Papel do Estado na geração de emprego e proteção social no Brasil

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1 Papel do Estado na geração de emprego e proteção social no Brasil Marcio Pochmann 1 1. Apresentação O presente estudo tem por objetivo investigar o papel do Estado brasileiro na geração de emprego e proteção social. Imediatamente, convém ressaltar a complexidade que representa o desenvolvimento de uma abordagem ampla sobre o papel do Estado na promoção do emprego e da proteção social em um País com as características do Brasil. Em primeiro lugar, porque o tema, em geral, encontra-se sedimentado por fortes convicções ideológicas, podendo comprometer o desenvolvimento da interpretação técnica das informações especialmente sistematizadas. Com isso, não se pretende, evidentemente, desconhecer a existência de um conjunto de abordagens que historicamente se colocaram e atualmente continuam a se colocar em posição diametralmente opostas, mas apenas evidenciar o compromisso maior acerca do desenvolvimento de uma análise fundamentalmente referenciada por uma base empírica que somente se tornou possível a partir de um importante esforço de investigação e sistematização das informações oficiais produzidas no Brasil. Em segundo lugar, deve-se chamar a atenção para as dificuldades inerentes ao dimensionamento do conjunto das ações envolvendo o papel do Estado brasileiro. As informações existentes, bem como a literatura especializada, possibilitam perceber que exigem um esforço analítico não desprezível em direção à compreensão abrangente e articulada a respeito do Estado na sua intersetorialidade. Ademais das dificuldades inerentes à realização de uma investigação dessa natureza, deve-se também ressaltar que a abordagem sobre o papel do Estado na geração de emprego e proteção social foi fracionada em quatro partes, objetivando fornecer uma visão mais integrada e articulada do tema. Assim, na primeira parte, trata-se do Estado em sua relação com a determinação do emprego na dinâmica capitalista, especialmente no curso das importantes transformações econômicas e sociais que o Brasil vem passando durante as duas últimas décadas. Na segunda parte, discute-se a ação do Estado como empregador. Para isso, buscou-se dimensionar o tamanho do emprego público no Brasil e a sua evolução ao longo do tempo, considerando o conjunto de modificações ocorridas na sua composição, especialmente a partir de 1990, quando o Estado teve modificados tanto o seu funcionamento na economia nacional como a sua natureza de empregador. 1 Professor do Instituto de Economia (IE) e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho (Cesit) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). São Paulo, Brasil. (Tel Endereço Eletrônico:

2 2 Na terceira parte, busca-se analisar as políticas públicas adotadas no meio rural brasileiro. A partir da evolução da ocupação no setor agropecuário ao longo do tempo, que teve como base de referência para o estudo das políticas públicas no campo, procurou-se conceder maior ênfase às inovações das últimas duas décadas, quando foram recolocados os temas da reforma agrária e demais medidas de apoio ao modelo da agropecuária da pequena propriedade rural (agricultura familiar) e do agronegócio (grande empresa rural). Na quarta parte, concebe-se atenção ao modo de intervenção do Estado voltado ao desenvolvimento da proteção social. Nesse sentido, analisase a política pública no âmbito social como medida contra-restante das tendências inerentes ao livre funcionamento do mercado de trabalho (descriminação e desigualdade na contratação e no uso da força de trabalho), sobretudo no período mais recente. Nas considerações finais, são evidenciadas as principais idéias-forças do estudo. A bibliografia de referência completa a parte final. 2. Ação do Estado e nível geral de emprego A experiência de amplo desemprego verificada durante a década de 1930 permitiu verificar que o pleno emprego da mão-de-obra ao longo do tempo não era uma norma geral no funcionamento das economias de mercado. Por conta disso, as nações passaram a desenvolver um conjunto de políticas econômicas e sociais comprometido fundamentalmente com a defesa do emprego associada ao constante aumento da demanda agregada. 2 Em síntese, as questões mais internas do funcionamento do mercado de trabalho, como a qualificação da mão-de-obra, o custo dos contratos de trabalho e a proteção social e trabalhista perderam importância relativa ante a dinâmica da demanda agregada, das novas tecnologias e das modificações nas trocas internacionais. Assim, a vigência de uma situação de pleno emprego foi acompanhada do desempenho econômico satisfatório, o que significou alta taxa de crescimento do produto, estabilidade monetária, melhor distribuição da renda e redução do nível de pobreza. Para isso, os adicionais de produtividade e os avanços decorrentes da continuada difusão do progresso técnico não se mostraram perversos para a geração de emprego e a qualidade das ocupações. A redistribuição do tempo de trabalho, o aumento dos ganhos de produtividade, a manutenção de elevado nível da demanda agregada e, por conseqüência, do nível de emprego conformaram os reconhecidos anos de ouro do capitalismo do pós-guerra. 3 Mas a partir da década de 1970, com o estancamento do padrão de desenvolvimento sustentado nos bens de consumo durável (fordismo), o desemprego em maior escala voltou a fazer parte do cotidiano dos países cêntricos. O debate acerca da dinâmica da escassez de empregos para todos 2 Sobre a experiência do pleno emprego durante o segundo pós-guerra ver: Kalecki, 1980; Keynes, 1982; Beveridge 1988; Robinson, Para mais detalhes ver: Myrdal 1977; Glyn, 1995; Wray, 2003; Eatwell, 1996.

