A Educação de Adultos na Europa Formação não-profissional

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1 Direcção-Geral de Educação e Cultura A Educação de Adultos na Europa Formação não-profissional Resumo da Informação Nacional na Eurybase Documento de Trabalho Janeiro de 2007 Comissão Europeia

2 EURYDICE 103A Educação de Adultos na Europa Formação não-profissional 104Resumo da Informação Nacional na Eurybase 0Documento de Trabalho 29Janeiro de 2007 EURYDICE A Rede de Informação sobre Educação na Europa

3 EURYDICE EURYDICE Unidade Portuguesa Unidade Europeia Av. 24 Julho, nº 134 Avenue Louise, LISBOA B-1050 Brussels Tel.: Tel Fax: Fax Correio electrónico: eurydice@gepe.min-edu.pt info@eurydice.org Internet: Internet:

4 ÍNDICE Prólogo 5 Introdução 7 Contexto e abrangência do estudo 7 Fontes e limitações 8 Principais Resultados Quadro político, legislativo e administrativo Quadro financeiro Grupos destinatários quem aprende na ENPA Quadro de acesso Quadro institucional Organização e abordagens Conteúdo da aprendizagem Quadro das qualificações Serviços de orientação Quadro da qualidade Desenvolvimento profissional do pessoal 59 Conclusão 63 Anexos 69 Agradecimentos 89 3

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6 PRÓLOGO O presente estudo geral sobre as políticas nacionais no campo da educação de adultos foi realizado pela Rede Eurydice em resposta a um pedido efectuado pela Comissão Europeia em finais de O seu objectivo era fornecer informações para a Comunicação da Comissão, realizada em Outubro de 2006 sob o título Educação de Adultos: nunca é tarde para aprender. A síntese comparativa das políticas nacionais em vigor permitia uma melhor compreensão dos diferentes contextos nacionais, dos seus pontos comuns e característicos e também dos desafios e dificuldades que enfrentam. Esta síntese foca essencialmente as políticas de educação e formação não-profissionais implementadas nos sistemas de educação formal e encontra-se estruturada em torno de dez temas-chave que compreendem o financiamento, os grupos destinatários, a acessibilidade, a organização, os conteúdos da aprendizagem, as qualificações, a qualidade, a orientação e a formação de professores/formadores. Antes de mais, esta análise baseia-se em informação de base actualizada anualmente para todos os níveis de educação, incluindo a educação de adultos. A informação é apresentada numa base de dados organizada por país (Eurybase), e encontra-se disponível no website de Eurydice. É utilizada informação adicional, que é reunida e actualizada regularmente pela Rede Eurydice (por exemplo, Estruturas dos Sistemas de Ensino, Formação Profissional e Educação de Adultos na Europa). Em princípios de 2006 foi ainda organizada uma compilação de informações para cobrir determinados tópicos que, ou não se encontravam mencionados nas fontes anteriormente mencionadas ou eram necessários para compensar lacunas que se verificaram nas informações de base de alguns países. As Unidades Nacionais da Rede Eurydice reuniram toda a informação necessária ao nível nacional e, mais tarde, validaram a síntese comparativa. De uma forma geral, o trabalho desenvolvido pela Rede Eurydice incide sobre os sistemas formais de educação, desde o pré-escolar ao ensino superior. Antes desta síntese aqui apresentada, a educação de adultos não tinha ainda sido objecto de uma análise específica por parte da Rede. De forma a beneficiar de um conhecimento mais aprofundado sobre a matéria, a Unidade Europeia, responsável pela elaboração da síntese comparativa, contou com a colaboração de Helen Keogh, uma perita externa, que assumiu esta tarefa. Durante o desenvolvimento do estudo, foram efectuados intercâmbios com a Comissão, de modo a fornecer aos responsáveis pela Comunicação realizada em Outubro de 2006, bases sólidas para reflexão. A Unidade Europeia expressa o seu agradecimento às Unidades Nacionais da Rede Eurydice pelo cumprimento de prazos tão apertados e pela superação, em determinadas ocasiões, de grandes obstáculos à compilação da informação requerida. A UEE gostaria também de expressar o seu agradecimento a Helen Keogh por ter partilhado os seus conhecimentos, fruto de largos anos de experiência, sobre os temas estudados e pela sua adaptação às limitações impostas pela metodologia comparativa empregue por Eurydice. Patricia Wastiau-Schlüter Directora da Unidade Europeia de Eurydice 5

