RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO DE IMPUGNAÇÃO

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1 RELATÓRIO DE INSTRUÇÃO DE IMPUGNAÇÃO REF.: OBJETO: ASSUNTO: IMPUGNANTE: RDC ELETRÔNICO Nº 014/DALC/SBSV/2012 CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA EXECUÇÃO DAS OBRAS/SERVIÇOS DE ENGENHARIA REFERENTES À REFORMA E ADEQUAÇÃO DO TERMINAL DE PASSAGEIROS E ACESSO VIÁRIO DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE SALVADOR DEPUTADO LUIS EDUARDO MAGALHÃES/SBSV. IMPUGNAÇÃO DO EDITAL. CONSÓRCIO RV/PETRA/IC SUPPLY, formado pelas empresas: CONSTRUTORA RV LTDA. CNPJ: / ; PETRA CONSTRUTORA LTDA. CNPJ: / ; IC SUPLY ENGENHARIA LTDA. CNPJ: / HISTÓRICO Trata-se de irresignações aos termos do Edital do RDC Eletrônico referenciado, no qual a impugnante, de forma geral, aponta como restritivas as exigências constantes nas subalineas b.1 e c.1 do subitem do Edital. Neste contexto, seguem os argumentos apresentados. 2. DAS RAZÕES DA IMPUGNANTE (em síntese) Afirma que as exigências constantes nas subalineas b.1 e c.1 do subitem do Edital, conforme a seguir transcritas, restrigem o universo de competidores como também comprometem a legalidade do certame licitatório: b.1. Execução de obras de reforma de edificação de utilização pública, sendo considerada edificação de utilização pública, pelo menos, um dos tipos a seguir: Terminal de Passageiros Aeroportuário, Rodoviário, Portuário ou Metroviário; Shopping Center; Complexos de Uso Misto (tipo mixed use com uso Comercial, Negócios e Residencial); Complexos Hospitalares; Complexos Industriais, compreendendo, no mínimo, as seguintes disciplinas: 1

2 Arquitetura e Urbanismo; Fundações e Estruturas; Infraestrutura Viária; Sistemas Hidrossanitarios; Sistemas Elétricos; Sistemas Eletrônicos; Rede de Telematica; Elevadores; Escadas rolantes; Ar condicionado; c.1. Execução de obras de reforma de edificação de utilização pública, com área construída não inferior a m², o que representa aproximadamente 50% da área a ser reformada, sendo considerada edificação de utilização pública, pelo menos, um dos tipos a seguir: Terminal de Passageiros Aeroportuário, Rodoviário, Portuário ou Metroviário; Shopping Center; Complexos de Uso Misto (tipo mixed use com uso Comercial, Negócios e Residencial); Complexos Hospitalares; ou Complexos Industriais, compreendendo, no mínimo, as seguintes disciplinas: Arquitetura e Urbanismo; Fundações e Estrutura; Infraestrutura Viária; Sistemas Hidrossanitários; Sistemas Elétricos; Sistemas Eletrônicos; Rede de Telemática; Elevadores; Escadas Rolantes; Ar Condicionado. No entendimento da impugnante, atestados de execução de obras de construção são muito mais complexos que atestados de obras que contemplem apenas reformas conforme está sendo exigido no edital, o que restringue sobremaneira a participação no certame. Argumenta a impugnante que especificamente ela, líder do Consórcio, possui atestados de obras de construção que contemplam todos os requisitos do Edital. Ainda com a finalidade de demonstrar a ilegalidade das exigências ora atacadas, argumenta o que se segue: Com efeito, ao restringir a participação de empresas que possuam atestados de obra de construção, mesmo que haja comprovação de todos os requisitos 2

