Título Segurança alimentar: evolução conceitual e ação das políticas públicas na América Latina

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1 Título Segurança alimentar: evolução conceitual e ação das políticas públicas na América Latina Antonio César Ortega Carlos Eduardo Vian Ebenézer Pereira Couto Niemeyer de Almeida Filho Walter Belik Resumo O artigo trata da evolução do conceito de segurança alimentar a partir do processo histórico de enfrentamento por parte de governos nacionais e organismos multilaterais das condições de insuficiência alimentar. Há uma síntese da natureza das políticas decorrentes deste processo, particularmente aquelas adotadas na América Latina. Ao final, há uma breve avaliação dos principais resultados dessas políticas. Palavras-chave: segurança alimentar; políticas públicas; pobreza; desenvolvimento sócioeconômico; equidade. Abstract This article deals with the evolution of the food security concept from the historical process perspective of confronting alimentary insufficiency conditions by national governments and multilateral organisms. There is a synthesis of the nature of policies derived from this process, particularly those adopted in Latin America. At the end, there is a brief evaluation of the main results of these policies. Key Words: food security; public policies; poverty; social economic development; equity 1. INTRODUÇÃO Segurança Alimentar é um conceito que vem sendo construído ao longo das últimas décadas, na medida em que o enfrentamento do problema da fome exigia amplitude de ações de governos, organismos multilaterais, ONGs e movimentos sociais organizados. A expressão segurança alimentar ganhou destaque no Pós-Segunda Guerra, particularmente na Europa, traduzindo à idéia de que, para fazer frente à fome, era preciso aumentar a oferta de alimentos de maneira auto-suficiente. Portanto, além de atender às necessidades de sua população, assegurar a segurança alimentar demandava ações que tivessem em conta a balança comercial dos países. Este foco na oferta deveu-se aos efeitos deletérios de duas grandes guerras sobre a base produtiva das principais agriculturas européias. Difundiu-se, assim, a chamada Revolução Verde, criando-se um forte aparato de apoio aos agricultores (crédito e assistência técnica) para elevação da produção e da produtividade 1. Podemos concluir, pois, que a questão da segurança alimentar naquele momento estava ligada exclusivamente à capacidade de produção de alimentos por parte dos diversos países. 1 Nos países desenvolvidos estas políticas geraram um aparato de incentivos e instrumentos que levaram à superprodução de alimentos, reserva de mercado interno e fizeram destes países exportadores de alimentos subsidiados.

2 A forte crise da oferta de alimentos do inicio da década de 1970, com sucessivas quebras de safras devido a problemas climáticos, particularmente na África, fez disparar novamente o sinal de alerta e motivou a realização da I Conferencia Mundial de Alimentação, promovida pela FAO, em Como resultado dos debates e acordos, o objetivo estabelecido era de que:... ao término de uma década, não haja nenhuma criança que tenha que se conformar sem ter satisfeito sua fome, nenhuma família que tema pelo pão do dia seguinte, e que nem o futuro nem a capacidade de nenhum ser humano sejam prejudicados pela má nutrição. (FAO/WFS/TECH96/7:1996/32) As prioridades estabelecidas foram as seguintes: ampliar a pesquisa agronômica; intensificar a produção de alimentos e a utilização de insumos modernos; melhorar as atividades de extensão e capacitação aos agricultores; desenvolver políticas e programas para melhorar a nutrição; implementar a carta mundial dos solos e de avaliação do potencial de produção das terras; ordenamento científico das águas, irrigação, armazenamento e luta contra as inundações; ampliar o papel da mulher; equilíbrio entre a população e oferta de alimentos; fomento da indústria de sementes; redução dos gastos militares para aumentar a produção de alimentos; ajuda alimentar às vítimas de guerras coloniais na África; criação do Sistema Mundial de Informação e Alerta sobre a Alimentação e a Agricultura; melhoria das condições de acesso ao comércio internacional de alimentos. (FAO/WFS/TECH96/7:1996/32-34). Portanto, pode-se perceber que os resultados da Conferência ainda refletiam o entendimento de que a segurança alimentar estava estritamente ligada à produção agrícola. 