A Reserva Legal no Contexto da Política Nacional de Florestas

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1 V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianópolis - SC Brasil A Reserva Legal no Contexto da Política Nacional de Florestas Paulo Roberto Cunha (PROCAM/USP) Mestrando em Ciência Ambiental e Advogado Especialista em Direito Ambiental Neli Aparecida de Mello-Thery (USP) Professora associada da Escola de Artes, Ciências e Humanidades e dos programas de pós-graduação em Geografia Humana e em Ciência Ambiental (PROCAM) da Universidade de São Paulo Resumo A reserva legal, disciplinada no Código Florestal (Lei Federal nº /1965), é uma importante ferramenta da política ambiental brasileira para a conservação e o uso sustentável dos elementos naturais em terras sob o domínio particular. Por outro lado, é um instrumento que tem gerado intensos embates, sendo que a redução do seu grau de proteção ambiental é objeto de várias proposições legislativas que tramitam no Congresso Nacional. Dentro deste contexto, destaca-se o conflituoso processo político da Comissão Especial da Câmara Federal que discute a substituição do Código Florestal em vigor e que, recentemente, aprovou uma polêmica proposta de substituição desta policy. Assim, se apoiando na literatura de análise de políticas públicas, especialmente em FREY (2000) e THOMAS (2004), e focando nas dimensões polity e politics, o presente artigo se propõe a analisar sucintamente os processos políticos relacionados ao Código Florestal, especialmente com relação à reserva legal, desde a sua edição em 1965 até os trabalhos finais da Comissão Especial da Câmara dos Deputados. Procura-se traçar um panorama geral da atuação dos principais atores nesta arena de conflitos. A conclusão é que predominam parlamentares com convicções ideológicas favoráveis a diminuição dos espaços especialmente protegidos, notadamente a reserva legal, e que existem indícios empíricos de que as pressões exercidas por grupos e organizações ligadas ao agronegócio têm influenciado na tomada de decisão. Portanto, o cenário atual favorece o desmonte do Código Florestal em vigor e sua substituição por uma legislação caracterizada pelo retrocesso ambiental. Palavras-chave: Código Florestal, reserva legal, análise de políticas públicas, grupos de interesse.

2 1. INTRODUÇÃO: O argumento central do presente trabalho é que o cenário atual favorece o desmonte do Código Florestal em vigor (Lei Federal nº /1965, com modificações introduzidas pela MedProv. nº /2001) e sua substituição por uma lei caracterizada pelo retrocesso ambiental e pela ampliação das áreas destinadas à exploração econômica no meio rural. Defende-se que a pressão de organizações e grupos interessados no aumento de áreas produtivas se intensificou nos últimos anos, ganhando um grande peso na atual arena política que discute mudanças no Código Florestal. Além disso, a maioria dos parlamentares da Comissão Especial instalada na Câmara Federal para elaborar um projeto de lei em substituição a policy em questão possui convicções ideológicas favoráveis a flexibilização das regras alusivas às áreas de reserva legal e de preservação permanente 1. Desta forma, os objetivos deste trabalho são os seguintes: (i) apropriando-se de conceitos da teoria de análise de políticas públicas, busca-se examinar sucintamente os processos políticos ( politics ) envolvendo o Código Florestal (com foco na reserva legal) a partir da sua edição em 1965 até a aprovação do substitutivo adotado pela referida Comissão (julho de 2010); e (ii) dentro deste contexto histórico, propõe-se traçar um panorama geral da atuação dos principais atores. A metodologia empregada foi a busca de subsídios na literatura acadêmica, bem como pesquisas em páginas eletrônicas de organizações específicas, como a Câmara Federal, Transparência Brasil e Receita Federal. 2. REFERENCIAIS TEÓRICOS DO ARTIGO: Política pública é o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) (SOUZA 2006:26). LABRA (1999:150), ao estudar os aspectos analíticos da política pública, a define como um aglomerado de atores, instituições, processos de decision-making e resultados, salientando as relações causais entre estes quatro componentes. O campo de análise de políticas públicas é extremamente complexo e são muitos os modelos e enfoques teóricos apresentados pela literatura que tentam entender o que os governos fazem e o porquê (LABRA 1999: ) 2. 1 A Reserva Legal compreende uma fração da área total de uma propriedade ou posse rural, não suscetível de exploração comercial que comprometa sua integridade, cuja existência é obrigatória (art. 1º, 2º, III, do Código Florestal). Sua função ambiental é de garantir o uso sustentável dos recursos naturais em terras rurais sob o domínio particular e ajudar na formação de corredores ecológicos. As Áreas de Preservação Permanente são faixas vegetação estabelecidas em razão da topografia ou do relevo, geralmente ao longo dos cursos d água, nascentes, reservatórios e em topos e encostas de morros, onde o proprietário não pode, via de regra, suprimir a vegetação existente. As APPs tëm a função ambiental de preservar os recursos hídricos, os solos, a estabilidade geológica, à biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora e funcionar como corredores ecológicos. 2 Para uma leitura mais aprofundada sobre o assunto, recomenda-se FREY (2000), LABRA (1999), SOUZA (2006), ARRETCHE (2001) dentre outros. 1

3 Para compreender melhor os processos políticos alusivos à reserva legal no contexto da política florestal e considerando as inúmeras peculiaridades das estruturas e dos processos do sistema político-administrativo no Brasil 3, o presente trabalho procura seguir as orientações de FREY (2000), no sentido de integrar alguns modelos teóricos de análise de políticas públicas. Assim, foca-se nas dimensões polity e politics 4, dando atenção à gênese e ao percurso da política em análise (Código Florestal e reserva legal), procurando investigar os arranjos institucionais 5, as atitudes e objetivos dos atores políticos, os instrumentos de ação e as estratégias políticas 6 (FREY 2000: ). A corrente do neo-institucionalismo histórico 7 é usada para complementar a análise em questão, pois considera a complexidade das situações políticas e entende as instituições não só como modeladoras de estratégias e metas dos atores, mas também elas são resultado de estratégias políticas deliberadas, do conflito político e de escolhas (LABRA 1999:144). E, finalmente, leva-se em consideração que fatores culturais, padrões de comportamento (como clientelismo, patrimonialismo, coronelismo) e atitudes de atores repercutem na qualidade dos programas e dos projetos políticos em estudo (FREY 2000:234). Dentro deste contexto teórico, é pertinente trazer ao debate influência dos chamados grupos de interesse nos processos decisórios relacionados ao Código Florestal e, para tanto, se apóia em THOMAS (2004). Neste particular, salienta-se que a articulação de interesses entre o Estado e a sociedade pode ser feita por intermédio de partidos políticos e de grupos ou organizações que representam anseios específicos da sociedade. Estes últimos não disputam eleições e não visam a gestão do poder público, mas tentam influenciar nos processos de tomada de decisões em proveito próprio. Fazem parte de um cenário político complexo, que os influencia e que também por eles é influenciado. 3 Tais como: a descontinuidade político-administrativa na transição de governos e no decorrer das gestões; a multiplicidade, a volatilidade e a inconstância dos arranjos institucionais e dos processos políticos; as elites políticas e econômicas determinando os rumos do país mais do que quaisquer arranjos; a fragilidade e a precariedade de instituições democráticas; as interferências de padrões de comportamento como o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupção na base do agir estatal e administrativo. 4 As dimensões de políticas do modelo tradicional de análise de políticas públicas (a policy analysis ) são: (i) politics, que se refere aos processos políticos, ou seja, os processos de negociação política, freqüentemente conflituosos; (ii) polity, que são as instituições políticas, ou seja, as estruturas que limitam as ações políticas e por onde se movem os atores, sendo que essas instituições não são apenas os entes físicos (como os Ministérios, as Secretarias e outros órgãos), mas se estendem às regras do jogo, ou seja, aos pactos, sanções, definições e marcos institucionais; (iii) policy, que é o conteúdo das políticas, ou seja, o resultado material concreto fruto dos processos que a antecederam. As dimensões policy, politics e polity acontecem simultânea e permanentemente, estão entrelaçadas, inter-relacionadas e são interdependentes, se influenciando de forma mútua (FREY 2000: ). 5 As instituições são corporificações de regras, isto é, as regras do jogo e, neste cenário, as organizações seriam os jogadores e suas estratégias (LABRA, 1999:141). 6 Para tanto, é preciso considerar outras categorias de análise de políticas públicas: policy cycle, policy networks e policy arena (FREY 2000:223), que serão discutidas ao longo do texto. 7 O neo-institucionalismo prioriza o pressuposto político-institucional para explicar os processos decisórios, pois considera que as instituições são produtos de processos políticos de negociação antecedentes (FREY 2000: ). O neo-institucionalismo procura entender como as instituições perfilam as estratégias políticas e influenciam os resultados políticos e comporta 2 vertentes: a rational choice e o institucionalismo histórico. Para a primeira as instituições são importantes enquanto contexto estratégico que impõe constrangimentos na conduta dos indivíduos, enquanto que a segunda se preocupa com o modo pelo qual as instituições histórica e socialmente construídas afetam as estratégicas, as metas e a distribuição do poder entre os atores, bem como as decisões políticas (LABRA 1999:139). 2