3 3 os interessados em trabalhar tendeu a se concentrar em dois vetores principais. O primeiro vetor deste debate encontra-se localizado externamente ao funcionamento do mercado de trabalho, decorrente, por exemplo, da menor expansão da demanda agregada, das novas tecnologias e das modificações nas trocas internacionais. O segundo vetor refere-se às questões mais internas do funcionamento do mercado de trabalho, como a qualificação da mão-deobra, o custo dos contratos de trabalho e a proteção social e trabalhista. Em virtude dos termos do debate sobre a manifestação mais recente do desemprego e das medidas de fato adotadas para o seu enfrentamento, especialmente aquelas associadas ao funcionamento do mercado do trabalho, nota-se de uma maneira geral que as avaliações ainda não permitem conclusões definitivas sobre os seus resultados. Sabe-se, por meio de diversos estudos, que o conjunto das medidas direcionadas à flexibilização do mercado de trabalho não terminou respondendo à expectativa direta de ampliação do nível do emprego e da formalização.4 Frente a isso, torna-se necessário considerar na análise sobre a problemática atual do emprego no Brasil tanto as variáveis endógenas (salário, custo do trabalho, qualificação, entre outras) como as variáveis exógenas (investimento, inserção internacional, inovação tecnológica, entre outras) ao funcionamento do mercado de trabalho. Parte-se aqui da hipótese que a crise do emprego não é irreversível, nem mesmo inevitável.5 Por sofrer implicações diversas, como do processo de globalização produtiva e financeira, da redefinição do papel do Estado na economia e do novo ciclo de inovações tecnológicas, a determinação do nível e da qualidade do emprego relaciona-se com o comportamento geral das atividades econômicas. Por conseqüência, a instabilidade crescente no mundo do trabalho, geralmente com a precarização das condições e das relações de emprego e a permanência de elevadas taxas de desemprego não devem ser desassociadas do movimento geral do capitalismo contemporâneo neste começo de século, desprovido fundamentalmente de uma coordenação mais favorável à produção e ao emprego. Isso particularmente afeta direta e indiretamente mais o conjunto dos países periféricos, como no caso do Brasil, que passou a registrar desde a década de 1990 a sua mais grave crise de emprego desde a Revolução de Trinta. Após quase cinco décadas de forte crescimento econômico, com importante avanço na constituição de uma sociedade salarial, o País passou a conviver com o predomínio do baixo crescimento econômico e de profundas transformações no mercado de trabalho. Em grande medida, a difusão do desemprego provém da constituição de um novo modelo econômico brasileiro que repercute generalizadamente no comportamento do produto nacional e, por conseqüência, no padrão de uso e na remuneração da força de trabalho. Acompanhando a revisão no papel do Estado na economia (racionalização e descentralização do gasto e privatização do setor produtivo 4 Ver mais em: OIT, vários anos, OCDE, vários anos]. 5 Para mais detalhes, ver: OIT, vários anos; Mattoso e Pochmann, 1995.

4 4 estatal), constatou-se o avanço da desregulamentação financeira (liberalização da conta de capital e a maior vinculação com ingressos financeiros internacionais), econômica (desnacionalização de empresas e fusão de grandes firmas) e comercial (redução de tarifas e ampliação das trocas externas), cujos impactos se deram no âmbito do processo interno de reestruturação produtiva. Com a estabilização monetária alcançada a partir de 1994, o Brasil concedeu um passo maior rumo à inserção na nova Divisão Internacional do Trabalho, cada vez mais especializado na produção e na exportação de bens de menor valor agregado, reduzido conteúdo tecnológico e intensivo uso de mão-de-obra de baixo custo.6 Não obstante os movimentos de reestruturação produtiva e de reinserção do Brasil na economia mundial, prevaleceu contido o ritmo de expansão da economia, incapaz de satisfazer às pressões da População Economicamente Ativa. Assim, o menor crescimento econômico terminou comprometendo a geração de empregos no Brasil, o que resultou na ampliação do desemprego e dos postos de trabalho informais. Em razão disso, considera-se o comportamento dos investimentos, até mesmo do setor público, ressaltando-se os movimentos recentes da reestruturação produtiva e da reinserção externa do Brasil sobre o nível e a qualidade do emprego. Percebe-se, por exemplo, que o nível de emprego deslocou-se relativamente do comportamento do produto a partir de 1990, quando a situação do comércio externo foi profundamente alterada. Da mesma forma, nota-se que o baixo desempenho da economia foi acompanhado por forte oscilação na capacidade instalada, tendo em vista o baixo patamar dos investimentos privados e, sobretudo, públicos, que condicionou o processo de reestruturação produtiva no Brasil. 7 6 Ver mais em: UNCTAD, 2003; Pochmann, 2001; Fiori, Por reestruturação produtiva não se compreendem tão-somente as modificações na organização e na gestão da produção, mas também as alterações no âmbito do trabalho, associadas à terceirização de mão-de-obra, à redução nas hierarquias funcionais, à informatização, entre outros.

5 5 Gráfico 1 Brasil: índice de evolução do Produto Interno Bruto (PIB), da taxa de investimento (FBCF) e do emprego formal (1980 = 100,0) Fonte: Bacen; FIBGE. PIB FBCF Emprego No período de 1990 a 1992, por exemplo, diante da recessão econômica, verificou-se queda de 3,9% na produção nacional, sucedida da redução de 8,4% no emprego assalariado formal e da elevação de 130% na taxa de desemprego. Nesse primeiro momento do processo da reestruturação produtiva, não houve apenas a redução da produção interna, mas o aparecimento de maior quantidade de produtos importados, como fruto da abertura comercial que recompôs parte interna da oferta de bens e serviços e substituiu mão-de-obra ocupada, sobretudo nas grandes empresas. No segundo momento, entre os anos de 1993 e 1997, o processo da reestruturação produtiva registrou importante recuperação da produção doméstica estimada em 23,4%, enquanto o emprego assalariado formal foi reduzido em 1,4% e a taxa de desemprego cresceu 18,5%. Com a expansão da economia promovida pela ampliação das importações, do investimento externo e do endividamento interno e externo, houve aumento do consumo interno desacompanhado da maior produção interna e, por conseqüência, da geração de ocupação em volume suficiente para diminuir a taxa de desemprego. No terceiro momento, verificado entre 1998 e 1999, verificou-se a desaceleração generalizada do conjunto das atividades econômicas, com queda da produção interna em 1,6% e do emprego formal em 3,1%, o que trouxe, por conseqüência, a elevação considerável do desemprego em 45%. A partir de janeiro de 1999, com a mudança no regime cambial e a subseqüente desvalorização do real, o nível do emprego começou a registrar um movimento menos desfavorável ao trabalhador. Do ano 2000 aos dias de hoje, o processo da reestruturação produtiva combinou a ampliação do saldo comercial com a elevação do nível geral de emprego. Em síntese, esse quarto momento da reestruturação