2 Mas a persistência da fome levou a discussão sobre a segurança alimentar a novos rumos. Pois, ainda que a existência de significativos estoques de alimentos fosse um fato, particularmente nos países desenvolvidos, o problema estava longe de ser resolvido. Com isto, o foco do debate desloca-se para a garantia do acesso da população aos alimentos, e o tema da segurança alimentar deixa de ser visto pela ótica estritamente produtiva agregando-se a questão da distribuição. É precisamente neste contexto que o conceito de segurança alimentar é ampliado e, na XII Conferencia Mundial, em 1989, a FAO propôs que: O objetivo final da Segurança Alimentar Mundial é assegurar que todas as pessoas tenham, em todo momento, acesso físico e econômico aos alimentos básicos de que necessitam (...) a segurança alimentar deve ter três propósitos específicos: assegurar a produção alimentar adequada; conseguir a máxima estabilidade no fluxo de tais alimentos e garantir o acesso aos alimentos disponíveis por parte dos que os necessitam. (Menezes:2001:55) Em 1996 foi realizada nova Conferência Mundial da Alimentação, reafirmando-se o direito de todos ao acesso a alimentos seguros e nutritivos. Chefes de Estado e membros de governo presentes à conferência comprometeram-se a realizar esforços permanentes para erradicar a fome em todos os países. O objetivo era reduzir pela metade o número de pessoas subalimentadas e erradicar a fome até Deste debate, originou-se a Declaração de Roma sobre a Segurança Alimentar Mundial e o Plano de ação da Cúpula Mundial da Alimentação (CMA), que estabeleciam as bases para diversas trajetórias. A meta era atingir um objetivo comum: - segurança alimentar a nível individual, familiar, nacional, regional e mundial. De acordo com o documento: Existe segurança alimentar quando as pessoas têm, a todo o momento, acesso físico e econômico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes para satisfazer as suas necessidades dietéticas e preferências alimentar, a fim de levarem uma vida ativa e sã. (Conferencia Mundial da Alimentação, 1996: 40) 2 Deste modo, os compromissos e as resoluções acordados na Conferência, proclamados na Declaração Universal sobre a Erradicação da Fome e Má Nutrição voltam-se basicamente para o aumento da oferta alimentar e para as atividades de socorro alimentar. 2

3 Na Declaração final da Conferência reconhece-se que a pobreza é a maior causa da insegurança alimentar 3 e que os Governos signatários da Conferência, com colaboração da sociedade civil, deveriam assumir os seguintes compromissos: 1. Garantir um ambiente político, social e econômico propício, destinado a criaras melhores condições para erradicar a pobreza e para uma paz duradoura, baseada numa participação plena e igualitária de homens e mulheres, que favoreça ao máximo a realização de uma segurança alimentar sustentável para todos; 2. Implementar políticas que tenham como objetivo erradicar a pobreza e a desigualdade e melhorar o acesso físico e econômico de todos, a todo o momento, a alimentos suficientes e, nutricionalmente adequados e seguros, e sua utilização efetiva; 3. Adotar políticas e práticas participativas e sustentáveis de desenvolvimento alimentar, agrícola, da pesca, florestal e rural, em zonas de alto e baixo potencial, as quais sejam fundamentais para assegurar uma adequada e segura provisão de alimentos tanto a nível familiar, como nacional, regional e global, e também para combater as pragas, a seca e a desertificação, tendo em conta o caráter multifuncional da agricultura; 4. Assegurar que as políticas de comércio internacional de alimentos e outros produtos contribuam para