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8 INTRODUÇÃO 30Contexto e abrangência do estudo O objecto desta síntese é a educação não-profissional de adultos (daqui em diante designada por ENPA) nos países da Rede Eurydice, à excepção da Turquia. A ENPA desenvolve-se numa ampla variedade de cenários no contexto da aprendizagem ao longo da vida. A aprendizagem ao longo da vida foi definida ( 1 ) como toda a actividade de aprendizagem em qualquer momento da vida, com o objectivo de melhorar os conhecimentos, as aptidões e competências, no quadro de uma perspectiva pessoal, cívica, social e/ou relacionada com o emprego. Neste contexto, a ENPA é a educação de adultos enquanto política e movimento social e engloba a aprendizagem dos adultos formal e não-formal que não está directamente ligada ao mercado de trabalho. A ENPA formal, como medida de equidade e redistribuição, é geralmente oferecida nas (ou através de) instituições de educação formal ou de formação para aqueles adultos que abandonaram a educação inicial de carácter ininterrupto sem uma qualificação do ensino regular ou de outro tipo e que, numa fase mais tardia das suas vidas, a desejam obter. A ENPA formal, especialmente nos níveis secundário inferior e secundário superior, é geralmente financiada pelo Estado como uma forma de educação contínua, pós-obrigatória ou, para utilizar modelo deficitário, de segunda oportunidade, paliativa, de recuperação ou compensatória. Na maioria dos países, a ENPA não-formal consiste numa educação de adultos como movimento social e actividade socioeducativa sem um vínculo directo com o mercado de trabalho, não requerendo, na maioria das vezes, qualificações específicas para admissão e procurada pelo aprendente por razões pessoais, sociais, cívicas e culturais. Pode ser ministrada em estabelecimentos de ensino ou de formação mas, em geral, ocorre fora dos sistemas regulares de educação e de formação. Normalmente, a ENPA não-formal não conduz à obtenção de uma certificação formal. A ENPA caracteriza-se pela sua heterogeneidade, cobrindo uma vasta camada da oferta de educação contínua de adultos, com um grande leque de estruturas, prioridades, objectivos, conteúdos de aprendizagem, sistemas de organização, métodos de ensino, duração e resultados de aprendizagem. A nomenclatura para a ENPA, enquanto aprendizagem institucionalizada e organizada e para os métodos de ensino para adultos sem vínculo directo ao mercado de trabalho, é extremamente variada de país para país. O Anexo 1 apresenta exemplos da nomenclatura aplicada no conjunto dos países estudados. Reconhece-se que o estabelecimento de distinções claras e objectivas entre educação de adultos para fins profissionais e não-profissionais contraria a tendência holística geral que predomina na Europa e que, na prática, a distinção entre profissional e não-profissional está cada vez mais diluída na medida em que ambas as experiências de aprendizagem se sobrepõem cada vez mais. De igual forma, reconhece-se que os adultos não observam estas claras distinções administrativas no momento em que empreendem uma oportunidade de aprendizagem. Os seus objectivos não coincidem necessariamente com os da entidade que financia a oferta de educação/formação ou do promotor e, com frequência, alcançam resultados e aplicações não planeados e não esperados com a aprendizagem. Por outro lado, um aspecto significativo da sociedade do conhecimento é a ligação entre todos os aspectos da aprendizagem formal, nãoformal e informal efectuada por indivíduos, empresas, comunidades e regiões. Adicionalmente, o uso de um termo negativo para definir um fenómeno transmitindo assim o que ele não é em vez do que ele é, não é de todo satisfatório. No entanto, em finais de 2005 e inícios de 2006 verificou-se uma série de razões para estabelecer uma distinção entre a educação profissional e não-profissional de adultos. ( 1 ) Comissão Europeia (2001) Comunicação da Comissão, COM (2001) 678 final, Tornar o espaço europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade, p

9 A Educação Não-Profissional de Adultos na Europa Em primeiro lugar, o estudo deveria dar relevo à ENPA num contexto em que, na prática, a maioria dos países da Rede Eurydice parece privilegiar as necessidades de aprendizagem relacionadas com o trabalho. As medidas políticas abraçam uma abordagem holística relativamente à aprendizagem dos adultos, salientando quer os resultados económicos quer os não-económicos mas, na realidade, a implementação das políticas de educação privilegia as prioridades económicas, oferecendo, desse modo, um maior apoio à aprendizagem de adultos orientada para o mundo profissional do que à aprendizagem de adultos mais geral. Em segundo lugar, no contexto dos inúmeros estudos temáticos existentes sobre a aprendizagem profissional de adultos nos países europeus, considerou-se que um estudo sobre a ENPA seria uma contribuição útil para a Comunicação sobre a aprendizagem de adultos ( 2 ), proposta pela Comissão Europeia. 31Fontes e limitações As principais fontes de informação utilizadas para este resumo sobre a ENPA são as trinta e três descrições nacionais dos sistemas educativos incluídas na base de dados da Eurydice ( 3 ). O resumo também inclui as respostas às questões gerais, suplementares e bilaterais, colocadas às Unidades Nacionais de Eurydice e recolhidas em Dezembro de Por conseguinte, a informação é relevante para os anos de São referenciadas outras fontes, de forma a contextualizar e, quando relevante, comentar as informações fornecidas pelas Unidades Nacionais. A decisão de apresentar um estudo focado na ENPA apresentava uma série de problemas. Em primeiro lugar, a autora reconhece que o conceito de ENPA, tal como foi utilizado, era problemático para alguns países. A categoria de ENPA não reflecte necessariamente as categorizações da oferta de educação de adultos existentes em cada país. A informação nacional de muitos países, ao descrever as ofertas de segunda oportunidade que permitem aos adultos, mais tarde na vida, obter qualificações de nível secundário superior como parte da ENPA formal, nem sempre estabelece uma linha firme entre a oferta profissional e não-profissional e as qualificações. Para além disso, tal como já foi referido, os adultos frequentemente empregam os seus resultados de aprendizagem, incluindo as qualificações, para fins não planeados pelas entidades financiadoras ou promotoras. Em segundo lugar, enquanto a ENPA formal destinada à aquisição de qualificações escolares regulares é um conceito familiar em todos os países observados neste estudo, a ENPA não-formal varia significativamente de país para país. A maioria das descrições nacionais na Eurybase apresenta uma informação limitada sobre a ENPA não-formal. Em muitos casos, a informação não se encontra reunida de forma sistemática ao nível regional ou nacional. Além do mais, a ENPA no sector terciário recebe uma cobertura limitada na Eurybase e não se encontra incluída nesta síntese ( 4 ). Em terceiro lugar, por razões históricas, político-educativas e de recursos, em vários países a oferta de oportunidades de aprendizagem de adultos de natureza púbica, encontra-se num nível baixo e o foco principal da oferta educativa situa-se nas oportunidades formais de segunda oportunidade para aqueles que abandonaram prematuramente a escola. Noutros países, o principal e, na verdade, por vezes, o único foco de oferta de aprendizagem para adultos, financiada com fundos públicos, pode ser a formação ( 2 ) Comissão Europeia (disponível em 2006) Comunicação da Comissão, Educação de Adultos: nunca é tarde para aprender. ( 3 ) Disponível em ( 4 ) O projecto THENUCE (Rede Temática Europeia de Educação Contínua Universitária), financiado pela Comissão Europeia desde 1996, apresentou em 2003 um extenso relatório sobre a educação continua universitária em vinte e nove países europeus. Vide Osborne, M. e Thomas, E. (2003) (eds.) Lifelong learning in a changing continent. Continuing education in the universities of Europe. Leicester: National Institute of Adult Continuing Education (NIACE). Informação sobre a aprendizagem ao longo da vida universitária (ALVU) é disponibilizada pela EUCEN (Rede Europeia de Formação Contínua Universitária) em 8