4 THOMAS (2004) define grupos de interesses como associações de indivíduos ou organizações, ou então instituições públicas ou privadas que, na base de um ou mais interesses compartilhados tentam influenciar determinada política pública ao seu favor (tradução nossa) 8. Para o mesmo autor, existem três categorias gerais de grupos de interesses, resumidas a seguir: (i) grupos tradicionais de associações: indivíduos como proprietários de armas, fazendeiros, estudantes, sem uma organização formal ou uma associação oficial constituída; (ii) interesses organizacionais - representam um número substancial de grupos, como uma grande área da economia, da agricultura ou atividades sociais; não são indivíduos, mas organizações que podem ser públicas ou privadas, lucrativas ou não, tais como: associações de fabricantes de automóveis, consumidores ou ambientalistas que se juntam em organizações; (iii) interesses institucionais - entidades públicas ou privadas criadas para outros fins e que, eventualmente, têm interesse em influenciar uma política pública, tais como: agências e níveis de governos, municípios, universidades públicas, forças armadas em alguns países, igrejas e outras. Acrescenta-se que os grupos de interesse não participam da arena decisória propriamente dita, ou seja, sua atuação se dá fora do lócus decisório e acontece em diversos patamares e maneiras, tais como: (i) financiamentos de campanhas de candidatos a cargos públicos; (ii) aprovação e reprovação de nomes para disputa eleitoral; (iii) pressões feitas aos políticos eleitos; (iv) mobilização da opinião pública. Para OLSON (1999) grupos menores têm uma capacidade maior de provocar uma ação coletiva em defesa de seus interesses do que os grupos considerados grandes. É por isso, segundo ARAÚJO (2008), que os tomadores de decisão optam por atender as reivindicações dos grupos específicos e menores ao invés de considerar o bem-estar geral, cujos interesses são mais difusos. Além das pressões oriundas de grupos de interesse, as convicções ideológicas dos tomadores de decisão desempenham um papel crucial no processo de policy-making, pois os mesmos valorizam a manutenção do poder e buscam maximizar suas chances de retê-lo, balanceando as concessões a grupos de interesse com considerações relacionadas ao bem-estar geral e a suas próprias convicções ideológicas (ARAUJO 2008). 3. DO CÓDIGO FLORESTAL DE 1965 ÀS MEDIDAS PROVISÓRIAS Neste tópico, contextualizaremos a reserva legal dentro dos ciclos 9 de vida do Código Florestal, considerando sua edição em 1965 até a edição da medida provisória nº /2001, identificando os elementos que influenciaram na gênese e no percurso deste instrumento, os 8 An interest group is an association of individuals or organizations or a public or private institution that, on the basis of one or more shared concerns attemps to influence public policy in its favor (THOMAS 2004:Chapter 1). 9 Pela policy cycle ou ciclo das políticas públicas compreende-se o caráter dinâmico e temporal com que se desenrolam os processos político-administrativos. FREY (2000:226) propõe as seguintes fases para o ciclo das políticas: (i) percepção e definição de problemas, (ii) agenda setting, (iii) elaboração de programas e decisão, (iv) implementação e (v) avaliação e a eventual correção da ação. 3

5 principais atores e suas metas, os conflitos dos processos políticos, as estruturas políticoinstitucionais e a influência de alguns grupos de interesse. Em linhas gerais, o problema que culminou na edição do Código Florestal em 1965 (fase percepção e definição de problemas 10 ) foi a inaplicabilidade e obsolescência do Código Florestal de 1934 (Decreto nº /34), lembrando que a devastação da vegetação brasileira já era um problema relevante sob o ponto de vista político e administrativo, ainda que a preocupação principal fosse reservar matéria prima para atender a produção contínua de madeira para o mercado (AHRENS 2007:702). Em 1961, antes da renúncia do Presidente Jânio Quadros, foi constituído um grupo de trabalho para propor um novo Código Florestal em substituição ao anterior (URBAN 1998:225). Foi quando o problema constatado entrou na pauta política (fase de agenda setting 11 ). O grupo citado, presidido pelo magistrado e profundo conhecedor de Direito Florestal, Dr. Osny Duarte Pereira, contrabalanceou juristas e técnicos vinculados a várias organizações, tais como: Ministérios da Agricultura e Saúde, Centro de Pesquisa Florestal e Conservação da Natureza do Estado da Guanabara, Serviço Florestal do Estado de São Paulo, Conselho Florestal Federal e outros. Depois de pronto o projeto, a comissão se reuniu com várias entidades de classe e setores públicos interessados, oportunidade em que foram feitas várias sugestões, mas somente algumas foram incorporadas ao texto (URBAN 1998: ). Em 1963/1964, a proposta foi enviada ao Congresso Nacional, onde sofreu lobby de madeireiros e grandes proprietários rurais para o desvirtuamento de muitas disposições (URBAN 1998:235). Em de setembro de 1965, em pleno período de ascensão do regime militar e três anos antes de ser dissolvido pelo Ato Institucional nº. 5, o Congresso promulgou a Lei nº e instituiu o novo Código Florestal, concluindo, pois, a fase de policy network e de decisão 12. Originalmente, o Código Florestal de 1965 não usava o termo reserva legal, mas fixava algumas restrições à exploração das florestas de domínio privado, além das áreas de preservação permanente. Em linhas gerais, nas regiões Leste Meridional, Sul e no sul do Centro-Oeste o corte raso era permitido desde que a propriedade rural mantivesse 20% de sua área com cobertura arbórea, sendo que esse limite subia para 50% na região Norte e na parte norte do Centro-Oeste. 10 A fase de percepção e definição de problemas da policy cycle é assim caracterizada: um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema político por grupos sociais isolados, mas também por políticos, grupos de políticos ou pela administração pública. Mas os problemas só se transformam em problemas de política pública a partir do momento em que adquirem relevância de ação do ponto de vista político administrativo (FREY 2000:227). 11 Na fase do agenda setting se decide se um tema efetivamente será colocado na pauta política ou se será excluído ou adiado para uma data posterior (FREY 2000:227). 12 Policy networks são interações das diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada policy. Ou seja, são as movimentações dos atores de diversas instituições políticas e administrativas dentro de uma lógica de rede de relações. As policy networks têm grande importância na análise de políticas públicas sobretudo enquanto fatores dos processos de conflito e coalizão na vida político-administrativa FREY (2000: ). O mesmo autor (FREY 2000: ) explica que na fase de elaboração de programas e de decisão ocorrem processos de conflito e de acordo envolvendo alguns atores. Dentre as inúmeras possibilidades de ação, decide-se pela mais apropriada, mas, em geral, é escolhido um programa de compromisso antecipadamente negociado entre os atores mais influentes. Decisões verdadeiras, isto é, escolhas entre várias alternativas de ação, são raras exceções nesta fase do ciclo de político, arremata FREY (2000:228). 4