fomentar a segurança alimentar para todos, através de um sistema comercial justo e orientado ao mercado; 5. Prevenir e estar preparados para enfrentar as catástrofes naturais e emergências de origem humana e atender às necessidades urgentes de alimentos de caráter transitório, de modo a encorajar a recuperação, reabilitação, desenvolvimento e capacidade de satisfazer necessidades futuras; 6. Promover uma distribuição e uma ótima utilização de investimentos públicos e privados para promover os recursos humanos, os sistemas alimentares, agrícolas, pesqueiros e florestais sustentáveis e o desenvolvimento rural em áreas de alto e baixo potencial; 7. Executar, monitorar, e dar prosseguimento a este Plano de ação, a todos os níveis, em cooperação com a comunidade internacional; 4 Entretanto, diagnósticos posteriores da FAO apontaram para o atraso no cumprimento dos objetivos traçados pelo Plano de Ação da Cúpula Mundial da Alimentação (CMA) e propuseram a realização de uma nova Cúpula Mundial de Alimentação 5 anos depois (CMA 5ad) com o objetivo central de obter dos governos uma reafirmação de seu compromisso com relação ao cumprimento das metas originais. Ainda que muitos governos tenham manifestado disposição a participar do esforço, o fizeram sob a restrição de que o debate sobre a Declaração e o Plano de Ação de 1996 não fosse reaberto (VALENTE 2002). A análise da conjuntura mundial na década de 1990 deixa evidente que ações contraditórias foram sendo implantadas pelos diferentes governos. Vários dos compromissos assumidos na Conferência Mundial de 1996 têm sido usados de forma a obstruir a construção de um aparato adequado de Segurança alimentar no âmbito mundial. Por outro lado, as políticas de comércio internacional dos países desenvolvidos continuam a impor restrições às exportações de alimentos das nações em desenvolvimento, causando assim problemas de geração de emprego e renda nas áreas produtoras de alimentos para a exportação. 5 Já com relação aos itens de qualidade dos alimentos, materializados no Codex Alimentarius, muitos dos países em desenvolvimento ainda não estão capacitados para 3 Donde, as políticas públicas deveriam ser dirigidas a erradicar a pobreza e a desigualdade, melhorar o acesso físico e econômico de todos, e a todo o momento, a alimentos suficientes, nutricionalmente adequados e seguros, assim como à sua utilização eficiente (Cúpula Mundial de Alimentação,1996:3). 4 Outros elementos específicos foram incorporados ainda ao conceito de segurança alimentar: a qualidade (física, química, biológica, nutricional); o direito à informação e a valorização das opções culturais; utilização de recursos de maneira sustentável. 5 Um exemplo são os problemas que o Brasil vem enfrentando com a conjuntura do mercado de soja e carne bovina. 3

4 atender aos padrões. Estes, na pratica, terminam se transformando em novas restrições comerciais no âmbito internacional. Pode-se dizer que a crescente preocupação dos consumidores das nações desenvolvidas com a alimentação de qualidade, sem agrotóxicos, que não agride o meio-ambiente, etc., está se transformando em uma forma de diferenciar produto, atendendo a nichos de mercado específicos e de alta renda. Os impactos destas novas técnicas nas regiões produtoras ainda precisam ser mais bem estudados, mas alguns trabalhos têm indicado que os agricultores e suas famílias têm tido benefícios reduzidos. As grandes redes de supermercado e as certificadoras são os grandes ganhadores até agora. Pode-se concluir, para fechar esta introdução ao tema, que ainda existe uma distância muito grande entre o discurso dos governantes e os reais interesses de cada país. Os compromissos assumidos na Conferência Mundial estão longe de serem cumpridos e, como foi discutido, muitos são contrários aos interesses de nações ou de grupos econômicos específicos. É preciso estudar mais profundamente essas questões de qualidade, valorização, sustentabilidade, entre outras que têm sido utilizadas apenas como armas de concorrência, tanto no mercado interno como no externo. Esses temas, e as ações que deles decorrem, impendem o acesso das pessoas a alimentos de qualidade e comprometem a geração de renda. 