6 6 produtiva vem sendo acompanhado pelo aumento quantitativo do conjunto das ocupações, especialmente dos empregos assalariados formais, após quase uma década de decréscimo na geração de empregos com carteira assinada. Gráfico 2 Brasil: índices de evolução da carga tributária, da taxa de investimentos, das despesas financeiras e das despesas não-financeiras, (em % do PIB) , ,4 17,9 26, ,1 3,7 2,8 2, Carga tributária Investimento Despesas financeiras Despesas não-financeiras Fonte: FIBGE; Bacen. Elaboração própria. Não obstante os quatro distintos momentos constatados no âmbito da reestruturação produtiva no País desde 1990, percebem-se a ausência do crescimento econômico sustentado e a prevalência de taxas de investimento relativamente baixas. Especialmente em relação ao setor público, nota-se que a taxa de investimento sofreu significativa contenção desde Somente em 2005, a taxa de investimento do setor público em relação ao PIB foi 40,5% menor que a do ano de No mesmo período de tempo, a carga tributaria subiu 49,6%, acompanhada do aumento de 46,4% das despesas não-financeiras e de 189,3% das despesas financeiras. Em síntese, enquanto a carga tributária cresceu significativamente, foi possível dar conta da expansão das despesas de custeio, especialmente daquelas de natureza financeira, que passaram de 2,8% do PIB, em 1991, para 8,1%, em No caso dos investimentos do setor público, verificou-se justamente o contrário. Desde 1991, o conjunto dos investimentos do setor público em relação ao Produto Interno Bruto vem caindo significativamente no Brasil. Se considerada a participação do setor público no total dos investimentos realizados no Brasil, a redução foi ainda mais drástica. No ano de 2005, por exemplo, a Formação Bruta de Capital Fixo que era tãosomente 80% do verificado em 1980 equivaleu a do ano de 1991.

7 7 Em outras palavras, a revisão do papel do Estado na economia nacional não foi suficiente para que o setor privado se mostrasse capaz de elevar o conjunto dos investimentos no Brasil. Não sem motivo, a dinâmica do emprego foi restringida pela instável e reduzida taxa de investimento no País. Desde 1999, contudo, percebe-se a recuperação dos empregos formais. Mesmo assim, o desemprego aberto no País dá sinais de ainda permanecer muito elevado. Em contrapartida, destaca-se que o acréscimo substancial nas importações, bem como no endividamento público e na internacionalização do parque produtivo interno terminaram contribuindo para uma nova modalidade de reinserção externa da economia nacional. Por força disso, a estrutura econômica passou a conviver com mais acentuada heterogeneidade, uma vez que o processo de modernização se mostrou seletivo e contido nas grandes empresas, sobretudo as internacionalizadas, responsáveis pelo retraimento, pelo fechamento e pela desnacionalização de muitas firmas ao longo das cadeias produtivas, geralmente concentradas nas médias e nas pequenas empresas. Não sem motivo, assistiu-se a maior desigualdade em termos de remuneração e de condições de contratação da mão-de-obra no interior do mercado de trabalho, inclusive, com amparo legal de medidas voltadas à desregulamentação da legislação social e trabalhista adotadas no mesmo período de tempo. Em síntese, a reinserção externa contribuiu para o estabelecimento de um novo mix na produção doméstica, com a substituição de parcela dos produtos intermediários e de bens de capital produzidos internamente por produtos e serviços importados. 8 A redução relativa da produção nacional permitiu que o aumento na renda interna perdesse potencial impulsivo no nível de emprego, uma vez que as importações atenderam a parte significativa da elevação do consumo nacional, ao contrário do verificado nos anos Na década de 1990, sobretudo, observou-se a maior presença das importações como responsável, em grande medida, por uma "exportação" estimada em 1,2 milhão de empregos do setor industrial. Dessa forma, a aquisição de bens e serviços de fora do País contribuiu para a destruição de parcela significativa dos empregos internos, bem como a criação de postos de trabalho no exterior. Com a alteração no regime cambial, a partir de 1999, o movimento de reinserção da economia brasileira apresentou resultados diferentes dos verificados até então. Apesar do baixo ritmo de expansão da produção interna, o nível de emprego voltou a crescer de forma destacada. Até mesmo no setor industrial, que anteriormente encontrava-se condenado à absorção decrescente de mão-de-obra, passou a registrar sinal de expansão das contratações, sobretudo do emprego formal. Entre os anos de 2000 a 2005, por exemplo, o setor industrial respondeu por um quinto do total de vagas abertas com carteira assinada em todo o País. 8 Para melhor entendimento, ver: Mattoso e Baltar, 1996; Pochmann, 1995; Delfim Netto, 1996; Dieese, 1994; Cacciamalli 1995.

8 8 Com a desvalorização cambial, não apenas os bens e serviços produzidos internamente tornaram-se mais competitivos, estimulando rapidamente as exportações, como houve contenção relativa das importações. Mas isso não deixou de favorecer a especialização produtiva, com ênfase nas exportações de produtos de baixo valor agregado e reduzidos conteúdos tecnológicos, associados, muitas vezes, às importações de bens e serviços mais sofisticados, como bens de capitais e de tecnologia de informação.9 De certa forma, a reinserção brasileira na economia mundial não representou uma alteração significativa na participação relativa do País no comércio internacional, mesmo com avanço das exportações vinculadas ao agronegócio. Tampouco, a presença dos investimentos diretos do exterior recolocou o País na rota das exportações de maior valor agregado. O que se percebe dos Investimentos Diretos do Exterior (IDE) é a sua concentração nos serviços voltados ao mercado interno, muito mais que em setores vinculados às exportações. Em grande medida, a ampliação no grau de desnacionalização do parque produtivo interno terminou sendo potencializado pelo avanço da privatização do setor produtivo estatal. 10 Considerando ainda que a maior parte das exportações permaneceu concentrada em pouco menos de 20 mil empresas, de um total de mais de 6 milhões de estabelecimentos no País, percebe-se a convergência da fiscalização da legislação social e trabalhista das novas contratações geradas pelas firmas exportadoras. Diante do baixo contingente de quadros técnicos de parte para exercer plenamente a função de fiscalização da legislação social e trabalhista, os Ministérios (Previdência, Fazenda e Trabalho) tendem a concentrar suas ações nas maiores empresas do País. Da mesma forma, também se pode destacar a mudança do papel das instituições que atuam no mercado de trabalho, especialmente do Ministério Público do Trabalho e da justiça trabalhista em relação às empresas usuárias dos serviços de terceirização, que até então não eram identificadas como responsáveis pelas situações de ocupações irregulares e ilegais. Nota-se que desde o ano 2000, por exemplo, uma resolução do Tribunal Superior do Trabalho tornou a empresa responsável pela contratação de uma firma subcontratante de mão-de-obra solidária com a situação de penalidade por infrações trabalhistas no processo de terceirização, o que teve efeito difusor de novos procedimentos trabalhistas no âmbito dos trabalhadores terceirizados no Brasil. Entre 1995 e 2005, um em cada três novos trabalhadores contratados formalmente pertencia às atividades-meio terceirizadas, conforme dados do Ministério do Trabalho e Emprego. Tudo isso, em síntese, não se mostrou suficiente ainda para retrair significativamente o desemprego aberto nacional. Pelo menos parece ter sido razoável para impedir que se colocasse em um patamar ainda mais elevado adiante da nova fase de reinserção externa brasileira. Em grande medida, observa-se a presença do trabalho informal apartado do sistema de proteção social e trabalhista que impõe condições não 9 Ver mais em: Chang, 2002; Gonçalves, 2002; Unctad, Para mais detalhes, ver: Lacerda, 1999; Gonçalves, 1999a.

