INFORMATIVO DA DÍVIDA PÚBLICA

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1 INFORMATIVO DA DÍVIDA PÚBLICA Considerações Iniciais O propósito deste informativo é apresentar aspectos introdutórios da dívida pública, a fim de fornecer subsídios que permitam discutir o assunto no âmbito da Subcomissão Permanente da Dívida Pública. O termo dívida para as pessoas em geral tem uma conotação negativa. A priori, quando uma pessoa possui uma dívida, tende-se a crer que se encontra numa situação de total desequilíbrio de suas contas, comprometendo, assim, o seu futuro. Todavia, é importante observar a questão da dívida de forma mais analítica. Uma pessoa que contraiu uma dívida como meio de custear, por exemplo, um curso superior, o qual poderia lhe proporcionar empregos com salários maiores, não necessariamente fez um negócio ruim ao contrair a dívida. Quem o faz para adquirir sua casa própria, livrando-se de despesas com aluguel e aumentando seu patrimônio, também não deve ser considerado alguém cuja situação financeira piorou. Portanto, dentre outros aspectos que serão apresentados adiante, a análise do mérito da dívida está, em certa medida, relacionada com a contrapartida que proporcionará para as gerações presente e futura. Vale dizer que, no caso da dívida pública, serão as gerações futuras, a grosso modo, que vão se sacrificar para pagar a dívida. Outro detalhe a se observar é o perfil da dívida, isto é, as características que definem os desembolsos que serão realizados para pagá-la. Assim, o prazo, as formas de remuneração do credor, como juros, câmbio, inflação, a distribuição dos desembolsos no tempo, o tipo de credor e o prazo médio da dívida são elementos que definem o seu perfil. Se o indivíduo que se endividou para pagar a faculdade não tiver um prazo de carência equivalente, no mínimo, à duração do curso, provavelmente irá quebrar antes de se formar. Um financiamento de imóvel com uma entrada muito alta e um prazo muito curto, de três anos, por exemplo, seria inviável. Sendo assim, é importante que haja o casamento entre os desembolsos para pagamento da dívida e a capacidade de geração de receitas, sem que comprometa as demais despesas. Ao mesmo tempo, deve-se avaliar a conveniência da taxa de remuneração do credor da dívida que se pretende contrair. Cada forma de remuneração tem seu risco para o tomador. A taxa de câmbio aumenta o volume da dívida feita em moeda estrangeira quando há uma desvalorização da moeda doméstica. Uma alta persistente de preços elevará o volume das dívidas referenciadas em índices de preço, como IGP-M, IPCA. E uma dívida composta por 1

2 títulos que remuneram de acordo com a Taxa Básica de Juros, Selic, sofrerá uma elevação quando o Copom, na condução da Política Monetária, decidir aumentar a meta Selic. Por outro lado, os compradores de títulos, na tentativa de elevar seus lucros, buscarão sempre adquirir os títulos que paguem maior remuneração, com o menor risco para ele. Nesse contexto, os administradores da dívida devem ter cautela no lançamento de títulos, procurando ponderar o momento, a taxa (indexadores), o volume e o risco com a demanda do mercado. A credibilidade é outro fator que influencia na demanda dos títulos por parte dos emprestadores. Ninguém empresta dinheiro para quem desconfia que não vai pagar. Ou, se o faz, vai exigir juros imensos. O mesmo ocorre com os títulos públicos. Os compradores internacionais vão procurar balancear risco e retorno, como qualquer investidor. Assim, se um país realiza uma má administração de suas contas públicas (uma política fiscal perdulária, por exemplo) que possa comprometer o pagamento daquele título por ocasião do resgate, os emprestadores exigirão altas taxas de juros ou, no limite, não demandarão títulos daquele país. Além desse aspecto, os emprestadores irão observar outros parâmetros de credibilidade na hora de comprar os títulos, a saber, o tamanho da dívida diante do desempenho econômico do país, o perfil e a trajetória do endividamento, os demais fundamentos econômicos, como políticas monetária e cambial sólidas que contribuam para maior estabilidade econômica, diminuído os custos e os riscos da dívida. Vale dizer que, além de financiar seus gastos, os governos utilizam os títulos públicos para controlar a liquidez, ou seja, a quantidade de dinheiro em circulação, por intermédio do Banco Central. Trata-se de atribuição constitucional, conferida pelo art. 164, 2, da Carta Magna. Assim, se o Banco Central, na consecução da política monetária, julgar que há muito dinheiro circulando na economia, ele pode vender títulos públicos emitidos pelo Tesouro para retirar esse excesso de dinheiro em circulação. Isso ocorre porque há forte relação entre dinheiro em circulação e a aquisição de bens e serviços, provocando um aumento de demanda, podendo gerar inflação. Caso a autoridade monetária tenha o objetivo contrário, ou seja, aumentar a liquidez, ela colocará os títulos públicos à venda. Esse mecanismo também é utilizado para regular a taxa básica de juros - meta Selic estabelecida pelo Copom. A taxa Selic é a remuneração utilizada no mercado de reservas bancárias, ou seja, nos empréstimos interbancários realizados para atender o nível de reservas determinado pelo Banco Central. O Comitê fixa a meta Selic que julga necessária para conter a inflação de acordo com o regime de metas. Por meio de operações de open market (mercado aberto), o Banco Central atua vendendo ou comprando títulos públicos junto ao mercado, a fim de perseguir a meta Selic estabelecida. 2