2. Programas Sociais 6 De modo geral, as políticas sociais são apresentadas pelos governantes ou em trabalhos acadêmicos como compensatórias visando, por definição, re-estabelecer a igualdade de condições entre todos os cidadãos. Por princípio ético, considera-se que o destino não deu oportunidades iguais a todos os indivíduos e que cabe ao Estado compensar aqueles desafortunados. Em tese, o Estado deve amparar todos os cidadãos, sem discriminação, embora a natureza da proposta de política social seja diferenciadora, assumindo que os indivíduos não são iguais, e que os mais necessitados devem ter uma atenção relativamente maior do Estado. Esse padrão de política social surgiu nos países desenvolvidos no século XX como resposta a necessidade de garantir direitos. A garantia de direitos como educação e saúde levou a universalização de determinados serviços que passaram a ser oferecidos pelo Estado. Vale lembrar que esses direitos sociais apareciam em diversos países como uma extensão dos direitos civis e políticos proclamados na Declaração Universal dos Direitos do Homem, cuja inspiração remonta a No Brasil, a introdução desses direitos ocorreu historicamente com o Estado Novo. Silva (2004) chama a atenção para o fato de que a implementação e expansão dos direitos do cidadão no Brasil se deram pela inserção do indivíduo no mercado de trabalho, dentro da ótica das corporações tuteladas pelo aparelho de Estado.Vanderborght & Van Parijs (2006) destacam que no caso dos Estados Unidos a mobilização da sociedade em torno da questão dos direitos civis nos anos 1960 levou a ampliação e reforma das políticas sociais 7. Contudo, com a crise financeira do Estado a partir dos anos 1970, parte importante dos chamados serviços públicos que visavam suportar o exercício desses direitos passaram a ser explicitamente tratados como mercadoria. Educação, saúde universal e outros direitos foram 6 Esta parte foi extraída, com alterações, do artigo Políticas Públicas, Pobreza Rural e Segurança Alimentar de autoria de Walter Belik publicado na Revista Eletrônica Carta Social e do Trabalho do Instituto de Economia da Unicamp, número 4, dezembro de Abrindo espaço para as propostas de instituição de um Imposto Negativo como aquele proposto por Milton Friedman e sua evolução para a renda mínima ou renda básica. 4

5 sendo paulatinamente cortados das atribuições elementares do Estado, introduzindo-se a perspectiva das políticas compensatórias. Todavia, diante da persistência da situação de pobreza na maior parte dos países, em um período de crescimento do comércio internacional e disseminação de novas tecnologias como foi o das duas últimas décadas, os órgãos de fomento internacionais lançaram uma nova agenda reformadora. Com isso foram incluídas novas atribuições para as políticas sociais, que além de compensatórias passaram a ser também emancipatórias. Segundo Gimenez (2005), o objetivo colocado pelas agências multilateriais nos anos 1980 era articular a dinâmica dos mercados nacionais de trabalho e uma política social compatível com os imperativos econômicos (p. 19). É interessante mencionar que, nesse mesmo período, uma visão mais abrangente das causas e encaminhamentos para a questão da pobreza estava sendo apresentada por Amartya Sen. As propostas de Sen influenciaram o desenvolvimento de políticas sociais nacionais e terminaram por se constituir como pilares de sustentação das estratégias de combate à pobreza das agências multilaterais. Segundo Sen, para entender a pobreza seria necessário entender as relações de titulação ( entitlement relations ), entendendo essas como um conjunto de direitos encadeados - partindo dos direitos mais simples sobre a propriedade de terras e sobre o seu próprio trabalho e chegando a relações mais complexas como o acesso a crédito, por exemplo. Para o autor, o que garante aos trabalhadores desempregados nos Estados Unidos