10 Introdução profissional. Por essa razão, alguns promotores nacionais acabaram por descrever actividades de aprendizagem de adultos que nem sempre correspondiam adequadamente à categoria de ENPA. Foi organizada uma sessão de trabalho com todas as Unidades Nacionais de Eurydice, onde se procurou clarificar o conceito de ENPA previamente à formulação de perguntas suplementares, mas a autora reconhece que, no caso de um reduzido número de países, filtrou-se alguma informação mais relacionada com a aprendizagem profissional de adultos do que com a ENPA. Porém, naquela que é a primeira síntese das descrições nacionais, crê-se que tais casos não são numerosos. Em quarto lugar, o termo adulto é complexo pois apresenta diversos limites etários a partir dos quais se é considerado um adulto com o direito de participar na educação de adultos. Por exemplo, em Portugal, qualquer pessoa com mais de 15 anos é considerada elegível para participar na educação de adultos. A idade no final da escolaridade obrigatória é considerada o ponto de partida para a educação de adultos na Irlanda (16) e no Reino Unido (16, mas com mais frequência os 19). Em Espanha ( 5 ), Lituânia ( 6 ), Polónia ( 7 ), Eslovénia e Eslováquia, a idade mínima para ingressar na educação de adultos é 18, mas um indivíduo de 17½ poderá ingressar numa escola secundária popular. Na Áustria e na Suécia, a idade minima de entrada é 20. Finalmente, as estatísticas nacionais sobre a ENPA obtidas através das descrições nacionais não estão harmonizadas. Diferentes parâmetros e diferentes interpretações do que é a aprendizagem dos adultos constituem obstáculos à realização de comparações. Para além disso, estas estatísticas, tal como são fornecidas, não dão uma ideia da situação real do volume relativo da ENPA em cada um dos países. Por conseguinte, e com o fim de fornecer um contexto geral para esta síntese, é fornecido, no Anexo 2 ( 8 ), um conjunto de dados relativos à participação dos adultos na aprendizagem ao longo da vida, nos Estados- Membros da União Europeia e em outros países. Estes dados indicam que a percentagem da população activa que participava na educação e formação até às 4 semanas que antecederam o inquérito em 2005 chegou aos 10.8 %. Há uma variação significativa neste resultado, desde 1.1 % na Bulgária, 1.6 % na Roménia e 1.8 % na Grécia, até aos 34.7 % na Suécia. Os países nórdicos ( 9 ), os Países Baixos, Eslovénia e Reino Unido, revelam as mais elevadas taxas de participação na aprendizagem ao longo da vida, em Com o fim de dar um sentido à distribuição da participação entre os diferentes tipos de aprendizagem de adultos, chama-se a atenção para a segunda nota de rodapé no Anexo 2 onde se explica (de acordo com o documento original) que os dados utilizados para avaliar os níveis de referência respeitam um período de participação de 4 semanas (Labour Force Survey 2004 ( 10 )) e que, se um período mais extenso fosse utilizado, as taxas seriam mais elevadas. Os dados do Eurostat, extraídos do módulo ad hoc sobre aprendizagem ao longo da vida do Labour Force Survey (Inquérito ao Emprego) realizado em 2003 (referindo-se a um período de 12 meses), mostram uma taxa de participação de 42 % (4.4 % em educação formal; 16.5 % em aprendizagem não-formal e quase um europeu em três declararam ter participado em qualquer forma de aprendizagem informal). ( 5 ) Excepcionalmente, as pessoas com mais de 16 anos, com um contrato de trabalho que as impede de frequentar estabelecimentos de ensino regular ou que são desportistas de alta competição, podem frequentar a ENPA formal. ( 6 ) Há um limite mínimo de idade, situado nos 16 anos, para frequência do ensino de segunda oportunidade. ( 7 ) A escolaridade obrigatória termina aos 16 anos e o ensino obrigatório termina aos 18. ( 8 ) Modernizar a educação e a formação: um contributo vital para a prosperidade e a coesão social na Europa Relatório Intercalar Conjunto de 2006 do Conselho e da Comissão sobre os progressos realizados no âmbito do Programa de Trabalho Educação e Formação para Documento do Conselho 2006/c79/01, pp ( 9 ) Os países nórdicos incluem a Dinamarca, a Finlândia, a Suécia, a Islândia e a Noruega. ( 10 ) Eurostat (2005) Statistics in focus, Population and social conditions 9/2005 Labour Force Survey, Principals results Luxemburgo: Eurostat. 9

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12 PRINCIPAIS RESULTADOS 11. QUADRO POLÍTICO, LEGISLATIVO E ADMINISTRATIVO É evidente, a partir da informação nacional que nos países estudados, o conceito de aprendizagem ao longo da vida funciona como uma visão, um enquadramento conceptual para as decisões políticas relativamente à educação e à formação e um princípio orientador para a oferta e a participação que atravessa todos os contextos de aprendizagem. No quadro da aprendizagem ao longo da vida, muitos países estão a esforçar-se por aumentar a quantidade e a qualidade da aprendizagem de adultos e por garantir a compatibilidade e a complementaridade entre iniciativas nesta área. A adopção de uma abordagem de aprendizagem ao longo da vida tem implicações significativas para as estruturas, os papéis e as responsabilidades dos agentes implicados, os direitos dos indivíduos, a oferta de oportunidades de aprendizagem, a qualidade da oferta em geral e o reconhecimento da aprendizagem. 32Quadro político A União Europeia faculta direcções para as políticas nacionais num quadro que respeita, na íntegra, a responsabilidade e a autonomia dos Estados-Membros para desenvolver os seus próprios sistemas de educação e de formação. Neste contexto, todos os países apresentam, nas suas prioridades políticas, evidências do impacto da Agenda de Lisboa e vários países identificaram-na especificamente como um compasso político (por exemplo, Bulgária, República Checa, Grécia, Espanha, Letónia, Malta, Polónia). É evidente que o programa de trabalho Educação & Formação 2010 está a conduzir os desenvolvimentos em todos os países. Muitos deles desenvolveram até agora declarações de política relativas à aprendizagem ao longo da vida, documentos de estratégia ou planos de acção nacionais. Outros já implementaram leis de enquadramento (por exemplo, Grécia, Espanha, França e Roménia). Porém, as políticas de aprendizagem ao longo da vida que emergem revelam diferenças, por exemplo, na ênfase colocada na dimensão social da política, uma situação caracterizada pelo foco numa economia do conhecimento em vez de numa sociedade do conhecimento. Esta última inclui a anterior mas abrange objectivos sociais, culturais e políticos mais latos, tanto para os indivíduos como para as sociedades. Alguns países (por exemplo, Dinamarca, Finlândia, Suécia, Noruega) parecem estar a conseguir um balanço positivo entre as duas abordagens e estão a produzir avanços significativos na sua implementação. As decisões políticas ao nível da ENPA também estão a ser conduzidas por relatórios nacionais e/ou internacionais, por análises às necessidades nacionais/regionais e por prioridades resultantes destas análises. Entre os propulsores específicos encontram-se os valores democráticos e ideais liberais; tendências demográficas; níveis de produtividade ligados aos níveis de competências da população; níveis de desemprego; lacunas identificadas na oferta de educação/formação de adultos; a reconhecida necessidade de atribuir níveis de referência em educação e formação; níveis de participação em educação e formação; grupos-alvo prioritários; áreas de aprendizagem prioritárias; diferenciais elevados entre grupos sociais e, principalmente nos Estados-Membros, nas prioridades e nos critérios de financiamento de ESF. O Anexo 3 apresenta detalhadamente os factores chave das políticas de ENPA indicados por cada país. A ENPA é o sector menos regulamentado de todo o sistema educativo. Há uma multiplicidade de agentes interessados na elaboração e implementação de políticas de ENPA, incluindo ministérios, governos regionais, governos locais, parceiros sociais, promotores públicos, organizações não-governamentais e promotores privados com fins lucrativos, todos eles actuando a partir de valores, objectivos e abordagens diferentes. Dependendo do ponto de vista, esta diversidade constitui um mosaico rico ou uma 11