3 indicados nas diciplinas do item 5.1.2, b.1 e c.1, a Comissão de Licitação age a revelia aos ditames legais, sendo passível de reforma. Como se sabe a REFORMA é uma obra naquilo que já existe e está sendo depreciado pelo uso, ao passo que CONSTRUÇÃO é uma obra nova, em que se começa do nada e edifica algo. Desta forma não precisa de muita interpretação para se entender que quem tem atestado de construção tem a capacidade técnica de efetuar reformas. A impugnante enfatiza que a empresa que possui um atestado de obra de construção tem total capacidade de realizar uma reforma pela abrangência do mesmo, ao passo que, quem fez somente reforma, não tem capacidade técnica para realizar uma construção. Assim, conclui que: Quem pode mais, pode menos, em outros termos: quem pode construir, pode reformar. Afirma ainda que, exigências restritivas somente podem ser impostas dentro da legalidade com justificativas razoáveis e aceitaveis, sem restrigir o carater competitivo do certame licitatório e a selecionar empresas que tenham capacidade técnica para executar o objeto com a proposta mais vantajosa para a administração. Fundamenta suas alegações, trazendo a baila o 5º do Art. 30 da Lei 8.666/93 para fundamentar as exigências ora atacadas. Por fim, requer a alteração das subalineas b.1 e c.1 do subitem do edital, com a exclusão da expressão reforma mantendo-se apenas a expressão obra de edificação, desta forma todas as empresas que possuem atestados tanto de reforma quanto de construção estarão aptas a participarem do certame licitatório. 3. TEMPESTIVIDADE Registre-se que a impugnação foi recebida, portanto, CONHECIDA, vez que presentes os requisitos de admissibilidade e tempestividade previstos no Edital da licitação e na legislação pertinente. 4. ANÁLISE DA IMPUGNAÇÃO: Em análise introdutória, como se vê, a Lei nº , de 05 de agosto de 2011, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas RDC que dispõe, em seu Caput, dentre outras, sobre a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero); e, 3

4 em seguida, regulamentada pelo Decreto 7.581/11, de 11/11/2011 que explicita e auxilia à compreensão do texto legislativo. Além deste, outros órgãos da União Federal editaram normas específicas aplainando o caminho para sua competente operacionalização. Atualmente se pode narrar que a regulamentação é múltipla e extensiva, correspondendo, aliás, ao caráter discursivo da conduta normativa brasileira. Assim, tendo em vista que a peça impugnativa versa acerca de exigência com cunho eminentemente técnico, a qual foi definida no transcurso da fase de planejamento da contratação, foi à mesma submetida à análise e manifestação da área técnica requisitante do objeto que se manifestou nos seguintes termos: Inicialmente, vale esclarecer que a Infraero, ao promover a licitação para contratação do objeto em tela, requer habilitação técnica das firmas licitantes, interessadas em participar do certame, de forma a promover equalização técnica das mesmas com isonomia, exigindo que estas demonstrem capacidade técnica de execução de obras similares tanto em características técnicas e especificidade, quanto em porte e quantidades estimadas, além de demonstrar conhecimentos anteriores de execução dos mesmos tipos de obras, com as áreas em operação. As exigências constantes da aferição da qualificação técnico-profissional e técnico-operacional pautaram-se na sua representatividade na curva abc do orçamento (valor significativo) e em sua relevância técnica, conforme preconiza o inciso I do Art. 30 da Lei nº 8.666/93. Tal metodologia evita a discricionariedade, pois se baseia em elementos objetivos. Essas exigências, baseadas em Lei, têm como fundamento a necessidade de que os concorrentes estejam aptos e tecnicamente qualificados para executar a obra licitada, que por sua envergadura e importância, não pode ser contratada com firmas inexperientes que, a exemplos inumeráveis de obras pelo país, e até mesmo em obras de alguns aeroportos, venham se tornar inadimplentes e paralisar os serviços, criando situações embaraçosas e com grandes prejuízos administrativos, operacionais e financeiros para a contratante e para demais operadores do aeroporto. Destacamos que especificadamente para este certame, os serviços serão realizados com o aeroporto em pleno funcionamento onde a segurança, conforto e operacionalidade não poderão ser afetadas sob pena de prejudicar os passageiros, transeuntes e usuários. Outro fator determinante e específico deste serviço consiste no arrojado prazo de execução com grandes eventos previstos para 2013 que causarão grande impacto na movimentação aeroportuária como a Copa das Confederações e Carnaval. 4