6 O Brasil de 1965 ainda possuía extensas, contínuas e intocadas áreas representativas de seus ecossistemas, sendo que as regiões ocupadas pela produção agropecuária eram significativamente menores do que as atuais. Assim, mesmo prevendo restrições à plena exploração da propriedade rural, o Código de 1965 ainda concedia aos produtores uma ampla margem para exploração agrária de seus imóveis. Os limites impostos pela nova lei ainda estavam muito longe de serem atingidos, razão pela qual não havia motivos para a oligarquia rural se insurgir diante dessa nova policy (FIGUEIREDO e LEUZINGER 2001:83). O passar dos anos e o avanço da mecanização agrícola, das monoculturas e da pecuária extensiva fizeram com que a produção chegasse naquelas áreas intocáveis. Assim, aos poucos, os limites impostos pelo Código Florestal de 1965 começam a incomodar os proprietários rurais. A efetividade progressiva da Lei 4.771/65 na proteção do meio ambiente é diretamente proporcional às pressões impostas por um modelo de desenvolvimento agro-industrial não sustentado (...) (FIGUEIREDO e LEUZINGER 2001:83). A nova ordem constitucional introduzida no Brasil pela Carta Magna de 1988 trouxe uma nova perspectiva de proteção ao meio ambiente, além de consolidar de uma vez por todas a função social da propriedade, que impõe limites à atividade agrária por intermédio de exigências como o aproveitamento racional e adequado das terras e a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis 13. Com efeito, novas leis 14 tiveram que ser editadas para adequar o Código Florestal à nova realidade constitucional, iniciando-se, pois, um novo ciclo desta policy. Em 1996 a mídia divulgou estatísticas oficiais que indicavam um novo recrudescimento das taxas de desmatamento na Amazônia brasileira 15, o que trouxe uma repercussão negativa tanto no cenário interno, como no externo. Este fato foi considerado um problema de política pública e adquiriu relevância de ação (FREY 2000:227) pela administração pública, tanto é que o então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, recebeu dos Ministérios das Relações Exteriores, da Ciência e Tecnologia e do Meio Ambiente uma série de recomendações objetivando reverter o quadro constado. O problema foi inserido na pauta ( agenda setting ) e a decisão encontrada acabou gerando outro ciclo político para a policy em comento. Com efeito, o Presidente Cardoso editou a Medida Provisória /1996, introduzindo no Código Florestal as seguintes alterações, válidas 13 Artigos 225 (meio ambiente) e 186 e incisos (função social da propriedade rural) da Constituição Federal. 14 A Lei Federal n /89, por exemplo, introduziu uma série de modificações ao Código Florestal, incluindo a adoção do termo reserva legal para a área mínima que cada propriedade deve manter com cobertura vegetal, onde não é permitido o corte raso. Além disso, passou a ser obrigatória a averbação desse espaço protegido à margem da matricula do imóvel, sendo vedada sua a alteração de sua destinação nos casos de transmissão da propriedade a qualquer título ou desmembramento da área. A Lei Federal nº /91 (Política Agrícola) regulamentou um prazo de 30 anos para o proprietário rural recompor a vegetação de sua reserva legal. 15 Em 1995, foram desmatados km2 na Amazônia Legal, segundo o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). É a maior taxa anual de desflorestamento na Amazônia Legal desde o início da produção desses dados pelo Inpe, no ano de Fonte: <http://www.inpe.br/noticias/arquivos/pdf/grafico1_prodes2009.pdf> e < 16 Medida Provisória é um diploma legal, de competência privativa do Presidente da República, que tem por finalidade resolver provisoriamente situações sociais de relevância e urgência, até que seja ratificada ou rejeitada em definitivo pelo Congresso Nacional (art. 62 da Constituição Federal). É um ato que tem força de lei, de aplicação imediata, que sucedeu o antigo decreto-lei. 5

7 somente para a Amazônia Legal, a fim de aumentar o grau de proteção ambiental: (i) ampliação da vedação de corte raso de 50% para 80% da propriedade rural (reserva legal); (ii) proibições de novas conversões de florestas para pecuária e agricultura em propriedades com áreas desmatadas pouco aproveitadas; (iii) imposição de manejo florestal sustentável de uso múltiplo. Até pelo instrumento legislativo utilizado (medida provisória), percebe-se que não houve um amadurecimento dessa questão fruto de um movimento considerável de atores oriundos de diversas organizações políticas e administrativas ( policy networks ). Este novo ciclo da policy em análise foi motivado por uma tentativa de acalentar as pressões políticas e, como afirma BENJAMIN (2000:25), minimizar o desgaste do Brasil no exterior. BENJAMIN (2000:27) salienta que a MedProv /1996 provocou imediata indignação do setor do agronegócio e da bancada ruralista no Congresso Nacional. Em verdade foi o estopim que deflagrou um processo extremamente conflituoso que se estende aos dias atuais. A MedProv /1996 sofreu 67 reedições 17 (por vezes só com alteração de sua numeração) sem que fossem apreciadas pelo Congresso Nacional 18. Algumas destas reedições alteraram seu texto original e, com efeito, implicaram em mais mudanças no Código Florestal. Algumas ocorreram em decorrência da influência direta de grupos de interesse, como é o caso da MedProv , de 19/nov./98, que estabeleceu, para as propriedades rurais situadas na Amazônia, a possibilidade de compensar a reserva legal em outra propriedade 19, quando o espaço protegido estivesse comprometido por usos alternativos do solo. Segundo BENJAMIN (2000:31), a mencionada inovação foi fruto de um fortíssimo lobby articulado pela Champion International Corporation (hoje International Paper, do setor de papel e celulose) que havia adquirido a AMCEL (Amapá Florestal e Celulose S/A), no Estado do Amapá, titular de 169 mil hectares de plantados com Pinus sp e eucalipto. Nesta propriedade, a reserva legal correspondia apenas a 39%, portanto muito aquém dos 50% exigidos na época pelo Código Florestal. O mesmo autor destaca o eficiente trabalho da Champion, que contratou um escritório de advocacia em São Paulo para elaborar a minuta do dispositivo a ser incluído no diploma legal e que, poucos dias depois, a MedProv /98 foi editada com idêntica redação. Em dezembro de 1999, o deputado federal Moacir Micheletto (que se autodenomina a voz da agricultura 20 e é representante da bancada ruralista), propôs um projeto de lei que previa 17 As exigências constitucionais da MedProv /96 decorriam do aceleramento do desmatamento na Amazônia Legal e da necessidade de se reforçar os instrumentos de controle do Código Florestal. Assim, ela atendia aos atendia aos requisitos constitucionais de relevância e urgência, ao contrário daquelas que lhe sucederam as demais. 18 Naquela época, as medidas provisórias perdiam eficácia se não fossem apreciadas pelo Congresso Nacional e convertidas em lei num prazo de 30 dias. Se o Congresso não apreciasse a medida provisória naquele lapso temporal, o Executivo usava do estratagema de reeditá-la infinitamente, perpetuando seus efeitos tanto quanto fosse necessário. A Emenda Constitucional 32 acabou com isso. 19 Desde que a área alocada estivesse situada no mesmo Estado e no mesmo ecossistema da área compensada. 20 Fonte: <http://www.deputadomoacirmicheletto.com.br/>. Acesso em 14 mai