13 A Educação Não-Profissional de Adultos na Europa miscelânea confusa. Obviamente, a maximização do investimento dependerá da coordenação e da coerência na elaboração e implementação de políticas. Enquanto os governos parecem ter consciência da necessidade de realizar reformas de modo a alcançar estes fins, os actuais quadros políticos, legislativos e administrativos que são responsáveis pela coordenação e coerência não estão ainda amplamente desenvolvidos. A política pública deve criar os enquadramentos legislativos, administrativos, financeiros, institucionais, de aprendizagem, informativos, de qualificações e de qualidade necessários para motivar os adultos a envolverem-se na aprendizagem ( 11 ). Adicionalmente, as políticas de ENPA têm que ser elaboradas no contexto mais amplo de outras políticas, por exemplo, de emprego, saúde, formação e assistência social. Os parceiros sociais e a sociedade civil são, cada vez mais, reconhecidos como parceiros no processo e o seu envolvimento varia, desde a consulta à participação nas estruturas formais aos níveis nacional e/ou regional. Os parceiros sociais também exercem influência sobre a política de educação de adultos no seu conjunto através dos processos de negociação colectiva. Os quadros políticos eficazes funcionam como alavancas para aumentar a quantidade e a qualidade da educação de adultos. No entanto, entre as limitações mais relevantes que afectam a elaboração das políticas um pouco por toda a Europa, encontram-se: a ausência de uma política centrada na educação de adultos em geral; a fragmentação na elaboração de políticas, que se repartem por inúmeros departamentos governamentais; recursos limitados para aplicar as políticas a uma escala significativa e uma limitada monitorização e avaliação da sua implementação. A Comunicação Tornar o espaço europeu de Aprendizagem ao Longo da Vida uma realidade caracterizou as parcerias entre os agentes envolvidos na educação de adultos como a chave para a construção da aprendizagem ao longo da vida. O relatório intercalar da Agenda de Lisboa ( 12 ) apelou para uma maior conexão de ideias e para o planeamento de políticas dirigidas a uma multiplicidade de questões económicas e sociais em particular, políticas que promovam o conhecimento e a aprendizagem em paralelo com a oportunidade social e a flexibilidade do mercado de trabalho. Adicionalmente, o mais recente relatório sobre os progressos realizados no âmbito do programa de trabalho Educação & Formação 2010 enfatiza a importância crucial da coordenação e da coerência ( 13 ). O relatório lamenta o facto de que estas formas de governação não estão, contudo, generalizadas. Não obstante, a informação nacional de vários países revela um impulso geral no sentido da coordenação e da coerência entre as estruturas, gestão, oferta e qualificações da educação de adultos. Isto envolve cooperação interministerial, interinstitucional e interorganizacional aos níveis nacional, regional e local para o desenvolvimento de quadros instrumentais facilitadores. As actividades apontam para um impulso na direcção das políticas intersectoriais sistémicas com interesses em criar um sistema global de aprendizagem ao longo da vida. Tais actividades incluem: declarações políticas (por exemplo, Letónia); planos de acção nacionais (por exemplo, República Checa, Lituânia, Países Baixos, Áustria); planos principais (por exemplo, Eslovénia); estratégias nacionais (por exemplo, Bulgária, República Checa, Alemanha, Itália, Lituânia, Hungria, Áustria, Polónia, Portugal, Suécia) e quadros de qualificações (por exemplo, Irlanda, Reino Unido). ( 11 ) Jones, H. C. (2005) Lifelong Learning in the European Union: whither the Lisbon Strategy? European Journal of Education Vol. 40, No 3, ( 12 ) Comissão Europeia (2005) Comunicação ao Conselho Europeu da Primavera, COM (2005) 24, Exame intercalar da Estratégia de Lisboa Trabalhando juntos para o crescimento e o emprego: um novo começo para a Estratégia de Lisboa. ( 13 ) Modernizar a educação e a formação: um contributo vital para a prosperidade e a coesão social na Europa Relatório Intercalar Conjunto de 2006 do Conselho e da Comissão sobre os progressos realizados no âmbito do Programa de Trabalho Educação e Formação para Documento do Conselho 2006/c79/01, p