5 A necessidade de contratação de empresa detentora de amplo conhecimento em reforma de edifícios de utilização pública se deve essencialmente a busca pela diminuição dos impactos no cronograma da obra, na operacionalidade do aeroporto e na segurança dos passageiros e usuários do aeroporto que poderão ocorrer caso a empresa contratada não tenha experiência pregressa de planejamento e conhecimento dos métodos e boas práticas de execução deste tipo de serviço. Este fato somado a relevância econômica motivou a solicitação da atestação em questão. Na execução de uma obra/edificação nova se tem um planejamento que segue uma sequencia de atividades voltadas para construção em si, com a administração de interfaces e imprevistos decorrentes do projeto e planejamento previamente desenvolvidos, o que, de certa forma, cerceia e aumenta o controle da execução e administração dos problemas inerentes de uma obra nova. Essa característica não é vislumbrada quando se trata de uma reforma em edificação pública em operação. No serviço em tela não está se propondo somente um reparo nas instalações já depreciadas pelo uso, mas sim, uma reformulação/modernização de uma edificação que já não atende eficazmente as necessidades para o qual foi construída e que necessita de uma intervenção sem a paralisação de seu funcionamento. Tem-se, portanto, um processo executivo diferenciado de uma construção nova que está isolada funcionalmente e fisicamente de outras edificações. Corroborando com o entendimento acima, transcrevemos a citação do Sr. Luiz Freire de Carvalho, diretor comercial da PSE (PINI Serviços de Engenharia): "a principal diferença entre uma obra nova e uma reforma é que esta última conta com algumas dificuldades adicionais (contingenciamentos). Por ser especializada, a mão-de-obra é mais cara e menos produtiva. Além disso, em boa parte destas obras usuários permanecem utilizando seus espaços, ou seja, manutenção ou ampliações acabam sendo executadas com as edificações em uso (no caso de indústrias, hospitais, shoppings centers), apresentando adicionalmente restrições quanto a horários, movimentação de materiais e equipamentos, poeira, ruídos, contaminação." (CITAÇÃO retirada do site Em função das especificidades de cada tipo de serviço, algumas instituições, como o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia CONFEA, estipulam a diferença entre estas duas modalidades, a saber: Decisão Normativa Nº 83, de 26 de maio de 2008, Art. 2º Item II-1 alínea f, define REFORMA como: conjunto de técnicas pelo qual se estabelece uma nova forma e condições de uso, sem compromisso com valores históricos, estéticos, formais, 5

6 arquitetônicos, técnicos etc, ressalvados os aspectos técnicos e físicos de habitabilidade das obras que norteiam determinada ação (...). Além da necessidade de um planejamento voltado para obtenção do menor impacto na operacionalidade, conforto e segurança da comunidade aeroportuária, é importante mencionar também que obras de reforma possuem como característica intrínseca a constante imprevisibilidade na execução, o que demandam decisões e ações céleres e eficazes para o bom andamento dos trabalhos, inerente a empresas que já possuem habilidades adquiridas anteriormente na execução de trabalhos similares ao proposto nesta licitação. Dado as características essenciais e o nível de imprevistos que podem ocorrer durante uma reforma, os métodos de execução, boas práticas, ferramentas e equipamentos adotados na construção de uma edificação ou ampliação em área livre podem não ser aplicáveis a uma obra de reforma sem que interfira na integridade da edificação. Portanto, tendo em vista todas as nuances pertinentes ao serviço proposto, é possível descaracterizar que uma construção de edificação nova possui complexidade tecnológica e operacional superior a de uma obra de reforma nos padrões estabelecidos nesta licitação. A própria legislação de licitações e contratos trata reforma de maneira diferenciada a novas edificações, in verbis: 1o Art. 65 da Lei N 8.666/93 - O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos. Outro fato importante a ser mencionado consiste de que a exigência de atestado de habilitação especificadamente para objeto de reforma não causa restrição à participação visto que não há nenhuma cláusula que estabeleça preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, além de possibilitar a constituição de consórcios entre as proponentes. No mesmo sentido a lição do Professor Adilson de Abreu Dallari, in verbis: Cabe aqui apenas relembrar que a Constituição Federal autoriza e determina o estabelecimento de condições voltadas ao asseguramento da efetiva e integral execução do contrato. Nada existe de inconstitucional ou despropositado na exigência de comprovação de capacitação técnico operacional para empresas executantes de obras públicas de grande vulto, de considerável complexidade técnica, para as quais é insuficiente a simples capacitação profissional do pessoal técnico. 6