8 alterações de grande retrocesso ambiental no Código Florestal 21. Naquela época, o Micheletto já era proprietário rural e tinha exercido cargos em grupos representativos do agronegócio, tais como: presidente da Comissão Nacional de Grãos e Fibras na Confederação Nacional da Agricultura (CNA) e vice-presidente da FAEP (Federação da Agricultura do Estado do Paraná) 22. De acordo com FIGUEIREDO e LEUZINGER (2001:87), os parlamentares ruralistas pretendiam apoiar a elevação do salário mínimo defendido pelo Governo Federal em troca de apoio dos deputados governistas ao projeto de Micheletto. Mas as atenções da mídia e da população em geral se voltaram para o Código Florestal e houve uma inédita mobilização da sociedade civil, com pressões advindas de inúmeras organizações como as universidades, o IBAP (Instituto Brasileiro de Advocacia Pública), ISA (Instituto Sócio Ambiental), Instituto O Direito por um Planeta Verde, SOBRADIMA (Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente) e outras. Com isso, o projeto de Micheletto foi inviabilizado e o Governo Federal determinou que o CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente) elaborasse uma nova proposta. Em março de 2000, o CONAMA apresentou um projeto de medida provisória para a reforma de vários instrumentos do Código Florestal. No que concerne à reserva legal, cabe destacar as seguintes inovações: (i) definições legais e limites mínimos 23 ; (ii) proibição de corte raso da vegetação situada em reserva legal, mas possibilidade de utilização da área sob regime de manejo sustentável; (iii) compensação de reserva legal em outro imóvel rural; (iv) averbação da reserva na matrícula imobiliária; (v) prazos para recomposição de sua vegetação. O texto foi debatido em inúmeras audiências públicas, sendo que as discussões estavam polarizadas em duas correntes principais: uma a favor da proposta do CONAMA e a outra contra, liderada pela CNA e pela bancada ruralista do parlamento (FIGUEIREDO e LEUZINGER 2001:87). Os mesmos autores informam que havia uma terceira corrente composta essencialmente por algumas ONGs ambientalistas, juristas ambientais e por organizações como as Secretarias do Meio Ambiente e de Justiça do Estado de S. Paulo, que não aceitava a medida provisória como instrumento legislativo para alterar o Código Florestal e, portanto, era contra o texto do CONAMA. Esta corrente defendia que eventuais alterações no Código Florestal deveriam ser precedidas de um amplo debate e executadas por intermédio de processo legislativo constitucionalmente previsto. Em maio de 2000, o Presidente Cardoso editou a MedProv , incorporando integralmente a proposta do CONAMA e aumentando o rigor do Código Florestal em relação ao texto original de Por outro lado, como ressaltam GANEM e ARAÚJO (2010:377), algumas 21 Tais como: (i) revogação da proibição de corte raso de 80% para propriedade situada na Amazônia Legal; (ii) a reserva legal seria composta apenas de áreas com solos imprestáveis e sem aptidão para atividade agrícola; (iii) dispensa de reserva legal para propriedades com até 25 hectares; (iv) compensação da reserva legal com APP, exceto na Amazônia, dentre outras medidas. 22 Fonte: Transparência Brasil. Disponível em : php?id=298>. Acesso em 21 jun % para propriedade rural situada na Amazônia Legal; 35% para a propriedade situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal; 20% para áreas de campos gerais localizadas em qualquer parte do país, bem como nas demais regiões do Brasil. 7

9 demandas do setor produtivo foram contempladas, como a compensação de reserva legal e o cômputo das APPs no cálculo da reserva legal (sob determinadas condições), regras que não estavam presentes na primeira das medidas provisórias (a MedProv /1996). A MedProv sofreu novas reedições, mas sem alteração de seu conteúdo original, finalizando na MedProv , de agosto de 2001, que se encontra em vigor em razão da Emenda Constitucional nº Comparando o texto original do Código Florestal de 1965 com as mudanças impostas pelos dois ciclos posteriores (os ciclos motivados pela Constituição de 1988 e pelo alto desmatamento da Amazônia em 1995), conclui-se que houve uma ampliação dos instrumentos de proteção ambiental (APP e reserva legal). Portanto, os grupos e atores ligados ao agronegócio sofreram uma derrota nas arenas citadas, ainda que provisória. 4. O CENÁRIO ATUAL: A COMISSÃO ESPECIAL DO CÓDIGO FLORESTAL. Nos mandatos do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, os conflitos desta arena política se intensificaram. O confronto existente na sociedade civil e no parlamento apareceu publicamente no próprio governo, como se viu pelas ríspidas divergências protagonizadas em 2009 pelos então Ministros do Meio Ambiente, Carlos Minc, e da Agricultura, Reinhold Stephanes. No Congresso Nacional, as pressões para o desmantelamento do Código Florestal (atualizado pela MedProv /2001) cresceram, haja vista os inúmeros projetos em tramitação que estão relacionados à esta matéria. Na Câmara dos Deputados, as proposições, podem ser organizadas em três blocos (GANEM e ARAÚJO 2010:378), a saber: (i) Proposições analisadas pela Comissão Especial do Código Florestal, composta pelo PL 1876/1999 e seus apensos: PL 4524/2004, PL 4091/2008, PL 4395/2008, PL 4619/2009, PL 5226/2009, PL 5367/2009, PL 5898/2009, PL 6238/2009, PL 6313/2009 e PL 6732/2010. (ii) PL 6424/2005 e apensos (PL 6840/2006 e PL 1207/2007), que não estão unificados ao grupo anterior por razões regimentais (GANEM e ARAÚJO 2010:386). (iii) Bloco de projetos de lei que não estão apensados entre si e se encontram em diferentes estágios de tramitação: PL 5876/2005, PL 7397/2006, PL 2062/2007, PL 3460/2008, PL 3549/2008, PL 567/2007, PL 648/2007, PL 1999/2007, PL 3003/2008, PL 3134/2008, PL 3168/2008, PL 3170/2008 (apenso ao PL 4842/1998), PL 3235/2008, PL 3342/2008, PL 3480/2008, PL 3517/2008, PL 3517/2008, PL 4006/2008 (e seus apensos PL 4519/2008 e PL 5823/2009), PL 4288/2008 e PL 4653/2009 (GANEM e ARAÚJO 2010: ). Grande parte dos projetos acima citados propõe alguma redução no grau de proteção ambiental do Código Florestal em vigor. 24 A Emenda Constitucional nº 32 estabeleceu que todas as medidas provisórias anteriores continuam em vigor até que haja expressa revogação ulterior ou deliberação do Congresso Nacional. Assim, não há mais necessidade de sucessivas reedições de medidas provisórias. 8

10 4.1 AS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS DA COMISSÃO ESPECIAL E A ATUAÇÃO DE ORGANIZAÇÕES E GRUPOS DE INTERESSE: Como se falou, uma das formas de atuação dos grupos de interesse em processos decisórios de políticas públicas se dá por pressões feitas aos tomadores de decisão e isso pode ocorrer por intermédio de participação de seus representantes em audiências públicas. A Comissão Especial do Código Florestal foi criada em 2009 na Câmara dos Deputados, com objetivo de proferir parecer ao Projeto de Lei nº 1.876/1999 e seus dez apensos. Para atingir suas finalidades, realizou inúmeras audiências públicas onde, resgatando THOMAS (2004), se constatou a participação de inúmeras associações, organizações, grupos com ou sem organização formal, instituições públicas ou privadas criadas para outros fins (como as universidades, níveis de governo e outras esferas governamentais) 25. Fatos ocorridos na maior parte das referidas audiências públicas reforçam os argumentos do presente trabalho. Para demonstrar o alegado, escolhemos cinco audiências para analisar a atuação de grupos de interesse, bem como as convicções ideológicas dos parlamentares. Na audiência de 29/out/2009, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) apresentaram exposições 26. Ambas são integrantes da administração indireta, submetidas ao regime autárquico especial, com personalidade jurídica de direito público, independência administrativa, autonomia financeira e funcional. Na classificação de THOMAS (2004) podem ser compreendidas como entidades criadas para outros fins e que, eventualmente, têm interesse em influenciar uma política pública. As explanações de tais entidades se concentram mais sobre as dificuldades de se cumprir as condições das licenças ambientais. Defenderam mudanças na legislação ambiental, mas nada de específico no Código Florestal. No entanto, o relator da Comissão, o deputado Aldo Rebelo (PCdoB/SP), requereu que tais agências remetessem propostas concretas de alteração do Código Florestal que lhes favorecessem, o que certamente evidencia a possibilidade de influência direta destas organizações no processo decisório em comento 27. Na audiência pública de 03/nov/ , a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (CODEVASF) e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) fizeram exposições. O representante da CODEVASF citou exemplos de como a empresa cumpre bem a legislação florestal atual se valendo do mecanismo de compensação de reserva legal, apesar de ter algumas dificuldades. 25 Fonte: <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissões/comissões-temporarias/especiais/53a-legislaturaencerradas/ pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/controle-de-tramitacao>. Acesso em 03 a 06 jul Fonte: notas taquigráficas em <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53alegislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/pl187699nt pdf>. Acesso em 03 jul Idem ibidem. 28 Fonte: notas taquigráficas disponíveis em <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/ especiais/53a-legislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/pl1876nt pdf>. Acesso em 03 jul