9 9 isonômicas de competição. Além disso, o peso do rendimento do trabalho na renda nacional vem perdendo importante posição relativa, da mesma forma que a participação do capital permanece estabilizada e aumenta a absorção do Estado. Na realidade, com a presença de uma estrutura tributária regressiva, a ampliação da arrecadação deu-se principalmente em cima do consumo. Com isso, atingiu, sobretudo, a população que vive fundamentalmente da renda do trabalho. Verifica-se que entre 1993 e 2004, por exemplo, o peso da tributação na renda nacional aumentou 46,1%, enquanto a participação relativa do rendimento do trabalho caiu 12,2%. Nesse mesmo período de tempo, as outras formas de renda perderam somente 2,2% na participação relativa na renda nacional. Ademais, percebe-se que no âmbito do funcionamento do mercado de trabalho, são justamente as empresas mais intensivas em mão-de-obra as mais atingidas pela tributação. Em grande medida, o sistema tributário brasileiro termina por atingir também o custo de contratação da força de trabalho assalariada. Diante da oneração do custo do trabalho pela tributação, cabe considerar no mercado de trabalho o possível impacto no nível de emprego e na informalização do uso da mão-de-obra. De acordo com as justificativas geralmente apresentadas, o objetivo da adoção das medidas que desregulamentaram o mercado de trabalho era elevar o nível de emprego e ampliar o grau de formalização dos contratos. 11 Do predominante regime contratual por Tempo Indeterminado (TI), estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o Brasil passou a conviver com a diversificação do regime de trabalho assalariado, que na maior parte das vezes permitiram a redução importante do custo da mão-de-obra. Em 1995, por exemplo, uma portaria do Ministério do Trabalho e um enunciado do Tribunal Superior do Trabalho favoreceram a proliferação da terceirização do emprego no Brasil. Já no ano de 1996, foram introduzidos os regimes de contrato de trabalho assalariado especial para micro e pequenas empresas (CLT-Simples) e o contrato temporário de trabalho reformulado (CLT-PT). Enquanto a Lei do Simples definiu a unificação dos impostos e das contribuições, com a redução de parte do custo de contratação e sua transferência para o valor da produção não mais no custo do trabalho, o contrato de trabalho temporário possibilitou o pagamento de menor custo de contratação do emprego assalariado. Em 1988, dois novos regimes de contratos foram implementados no Brasil. Assim, as empresas passaram a contar com o Contrato por Tempo Determinado (CTD) e o Contrato por Jornada Parcial de Trabalho (CPT) para o emprego assalariado com menor custo, acrescido de uma nova modalidade de suspensão contratual por dois a cinco meses para qualificação. 11 Para maior detalhamento sobre as medidas de desregulamentação do mercado de trabalho, ver: Krein, 2001; Pochmann, 2003.

10 10 Depois disso, duas novas modificações ocorreram do ponto de vista da diversificação contratual. Em 1999, foi a vez de o setor público dispor de uma nova lei que flexibilizou a demissão por excesso de pessoal, enquanto desde 1994 vigorou a medida de participação nos lucros que tornou uma parte crescente do salário variável e sem incidência de custos trabalhistas. Por fim, em 2003, com a implementação do Contrato de Trabalho Primeiro Emprego (CTPE), as empresas puderam contar com um subsídio financeiro (R$ 1.500,00) a partir do emprego de um jovem na faixa etária de 16 a 24 anos de idade. Para isso, o número de contratados não poderia superar o limite máximo de 20% do total de funcionários e nem a substituição de contratos formais no interior da mesma empresa. Em síntese, todas essas novas modalidades introduzidas no regime de contratação do trabalho assalariado implicaram composições distintas no interior do custo do trabalho. Cada vez mais flexível e desregulamentado, o custo do trabalho revelou-se mais ativo no processo de competição intercapitalista. Em contrapartida, também se notou que a proliferação de novas modalidades de contratação do trabalho não ficou circunscrita ao ambiente do emprego assalariado. Pelo contrário, houve também a diversificação nos regimes contratuais do trabalho não-assalariado. Quadro 1 Brasil: composição do custo do trabalho por regimes de contratação em 2004 Itens Contrato CLT-TI 6 Contrato Contrato Contrato Funcionário CLT- CLT CLT Público Padrão Simples TD 7 PT 8 PE 9 Salário bruto 84,51 79,93 100,00 81,12 80,54 80,12 Salário direto 1 68,30 56,57 70,77 61,67 58,99 61,67 Bônus/prêmio 2 2,17 7,74 9,69 1,59 4,70 1,59 Pgto horas não trabalhadas 3 14,04 15,62 19,54 17,86 16,85 17,86 Cotização Patronal 15,49 20,07 0,00 18,88 19,46 18,88 Fiscal 4 15,49 17,83 0,00 15,67 16,65 15,67 Institucional 5 0,00 2,24 0,00 3,21 2,81 3,21 CTT Bruto 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 CTT Líquido (subsídio 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 71,03 financeiro) Notas: (1) Salário contratual, décimo terceiro salário e adicional de um terço de férias;. (2) Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), rescisão contratual e incidência do FGTS sobre o 13 o salário e 1/3 de férias. (3) Férias, descanso semanal remunerado, feriados e ausências remuneradas. (4) Instituto Nacional de Seguridade Social, seguro-acidente, salário educação e Instituto Nacional de Reforma Agrária. (5) Sistema S (Sebrae, Sesi, Senais). (6) Contrato por Tempo Indeterminado. (7) TD Contrato por Tempo Determinado. (8) PT Contrato por Jornada Parcial de Trabalho. (9) PE Contrato Primeiro Emprego.