ou na Grã Bretanha não morrer de fome não é a riqueza desses países, mas sim a titularidade que esses indivíduos têm em relação à seguridade social. Da mesma forma, na China a eliminação da fome foi garantida não por uma elevação extraordinária da oferta de alimentos, mas sim pela titulação das pessoas em alguma forma de seguridade social: um sistema de emprego garantido e salários que possam providenciar o necessário contra a fome (Sen, 1982). Ele afirma ainda que o que deve ser igualado são as capacidades de transformação de cada indivíduo. Alerta também que a idéia de que todos devam ser tratados igualmente pode resultar num tratamento bastante desigual em favor dos que estão em desvantagem (Sen, 2001:30). Como resultado dessas idéias foram estabelecidos, por financiamento de agências como o Banco Mundial, programas focalizados de transferência de renda para famílias pobres visando acomodar direitos sociais e garantir um tratamento desigual aos que estão em desvantagem. Dessa maneira, programas de transferência de rendas ou de recursos tendo como base o controle da própria comunidade (empoderamento), passando por cima de autoridades locais viciadas pelo clientelismo e populismo e com a instituição de condicionalidades, passaram a ser a regra de ouro para a sua eficiência e sucesso. Oakley & Clayton destacam que...do ponto de vista dos processos e das ações associadas com a promoção do desenvolvimento e transformação, vivemos atualmente na era do empoderamento (2003: 9). Mobilizando-se o pobre pretende-se aproveitar o capital social dessas comunidades, inserindo-as competitivamente no mercado. Nas palavras de Ivo (2006:77) essa é a estratégia voltada para os pobres viáveis (ou bons pobres, aqueles capazes de se transformarem em cidadãos-consumidores, integrar-se à sociedade de mercado e consumo) (grifos da autora). No que se refere à eficiência das políticas sociais vale mencionar recente estudo realizado pela OCDE (2005) que aponta o gasto social no Brasil como elevado e mal distribuído. Partindo-se da necessidade de se eliminar a regressividade bem como de focalizarse os públicos mais vulneráveis, os pesquisadores mostram que esse gasto corresponde a duas terças partes de todo o gasto do governo e que o orçamento da seguridade social (incluindo pensões), sozinho, representa 50% de todo o gasto social federal (2005: 123). Na comparação com outros países, os diversos níveis de governo no Brasil gastam 24,4% do PIB em programas sociais, acima de países como a Espanha, Canadá, Estados Unidos ou México. 5

6 Interessante mencionar que a recente abordagem introduzida nessa nova geração de programas sociais, que combinam direitos sociais com focalização, se faz de uma forma truncada. Enquanto no Norte os direitos sociais estão sendo descartados como relíquias de uma superada Era Keynesiana, no Sul, a linguagem desses direitos vem sendo estrategicamente aplicada em defesa da luta dos movimentos sociais incluindo os indígenas. Mas isso não significa necessariamente que os direitos sociais estejam sendo acolhidos como um componente substantivo dos direitos humanos (DEAN, 2006: 47). O Quadro 1, na pagina seguinte, ilustra a significativa quantidade de programas de transferência de rendas na América Latina. Estão listados 17 países que implementaram programas semelhantes entre si, com a assessoria de agencias multilaterais como o Banco Mundial, BID, FAO, PNUD, FMI, ou mesmo de agências de cooperação internacional ou ONGs de países desenvolvidos. O quadro ilustra a nova abordagem adotada por esses organismos, tornando-se uma política oficial da maior parte das agencias a partir de Em todos os programas analisados são realizadas transferências em dinheiro para permitir a manutenção da família cuja renda se encontra abaixo da linha da pobreza. Em alguns países, essa transferência está vinculada à compra de alimentos ou material escolar; em outros, o uso dos recursos é livre. Normalmente o responsável pelo recurso é a mãe, esposa ou chefe de família mulher. Em praticamente todos os casos