14 Principais Resultados 33Quadro legislativo Na maioria dos países, não existe um instrumento legislativo específico que ofereça um quadro legal para a ENPA. As medidas legais que promovem a educação de adultos são integradas em várias leis, decretos ou resoluções ministeriais. Deste modo, os países têm legislado para a educação de adultos como parte integrante da legislação sobre educação em geral, ensino superior, sistemas de qualificação, garantia da qualidade, emprego, assistência social e saúde. Esta abordagem legislativa poderá ser positiva, quando é o resultado de uma visão sistemática sobre a educação de adultos como um elemento-chave do sistema educativo no seu todo ou negativa, quando emerge do facto de que a educação de adultos está meramente adicionada à legislação sobre educação em geral. A ausência de um enquadramento legislativo detalhado e específico para a educação de adultos pode torná-la vulnerável, particularmente nas ocasiões em que há constrangimentos financeiros. Quando a oferta e o financiamento de educação de adultos ou outras medidas de apoio que permitem aos adultos concluir e/ou continuar a sua aprendizagem e, na verdade, direitos de acesso às oportunidades de aprendizagem financiadas, não se encontram protegidas pela lei, a educação de adultos tende a ser a primeira área da educação a atrair reduções orçamentais por parte das autoridades nacionais e regionais. Recentes desenvolvimentos no contexto legislativo específico para a ENPA apontam para algumas tendências observadas nos países do estudo. A maior parte da legislação manifesta tendências voltadas para a coordenação, coerência, integração de políticas, estruturas, financiamento, ofertas e qualificações. Nem sempre é evidente, a partir da informação nacional, se a legislação da educação de adultos se refere à aprendizagem profissional ou à não-profissional de adultos, ou a ambas. Adicionalmente, nem sempre é claro se aquela que é claramente legislação de educação de adultos se refere à aprendizagem formal ou à não-formal, apesar de que, em geral, é mais provável que seja a primeira pois a ENPA não-formal é pouco regulamentada na maioria dos países estudados. A maioria dos países implementaram legislação específica ou outros quadros nacionais para a ENPA formal e/ou não-formal (é o caso da Bélgica [as três Comunidades], República Checa, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Países Baixos, Polónia, Portugal, Eslovénia, Finlândia, Suécia, Reino Unido, Noruega). Em muitos países, a ENPA formal encontrase incluída na legislação geral sobre o sistema de educação e na legislação específica sobre educação terciária, educação aberta, qualificações e qualidade. Tem sido promulgada, em alguns países, legislação que integra todos os aspectos da educação de adultos (por exemplo, Dinamarca, Itália, Países Baixos (apenas a formal), Roménia, Finlândia, Suécia). Um reduzido número de países (Dinamarca, Lituânia, Suécia e Noruega) promulgaram legislação específica sobre ENPA não-formal ou educação liberal. 34Quadro administrativo As estruturas administrativas dentro de um país são cruciais para alcançar a coordenação e a coerência essenciais para garantir serviços de qualidade, prevenir a duplicação e a sobreposição e evitar confusões entre aprendentes e promotores. A coordenação ao nível ministerial nacional e/ou regional e a descentralização são as duas principais abordagens administrativas adoptadas para promover e realçar, no geral, a coordenação e a coerência na ENPA formal. Em geral, na maioria dos países, não há um único ministério que detenha o monopólio da responsabilidade pela educação de adultos. A responsabilidade pela política e pela oferta da ENPA formal pode ser do Ministério da Educação ou da combinação dos Ministérios da Educação e do Trabalho. Os Ministérios dos Assuntos Sociais (Segurança Social) estão com frequência envolvidos na manutenção de rendimento para aqueles indivíduos que iniciam a aprendizagem. Na ENPA não-formal, o papel dos 13

15 A Educação Não-Profissional de Adultos na Europa outros ministérios (que não os da Educação) é mais forte onde as ofertas comuns de apoios financeiros para a aprendizagem não-formal de adultos são menos frequentes (por exemplo, na Irlanda, Espanha, Portugal). Para identificar potenciais fragmentações e duplicações e caminhar no sentido de um contexto abrangente de aprendizagem ao longo da vida, muitos países estabeleceram modelos cooperativos de trabalho através de uma série de estruturas e mecanismos interministeriais concretos para promover a coordenação, com o fim de maximizar o investimento na aprendizagem de adultos. Uma tendência inegável para a articulação entre os sistemas de educação e de formação profissional é a forma como Portugal descreve o fenómeno de uma abordagem sistémica relativamente à educação e formação de adultos no âmbito do sistema de educação e de formação alargado. Verifica-se, nos países estudados, uma ênfase crescente no princípio da subsidiariedade, no qual a autoridade para a tomada de decisão está localizada o mais perto possível dos locais onde as actividades de educação e de formação são empreendidas. As estruturas administrativas para apoiar a descentralização das políticas de acção e a respectiva implementação em níveis de autoridade subnacionais, são geralmente consideradas uma estratégia-chave que possibilita a oferta de educação de adultos coordenada e coerente. A descentralização é vista como uma forma de aumentar a eficiência e eficácia, ao delegar a tomada de decisão nos locais onde as políticas são implementadas e ao conceder aos patrocinadores, organizadores e promotores uma maior autonomia para cooperar na identificação e satisfação das necessidades locais. A descentralização pode ainda ser vista como a evidência de um compromisso crescente da parte dos governos nacionais para uma maior gestão do desempenho e dos resultados, em oposição à administração e controlo. Nos países estudados, evidenciam-se duas formas principais de descentralização, designadamente: a partilha de responsabilidade pela criação de políticas e sua implementação entre as autoridades regionais e locais [por exemplo, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, Finlândia, Suécia) e uma descentralização federal ou delegada em que a responsabilidade pelo planeamento e pela implementação das políticas é delegada aos membros da federação ainda que os governos nacionais possam estabelecer alguns objectivos nacionais (Bélgica, Alemanha, Áustria). Numa série de países, as estruturas administrativas situam-se fora ou entre estas duas formas principais de descentralização. Por exemplo, em Espanha, o governo central estabelece um quadro para a aprendizagem de adultos e cada Comunidade Autónoma possui autoridade para especificar o seu desenvolvimento ou para o implementar no âmbito da área da sua autonomia. Este sistema não consiste exactamente numa partilha de responsabilidade, nem numa descentralização federal. O governo britânico delegou alguns dos seus poderes, incluindo a responsabilidade pela educação, às administrações nacionais do País de Gales, Escócia e (quando estiver em execução) Irlanda do Norte, enquanto retém os poderes legislativos para a educação na Inglaterra. A responsabilidade pela criação de políticas e sua implementação é partilhada entre estas administrações e autoridades locais. Vários países transferiram as responsabilidades pela ENPA para as municipalidades ou outras autoridades locais. A autoridade central mantém responsabilidade por parte ou pela totalidade do desenvolvimento das políticas, metas nacionais, alvos, garantia de qualidade e em muitos casos, os municípios ou províncias coordenam a oferta de educação de adultos. Na Dinamarca, por exemplo, a Reforma da Educação de Adultos de 2001 estabeleceu uma responsabilidade partilhada pela educação de adultos entre o Estado, o governo regional e o local. Em Portugal, Finlândia, Suécia e Noruega, os municípios implementam políticas de educação de adultos. Na Hungria, há um papel mais evidenciado das regiões em relação à educação de adultos desde a Lei sobre Educação de Adultos Na França, as regiões e as comunas estão envolvidas na educação de adultos, seja directamente através da promoção de várias 14

