representavam 17,9 Mio ECU, dos quais 17,6 Mio ECU (98,5%) foram autorizados durante o exercicio. Os dados pormenorizados e a taxa de utilizaçâo estao reflectidos no quadro 1. ORGANIZAÇAO 1.4. O processo de descentralizaçâo jâ iniciado foi confirmado e definido por uma nota do Secretârio-Geral datada de Junho de As funçôes de gestor orçamental para o orçamento dos sistemas informâticos competem à Direcçâo "Informatica e Telecomunicaçôes" (DIT), corn o objectivo de assegurar a coesäo tecnica e de favorecer uma estratégia comum. A DIT pôe igualmente à disposiçâo os serviços informâticos centrais, os serviços de infra-estrutura, o apoio informatico e a assistência aos utilizadores {Infocentres) Em cada Direcçâo-Geral (DG) é o administrador dos sistemas locais - que faz.obrigatoriamente parte do pessoal interno - o responsâvel pelo funcionamento do equipamento local, pela instalaçâo dos novos produtos e pelo planeamento e apoio ao ambiente local de desenvolvimento. Em principio, as DG fornecem os seus

5 - 5 - prôprios recursos humanos para o desenvolvimento e a manutençâo dos sistemas locais. A parte tecnica do desenvolvimento pode ser efectuada por consultores externos, mas näo se pode dar inicio a um projecto enquanto a DG interessada nâo puder demonstrar que dispôe ela propria do pessoal tecnico necessario para a gestäo corrente e manutençâo do projecto. As DG devem seguir os métodos indicados pela Direcçâo "Informatica e Telecomunicaçôes" para o desenvolvimento dos sistemas e utilizar os produtos de software adoptados, sempre que possivel A DIT dâ igualmente apoio directo aos Deputados e aos grupos politicos. Esta funçâo esta a adquirir uma importancia cada vez maior, porque tem sido considerada hâ vârios anos como prioritaria. PROCESSO DE PLANIFICAÇAO ESTRATÉGICA 1.7. De um modo geral, admite-se que a planificaçao dos sistemas informâticos deve cobrir um periodo superior a um exercicio orçamental. Tem sido prâtica do Parlamento utilizar um piano continuo por um periodo de très anos A estratégia em materia de sistemas informâticos nâo é utilizada deliberadamente como um instrumento de gestäo que permit a exprimir as expectativas dos responsaveis em materia de tecnologia da informaçao (TI). Embora os elementos que contribuem para a formaçào da estratégia existam na sua maior ia, eles näo se encontram actualmente associados e näo säo objecto de qualquer decisâo tomada explicitamente por um serviço em nome da instituiçâo, considerada globalmente.

6 Uma tal decisâo deve ter em conta os objectivos estratégicos gérais da instituiçâo. A partir do momento em que esta recorre largamente à informatica, convém que defina formalmente a sua estratégia global, uma vez que ela détermina as opçôes em materia de investimento nas tecnologias da informaçao, que por seu lado também a reflectem. Na situaçâo actual, os altos responsaveis dispôem de uma importante margem de manobra, o que pode ter uma incidência negativa nos investimentos em tecnologias da informaçao, uma vez que os responsaveis pela planificaçao neste dominio devem tentar decidir numa base intuitiva Na ausencia de uma declaraçâo formal da instituiçâo quanto aos seus objectivos gérais, os procedimentos de apreciaçâo e selecçâo dos vârios pedidos internos de recursos näo sâo inteiramente transparentes e nâo é possivel demons trarobj ectivamente se o nivel dos recursos afectados as tecnologias da informaçao é adequado Sera necessario, entre outros aspectos, examinar o recurso a pessoal externo e os efeitos dos investimentos permanentes ligados à extensâo e ao desenvolvimento da informatica nos custos de infra-estrutura e manutençâo. CONTROLO DOS PROJECTOS As regras de apresentaçâo e de avaliaçâo dos projectos correspondem as normas em vigor na indus tria e sâo aplicadas de forma centralizada pela DIT na fase da aprovaçâo inicial e da integraçâo em programas anuais. A DF0455PZ.WPD /DEC 174/96 / PARECER N2 4/96 / 14 de Janeiro de 1997