11 11 Em 1994, por exemplo, com a criação da lei que autorizou a formação de cooperativa profissional ou de prestação de serviços, o tradicional vínculo trabalhista foi alterado. Nesse contexto, houve a revitalização das mais variadas formas de trabalho autônomo, eventual, estágio e de pessoa jurídica como empresa sem empregado. A explosão da abertura de novos negócios no Brasil deu-se, em grande parte, em decorrência do surgimento de novas empresas sem a presença de empregados. A ocupação, embora tenha tido baixa expansão em um contexto de ausência de crescimento econômico sustentado, apresentou elevada modificação na sua natureza e na composição do custo de contratação. Do período que se iniciou ainda na metade da década 1970 e vem até os dias de hoje, podem ser identificadas duas dinâmicas muito distintas no comportamento geral do mercado de trabalho. Até o fim da década de 1980, por exemplo, os sinais eram de estruturação do mundo do trabalho, com forte expansão das ocupações, fundamentalmente de empregados e de empregadores. Entre os empregados, com taxa de crescimento médio anual acima da variação da ocupação total no período de 1975 a 1989, o que mais se destacou foi o fortalecimento do emprego assalariado formal (com carteira assinada). Nesse sentido, o País possuía um regime padrão de trabalho que era perseguido pelo contrato formal de trabalho assalariado. O setor da indústria de transformação expressou bem essa realidade, uma vez que chegou a registrar, em 1989, 87,2% do total das ocupações preenchidos por empregados assalariados, sendo de 72,6% aqueles com emprego formal. Como trabalhador autônomo, somente havia 6,6% do total de ocupados na indústria de transformação. A partir de 1990, a dinâmica do mercado de trabalho sofreu importante inversão. Os sinais de desestruturação do mercado de trabalho assumiram maior proporção, com a desaceleração do assalariamento e a proliferação de diversas formas de contratação de trabalhadores. No ano de 2003, por exemplo, o trabalho autônomo representou 19% da ocupação total da indústria de transformação, quase três vezes maior que em 1989 (6,6%), enquanto o emprego assalariado respondeu por 79,6% da ocupação, sendo somente 56,7% com regime contratual formal (carteira assinada). Quando contrastado o período mais recente (1990/2003) com o anterior (1975/1989), percebe-se mais claramente o comportamento geral do mercado de trabalho. Para os 24,6 milhões de brasileiros que ingressaram no mercado de trabalho entre 1975/1989, 94,7% conseguiram uma ocupação. Destes, 74% foram empregados assalariados, sendo seis em cada 10 contratados em regime formal. Nesse período, a variação do desemprego aberto mostrou-se insignificante. Para cada 100 brasileiros que ingressaram no mercado de trabalho, menos de três, em média, assumiam a situação de desempregados. A partir de 1990, por sua vez, o desemprego avançou rápida e consideravelmente. Para cada 100 brasileiros que ingressaram no mercado de trabalho, 30 transformaram-se, em média, em novos desempregados. Em outras palavras, o comportamento do desemprego tornou-se 10 vezes maior

12 12 que no período imediatamente anterior. Daqueles que conseguiram uma ocupação, somente seis em cada 10 foram contratados como assalariados, sendo 75% deles em regime formal de trabalho. Em contrapartida, houve o aumento da ocupação não-assalariada, na maior parte das vezes sem proteção social e trabalhista. As mudanças na dinâmica do mercado de trabalho foram também muito intensas em relação ao rendimento pago nas novas ocupações criadas no País. Entre 1975/1989, por exemplo, as ocupações geradas com remuneração superiores a dois salários mínimos mensais cresceram, como média anual, três vezes acima do total das novas ocupações criadas com rendimento de até dois salários mínimos mensais.12 Já em relação ao período 1989/2003, houve inversão na dinâmica de remuneração das vagas abertas no País. O total de postos de trabalhos criados com remuneração de até dois salários mínimos (sm) mensais apresentou um crescimento médio anual de 2,7%, enquanto as vagas de rendimento acima de dois sm permaneceram estagnadas. Inquestionavelmente, o período pós-1989 pode ser caracterizado pelo achatamento do rendimento, ao contrário do período anterior, que teve maior diversificação das remunerações acima de dois salários mínimos mensais. Em síntese, tratou-se de uma fase de expansão da chamada classe média assalariada, mas que a partir da década de 1990 deu lugar a uma forte desaceleração. Mesmo com as inovações tributárias instituídas com o objetivo de elevar o nível ocupacional e diminuir a informalidade no uso da mão-de-obra, o avanço foi relativamente ínfimo. No âmbito dos micro e pequenos negócios, a introdução do Simples (Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições), em 1996, permitiu a desoneração de uma parcela do recolhimento das contribuições sociais sobre o salário (INSS, Incra, Sistema S, Salário-Educação, Seguro de Acidente de Trabalho), uma vez que passou a valer a simplificação do recolhimento por meio do faturamento, não mais no custo do trabalho. Ademais, com a aprovação da lei que estabeleceu o Estatuto das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, em 1999, houve também algumas inovações também no campo trabalhista (afixação de quadro de horário, anotação de férias, entre outras). 13 Em face das inovações tributárias e trabalhistas, como as representadas pelo Simples, por exemplo, cabe analisar o comportamento recente das ocupações nos micro e pequenos empreendimentos informais no Brasil. Para isso, utiliza-se como referência a Pesquisa Economia Informal realizada pelo IBGE. Para o ano de 2003, a pesquisa do IBGE constatou que a economia informal no Brasil era constituída por 10,3 milhões de empreendimentos, que absorviam 13,8 milhões de ocupados. Deste total, 9,5 milhões eram ocupados por conta própria, 1,4 milhão de empregadores, 2,2 milhões de empregados (36,4% com carteira assinada e 63,4% sem carteira assinada) e 707 mil trabalhadores não-remunerados. 12 Utilizou-se como referência o parâmetro de dois salários mínimos com equivalentes de linha de pobreza familiar (meio salário mínimo per capita). 13 Para mais detalhes, ver: Cesit, 2004.