16 Principais Resultados formas de acção seja indirectamente através do financiamento de organizações e associações existentes. Na Grécia, as actividades da Secretaria Geral de Educação de Adultos foram descentralizadas. No Reino Unido (Inglaterra, País de Gales e Escócia), as autoridades locais de educação (parte do governo local) são encarregues de assegurar uma oferta adequada para a educação de adultos que recai fora das atribuições das escolas de Ensino Pós-Secundário (não superior), normalmente ENPA não-formal que não conduz a uma acreditação formal. Desenvolvimentos paralelos estão a decorrer nos sistemas federais. Na Áustria, está a ser delegada maior responsabilidade ao nível local e os recursos dos Länder para a aprendizagem de adultos estão a aumentar. Na Bélgica, as responsabilidades das comunidades incluem os assuntos culturais, a educação e a língua. Na Alemanha, as actividades do Estado no campo da formação contínua limitam-se ao estabelecimento de princípios e à emissão de normas relativas à organização e ao financiamento da aprendizagem de adultos. Tais princípios e normas são inseridos na legislação do Governo federal e dos Länder. As normas do Estado destinam-se a estabelecer condições gerais para um desenvolvimento optimizado do contributo da formação contínua para a aprendizagem ao longo da vida. Evidencia-se, em vários países, a criação de um órgão de coordenação nacional/regional para a ENPA. O Anexo 4 apresenta exemplos de órgãos deste tipo num conjunto de países. Estes órgãos reúnem os agentes da aprendizagem de adultos, incluindo os ministérios governamentais, os parceiros sociais, os representantes de promotores legais, os aprendentes e interesses não-governamentais na aprendizagem de adultos, especialmente a ENPA não-formal, com vista a aumentar a participação e a qualidade da aprendizagem de adultos através da garantia da colaboração entre um vasto leque de parceiros. Em geral, estes órgãos representam o ensino e a formação profissionais ou a ENPA ou uma combinação dos dois. O papel destes órgãos consiste na criação e implementação de políticas, na sua coordenação e/ou acompanhamento. Dependendo do seu estatuto e nível de autoridade, podem estabelecer objectivos, mobilizar recursos, motivar adultos para aprender, coordenar qualificações ou promover a qualidade. Na Alemanha, por exemplo, a Campanha de Acção Concertada para a Formação Contínua foi estabelecida pelo Ministério da Educação federal em 1987 como uma plataforma para a comunicação e cooperação entre todos os agentes contemplados ou não na lei activos na área da formação contínua. Em Julho de 2004, a Federação e os Länder adoptaram uma estratégia conjunta para a aprendizagem ao longo da vida na Alemanha. A estratégia destinava-se a demonstrar como é que a aprendizagem pode ser encorajada e apoiada para todos os cidadãos de todas as idades e em todas as etapas das suas vidas; esta actuação teve lugar em diferentes locais e o ensino era oferecido sob diversas formas. A estratégia é orientada em torno das várias fases da vida de uma pessoa, desde a primeira infância até à terceira idade, assim como em torno de elementos-chave para a aprendizagem ao longo da vida que representam os principais focos de desenvolvimento. No âmbito deste quadro, devem ser desenvolvidas perspectivas realistas, a longo prazo, construídas a partir das estruturas, actividades e experiências educativas existentes e definidoras de um quadro estruturado para a aprendizagem ao longo da vida que seja flexível e aberto ao necessário desenvolvimento contínuo. Os focos de desenvolvimento nesta estratégia são: inclusão da aprendizagem informal; auto-orientação; desenvolvimento de competências; constituição de redes; modularização; assessoria da aprendizagem; a nova cultura/popularização da aprendizagem e equidade no acesso. Com o seu programa Regiões de aprendizagem proporcionar apoio às redes, o Ministério Federal da Educação e Investigação promove a cooperação regional e a constituição de redes. O seu objectivo é reunir importantes actores de diferentes sectores educativos com o fim de desenvolver, em conjunto, novas ofertas para a aprendizagem ao longo da vida no âmbito de uma estratégia nacional. Estão aqui incluídas: 15

17 A Educação Não-Profissional de Adultos na Europa escolas gerais e profissionais; instituições de ensino superior; agências de financiamento; instituições que oferecem educação extra-escolar e formação extra-laboral ou interempresarial; sindicatos e organizações de formação industrial; centros de educação de adultos; agências eclesiásticas de financiamento da educação; promotores comerciais e outras instituições educativas; empresas, associações comerciais e organizações de desenvolvimento empresarial; instituições de aconselhamento educacional, organizações da juventude; centros de emprego e outros órgãos; instituições culturais e socioculturais; professores e aprendentes. 35Coordenação e associações na ENPA não-formal O programa de coordenação e coerência cada vez mais visível na ENPA formal, não se estende necessariamente à ENPA não-formal. Em muitos países, os apoios à ENPA não-formal provêm de uma diversidade de ministérios governamentais incluindo os da saúde, segurança social, desenvolvimento comunitário, agricultura, etc. e, em geral, há poucos indícios de coordenação ou coerência entre eles. No entanto, sempre emergem alguns exemplos de coordenação da ENPA não-formal. Por exemplo, na Bélgica (as três Comunidades), a responsabilidade pelas políticas de ENPA não-formal são atribuídas ao Departamento de Cultura. O papel dos promotores da educação não-formal na promoção da participação democrática e no reforço da coesão social é considerado de importância crucial. O Decreto Flamengo de 4 de Abril 2003 pretendeu restruturar o sector e melhorar a coordenação e a transparência entre a ampla variedade de promotores. Ao nível operacional, na Comunidade flamenga os promotores nãogovernamentais são coordenados por SOCIUS, um centro de informação para as actividades socioculturais com financiamento público. Na Finlândia, a capacidade da sociedade civil para satisfazer as exigências da vida corrente foi recentemente analisada através de um programa político para a participação cívica. Como resultado, o papel da aprendizagem ao longo da vida que apoia a cidadania activa e democrática será reforçado nas escolas, na educação de adultos e nas actividades cívicas e políticas. Em muitos países, os promotores da ENPA não-formal constituíram associações nacionais representativas e redes de trabalho que são frequentemente financiadas por autoridades nacionais, regionais e/ou locais. Tais associações e redes contribuem para a criação de políticas aos níveis nacional e regional; organizam eventos nacionais e regionais; fornecem formação para promotores e tutores; promovem ofertas de qualidade; desenvolvem materiais; desenvolvem investigações e participam em projectos europeus de cooperação, principalmente no âmbito da Acção Grundtvig. Na Estónia, por exemplo, o financiamento público conferido anualmente à educação não-formal de adultos é distribuído através da Associação Estoniana de Educação Não-Formal de Adultos, uma organização tutelar de mais de setenta promotores. Muitas das associações são membros da European Association for the Education of Adults (EAEA) e algumas são membros da European Prison Education Association e da European Adult Education Research Association (ESREA). São apresentados, no Anexo 5, exemplos de associações representativas de âmbito nacional e regional. 16