7 - 7 - direcçâo estuda os projectos propos tos tendo em vista um conjunto de normas de desenvolvimento dos sistemas e de regras de planificaçao, que foram concebidas para reduzir os riscos de descontinuidade e de disparidade tecnica ligados à estrutura descentralizada. Todavia, o sistema tem tendência para favorecer projectos separados de pequenas dimensôes e os riscos de fragmentaçao e de duplicaçâo säo evidentes, uma vez que a iniciativa dos projectos é descentralizada. Corn o fim de atenuar este problema, a DIT empreendeu o es tudo SIREDO (2) sobre os sistemas informâticos relativos aos documentos Os sistemas de gestäo näo prevêem que a DIT seja informada dos custos incorridos corn o pessoal interno que trabalha nos projectos em curso. Como as Direcçôes-Gerais podem procéder a trabalhos de exploraçâo interna utilizando os seus prôprios recursos, a DIT sô tem oficialmente conhecimento dos trabalhos confiados a consul tores externos que sâo pagos a partir do seu proprio orçamento. Embora as regras em vigor garantam que a DIT tem competência em materia de coesäo tecnica, uma vez que é ela que procède à aquisiçâo do material e do suporte lôgico, nâo podem contudo impedir que as DG invistam tempo, desnecessârio e ineficaz, na reinvençâo de dispositivos jâ disponiveis em outros serviços É possivel, em especial, que exista uma tendência em relaçâo a sistemas locais que näo foram desenvolvidos ou documentados segundo as normas, o que torna a instituiçâo tributaria de determinadas pessoas, expondo-a portanto a um risco de descontinuidade de funcionamento. DF0455PZ.WPD /DEC 174/96 / PARECER N2 4/96 / 14 de Janeiro de 1997

8 O grau dos administradores dos sistemas locais varia segundo as DG e nâo é, muitas vezes, suf icientemente elevado para que estes possam conhecer perfeitamente e transpor para o seu trabalho a concepçao da sua DG em materia de prioridades e de métodos. Esta situaçâo pode determinar que os recursos de que dispôem os administradores de sistemas locais sejam repartidos de uma forma que nâo reflicta todas as prioridades e todos os objectivos da Direcçâo-Geral. Nestas condiçôes, pode acontecer que os responsaveis tomem decisöes sem o conhecimento integral das limitaçôes ou das possibilidades dos sistemas informâticos A anâlise de vârios projectos mostra que, por razôes estruturais e organizacionais, em especial interrupçôes ao nivel do acompanhamento, é difîcil assegurar sistematicamente que os beneficios dos projectos sâo rentâveis relativamente aos custos. Durante os quatro ou cinco Ultimos anos, vârios projectos estiveram sujeitos a extensôes sucessivas, o que faz levantar duvidas sobre o râcio inicial custo-beneficio e portanto sobre a decisâo inicial de realizaçâo dos projectos. Neste contexto, um projecto de ajuda à gestäo das visitas de grupos ao Parlamento (GEVISITE), proposto inicialmente como um projecto de pequena dimensäo com uma duraçâo de très meses, acabou por absorver cinco anos de trabalho confiado a pessoal de serviços externos (por um custo aproximado de ECU). Segundo as previsöes, a extensâo actual de GEVISITE (GEVISITE 2) necessitarâ de 362 homens/dias (contra 200 inicialmente previstos), o que représenta um excesso de 81%. Do mesmo modo, o sistema TECOM, concebido para dar assistência à gestäo do trabalho em curso nas comissôes, utilizado por varias DG para acompanhar os

9 - 9 - trabalhos legislativos e outros procedimentos em curso, esteve sujeito a repetidas extensôes. Finalmente, a aplicaçâo WIP (Work-in-progress) necessitou de quatro anos de trabalho para obter um beneficio que é de um nivel muito fraco Nestes exemplos, os problemas situam-se essencialmente do lado dos utilizadores. A necessidade de extensôes sucessivas dos projectos pressupôe a existencia de dificuldades em définir a identidade dos utilizadores, o grau da sua responsabilidade no desenvolvimento dos projectos e as suas necessidades Deve portanto definir-se mais claramente a funçâo do dono do projecto e estabelecer-se a um nivel central as orientaçôes que determinam as suas responsabilidades. Do exercicio destas dépende a aprovaçâo de um projecto. Deverâ ser um gestor que ocupe no seio da organizaçâo um lugar que lhe permita mobilizar recursos corn vista a implementar o novo serviço e a executar as eventuais alteraçôes organizacionais e processuais corn ele relacionadas. Caberâ ao responsâvel em questâo providenciar no sentido de que as propostas de projecto reflictam correctamente as necessidades do conjunto dos utilizadores em causa. Isso permitirâ. evitar que determinadas alteraçôes relativas à aplicaçâo de um sistema sejam solicitadas por utilizadores que nâo foram tidos em conta no projecto inicial. Se for necessario, o dono do projecto poderâ reunir e presidir um comité de utilizadores que représente os interesses de todos eles e que tenha competência para tomar decisöes vinculativas.