exige-se contrapartidas como a manutenção de crianças na escola e, freqüência em cursos de capacitação para desempregados e acompanhamento médico dos filhos. Em uma avaliação mais recente sobre o resultado da implementação de programas sociais em vários países do Terceiro Mundo, Sachs (2005) demonstra que o problema maior, muito além das transferências de rendas para famílias pobres é a falta de equipamentos sociais e de infra-estrutura que possam permitir que esses pobres saiam dessa situação econômica. Segundo o autor, os resultados desse esforço são ainda insuficientes e investimentos prioritários deveriam ser feitos naquilo que ele denomina seis tipos de capital para escapar da pobreza que são: 1)capital humano (saúde, nutrição e treinamento); 2)capital empresarial (máquinas, instalações, transporte motorizado e indústrias); 3)infra-estrutura (estradas, energia, água, etc.); 4)capital natural (terras cultiváveis, solos saudáveis, biodiversidade); 5)capital público (leis comerciais, sistemas jurídicos, serviços públicos de qualidade); 6)capital de conhecimento (know-how científico e tecnológico). Um projeto global de erradicação da pobreza deveria ser baseado no desenvolvimento dessas potencialidades, que poderiam ser viabilizadas através de uma política de mão dupla: os países ricos financiariam os mais pobres e esses, por sua vez, reforçariam as instituições de combate à corrupção e de garantia da democracia. 8 O ponto de mudança é a divulgação de novas normas no Banco Mundial exigindo a preparação do chamado PRSP Poverty Reduction Strategy Paper que deveria ser produzido em cada país como condição para a obtenção dos recursos demandados. 6

7 Quadro 1 Programas de Transferência de Rendas na América Latina País Plano Valor mensal da Transferência Argentina Plan Familias / Jefes y Jefas Público Beneficiário Contrapartidas 150 a 275 pesos Famílias de baixa As crianças devem estar renda com dois ou mais filhos menores; na escola e com a vacinação em dia Bolívia PLANE n.d. Desempregados Participação em Brasil Bolsa Família R$ 50 a R$ 95 por família Famílias co renda per capita abaixo de R$120 Chile Chile Solidário pesos no início por 6 meses e redução gradativa até os 18 meses. Bolsa mensal a partir de 18 meses até 3 anos. Colombia Familias en Acción 14 mil pesos para cada filho no ensino fundamental e 28 mil pesos para o ensino médio mais 46,5 mil para cada filho abaixo de 7 anos de idade República Dominicana Solidariedad Comer es primero Através de cartão de compra para alimentos, até RD$ 600 por família Famílias carentes e idosos Famílias carentes de cidades com menos de 100 mil habitantes frentes de trabalho Freqüência escolar, vacinação Crianças na escola, vacinação, cursos de capacitação para os país, documentação. Crianças na escola e acompanhamento nutricional Famílias com crianças Crianças na escola de 6 a 16 anos e pessoas sem documentos El Salvador Red Solidária Ajuda Nutricional Mulheres carentes com crianças Equador PROLOCAL em US$20 por família 1,1 milhões de famílias combinação com carentes outros programas (Bono de Desarrollo Humano) Honduras PRAF II LPS$ 80 por criança para Famílias carentes em famílias até 3 filhos por 10 espaço geográfico meses letivos definido Jamaica PATH US$ 10 a cada dois meses Grávidas, Idosos e outros grupos de risco México Oportunidades 145 pesos bimestrais + Bolsas Famílias carentes em Educativas de 95 a 620 pesos espaço geográfico + Material escolar definido Nicaragua Red de Protección US$ 30 por família famílias de Social baixa renda Crianças na escola, vacinação, cursos de capacitação para os pais, programas desenvolvimento comunitário Crianças na escola de Educação, saúde e nutrição Acompanhamento por administradores de paróquias Educação, Saúde e Alimentação Peru Juntos US$30 por família Famílias Pobres Educação, saúde e Alimentação República Dominicana Solidaridad RD $ 550 ajuda para alimentação e ajuda escolar RD$ 300 (1 ou 2 filhos) RD$ 450 (3 filhos) RD$ 600 (4 ou mais filhos); documentos gratuitos Uruguai PAN Plano Alimentário Nacional Venezuela Bono de Alimentación para Trabajadores; Bolsa Bolivariana, Bolsa Revolucionaria MERCAL Fonte: Belik (2006) Transferências para a compra de alimentos Venda subsidiada ou doação de Produtos Famílias com crianças e pessoas sem documentos Famílias Pobres Famílias Pobres, âmbito regional n.d. Cursos de capacitação para os pais, acompanhamento médico para crianças, freqüência escolar n.d. n.d. 7