11 Não obstante os comentários positivos da CODEVASF e da audiência em questão ter sido apenas a segunda realizada, alguns deputados já mostraram suas convicções ideológicas. Os seguintes parlamentares, por exemplo, se manifestaram contra a reserva legal 29 e, como se verá a frente, votaram pela revogação do Código Florestal em vigor: Moreira Mendes/PPS-RO (fazendeiro) 30, Paulo Piauí/PMDB-MG (proprietário rural 31, ex-secretário da agricultura de Uberaba/MG e ex-integrante da Empresa de Pesquisa Agropecuária/MG), Ernandes Amorim/PTB- RO (proprietário rural, pecuarista e réu em ações judiciais que apuram desmatamento ilegal e crime ambiental) 32 e Luis Carlos Henzie/PPS-RS (proprietário rural de 1.400ha., ex-secretário de agricultura de S. Borges/RS, ex-membro de federação de arrozeiros) 33. Na audiência pública datada de 11/nov/ , as apresentações ficaram por conta de três pesquisadores 35 da Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) que, em suma, salientaram a importância das APPs e reservas legais, mas defenderam uma mudança radical na metodologia de fixação destes espaços protegidos 36. Novamente, alguns parlamentares que são proprietários de terra e produtores rurais se posicionaram contrários as áreas de reserva legal 37. Os deputados Valdir Collato/PMDB-SC 29 O deputado Moreira Mendes, por exemplo, alegou que não tem o menor sentido científico para se estabelecer reserva legal em uma propriedade rural. O deputado Paulo Piauí mostrou desconhecer o Código Florestal ao dizer que a CODEVASF contrariou a legislação federal ao implantar uma reserva coletiva. O deputado Luis Henzie afirmou que houve confisco de terras de produtores rurais quando do aumento das áreas de reserva legal. Fonte: notas taquigráficas disponíveis em <http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53a-legislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/ pl1876nt pdf>. Acesso em 03 jul Na campanha de 2006, o deputado Moreira Mendes declarou como patrimônio os seguintes bens: benfeitorias na Fazenda Três Capelas (R$ ,00), Fazenda Três Capelas I e II (R$ ,00 e R$ ,30), imóvel rural (R$ ) e máquinas agrícolas (R$ ,00). Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html>. Acesso jun. e jul Na campanha de 2006, o deputado Paulo Piauí declarou como patrimônio os seguintes bens: imóvel rural de 15 alqueires em Uberaba/MG (R$ ,00) e Fazenda Ribeirão da Mata em Patos de Minas/MG (R$ ,00). Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html>. Acesso jun. e jul Na campanha de 2006, o deputado Ernandes Amorim declarou como patrimônio os seguintes bens: 2 lotes rurais (R$ ,00) e cabeças de gado (R$ ,00). O mesmo parlamentar: (i) foi preso pela Polícia Federal acusado de chefiar quadrilhas envolvidas em desvio de dinheiro público, grilagem de terra e exploração ilegal de minério; (ii) multado pelo Ibama em R$ 4,1 milhões pelo desmatamento ilegal de hectares na Amazônia (RO); (iii) é acusado dano ao meio ambiente na ação civil pública nº , em tramite no TRF-1 (RO), proposta pelo Ministério Público Federal; (iv) é investigado no Supremo Tribunal Federal (STF) em dois inquéritos por crime contra o meio ambiente e o patrimônio genético (inquéritos nºs 2807/2009 e 2801/2009). Fonte: <http://www.transparencia.org.br/index.html>. Acesso jun. e jul Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html>. Acesso jun. e jul Fonte: notas taquigráficas em <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/ especiais/53alegislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/pl187699nt pdf>. Acesso em 03 jul Os pesquisadores da EMBRAPA que participaram dessa audiência pública foram: Eduardo Delgado Assad (Embrapa Informática Agropecuária de Campinas/SP), Gustavo Ribas Cursio (Embrapa Florestas Colombo/PR) e Celso Manzato (chefe da Embrapa Meio Ambiente de Jaguariúna/SP). Fonte: Idem ibidem. 36 A EMBRAPA propôs que as APPs fluviais não devem ser demarcadas de acordo com a largura do rio, mas sim considerando a declividade da encosta, a textura e a espessura dos solos. Mostrou-se contrária a APP de topo de morro e defendeu que o tamanho das APPs deve ser definido conforme estudos científicos para cada área e sem prévia determinação legal. Reconheceu a importância das reservas legais, mas apresentou proposta de demarcação levando em conta aspectos geológicos e dos solos e afirmou que o mecanismo de compensação deve ocorrer na mesma bacia e no mesmo Estado. Fonte: Idem ibidem. 37 Na audiência pública de 11/nov/2009, os deputados Paulo Piau e Marcos Montes/DEM-MG (proprietário rural, presidente da Comissão Permanente de Agricultura, Pecuária e Desenvolvimento Rural da Câmara Federal <http://www.transparencia.org.br/index.html>) afirmaram que são contrários a reserva legal por propriedade. O deputado Luis Carlos Heinze/PPS-RS, que declarou ser produtor da bancada ruralista, lembrou que 1/3 do PIB vem de 260 milhões de hectares, mas que não quer desmatar o resto. Somente o deputado Sarney Filho/PV-MA defendeu o Código Florestal atual. Fonte: Idem ibidem. 10

12 (proprietário rural, cotista de empresa agropecuária e ex-secretário interino da agricultura/sc) 38 e Ernandes Amorim/PTB-RO (grande pecuarista e acusado de crime ambiental nota de rodapé 32) apoiaram a iniciativa do Código Ambiental de Sta. Catarina, que passou por cima da legislação federal e reduziu o tamanho das faixas APP em seu território. Amorim também acusou o deputado Sarney Filho/PV-MA de querer um engessamento prisional para o agricultor 39. Tudo leva a crer que a condição de ser grande produtor rural, proprietário de terra, acusado de crime ambiental, ou ter ocupado cargo em algum órgão ou empresa relacionada ao desenvolvimento agropecuário, é reflexo e reflete nas convicções ideológicas dos parlamentares da Comissão Especial. E, via de conseqüência, tais convicções influenciaram no processo decisório em estudo, notadamente quando se percebe que os mesmos deputados votaram pelo afrouxamento das regras do Código Florestal (ver mais adiante). Ainda na audiência pública de 11/nov/2009, a Embrapa, respondendo uma provocação do deputado Ivan Valente (PSOL-SP), reconheceu que firmou uma parceria com a CNA 40, que é o um dos principais grupos favoráveis ao desmonte do Código Florestal em vigor. Segundo declarou o representante da Embrapa, Sr. Gustavo Ribas Cursio, a CNA é responsável pelo financiamento de um projeto que tem como meta realizar, de forma sistemática em todo território nacional, pesquisas sobre erosão em beira de rio 41. Não se pode afirmar que a Embrapa poderia puxar os resultados dessa pesquisa na direção das preferências da CNA, mas não se pode olvidar, por outro lado, que este importante grupo representativo do agronegócio só financiaria uma pesquisa na qual tivesse interesse. De qualquer forma, interpreta-se esse fato como mais um indício da atuação de grupos de interesse do agronegócio na politics em questão. Aliás, este argumento é fortalecido pelo contexto em que se insere outro estudo realizado pela Embrapa, denominado de Alcance Territorial da Legislação Ambiental e Indigenista - (MIRANDA: 2008), que responsabiliza as áreas de proteção ambiental, como a reserva legal, por um suposto engessamento do crescimento da produção agrícola. Tal estudo é o argumento técnico usado por aqueles que pregam o desmonte do Código Florestal, mas, por outro lado, tem recebido muitas contestações da comunidade científica (até mesmo de setores da própria 38 Na campanha de 2006, o deputado Valdir Colatto declarou ser proprietário de 2.259,94 ha em Rondônia, de m2 em Sta. Catarina e mais 951,37 ha em Tocantins. Colatto também foi diretor geral da Secretaria de Agricultura de SC (1987/1988), superintendente estadual (SC) do Incra (1985/1986) e foi coordenador de fiscalização da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SC) em Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html>. Acesso jun. e jul Fonte: notas taquigráficas em <http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53alegislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas/pl187699nt pdf>. Acesso em 03 jul A CNA é composta por 27 Federações de Agricultura, Sindicatos Rurais e 1,7 milhões de produtores rurais voluntariamente associados. Fonte <http://www.canaldoprodutor.com.br/sobre-sistema-cna/federacoes>. Acesso em 25 jun Páginas 73 e 77 das notas taquigráficas da audiência pública de 11/Nov/2010, disponíveis em <http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53a-legislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notas-taquigraficas /pl187699nt pdf>. Acesso em 03 jul