13 13 Para o mesmo ano de 2003, o total dos ocupados na economia informal representava 27,1% da ocupação no Brasil. No setor da construção civil, por exemplo, a economia informal significava 41% do total da ocupação, enquanto no setor industrial menos de 20%. A composição na estrutura ocupacional é fortemente influenciada pela situação do trabalhador por conta própria. Sete a cada 10 ocupados na economia informal referem-se aos trabalhadores por conta própria. Ao considerar-se o peso da economia informal no conjunto do País, observa-se a sua elevada influência nas ocupações de conta própria, empregador e trabalhador não-remunerado. Pode-se concluir, com base na pesquisa do IBGE para o ano de 2003, que quase 70% dos trabalhadores por conta própria pertenciam à economia informal. Em contrapartida, percebe-se também que os ocupados da economia informal movimentaram uma quantidade de recursos monetários equivalente a 15,3% da massa de rendimento nacional no ano de Esse conjunto de rendimentos se divide de forma muito desigual. Em 2003, 45% dos microempreendimentos tinham receita média mensal de até 2,3 salários mínimos. Em 1997, eram 38% na mesma faixa de receita, enquanto os empreendimentos com mais de 7,7 salários mínimos mensais eram 29% (15%, em 2003). No geral, o rendimento médio dos ocupados na economia informal equivalia a 55% do rendimento médio do total dos ocupados do País. Os ocupados do sexo masculino, nesse setor, recebiam apenas 51% do rendimento médio do total do ocupados masculinos do País, enquanto as mulheres ocupadas na economia informal recebiam 65% do total da ocupação feminina. As atividades econômicas do microempreendimento informal eram fortemente constituídas por até um proprietário. Somente 5,5% do total dos microempreendimentos eram constituídos por mais de um proprietário. Além da baixa organização formal do microempreendimento, observa-se, como conseqüência, a baixa adesão à filiação em organismos de representação de interesses e sistemas simplificados de registro fiscal. No caso do Simples, menos de 2% dos microempreendimentos possuíam registro, assim como 8,5% dos empregadores, o que permite observar que há ainda pela frente um conjunto de modificações a serem realizadas visando ampliar a maior parcela dos empreendimentos. Também se pode acrescer que, de maneira inegável, o crédito constitui uma parte importante das barreiras à expansão das ocupações nos micro e pequenos negócios no Brasil. Embora não seja algo isolado e exclusivo das dificuldades de funcionamento dos micro e pequenos negócios, percebe-se que o crédito ainda representa um importante entrave ao desenvolvimento e ao enfrentamento da pobreza no País.

14 14 Gráfico 3 Brasil: composição dos empréstimos concedidos pelo sistema bancário (em % do PIB) Empréstimo total Empréstimo produtivo Empréstimos à Micro e Pequena Empresa Fonte: Bacen. Elaboração própria. Em 2005, por exemplo, o volume de recursos operacionalizados pelo sistema de crédito financeiro ao setor privado representou tão-somente 34,6% do PIB, praticamente a mesma relação em 1999 (35,9%). Nos Estados Unidos (221,1% do PIB), por exemplo, a relação do volume financeiro do setor privado em relação ao PIB ultrapassa a seis vezes a mesma relação no Brasil. A exigüidade do crédito termina sendo expressão do alto custo dos financiamentos (elevados juros reais e spread) a todo o setor produtivo, bem como a exclusão bancária concentra-se fundamentalmente aos micro e pequenos negócios (estrutura de operacionalização inadequada). A ausência de um sistema de crédito voltado especificamente aos micro e pequenos negócios termina sendo acompanhada pelas próprias dificuldades de funcionamento do setor. No que concerne à temática do crédito, geralmente ela tende a ser abordada do ponto de vista da sua oferta, por meio das informações referentes aos recursos operacionalizados, ao custo dos financiamentos, ao perfil dos tomadores e aos diagnósticos apresentados por gestores e instituições bancárias. 14 Mas o crédito também pode ser considerado pelo lado da demanda (efetiva e potencial). Nesse sentido, procura-se evidenciar mais as dificuldades de acesso e uso do crédito pelos micro e pequenos empreendimentos informais. Inicialmente, deve-se considerar que o funcionamento dos microempreendimentos informais deriva da própria origem do negócio. Grande parte dos empreendimentos surgiu na ausência de alternativa ocupacional, em um quadro de desemprego. Por conta disso, um terço dos micro e pequenos negócios criados não exigiu recurso inicial. A parte restante contou com 14 Para mais detalhes, ver: Morais, 2005; Santos, 2004.

15 15 recursos próprios ou herança ou indenização, não necessitando utilizar recursos de empréstimos bancários. De certa forma, a ausência da relação entre a origem do microempreendimento e o sistema bancário permaneceu praticamente inalterada ao longo da existência dos negócios. Verifica-se que menos de 7% dos investimentos e/ou aquisições realizadas pelos microempreendimentos informais tiveram a participação de empréstimo bancário. Dos quase 16% dos microempreendedores que fizeram investimentos, mais de dois terços foram efetuados a partir dos lucros anteriores. E isso praticamente não tem distinção entre proprietário empregador e conta- própria. Em relação ao acesso de serviços técnico-financeiros que o proprietário do microempreendimento informal precisa também se verifica a persistência da exclusão bancária. A cada 100 micronegócios informais, somente seis chegaram a ter acesso ao crédito e quatro receberam alguma forma de assistência técnica. Para além dos obstáculos ao acesso ao crédito, convêm destacar o anacronismo que representam as mais distintas formas de operacionalização dos microempreendimentos no Brasil. Mais de dois terços dos microempreendimentos informais informaram ao IBGE ser desnecessária a utilização dos serviços de informática para funcionamento e operacionalização dos seus negócios. Somente um pouco mais de 10% dos microempreendimentos informais declararam que o não acesso aos serviços de informática se devia ao custo elevado. Mesmo entre os proprietários empregadores, somente 30% faziam alguma forma de uso dos serviços de informática, enquanto entre os trabalhadores por conta própria menos de 10% faziam alguma referência ao desenvolvimento do negócio se relacionar à informática. 15 Uma das razões disso encontra-se entre a distribuição dos microempreendimentos por local de funcionamento. Entre os proprietários por conta própria, percebe-se que 84% não possuíam local próprio para funcionamento. No caso dos proprietários, verifica-se que 43% do total operavam sem local de funcionamento próprio. Em resumo, tratam-se de microempreendimentos informais que operam, em sua maioria, no local do cliente, nas vias públicas, em veículos e sem local exclusivo, o que dificulta o próprio suporte de serviços como de informática, por exemplo. Da mesma forma, a escassa existência de local próprio para operacionalização do microempreendimento resulta em obstáculo ao uso de equipamentos necessários. Isso é particularmente verdadeiro aos proprietários por conta própria, enquanto aos empregadores a utilização de equipamentos e instalações próprias alcança 91%. De acordo com as informações sistematizadas anteriormente, constata-se uma nítida heterogeneidade em termos de operacionalidade dos micronegócios. Verifica-se, por exemplo, a existência de pelo menos três distintos tipos de operacionalidade dos microempreendimentos no Brasil. 16 Em primeiro lugar, destaca-se a presença 15 Assistência técnica na operacionalização do crédito, seja de instituições governamentais como Sebrae, bancos públicos, seja de operadores de microcréditos (ONGs) e de assistência (Caritas, Fase, entre outras). 16 Sobre isso, ver: Sachs, 2002; Cacciamalli, 1992; Ulyssea, 2005, Sebrae, 2005.