18 Principais Resultados 22. QUADRO FINANCEIRO Desde o ano 2000, uma série de publicações da Comissão Europeia centrou-se no tópico do financiamento da educação e da formação nos Estados-Membros. O Memorando da Aprendizagem ao Longo da Vida ( 14 ) (2000) reivindica um aumento significativo do investimento na aprendizagem ao longo da vida. A Comunicação da Comissão em 2003 ( 15 ) exige maiores e mais eficazes investimentos na educação e na formação. O exame intercalar sobre os progressos para atingir os objectivos de Lisboa ( 16 ) faz um apelo urgente ao uso de um investimento mais eficaz e eficiente no desenvolvimento dos recursos humanos pelos Estados-Membros. No contexto do financiamento público da aprendizagem de adultos, há uma série de equilíbrios fundamentais e potenciais desequilíbrios que devem ser abordados pelas autoridades públicas. Em primeiro lugar, o equilíbrio entre o financiamento do desenvolvimento dos recursos humanos (por motivos económicos) e o financiamento do que se designou como desenvolvimento do potencial humano (por motivos não económicos) é de vital importância no caso da ENPA que não está directamente relacionada com o mercado de trabalho. Teoricamente, a maioria dos países apoia ambos os esforços mas, na prática, o grosso do financiamento vai para a educação de adultos directamente orientada para o mercado de trabalho. O equilíbrio entre o lado da oferta e o lado da procura de financiamento constitui também um equilíbrio importante que deve ser abordado. A abordagem à aprendizagem ao longo da vida envolve um desvio do foco de atenção, do lado da oferta de educação de adultos para o lado da procura. Noutras palavras, o adulto é colocado no centro da educação de adultos e esta mudança de foco pode traduzir-se, no lado da oferta, em medidas de financiamento que pretendem estimular o investimento das empresas e dos indivíduos. Há necessidade de alcançar o equilíbrio entre a ajuda prestada a um número relativamente pequeno de indivíduos altamente qualificados e aquela que é prestada a um maior número de indivíduos com baixas qualificações. A participação na educação de adultos pode ser uma espada de dois gumes que faz exacerbar as desigualdades educacionais devido ao chamado efeito Matthew ( 17 ) no qual os indivíduos com os níveis mais elevados de educação e formação iniciais são os que oferecem maiores probabilidades de iniciar acções de educação e de formação após a conclusão da educação inicial. Indivíduos com baixas qualificações tendem a valer menos num cenário de sub-investimento na educação de adultos por parte das autoridades públicas. Outro equilíbrio a ser abordado é o que existe entre o investimento na educação de adultos enquanto mecanismo de aumento da produtividade e a educação de adultos enquanto mecanismo de redistribuição e de equidade. Este é o equilíbrio entre os objectivos económicos e não-económicos. Finalmente, um equilíbrio fundamental é o que se encontra nos níveis de investimento na educação de adultos pelos diferentes agentes interessados. Muitos países estão a explorar formas e meios de ( 14 )Comissão Europeia (2000) Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão Memorando sobre Aprendizagem ao Longoa da Vida. SEC (2000) 1832, p ( 15 ) Comissão Europeia (2003) Comunicação da Comissão Investir eficazmente na educação e na formação: um imperativo para a Europa. COM (2002) 779/final. ( 16 ) Comissão Europeia (2005) Comunicação ao Conselho Europeu da Primavera, COM (2005) 24, Exame intercalar da Estratégia de Lisboa Trabalhando juntos para o crescimento e o emprego: um novo começo para a Estratégia de Lisboa. ( 17 ) Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (2003). Beyond rhetoric: Adult learning policies and practices, Paris: Author, p