13 Embrapa) 42, inclusive com acusações de que o mesmo teria sido elaborado de forma falaciosa e sob encomenda do agronegócio 43. Na audiência pública de 11/dez./ , a Frente Parlamentar da Agropecuária 45 (FPA), foi representada por sua consultora jurídica, Samanta Piñeda. Seu depoimento sugere que a FPA teria atuado nos bastidores do Poder Executivo, influenciando a edição do Decreto nº. 7029/2009, editado pelo Presidente Lula e que prorrogou de dezembro de 2009 para junho de 2011 o prazo para que todas as propriedades rurais do país tivessem suas reservas legais averbadas. Ao se referir a tal decreto, Piñeda afirmou: O Conselho da Frente Parlamentar da Agropecuária sempre foi seguro ao dizer (aos produtores): Não gastem dinheiro com averbação, porque a gente vai conseguir, e o trabalho da Frente Parlamentar com certeza foi decisivo para essa prorrogação do prazo de averbação da reserva legal. A FPA é uma entidade composta por deputados e senadores, razão pela qual não pode ser considerada como um grupo de interesse. Todavia, a maior parte de seus componentes tem ligação com o agronegócio, ou seja, são parlamentares que também são produtores rurais, ou ocupam cargos em grupos importantes (como a senadora Kátia Abreu, da CNA), ou que tiveram suas campanhas financiadas pelo agronegócio (como os deputados Homero Pereira e Luis Carlos Henzie) 46. Assim, é possível concluir que existe forte indício de que a FPA foi usada como caminho de lobby dos grupos de interesses ligados ao agronegócio, tanto para influenciar o Poder Executivo (no caso do Decreto nº. 7029/2009), como a Comissão Especial do Código Florestal. Na audiência pública de 14/abr./2010, houve a presença de representantes de organizações ambientais e também de grupos ligados ao agronegócio. A SOS Mata Atlântica defendeu a consolidação do Código Florestal ao invés de sua alteração e solicitou que os parlamentares deixassem o debate para depois das eleições. Na outra ponta, a Associação Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas (ABRAF) representou os setores de papel e celulose, painéis de madeira e siderurgia a carvão, responsáveis por robustas doações para as campanhas da maioria dos deputados da Comissão 47 e que somam cerca de 2 milhões de 42 Neste sentido ver o artigo escrito por Marcelo Leite, na Folha de São Paulo, em 28/06/2009, disponível em < Acesso em 06 jul Conforme entrevista concedida pelo Professor titular do Centro de Energia Nuclear na Agricultura (Cena), da Universidade de São Paulo (USP), Dr. Luiz Antonio Martinelli, ao jornal O Globo, de 19/06/2010, seção O País, p. 14, disponível em <http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/185780>. Acesso em 06 jul Fonte: Câmara dos Deputados Comissão Especial do Código Florestal. Disponível em <http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53a-legislatura-encerradas/pl187699/controle-tramitacao-e-notastaquigraficas/pl chapeco-pr.pdf> Acesso em 06 jul A Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) é uma entidade associativa que defende interesses comuns, constituída por representantes de todas as correntes de opinião política do Congresso Nacional e tem como objetivo estimular a ampliação de políticas públicas para o desenvolvimento do agronegócio nacional. Integram a FPA deputados federais, senadores, ex-parlamentares, membros das frentes parlamentares da agropecuária em níveis estaduais e municipais e pessoas que receberem títulos honoríficos da FPA (arts. 1º e 3º do Estatuto da FPA; fonte: <http://www.fpagropecuaria.com.br/institucional/estatuto> Acesso 06 jul. 2010). 46 Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> Acesso jun. e jul Ver tabela 2 deste trabalho. 12

14 hectares plantados. A ABRAF defendeu o reconhecimento dos cultivos consolidados em APPs e a inclusão deste espaço protegido no cômputo das áreas de reserva legal. Como se verá a seguir, as aludidas propostas foram integradas ao substitutivo aprovado em julho de OUTRAS FORMAS DE ATUAÇÃO DE ORGANIZAÇÕES E GRUPOS DE INTERESSE NA COMISSÃO ESPECIAL DO CÓDIGO FLORESTAL BRASILEIRO: A CNI (Confederação Nacional das Indústrias) é outro grupo que exerce pressão no processo decisório de alteração do Código Florestal. Anualmente, tal entidade publica um documento denominado Agenda Legislativa da Indústria, que define o posicionamento do setor para diversas proposições legislativas no Congresso Nacional e traz sugestões. A Agenda Legislativa publicada em 2010 (CNI 2010) contou com a participação de inúmeros grupos de interesse 48 e, ao contrário das edições anteriores, a reforma do Código Florestal aparece na lista de prioridades da indústria. Em abril de 2010, o referido documento foi entregue ao presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer (PMDB/SP) 49. Os esforços da CNI em influenciar o processo decisório em comento não podem ser desprezados, afinal, como explica MANCUSO (2004:537), o setor industrial tem feito pressões para redução do chamado custo Brasil 50 e tem obtido sucesso não só na identificação dos projetos de lei relacionados a esta questão, como também na aprovação das propostas que lhe interessam e no bloqueio daquelas que lhe desagradam. Por outro lado, MANCUSO (2004:537) adverte que não é possível afirmar que este resultado de sucesso é obtido em razão de lobby realizado pelos industriais e/ou pelos representantes de seus interesses. Entretanto, no caso do Código Florestal, vale destacar que a maioria das reivindicações contidas na Agenda Legislativa da Indústria de 2010 está presente no substitutivo aprovado recentemente pela Comissão Especial, como se verá adiante. A Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de São Paulo (FAESP) é outro grupo do agronegócio que influenciou a Comissão Especial em questão, eis que seu presidente, Sr. Fábio Meirelles, declarou que o substitutivo de Rebelo incorporou textualmente duas propostas feitas por ele, quando da participação da audiência pública de 03/fev./ Além disso, existem indícios de que a Comissão Especial do Código Florestal também foi influenciada pelo Código Ambiental do Estado de Santa Catarina (Lei Estadual nº ). 48 Constam como colaboradores da Agenda de Federações da Indústria e 54 Associações Nacionais da Indústria. Fonte: <http://agendalegislativa.cni.org. br/portal/ main.jsp?lumchannelid=ff fd87d b f>. Acesso em 11 jul Fonte: <http://www.cni.org.br/portal/data/pages/ff b58c be1a3b7b94.htm>. Acesso em 11 jul MANCUSO (2004:505/506), citando relatórios da CNI, explica que custo Brasil é uma expressão usada para designar fatores que prejudicam a competitividade das empresas do país diante de empresas situadas em outros países. Pela leitura da Agenda Legislativa de 2010 (CNI:2010), o Código Florestal em vigor seria um outro fator que compõe o chamado custo Brasil 51 Fonte: página eletrônica da FAESP/SENAR: Meirelles: Relatório sobre Código Florestal contempla mais de 80% das reivindicações dos produtores rurais, 07 jul Disponível em <http://www.faespsenar. com.br/geral/noticias/detalhe/meirelles-relatorio-sobrecodigo-florestal-contempla-mais-de-80-das-reivindicacoes-dos-produtores-rurais/1098>. Acesso em 11 jul