8 3. Salada de Conceitos Sabemos que a fome é a manifestação mais crítica da falta de renda. Entretanto fome não é sinônimo de pobreza. Da mesma maneira, os conceitos de desnutrição, má nutrição e fome não devem ser confundidos com a segurança alimentar. Na acepção de Castro (2001), em seu prefácio da primeira edição da Geografia da Fome de 1946, podemos ter certeza apenas que (...) ao retratarmos a fome no Brasil estávamos evidenciando o seu subdesenvolvimento pois fome e subdesenvolvimento são a mesma coisa. Há uma extensa literatura sobre esses conceitos 9, sendo que, em muitos casos, o debate se perde na associação da fome com a pobreza absoluta ou a indigência. Kageyama & Hoffmann (2006:82), citando Amartya Sen, lembram que a pobreza possui uma irredutível essência absoluta de tal forma que: um de seus elementos óbvios são a fome e a inanição e, não importa qual seja a posição relativa na escala social, aí certamente existe pobreza. Para muitos a fome se traduz pela simples falta de alimentos, para outros a fome pode ser representada pela ausência dos principais nutrientes necessários à manutenção da vida. Costuma-se comparar também a fome com a má nutrição. Enfim, para cada um desses conceitos é possível trabalhar com indicadores com o objetivo de avaliar o público-alvo para o desenvolvimento de programas sociais. Dentro do espírito da focalização estabelecido pela nova geração de programas sociais torna-se necessário não apenas mensurar o público vulnerável à fome de forma indireta, através da (ausência de) renda como também diretamente através de medidas antropométricas ou clínicas. Em certos casos, como o adotado pela FAO na sua estimativa de pessoas com fome no mundo, o critério adotado é o da disponibilidade per capita de alimentos no ano. Esse dado é ajustado pela distribuição de renda e pelas características físicas das populações em cada país. Em termos nacionais, o paradoxo é que os grandes bolsões de fome estão localizados justamente na área rural, onde os alimentos estariam mais ao alcance da população. Segundo Von Braun (2006), tomando como base os dados do PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, aproximadamente 80% das pessoas que passam fome, em nível mundial, vivem no campo e trabalham em atividades rurais ou na pesca. Compõem esse contingente: 50% de pequenos produtores rurais, 20% de trabalhadores rurais sem terra e outros 10% de pescadores e pastores de cabras. Como vimos acima, a segurança alimentar é o conceito mais abrangente utilizado pela FAO e pressupõe três dimensões fundamentais: uma quantidade de alimentos suficiente para suprir o mínimo recomendado para cada país, a qualidade e a salubridade da alimentação e; finalmente, a garantia de acesso digno a esses alimentos. No Brasil, esse conceito passou a ser utilizado pela primeira vez como uma medida a ser aferida no levantamento da PNAD de Entretanto, sua utilização já vem de mais de 30 anos nos Estados Unidos, tendo sido também aplicado na Jamaica,Venezuela e alguns países asiáticos. Segundo Graziano da Silva et alli (2006:10): Desde 1977, o país (Estados Unidos) levanta o número de domicílios em insegurança alimentar a partir de perguntas diretas (auto-relatadas). Mas, foi a partir do início da década de 1980 que a metodologia foi aprimorada e aplicada de forma inédita (Bickel e Andrews, 2002). Baseado em um estudo estatístico das respostas fornecidas pelas famílias com relação ao consumo de alimentos 10, o levantamento concluiu que os chefes de famílias nos domicílios obedecem a uma ordem de comportamento segundo os seua recursos disponíveis, a saber: primeiro, economizam consumindo alimentos cada vez mais baratos, mas mantendo a 9 Ver a esse respeito Belik; Graziano da Silva & Takagi (2003), Monteiro (2004); Ford (2004) Belik (2005) entre outros. 10 As perguntas abrangem duas questões básicas: se os alimentos eram suficientes e se eram aqueles que as famílias realmente queriam consumir. 8