10 Os Deputados do Parlamento Europeu e os agentes dos grupos politicos formam conjuntamente uma categoria de utilizadores que dispôe de cerca de 25% dos computadores pessoais da instituiçâo. Os Deputados possuem o seu material proprio, muito diverso. Por razôes de economia, sera conveniente procéder à sua uniformizaçâo. É evidente que a DIT näo pode fomecer uma assistência individual a todos estes utilizadores. Assim, a noçâo de responsâvel pelo projecto deverâ ser alargada a este dominio, através da instauraçâo de um comité de utilizadores capaz de assumir esta funçâo relativamente aos sistemas destinados aos Deputados As propostas de projecto contêm indicaçôes relativas as melhorias a introduzir em materia de serviço. Contudo, estas ultimas raramente sâo quantif icadas - porque, aliâs, a maioria dos trabalhos de administraçao corrente do Parlamento nâo é quantif icada. As propostas de projecto devem especificar factores de êxito e incluir um piano prâtico que permita concretizar os beneficios identif icados, cuja execuçâo deverâ ser confiada ao dono do projecto. AVALIAÇOES APÔS IMPLEMENTAÇAO Embora a DIT preste uma grande atençâo aos estudos de viabilidade e as especif icaçôes funcionais, o sistema realmente desenvolvido esta sujeito a um controlo menos rigoroso. Depois de as aplicaçôes estarem operacionais, a prâtica geralmente em vigor (e as instruçôes do proprio Parlamento) requer a execuçâo de avaliaçoes apôs implementaçao. Esta regra parece ter sido ignorada. Recomenda-se que tais avaliaçoes sejam efectuadas

11 obrigatoriamente ou regularmente por meio de sondagem. De outra forma, determinadas declaraçôes em que se baseiam os projectos poderâo nunca ser devidamente analisadas, o que ira finalmente reduzir o valor da avaliaçâo inicial do projecto, uma vez que os utilizadores poderâo supor que näo teräo que justificar os argumentos apresentados para apoiar os seus pedidos originais. INVENTARIO Nos seus relatorios anuais relativos aos exercicios de 1990, 1991 e 1992, o Tribunal fez referenda a problemas em materia de gestäo de inventario no Parlamento Europeu. No que se réfère ao material de tecnologia da informaçao, verif icaram-se progressos consideraveis, embora nem todos os problemas tenham sido ainda resolvidos. 0 valor total do material de tecnologia da informaçao incluido no balanço em 31 de Dezembro de 1995 (32,1 Mio ECU) nâo foi confrontado corn a base de dados que constitui o registo de inventario. Além disso, a comparaçâo entre as informaçôes em questâo e os resultados do ultimo inventario fisico (efectuado em 1994) ainda nâo terminou. CONCLUSÄO Os dispositivos actualmente en vigor no Parlamento em materia de gestäo dos recursos informâticos estao adaptados à estrutura da instituiçâo. Em especial, a funçâo da DIT esta claramente definida e existe um controlo centralizado que garante a coesäo tecnica. Subsistem algumas insuf iciências, havendo assim uma menor garantia de que a utilizaçâo dos recursos disponiveis no DF0455PZ.WPD /DEC 174/96 / PARECER N2 4/96 / 14 de Janeiro de 1997

12 seio da instituiçâo seja sempre efectuada nas melhores condiçôes. Trata-se mais de problemas organizacionais do que de problemas técnicos e estäo principalmente ligados à gestäo geral por parte dos utilizadores: a) o processo de planificaçao estratégica relativo aos sistemas informâticos deve poder apoiar-se numa definiçâo mais clara das necessidades da instituiçâo em materia de tecnologias da informaçao. Além disso, a anâlise da estratégia, incluindo as questôes de recursos, as prioridades e as exigencias do sistema existente, deverâ ser confiada a uma ûnica autoridade habilitada a tomar decisöes em nome da instituiçâo no seu conjunto; b) é necessâria uma adaptaçâo das regras aplicâveis ao trabalho efectuado pelas unidades informâticas locais, em especial para que a DIT seja informada de todos os projectos de aplicaçôes e da utilizaçâo dos recursos, quer se ref iram ou nâo a despesas de que a DIT é o gestor orçamental; c) a funçâo de dono do projecto deverâ ser generalizada e deverâ ser aplicado urn mecanismo destinado a obter resultados équivalentes, em materia de prestaçâo de serviços aos Deputados; d) as propostas de projecto devem especificar factores de êxito que devem ser avaliados apôs implementaçao.

13 présente relatorio foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo na sua reuniâo de 7 de Novembro de Pelo Tribunal de Contas /7- /A Bernhard FRIEDMANN Présidente (x) Pontos (2) SIREDO, Schéma directeur des systèmes informatiques relatifs aux documents - Piano director dos sistemas informâticos relativos a documentos.

14 Quadro 1 - Dotaçôes disponfveis para a informatica para o exercfcio encerrado em 31 de Dezembro de 1995 Numéro Designaçâo Dotaçôes 2100 Equipamento do Centro de Informatica 4,0 Autorizaçôes executadas em ,0 (Mio ECU) % 22, Equipamento informatico repartido 6,0 6,0 33, Prestaçôes de pessoal externo, para exploraçao, realizaçâo e manutençâo de sistemas informâticos Trabalhos de exploraçao informatica confiados a terceiros 6, ,6 1,0 38,0 5,7 Total do artigo ,9 17,6 100 Fonte: Orçamento Geral da Uniâo Europeia para o exercfcio de 1995 DF0455PZ.XLS/DEC Parecer n2 4 PE