7 O mesmo autor, de forma mais incisiva, afirma: O que a Constituição autoriza e determina [vide art. 37, XXI, in fine] ao legislador que exija não é a comprovação de uma qualificação técnica hipotética ou abstrata, mas, sim, de qualificação técnica (tanto profissional quanto operacional) necessária para garantir a fiel execução de uma determinada obra que é posta em disputa por meio de uma determinada licitação." Diante dos fatos apresentados e, levando-se em consideração as especificidades inerentes a reforma de um aeroporto de grande relevância socioeconômica para sua região e previsão de grande eventos para o ano de 2013, o que demanda um planejamento na execução, velocidade na tomada de decisões, metodologia de execução voltada para o menor impacto na rotina dos trabalhos e na segurança de terceiros e administração das interfaces alinhado com todos aos agentes que atuam e influenciam na operacionalidade do aeroporto, resta claro que a exigência editalícia, além de estar fundamentada em lei, é pertinente ao objeto em licitação e assegura a igualdade de condições a todos os concorrentes que comprovem por certidão que já prestaram serviços similares ao proposto neste certame. Ademais, o STJ já firmou entendimento no sentido de que: A exigência não é ilegal, se necessária e não excessiva, tendo em vista a natureza da obra a ser contratada, prevalecendo, no caso, o princípio da supremacia do interesse público. Art. 30, da Lei das Licitações ; (b) A capacitação técnica operacional consiste na exigência de organização empresarial apta ao desempenho de um empreendimento, situação diversa da capacitação técnica pessoal ; e (c) Por conseguinte, também não se reconhece ilegalidade a proposição quando a exigência está devidamente relacionada com o objeto licitado, inexistindo qualquer alegação de excessividade, ou seja, de exigência de experiência anterior superior, mais intensa ou mais completa do que o objeto licitado. (RECURSO ESPECIAL N SP (2001/ , 1ª T STJ, Rel. Min. Luiz Fux, j. em ). Dessa forma, conforme motivos aqui apresentados, julga-se imprescindível e irredutível a necessidade do atestado de capacidade técnica para comprovação da execução de serviços de reforma. Depreende-se, então, que a área requisitante, entende pertinente a mantença das exigências editalicias aqui discutidas fortalecida pelo princípio do interesse público revelado na segurança aeroportuária na execução do objeto licitado. 7

8 5. CONCLUSÃO: Diante do exposto, e de acordo com previsto no subitem do Edital, opinamos pela negativa do pleito do Consórcio CONSÓRCIO RV/PETRA/IC SUPPLY, formado pelas empresas: CONSTRUTORA RV LTDA. CNPJ: / ; PETRA CONSTRUTORA LTDA. CNPJ: / e IC SUPLY ENGENHARIA LTDA. CNPJ: / , por não existir fundamentação suficiente para modificar o Edital do certame, mantendo, por conseguinte, inalteradas as exigências ora guerreadas, insertas no presente Edital. Brasília/DF, 23 de outubro de RÔMULO TORRES BRAZ Presidente da Comissão de Licitação ICARO MOISÉS F. DE MATOS Membro Aministrativo/LCIC-1 ISAC DA SILVA GONÇALVES Membro Técnico/STPL-1 8