3 O mesmo ocorre se quiser preservar o valor da moeda. Isto é, se houver uma forte desvalorização da moeda nacional, em decorrência de um repentino fluxo de saída de capitais, o Banco Central enxuga a liquidez, vendendo os títulos públicos que se encontram em seu poder. Uma forma de alcançar esse raciocínio é pela noção intuitiva de raro e abundante na natureza. Minerais raros, como ouro, são mais valorizados que minerais mais abundantes, como ferro. Assim, se quiser valorizar algo, torne-o raro, isto é, escasso. Por essa razão que o Banco Central enxuga a liquidez, ou seja, retira moeda de circulação para que ela não perca seu valor, colocando títulos em seu lugar, em poder das pessoas. Pois os títulos não têm a mesma capacidade de compra que a moeda (liquidez). Feitas as considerações iniciais, é interessante apresentar alguns conceitos que são comumente encontrados nos relatórios e discussões sobre dívida pública. Afinal, como nascem as dívidas? O governo tem nos tributos sua principal fonte de receita a ser utilizada na consecução de suas funções, consubstanciadas nos programas de governo que constam do orçamento público, bem como nas obrigações como pagamento de pessoal, aquisição de bens e serviços. Entretanto, as demandas sociais e o custo das obrigações normalmente superam a capacidade de arrecadação dos governos, gerando, assim, um déficit orçamentário. Para cobrir esse déficit, o governo irá recorrer a empréstimos mediante contrato ou venda de títulos públicos. O acúmulo de déficits constituirá a dívida pública que, a grosso modo, corresponderá ao estoque de títulos públicos negociados somados aos contratos de empréstimo. Por outro lado, em havendo superávit orçamentário, ocorrerá redução da dívida. O que vem a ser déficit/superávit primário? A denominação oficial de déficit público é a necessidade de financiamento do setor público (NFSP), que reflete o aumento ou redução nominal da dívida líquida do setor público e pode ser calculada sob três vertentes. No conceito nominal, a NFSP cn corresponde ao excesso de despesas públicas não financeiras (G) sobre as receitas correntes não financeiras (T) do governo mais os juros e correção monetária da dívida. No Brasil, em períodos de elevada inflação, devido aos mecanismos de indexação, este indicador não refletia os reais efeitos da política fiscal sobre a demanda agregada, pois o resultado era bastante influenciado pela magnitude da correção monetária da dívida. Atualmente, o Banco Central do Brasil inclui no cálculo da NFSP cn a variação cambial sobre os títulos da dívida indexados em câmbio. Sob o conceito operacional, a NFSP co deduz a correção monetária sobre as dívidas isto é, a despesa que se tem para corrigir os efeitos inflacionários sobre a dívida. Em razão desses efeitos que a inflação provocava, o conceito operacional passou a ter maior relevância no Brasil nas décadas de 80 e 90, a despeito do conceito nominal que, nessas circunstancias, não é um bom indicador da Política Fiscal, sendo mais prudente utilizar o resultado operacional. 3