16 16 de um grupo de negócios comprometidos fundamentalmente com a sobrevivência, em virtude da ausência de condições apropriadas de vida no mercado de trabalho tradicional.17 No geral, trata-se de um conjunto de atividades que se direcionam praticamente ao autoconsumo e ao trabalho não-remunerado, dependente e subordinado de alguma forma à dinâmica capitalista. Por conta disso, referem-se às atividades mercantis simples, que não utilizam assalariamento regular como empresas familiares, trabalhadores por conta própria e autônomos para o público (vendedores ambulantes, biscateiros, cuidadores de carros, engraxates, entre outros), pequenos prestadores de serviços e emprego doméstico (trabalho em domicílio e trabalho por empreitada). Em segundo lugar, constata-se a existência de amplo segmento de informalidade que opera às margens da economia de mercado. Na maior parte das vezes, refere-se ao conjunto das atividades que funcionavam sem organização compatível com a tradicional lógica capitalista, de acumulação de lucro.18 Convém ressaltar, contudo, que são atividades subordinadas ao movimento geral do capital, seja na manutenção, seja na reprodução das unidades de prestação de serviços e de produção. Nesses casos, o nível geral do rendimento do proprietário representa uma das poucas barreiras à entrada, uma vez que as ocupações não organizadas disputam, na maior parte das vezes, o excedente econômico gerado pelas atividades capitalistas. 19 No interior desse grupo, encontram-se proprietários tanto no estágio pré-capitalista como na condição próxima do artesanato. Para os primeiros, torna-se possível evoluir para o empreendimento de mercado, enquanto o segundo requer aperfeiçoamento para operacionalizar na forma adequada de artesania mesmo. 20 Em terceiro lugar, pode-se encontrar também a presença de situações equivalentes à ilegalidade e à economia submersa. Nesse caso, tratam-se de microempreendimentos que procuram desenvolver atividades com certa lógica capitalista de afastamento racional da regulação pública, especialmente por conta da tributação, da burocratização e de atividades criminosas. 21 De maneira ampla, as transformações mais recentes nas grandes empresas capitalistas (terceirização, redução de hierarquias funcionais, novas tecnologias e formas de gestão da produção e de organização do trabalho) impõem novos relacionamentos diretos entre unidades capitalistas e formas de ocupação não-capitalista (trabalho irregular, parcial, em domicílio, novo putting out, entre outras).22 A produção em rede e 17 As primeiras pesquisas sobre a informalidade realizadas a partir do fim da década de 1960 trataram tão-somente dessa forma de manifestação dos micronegócios. Ver ILO Para maior aprofundamento, ver: Souza, 1979; Cacciamali, 1983; Oliveira, Sobre isso, ver mais em: Pereira, 1978; Kovarick, 1975.; Coraggio, Em geral são atividades não organizadas que servem como esponja para absorver parcelas do excedente da força de trabalho. Ver mais em:, 2000; Abramovai et al., 2003 ILO, Sobre isso, ver mais em: Soto, 2000; Fugazza e Jacques, 2003; Capp et al., Sobre isso, ver mais em: Tokman, 1987; Cacciamali, 1992; Turnham et al., 1990, Baltar et al., 1997.

17 17 com subcontratação de mão-de-obra indireta constituem espaços pouco conhecidos de produção e geração de renda no interior do segmento não organizado do trabalho (autônomos e consultores para a grande empresa, free lancer, falsas formas cooperativadas de trabalho, entre outras). Diante da redução no grau de cobertura da formalização dos empregados assalariados no Brasil, o enfoque a respeito do Estado impositivo e repressor passou a ser mais ressaltado. Nesse sentido, o peso da regulação pública, a sua burocracia e os custos tributários e trabalhistas a onerarem a produção terminariam sendo associados cada vez mais ao desestimulo da formalização dos empreendimentos.23 No mesmo sentido, passou a prevalecer a adoção de políticas voltadas às privatizações do setor produtivo estatal e à terceirização do setor público. A partir daí foram sendo fortalecidas as articulações entre o novo e o velho uso do trabalho (terceirização e quarteirização do trabalho, subcontratação de mão-de-obra pelo setor privado e por organismos não-governamentais). 3. Estado e emprego público Desde a Depressão de 1929 que o Estado passou a assumir em maior ou menor medida uma espécie de capitalismo coletivo ideal envolvido com a garantia das relações sociais de produção e a regulação das forças de competição das economias de mercado. Nesse sentido, o termo intervenção do Estado passou a representar mais que uma expressão genérica, posto que sua natureza pública demarcou a forma de existência da própria funcionalidade estatal. 24 Ademais, percebe-se a existência de diversas especificidades fundamentais na diferenciação do papel do Estado entre as economias capitalistas centrais e periféricas. 25 No caso brasileiro, o Estado antecipou-se da constituição da própria economia nacional, conformando uma significativa especificidade histórica, pouco reconhecida pela literatura tradicional sobre o setor público no País. 26 Até a Revolução de Trinta, o sentido das funções exercidas pelo Estado brasileiro era marcado pelo padrão residual de intervenção, cujas principais atribuições se concentravam no exercício do monopólio da ordem pública (justiça e segurança pública), da arrecadação tributária e administrativa (executivo, legislativo e judiciário) e da moeda, comércio e relações exteriores, além de cumprir algumas e poucas atividades econômicas de apoio ao setor exportador (portos e estradas de ferro).27 Assim, a dimensão empregadora de mão-de-obra era reduzida geralmente às grandes cidades, com cerca de 200 mil empregados no ano de 1920, por exemplo. 23 Mais detalhes em: Capp et al., 2005; Soto, Para mais detalhes, ver: Shonfield, 1965; Galbraith, 1982; Brunhoff, 1985; Poulantzas, Sobre as especificidades do papel do Estado nas economias subdesenvolvidas, ver: Kalecki, 1987; Robinson, 1981; Furtado, 1974; Salama e Mathias, Uma importante contribuição contracorrente pode ser observada em: Lessa, 2001; Dain e Lessa, Mais detalhes em: Vinhosa, 1984; Pereira, 1981.