15 Isso porque algumas inovações alusivas à redução dos espaços protegidos previstas na lei catarinense, apesar de serem de duvidosa constitucionalidade 52, foram muito elogiadas por alguns tomadores de decisão 53 desta arena política. Resgatando THOMAS (2004), ressalta-se que os níveis de governos (como estados e municípios) podem influenciar uma política pública na conformidade de seus interesses e o modelo catarinense de fixar os espaços protegidos foi usado como estratégia de pressão, num movimento de baixo para cima, para fortalecer as investidas contra a legislação florestal em vigor. Tanto é que o substitutivo aprovado na Comissão Especial contém alguns dispositivos semelhantes ao Código de Meio Ambiente de Sta. Catarina, como se verá adiante. Em junho de 2010, o relator da Comissão, deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP), apresentou seu relatório final para edição de um novo Código Florestal. Há indícios de influência da CNA no referido texto, pois o mesmo foi antecipado à senadora Kátia Abreu (DEM-TO), presidente de tal entidade, conforme notícia estampada na página eletrônica da própria CNA 54. O relatório recebeu muitas críticas de organizações sociais camponesas e ambientais. Entidades como a Via Campesina, o MST (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra), o MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores), a FETRAF (Federação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Familiar), o CIMI (Centro Indigenísta Missionário) e a CPT (Comissão Pastoral da Terra) escreveram um manifesto contrário a proposta. No dia 06/jul/2010, após uma votação marcada por ofensas e provocações entre parlamentares e manifestantes, a Comissão Especial aprovou o substitutivo 55 do deputado Aldo Rebelo ao Projeto de Lei nº. 1876/99, por 13 votos a favor e 5 contra. O texto aprovado acatou uma série de proposições feitas pelo agronegócio, resultando numa proposta de grande retrocesso ambiental, como exemplifica a Tabela 1 a seguir, que é meramente ilustrativa, pois muitos outros dispositivos poderiam ser acrescentados. 52 O Código Ambiental de Santa Catarina reduziu abruptamente as metragens mínimas de mata ciliar consideradas como APPs e possibilitou o cômputo das APPs no cálculo das áreas de reserva legal (SANTA CATARINA:2009). Todavia, a Constituição Federal determina que, em matéria ambiental, cabe a União estabelecer normas gerais e aos Estados suplementar essas leis somente para cobrir eventuais vácuos ou aumentar o rigor da norma federal. As inovações catarinenses são mais permissivas que o Código Florestal Nacional e que já dispõe exaustivamente sobre os limites mínimos das APPs, bem como a respeito das restrições para se computar APP em reserva legal, não deixando espaço para que uma lei estadual venha diminuir as metragens e regras fixadas. Por isso, a referida lei catarinense subverge regras e princípios gerais estabelecidos pela União em matéria de meio ambiente e, via de conseqüência, afronta a Carta Magna. Por isso é questionada pela ação direta de inconstitucionalidade nº 4252, ajuizada pela Procuradoria Geral da República, que tramita no Supremo Tribunal Federal. 53 Como Valdir Colatto e Ernandes Amorim, na audiência pública de 11/Nov/ Antecipado teor do novo Código Florestal. Canal do Produtor, São Paulo, 24 maio Disponível em: <http://www.canaldoprodutor.com.br/comunicacao/noticias/antecipado-teor-do-novo-codigo-florestal>. Acesso em: 26 jun Do relatório original apresentado em 08/jun./2010, o deputado Aldo Rebelo apresentou algumas modificações nos dias 05/jul./2010 e 06/jul./2010, fruto de negociações com parlamentares ruralistas e ambientalistas da comissão. 14

16 Tabela 1 Algumas propostas incorporadas no substitutivo da Comissão Especial: Proposta Isenção de reserva legal para os imóveis rurais inferiores a 4 módulos fiscais. Compensação de reserva legal fora da bacia hidrográfica. Compensação de reserva legal mesmo Estado ou até em outro Estado, mas desde no mesmo bioma. Reconhecimento de atividades já consolidadas em APPs. Ausência de APP em topo de morro, montes, montanhas e serras. Cômputo de APPs no cálculo do percentual de reserva legal. Proponente e fonte FAESP 56 FAESP 57 CNI (2010:46-47) CNI (2010:46-47) Embrapa 58 CNI (2010:46-47), ABRAF 59 e Estado de SC 60 Substitutivo aprovado na Comissão Especial As pequenas propriedades rurais (até 4 módulos fiscais) com áreas desmatadas de reserva legal estão isentas da obrigação de terem esse espaço (art. 13 c/c art. 3º, IX). É possível compensar a reserva legal desde que seja no mesmo bioma (art. 26, 5º, II). Sai a exigência do Código atual de que a área alocada para compensação deve estar no mesmo ecossistema e na mesma microbacia ou, na impossibilidade, na mesma bacia do mesmo Estado. Possibilidade de regularização de atividade econômica em área rural consolidada em APP para quem suprimiu a vegetação nativa até 22/7/2008 (art. 7º, 1º, c/c art. 23, 1º, c/c art. 25, 1º). Exclusão da exigência de APP em topos de morro, montes e montanhas, prevista no art. 2º, d, do Código vigente. Admitido o cômputo das APPs no cálculo do percentual de reserva legal para qualquer imóvel (art. 15) Votaram a favor do substitutivo, os deputados Moacir Micheletto, Anselmo de Jesus, Homero Pereira, Aldo Rebelo, Ernandes Amorim, Luis Carlos Heinze, Paulo Piau, Valdir Colatto, Marcos Montes, Moreira Mendes, Reinhold Stephanes, Duarte Nogueira e Cezar Silvestri. Todos os parlamentares anteriormente mencionados são proprietários de terras (a maior parte de grande extensão e alto valor) e/ou ocuparam cargos em entidades ligadas ao setor rural 61. Tais fatos sugerem suas convicções ideológicas e podem explicar o motivo pelo qual eles votaram a favor de um projeto que ampliará a expansão das áreas produtivas. A exceção fica por conta do deputado Aldo Rebelo, que declarou não possuir imóveis rurais e nunca ter ocupado cargos em entidades relacionadas meio agrário 62. A explicação para isso, segundo Ariovaldo Umbelino, é que Rebelo está tratando a questão com uma ótica 56 Página eletrônica da FAESP/SENAR: Meirelles: Relatório sobre Código Florestal contempla mais de 80% das reivindicações dos produtores rurais, 07 jul Disponível em <http://www.faespsenar. com.br/geral/noticias/detalhe/meirelles-relatorio-sobre-codigoflorestal-contempla-mais-de-80-das-reivindicacoes-dos-produtores-rurais/1098>. Acesso em 11 jul Idem ibidem. 58 Embrapa - Fonte audiência pública da Comissão Especial do Código Florestal, realizada em 10/09/ Associação Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas ABRAF (audiência pública de 14/4/2010). 60 SANTA CATARINA (2009): art. 121, I e II (cômputo de 100% de APP em reserva legal para pequena propriedade e 60% nos demais casos). 61 Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> Acesso jun. e jul Fonte: Idem ibidem. 15