4 Após a estabilização da economia, voltou-se a utilizar o conceito nominal nos relatórios dos órgãos oficiais. Se da NFSP co for expurgado o valor dos juros reais líquidos, obteremos o déficit primário (D). Assim, no conceito primário, o déficit representa a diferença entre receitas não financeiras e pagamentos não financeiros. Obviamente, quando as receitas não financeiras superam as despesas não financeiras, tem-se um superávit primário, o que, em termos matemáticos, equivale a um déficit com sinal negativo. É comum ouvir dizer que o superávit primário é a economia que se faz para pagar os juros da dívida. Apesar de impreciso, tal conceito se deve ao fato de não serem consideradas em seu cálculo as despesas financeiras, dentre as quais se incluem as despesas com juros. Para permitir uma visualização matemática, seguem as fórmulas que correspondem a esses conceitos. NFSP cn = G T + ib NFSP co = G T + rb D = G T Onde: G total de gastos públicos não financeiros T total de arrecadação não financeira B estoque da dívida pública i taxa de juros nominal, que inclui a correção monetária r taxa de juros real, que exclui a correção monetária Conforme exposto, o déficit primário é a diferença entre os gastos públicos não financeiros e as receitas não financeiras. No entanto, quando este resultado é negativo, temos um superávit. Isso ocorre porque na fórmula do déficit supusemos que as despesas são superiores às receitas, recaindo num déficit. Digamos que um país possui $ 100 bi em receitas não financeiras e $ 120 bi em despesas não financeiras. Pela fórmula esse país teria um déficit de $ 20 bi. Outro país que possua $ 150 bi em receitas e $ 140 bi em despesas teria pela fórmula um déficit de - $ 10 bi. Porém, ter um déficit negativo é o mesmo que ter um superávit, afinal, a palavra déficit tem carga negativa que somada ao sinal negativo do resultado nos dá um valor positivo. Nesse último exemplo, poderíamos ter usado como fórmula do superávit a diferença entre as receitas não financeiras e os gastos não financeiros do governo, sendo, portanto, uma questão de disposição das parcelas na fórmula. A partir desse resultado, serão abatidas as despesas com juros, a correção monetária e, se for o caso, a variação cambial. Não se pode afirmar que é o montante de recursos que o país necessita captar, posto que as finanças públicas de cada país terão uma característica. Ocorre, em certos países, de o resultado primário ser insuficiente para pagar suas despesas financeiras. Em outros, o superávit primário é suficiente para fazer frente às despesas financeiras, correção monetária, variação cambial e ainda permite amortizar antecipadamente uma parcela vindoura da dívida, reduzindo o endividamento do país. 4

5 Como é realizada a apuração do déficit público? Existem duas formas de apuração do resultado fiscal: acima da linha, donde se calcula a necessidade de financiamento do setor público diretamente pela apuração do fluxo de receitas e despesas envolvidas, ou seja, pela execução financeira dos pagamentos e recebimentos; e a metodologia abaixo da linha, adotada no Brasil, que levará em consideração a variação da dívida líquida do setor público. No plano das finanças pessoais, um indivíduo que faz a apuração dos seus gastos acima da linha é aquele que subtrai de suas receitas cada despesa que realiza no dia a dia, até obter o resultado. Abaixo da linha é aquele que simplesmente observa o saldo da conta bancária no fim do mês e verifica quanto variou em relação ao fim do mês anterior. Se aumentou, é porque o resultado daquele mês foi superavitário. Se reduziu, deficitário. Essa distinção conceitual se deve às inconsistências nas estatísticas de apuração das receitas e despesas que resultarão num valor diferente da efetiva variação da dívida pública, o que não ocorre nas finanças pessoais. No Brasil, as informações acima da linha do governo central (Tesouro Nacional, Banco Central e Previdência Social) são prestadas pela Secretaria de Política Econômica, cabendo à Secretaria de Controle das Empresas Estatais as informações referentes a essas entidades, no âmbito federal. Daí, obtém-se o resultado do orçamento fiscal e seguridade social, no primeiro caso e, no segundo, o resultado do orçamento do investimento das empresas estatais. Em regra, os entes federativos regionais e locais (estados e municípios) não realizam levantamento acima da linha. Por isso, o Banco Central faz a apuração do resultado dos estados e municípios abaixo da linha, da mesma forma que o faz para a União. Neste caso, o que quer dizer Setor Público? No Brasil, consideramos setor público, para fins de apuração de dívida, como o setor público não financeiro mais o Banco Central (este último é incluído por transferir seu resultado automaticamente para o Tesouro Nacional). Sendo que o setor público não financeiro irá abranger as administrações direta e indireta, a previdência social e as empresas estatais não financeiras das três esferas de governo, além de Itaipu Binacional. Estão incluídos aí os fundos que não atuam como intermediários financeiros. Há outros conceitos relativos à abrangência da dívida, como de governo central (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central), governo federal (Tesouro Nacional e INSS), governo geral (governos federal, estadual e municipal), governos regionais (governos estaduais e municipais) e empresas estatais (empresas estatais federais, estaduais e municipais). Quais os conceitos de dívida que são relevantes? A dívida pública é uma obrigação do governo perante terceiros, resultante da ocorrência de déficits públicos, como já fora mencionado. 5