18 18 A partir da década de 1930, contudo, o Estado amplia decisivamente o seu papel na sociedade brasileira, elevando, por conseqüência, o nível de emprego, por meio de duas novas ordens na condição de empregador. A primeira resultante da ossatura material do Estado nacional, necessária para abrandar a descentralização geográfica imposta pela natureza regional das intervenções do governo federal executadas no âmbito do Distrito Federal e dos Estados de São Paulo e Minas Gerais. As novas instituições, como ministérios, autarquias, fundações e diversos órgãos, permitiram constituir novas e amplas políticas de abrangência geográfica nacional, gerando, por conseqüência, um complexo aparelho de Estado, com diversos setores de atividades extensivas geograficamente no exercício das políticas públicas setorializadas (educação, saúde, transporte, trabalho, agricultura etc.). Da mesma forma, coube também ao Estado concretizar novas bases fiscais e de intervenção visando apoiar decisivamente o financiamento e a estruturação do projeto de industrialização nacional.28 A segunda ordem de inovação deu-se no sentido moralizador da organização e da sistematização do serviço público brasileiro. Assumiu importância a introdução de medidas voltadas à redução de custos, à elevação da eficiência e à uniformalização dos tratamentos de contratação, mérito e planos de cargos e remuneração do conjunto dos funcionários públicos, uma vez que o serviço público até então era exercido sem regras e procedimentos disciplinadores na admissão e na demissão de funcionários (nepotismo nos departamentos públicos, quando não a mediocridade e a incompetência, reproduzida desde o Estado Imperial). Em razão disso, o Estado ampliou a quantidade do emprego público. Na maior parte das vezes, o crescimento do nível de emprego no setor público cumpriu os compromissos necessários com a construção de uma sociedade urbano-industrial na periferia do capitalismo mundial. 28 Sobre isso, ver: Draibe, 1985; Cavalcanti et al., 1955.

19 19 Gráfico 4 Brasil: taxas de variação acumulada do emprego público por esferas da federação (em vezes) 7 6 6,43 6,60 5,31 5,89 5, ,66 2,01 2,79 4,33 3,01 3,97 1 0,80 0 União Estados Municípios Total Fonte: IBGE. Elaboração própria. 1950/ / /2004 Mesmo assim, esses avanços na ampliação da quantidade do emprego público não se deram de forma homogênea ao longo do tempo, especialmente em relação aos níveis de governo e à geografia nacional; prevaleceu uma importante discrepância na evolução ocupacional. Em 54 anos de evolução do emprego público no Brasil ( ), a taxa média de expansão foi de quase 4% ao ano, sendo que no conjunto dos municípios foi de quase 50% maior que a média nacional, enquanto o governo federal registrou variação média anual de quase 50% abaixo. Ou seja, foi o conjunto dos municípios que na esfera do federalismo brasileiro contribuiu relativamente mais para a elevação do nível geral de emprego público. Essa diferenciação deveu-se ao fato de o conjunto dos municípios contar originalmente com reduzido estoque de empregados públicos. E à medida que houve o movimento de descentralização dos serviços públicos de parte dos governos federal e estadual aos municípios, o nível do emprego público cresceu mais rápido no Brasil. Em contrapartida, pode-se verificar também que entre as décadas de 1950 e 1970 houve um crescimento maior no ritmo de contratação de empregados no setor público brasileiro. Durante esse período, a taxa média de crescimento do emprego público no Brasil foi de 76% superior ao período subseqüente ( ). Também cabe destacar a evolução regional diferenciada do emprego público no Brasil. Entre os anos de 1940 e 2000, o emprego público como proporção da população brasileira aumentou bem mais na região Nordeste que na região Sul. Na realidade, a região Nordeste apresentou um ritmo de expansão do emprego público 2,2 vezes maior que a da região Sul e 90% superior que a

20 20 do Brasil como um todo. Um dos possíveis motivos explicativos para isso pode ser encontrado na relação entre funcionário público e população, que originalmente era muito baixa na região Nordeste. Em 1940, por exemplo, a relação entre funcionários públicos e o conjunto da população não alcançava nem mesmo a metade da mesma relação verificada na região Sul. Gráfico 5 Brasil: evolução do emprego público como proporção da população total, segundo grandes regiões geográficas (em %) 6 5 5,2 4,8 4,9 5, ,4 0,6 1,1 1,2 0 Sul Nordeste Sudeste Brasil Fonte: IBGE. Elaboração própria. Sessenta anos depois, a região Nordeste do País ainda mantém uma relação entre funcionário público e população inferior à média do Brasil e à da região Sul. Em 2000, a diferença entre a região Nordeste e a região Sul foi de menos de 8%, apenas. Na análise quantitativa do emprego público também se deve considerar a sua evolução com a de outras variáveis, como população e População Economicamente Ativa (PEA). Pelo menos é o que recomenda a literatura internacional especializada nos estudos sobre o comportamento do emprego público. 29 Por conta disso, relaciona-se a evolução histórica do emprego público no Brasil com o comportamento da População Economicamente Ativa, a população total e o dispêndio do setor público. Esses três indicadores relativos ao desempenho quantitativo do nível de emprego do setor público indicam a existência de dois comportamentos muito distintos no Brasil. O primeiro verificou-se entre 1920 e 1990, quando houve uma inequívoca elevação relativa do emprego público. O segundo comportamento do emprego público, por sua vez, passa a ocorrer a partir dos anos 1990, com 29 Ver mais sobre isso, em: OIT, 1994; OCDE, 1982.

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