17 exclusivamente social, considerando as mudanças do Código como única forma de conduzir o país ao desenvolvimento (NADER e BRITO 2010). Com relação ao financiamento de campanhas eleitorais, todos os deputados que votaram a favor do substitutivo receberam doações de alguma empresa ligada ao agronegócio (com exceção de Ernandes Amorim e Anselmo de Jesus, ambos financiados por pessoas físicas), conforme exemplifica a Tabela 2 a seguir: Tabela 2 Doação de campanha aos deputados que votaram a favor no substitutivo (2006) 63 Empresas Setor Total Financiado Deputados Beneficiados Aracruz Celulose, Klabin S/A e Votorantim Celulose e Papel S/A BM & F Bolsa de Mercadorias e Futuros Papel e Celulose R$ ,16 Cezar Silvestri, Duarte Nogueira, Valdir Colatto, Aldo Rebelo e Luiz Carlos Henzie Financeiro R$ ,00 Duarte Nogueira, Homero Pereira, Aldo Rebelo, Luiz Carlos Henzie Banco BMG S/A Financeiro R$ ,00 Duarte Nogueira, Reinhold Stephanes, Paulo Piau CAEMI Mineração e Mineração, Siderurgia R$ ,00 Marcos Montes e Aldo Rebelo Metalúrgica S/A Companhia Siderúrgica Mineração, Siderurgia R$ ,00 Aldo Rebelo Nacional (CSN) Bungue Alimentos S/A Alimentos em Geral R$ ,00 Duarte Nogueira e Moacir Micheletto Guascor do Brasil Ltda Energia R$ ,00 Moreira Mendes Fosfertil Fertilizantes Fosfatados S/A e Ultrafértil Usina Cururipe Açúcar e Álcool Fertilizantes R$ ,00 Cezar Silvestri, Marcos Montes, Paulo Piau, Luiz Carlos Henzie Sulcroalcooleiro R$ ,00 Marcos Montes e Paulo Piau Usina Caeté S/A Sulcroalcooleiro R$ ,00 Paulo Piau e Aldo Rebelo Satipel Minas Industrial Madeira em geral R$ ,00 Marcos Montes, Paulo Piau, (excluindo celulose) Luiz Carlos Henzie Construções e Comércio Camargo Correa S/A Leão & Leão CECAFE Conselho dos Exportadores de Café do Brasil Alliance One Brasil Exportadora de Tabacos Construção e Infra estrutura Construção e Infra estrutura R$ ,00 Valdir Colatto, Homero Pereira, Aldo Rebelo R$ ,00 Duarte Nogueira Café R$ ,00 Paulo Piau e Aldo Rebelo Processador Industrial de Fumo R$ ,00 Luiz Carlos Henzie Friboi S/A Alimento (Animal) R$ ,00 Luiz Carlos Henzie, Duarte Nogueira Farima Ind. e Com. de Alimento (Animal) R$ ,00 Moacir Micheletto Subproduto Animal Ltda. Cooperativa Agro. Ind. do Cooperativa R$ ,00 Homero Pereira Centro Oeste do Brasil Cooperativa Agrária Mista Entre Rios Ltda. Cooperativa R$ ,00 Cezar Silvestri 63 A tabela 2 é apenas uma amostragem das empresas ligadas ao agronegócio que fizeram doação na campanha de 2006 dos deputados que votaram a favor do relatório de Rebelo. A lista completa é muito maior. Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> e Receita Federa <www.receita.fazenda.gov.br>. Acesso jun. e jul

18 Não se pode afirmar que tais doações, por si só, influenciaram na decisão dos referidos parlamentares. Entretanto não se pode desprezar a expressiva participação do agronegócio na campanha de deputados que votam a favor de uma lei que reduz a proteção em áreas ambientais. Votaram contra o substitutivo de Rebelo os deputados Dr. Rosinha (PT/PR), Ricardo Tripoli (PSDB/SP), Sarney Filho (PV/MA) e Ivan Valente (PSOL/SP) e Rodrigo Rollemberg (PSB/DF). Com exceção de Rollemberg, que é proprietário rural e pecuarista 64, os demais não possuíam propriedades rurais em 2006 e que nunca haviam ocupado cargos em entidades ligadas ao agronegócio 65, sendo que três deles estiveram em pastas ligadas à área ambiental 66. Estes fatos podem explicar as convicções ideológicas de tais parlamentares e suas respectivas escolhas. Com relação a financiamento de campanhas, dos cinco deputados que votaram contra o substitutivo, somente os deputados Sarney Filho e Tripoli receberam doações de grupos ligados ao agronegócio, conforme mostra a Tabela 3. Aparentemente tais doações não influenciaram em suas decisões. Tabela 3 Doações do agronegócio às campanhas dos deputados contrários ao substitutivo (2006) 67 : Deputados Empresas Doadoras Valor doado Dr. Rosinha, Ivan Valente - R$ 0,00 e Rodrigo Rollemberg Sarney Filho Sucocitrico Cutrale S.A R$ ,0 Ricardo Tripoli Companhia Siderúrgica Nacional (CNS) Assolan Industrial Ltda. Klabin S/A Construção e Comércio Camargo Correa Irmãos Raiola & Cia Renama Emprend. Imobiliários Ltda. Costa Café Comercio Exp. Imp. Ltda. Alusa Engenharia Industria Reunidas de Bebidas Tatuzinho R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 5. CONCLUSÕES: Desde há muito, o processo político sobre o Código Florestal é extremamente conflituoso. Grupos ligados ao agronegócio, talvez mais fortes pela representatividade do setor no Produto Interno Bruto (PIB) nacional, defendem a flexibilização da legislação atual em nome do desenvolvimento do país, alegando que o Código Florestal seria incompatível com a realidade atual. Mais fracos, os grupos ambientalistas e do movimento social argumentam que é possível crescer preservando a natureza, e denunciam que os interesses ruralistas têm prevalecido no processo de consulta pública. 64 Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> Acesso jun. e jul Fonte: Idem ibidem. 66 Tripoli foi secretário do meio ambiente de São Paulo, Sarney Filho foi ministro do meio ambiente e Valente foi secretário do meio ambiente do Pará. Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> Acesso jun. e jul Fonte: Transparência Brasil <http://www.transparencia.org.br/index.html> e Receita Federa <www.receita.fazenda.gov.br>. Acesso jun. e jul

19 O presente trabalho mostrou que existem indícios que evidenciam, de forma concreta, que os grupos de interesse ligados ao agronegócio têm atuado em inúmeras frentes e obtendo resultados que lhes são favoráveis. Em primeiro lugar, verificou-se que grande parte das proposições legislativas que se reportam ao Código Florestal busca a redução dos espaços protegidos. Além disso, o agronegócio financiou massivamente a campanha eleitoral da maioria dos deputados que aprovou o substitutivo na Comissão Especial. Isso sem falar que muitas inovações incorporadas ao texto que flexibilizaram as regas ambientais vigentes partiram de reivindicações e sugestões de grupos de interesses daquele setor ou de seus representantes. Estas constatações, por si só, não nos permitem concluir que o resultado da Comissão Especial foi fruto de lobby, mas, por outro lado, não se pode deixar de ponderar a respeito dos fatos e dados trazidos neste trabalho. Além disso, existem indícios de que as convicções ideológicas dos parlamentares da Comissão Especial tiveram um papel crucial na tomada de decisão. A proposta aprovada pela Comissão Especial ainda terá que ser votada pelo Plenário da Câmara dos Deputados, antes de ser enviada ao Senado Federal. Até lá, haverá muitas pressões, lobbies e influências dos mais diversos grupos de interesses. Por enquanto, o cenário atual é favorável ao desmonte do Código Florestal em vigor e sua substituição por uma policy caracterizada pelo retrocesso ambiental e pela expansão das áreas destinadas à exploração econômica no meio ambiente rural. 6. BIBLIOGRAFIA. AHRENS, Sergio. O instituto jurídico da reserva (ambiental) legal: conceito, evolução e perspectivas. Monografia (Graduação) Curso de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Curitiba: 2001 (fotocópia). ARAÚJO, Gustavo Batista. O déficit entre acordado e realizado no Mercosul a influência dos grupos de interesse e o estudo do caso brasileiro. Dissertação de Mestrado apresentada ao Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, ARRETCHE, Marta. Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas. In: BARREIRA, M.C.R.N. e CARVALHO.M.C.B. (orgs.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo, IEE/PUC-SP, 2001, p BENJAMIN, Antonio Herman. A Proteção das Florestas Brasileiras: Ascensão e Queda do Código Florestal. Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, abril/junho de 2000, nº 18, p BRASIL. Constituição federal e coletânea de legislação de direito ambiental. organizadora Odete Medauar. 3ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,

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