19 A Educação Não-Profissional de Adultos na Europa promover o co-financiamento da educação de adultos por parte dos agentes interessados, com vista a distribuir o custo e o risco do investimento (por exemplo, Dinamarca, Alemanha). O financiamento da ENPA provém de uma multiplicidade de fontes, entre elas as autoridades públicas, empresas, organizações não-governamentais (ONG) ( 18 ) incluindo organizações da sociedade civil (OSC) e indivíduos. É reconhecida a necessidade do Estado adoptar um papel que não seja o de mero condutor, director ou coordenador e que realize intervenções públicas nos casos em que os mercados falham na garantia de oportunidades de aprendizagem para adultos em risco de desemprego e de exclusão social. Tais intervenções actuam como medidas de redistribuição educativa e de equidade social no contexto da ENPA como política social. Centram-se geralmente em medidas compensatórias que proporcionam uma segunda oportunidade aos adultos para atingirem as qualificações relativas à escolaridade obrigatória e/ou ao ensino secundário e em medidas para alcançarem os mais vulneráveis através da oferta de literacia e de educação básica. É claro, a partir da informação nacional, que o compromisso público para investir em ENPA diverge de país para país. Em alguns países (por exemplo, Alemanha), o grosso da educação de adultos de todos os tipos constitui oferta privada, enquanto em outros (por exemplo, Dinamarca, Finlândia, Suécia), as autoridades públicas são importantes investidores na educação de adultos, especialmente para indivíduos desfavorecidos. Na Noruega, as autoridades públicas investem na ENPA conjuntamente com promotores privados. 36Financiamento da ENPA formal Distinguem-se, nos países estudados, três modelos de financiamento público da ENPA formal: transferências do governo central para governos de nível inferior transferências directas do governo central para os promotores transferências para estimular o lado da procura através de meios directos ou indirectos de apoio financeiro a indivíduos através de um vasto leque de mecanismos. A maioria dos países estudados financia a ENPA formal através da concessão de fundos ou subsídios às autoridades regionais/locais que, por sua vez, financiam directamente a oferta dos promotores. Numa minoria de países, o governo central financia directamente os promotores (Irlanda, Chipre, Malta, Portugal, Eslovénia, Eslováquia, Islândia, Listenstaine). Em situações de constrangimentos financeiros, os fundos públicos são normalmente utilizados para apoiar grupos destinatários prioritários que participam na ENPA formal em regime de tempo inteiro ou parcial. A maior parte da ENPA formal não requer um investimento em larga escala, já que muitos dos seus participantes podem ser integrados na oferta do ensino regular com os jovens ou em aulas por turnos, nocturnas ou de fim-de-semana. Dado que o papel da ENPA formal é compensatório e redistributivo, a maioria dos indivíduos não pagam propinas para participar nas oportunidades de aprendizagem destinadas a elevar os seus níveis de educação. Por exemplo, na Dinamarca, o financiamento público para a educação de adultos centra-se naqueles que possuem baixos níveis educativos. Os que possuem qualificações educativas mais altas têm mais probabilidades de terem que ser, eles próprios, a financiar os seus estudos e de estudarem no seu tempo livre. Na Lituânia, por exemplo, a oferta é gratuita para todos os participantes que procuram obter qualificações desde a primária, o secundário inferior até ao secundário superior. Em todos os países do estudo, o financiamento de indivíduos do lado da procura é também empregue para estimular a procura (ver o Anexo 6). ( 18 ) Uma ONG é uma organização não governamental sem fins lucrativos, reconhecida como tal do ponto de vista legal e fiscal pelas autoridades públicas. 18

20 Principais Resultados No contexto dos objectivos nacionais e planos para a educação de adultos, os sistemas de financiamento delegado levantam questões para os governos centrais sobre prestação de contas e qualidade da oferta financiada à escala regional e local. 37Financiamento da ENPA não-formal O campo da ENPA não-formal tem sido caracterizado como muito disperso e debilmente institucionalizado sem que exista documentação precisa sobre investimento público na ENPA não-formal fornecida por ONG ( 19 ). A ENPA não-formal, que se desenvolve nos estabelecimentos de ensino públicos de carácter formal e, mais frequentemente, fora de tais estabelecimentos, num grande número de organizações não-governamentais, tende, no seu conjunto, a ser auto financiada. À excepção dos indivíduos social e economicamente desfavorecidos que são, normalmente, apoiados por subsídios públicos ou privados provenientes de entidades como fundações ou organizações de solidariedade social, a maioria dos indivíduos paga na totalidade ou em parte a sua participação na ENPA não-formal, por motivos sociais, culturais, políticos e de desenvolvimento pessoal. O financiamento público da ENPA não-formal que decorre fora das instituições formais, em variadas organizações não-governamentais incluindo organizações da sociedade civil (OSCs), é uma realidade complexa ( 20 ) que varia consideravelmente em toda a Europa. Cada vez mais se reconhece o papel chave das ONG na ENPA não-formal para o desenvolvimento individual e colectivo e para a cidadania democrática e inclusão social. A diversidade de promotores é vasta, desde organizações nãogovernamentais que são exclusivamente promotoras de educação até outras que incluem actividades educativas dirigidas ao público em geral e/ou para os seus próprios membros no quadro de uma participação social mais ampla. As primeiras incluem os grandes promotores tradicionais financiados com fundos públicos dos países nórdicos, Alemanha e Áustria (escolas secundárias populares, associações de estudo, círculos de estudo) cuja principal função é a oferta de oportunidades de educação. As segundas compreendem organizações da sociedade civil activas, que incluem a educação de adultos nas suas atribuições sociais mais amplas (entre, por exemplo, áreas como a deficiência, o ambiente, a saúde, a imigração, a justiça e a paz). Dentro desta diversidade encontram-se aqueles que dependem exclusivamente de fundos públicos, aqueles que conjugam esquemas mistos de financiamento e aqueles que são completamente auto financiados. A longa tradição de financiamento público nos países nórdicos é mantida e diversificada em 2006, enquanto os governos do Sul e Este da Europa estão a financiar as ONG em função dos projectos que desenvolvem. Na maioria dos países do estudo, a norma na ENPA não-formal é o financiamento procedente de uma multiplicidade de fontes: regulamentadas por lei ou não regulamentadas, privadas, filantrópicas e do lado da procura. Não surpreende portanto, que esta realidade se traduza em vantagens e desvantagens em todos os sentidos. Do lado das vantagens, as ONG poderão estar numa posição mais favorável para manterem a independência ideológica em relação aos seus financiadores, dentro do contexto mais lato da prestação de contas relativamente aos fundos públicos ou outros. No que diz respeito às desvantagens, poderá surgir uma certa pressão para seguir o plano de financiamento, com potenciais consequências ao nível de desvio ou distorção do projecto. Poderá surgir uma certa insegurança relativamente à continuidade do financiamento, especialmente em situações em que o promotor não recebe os fundos anuais de base destinados ao financiamento das actividades educativas. Poderá verificar-se uma redução da eficácia ( 19 ) Bélanger, P. e Bochynek, B em colaboração com Farr, K-O. (2000) The Financing of Adult Learning in Civil Society: A European Exploratory Study. Hamburgo: UNESCO Institute for Education, pp ( 20 ) Bélanger, P. e Bochynek, B em colaboração com Farr, K-O. (2000) The Financing of Adult Learning in Civil Society: A European Exploratory Study. Hamburgo: UNESCO Institute for Education, p