6 Dois conceitos de dívida merecem destaque: (i) Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), que se refere ao total das obrigações do setor público, deduzidos do total de seus haveres financeiros, junto ao sistema financeiro, setor privado não-financeiro e resto do mundo; e (ii) Dívida Bruta do Governo Central (DBGC), que abrange o total das dívidas de responsabilidade do governo federal (administração direta, indireta e INSS) perante o setor privado, público financeiro e resto do mundo. Conforme exposto, no Brasil, o Bacen adota a metodologia abaixo da linha para fins de apuração da NFSP, que se dá pela variação na DLSP com os devidos ajustes patrimoniais. Nesses ajustes, são somadas as receitas oriundas das privatizações e deduzidos os passivos contingentes (esqueletos), ou seja, as despesas decorrentes de reconhecimento de dívidas antigas. Isso se deve ao fato de as receitas de privatização reduzirem a DLSP sem, no entanto, representar um superávit efetivamente fiscal. Na prática, é a mera transferência de um patrimônio de um ente público para o setor privado. Da mesma forma, o reconhecimento de dívidas antigas afeta o valor da dívida sem que haja o impacto na demanda agregada via política fiscal. Ou seja, essas grandezas são ajustadas porque não significa que houve um esforço do governo na perseguição da meta fiscal, no caso da privatização; tampouco houve naquele exercício financeiro uma atitude perdulária do governo que resultasse em comprometimento do resultado fiscal, por conta dos esqueletos. O que significa Dívida Pública Federal, que tanto se vê nos relatórios oficiais? Existem duas formas básicas de se contrair dívida pública: por meio da formalização de um contrato, normalmente junto a instituições financeiras, como FMI, BID, BIRD, JBIC, BNP- Paribas etc, ou mediante a emissão de títulos públicos pelo Tesouro Nacional. A primeira é chamada de dívida contratual e normalmente está vinculada a finalidades específicas, a segunda é conhecida por dívida mobiliária, somente pode ser contraída pelo governo federal. Essas dívidas podem ser externa, quando os títulos são denominados em moeda estrangeira, e interna, quando denominados na moeda doméstica, conforme critério adotado no Brasil. Outro critério possível é considerar como dívida interna aquela que está em poder dos residentes no país e como externa aquela em poder dos não-residentes. Atualmente, a dívida interna é composta por títulos públicos, ao passo que a dívida externa é composta tanto por títulos, quanto por contrato, o que corresponde a uma pequena parcela dessa dívida, razão pela qual as estatísticas oficiais praticamente não destacam esse montante. No plano federal, tem-se, portanto, a Dívida Pública Mobiliária Federal interna (DPMFi) e a Dívida Pública Federal externa (DPFe), que somadas constituem a Dívida Pública Federal (DPF). Para concluir este informativo, segue anexo o relatório A Dívida em Grandes Números, da Secretaria do Tesouro Nacional, referente aos dados de junho de

7 A DÍVIDA EM GRANDES NÚMEROS Fonte: Estoque, Prazo e Custo Médio da Dívida Pública Federal - Julho de 2015 Composição da Dívida Pública Federal por Indexador - Julho de

8 Distribuição dos Vencimentos da DPF por Prazo - Julho de 2015 Detentores da DPF - Julho de