9 quantidade, até chegarem a condição em que se esgotam as possibilidades de substituição por preços e passam a comer menos, atingindo o limiar da fome. A disseminação do conceito e os novos métodos de avaliação de segurança alimentar colocaram novamente em pauta a discussão sobre os programas de combate a pobreza, fome e segurança alimentar. Enfim, como estabelecer prioridades? O quadro 2 apresenta os impasses colocados pelas diferentes pesquisas realizadas no Brasil e as dificuldades que daí decorrem para a adoção de estratégias adequadas pelo governo. Quadro 2 Brasil: Estimativas de Públicos-Alvo para Programas Sociais Levantamento Estimativa Comentários Linha da Pobreza de R$ 120,00 / per capita/ mês Linha da Indigência de US$ 1,00 / per capita/ dia Déficit de Peso pelo Índice de Massa Corpórea Disponibilidade de Alimentos inferior ao mínimo de kcal/dia Disponibilidade de Alimentos inferior ao mínimo de kcal/dia Insegurança Alimentar Fonte: Belik (2006). 25,4% da população ou 46,1 milhões de pessoas (PNAD 2004) entre aquelas que declararam renda 5,3% da população ou 9,6 milhões (PNAD 2004) entre aquelas que declararam renda 5,4% da população ou 3,8 milhões de pessoas com idade superior a 20 anos (POF 2003) Famílias com rendimento até 1 Salário Mínimo per capita, 44,1% ou 77,6 milhões de pessoas que consomem até kcal per capita dia no domicílio (POF 2003) 6% de crianças desnutridas e 9% da população em ,8 milhões de pessoas (FAO) 39,8% da população ou 72,1 milhões. Com Insegurança Alimentar Grave: 7,7% da população ou 13,9 milhões de pessoas (PNAD 2004) Condicionada às diferenças de valores de cestas de consumo regionais. Deve incluir a produção para o auto-consumo nas áreas rurais e a economia com casaprópria. Idem, levando-se em conta também as dificuldades oferecidas pela flutuação do câmbio. Não mede a pobreza e nem a segurança alimentar. Só pode ser aplicado à população adulta. Não leva em conta problemas de avitaminose. Não trata do acesso aos alimentos. Dificuldades de contabilização. Não leva em conta a questão do acesso aos alimentos. Estimativa com base em indicadores secundários de renda. Indicador objetivo com o propósito de avaliar a vulnerabilidade da população à fome. Com base no Quadro 2 observamos que, muitas vezes, um programa voltado para determinado problema social não pode ser utilizado, a menos que se façam adaptações, para o atendimento direto de outro problema. Uma vez que a universalização das políticas sociais foi deixada para trás, em nome de uma maior eficiência estabelecida pela focalização, os públicos a serem atingidos e os remédios a serem utilizados não são coincidentes. A utilização de indicadores de pobreza para as estimativas da população vulnerável à fome pode representar um atalho interessante para o desenho de programas sociais, na ausência de informações diretas sobre segurança alimentar. Vale dizer, no entanto, que os programas de transferência de renda que visam minorar as seqüelas decorrentes da pobreza, podem não proporcionar impactos significativos na solução dos problemas da segurança alimentar. Segurança Alimentar na América Latina 11 Há países latino-americanos que têm debatido a instituição de uma Política de Segurança Alimentar e que tomam como ponto de partida a preocupação com a oferta de alimentos e a proteção de seus agricultores. 11 Essa parte do artigo tem como base o texto A Implantação da Política Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: entre a caridade e os gastos sociais de Maya Takagi e Walter Belik apresentado na reunião da ALASRU Associação Latino-Americana de Sociologia Rural que teve lugar em Quito em novembro de

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