Gastos Sociais, Pobreza e Desigualdade de Renda no Brasil

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1 Gastos Sociais, Pobreza e Desigualdade de Renda no Brasil EDUARDO MEIRA ZAULI* Introdução A exemplo daquilo que ocorreu em outros países, não resta dúvida de que no curso de nossos processos de modernização e de desenvolvimento econômico ao longo do século XX houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social. Desde os anos 1930, quando tem início o processo de construção das estruturas estatais que conformarão a versão brasileira do moderno Estado de bem-estar social, ingressamos naquela fase do desenvolvimento dos direitos de cidadania marcada pela assunção por parte do Estado da questão social como prioridade pública. Desde então, tem-se a emergência de novas formas de regulação estatal que produzem novos contornos do ponto de vista da relação Estado/Sociedade através de dispositivos públicos de proteção social. A constituição de uma nova esfera de intervenção do Estado brasileiro traduziu-se ao longo do tempo em uma diversificada gama de políticas de cunho social de alcance muito variado. Se as condições sociais da população brasileira encontram-se hoje muito distantes da realidade subjacente às primeiras iniciativas da Era Vargas em torno da questão social, pobreza e desigualdade continuam sendo dois traços marcantes de uma sociedade que, tendo se modernizado e desenvolvido, ainda não foi capaz de realizar o desiderato de justiça social presente na exortação marshalliana da afirmação da condição de cidadão na esfera social de cada indivíduo. Tal condição, por certo, faz-se presente também em outros países latino-americanos. A propósito, em relatório divulgado recentemente no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), identificam-se a pobreza e a desigualdade como dois problemas críticos que demandam solução, já que na América Latina, ainda que possam ser observadas mudanças incrementais positivas no comportamento de uma série de indicadores sociais, nos deparamos com níveis de desigualdade acima da média mundial e grandes contingentes populacionais abaixo das linhas de pobreza e indigência; condições que condicionam desfavoravelmente o funcionamento da democracia na região. 1 RESUMO A constituição de uma nova esfera de intervenção do Estado brasileiro traduziu-se, ao longo do tempo, em uma diversificada gama de políticas de cunho social de alcance muito variado. Se as condições sociais da população brasileira encontram-se hoje muito distantes da realidade subjacente às primeiras iniciativas da Era Vargas em torno da questão social, pobreza e desigualdade continuam sendo dois traços marcantes de uma sociedade que, tendo se modernizado e desenvolvido, ainda não foi capaz de realizar o desiderato de justiça social presente na exortação marshalliana da afirmação da condição de cidadão na esfera social de cada indivíduo. Pobreza e Desigualdade no Brasil No caso brasileiro, particularmente, os indicadores de pobreza e desigualdade continuam sendo desconcertantes em se tratando de um país com o nível de renda do Brasil. Os dados que se seguem (Gráfico 1) ilustram claramente a posição relativa do Brasil diante de outros países no que diz respeito ao nível de renda. Em um país cujo nível de renda per capita só é superado pelo nível de renda vigente em menos de 20% de todos os países do mundo, observa-se um nível de desigualdade e índices de pobreza superiores àqueles verificados em muitos países cuja renda é inferior à do Brasil. De maneira que, longe de ser um problema derivado da escassez agregada de recursos, os fenômenos da pobreza e da desigualdade são reflexo de um padrão perverso de distribuição dos recursos disponíveis. Além de elevados, os índices de desigualdade no Brasil têm demonstrado uma impressionante rigidez, mantendo-se praticamente constantes nas últimas décadas (Gráfico 2). Em contraste, os indicadores de pobreza apresentaram redução ao longo do mesmo período (Gráfico 3). Em um país em que a renda média dos cidadãos é cerca de seis vezes (três vezes) maior do que a linha de extrema pobreza (pobreza), a intervenção social governamental não tem sido suficiente para promover uma melhor distribuição de renda e uma significativa redução do número de pobres. * Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG. 1 A Democracia na América Latina: rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos. Disponível em Redir.asp?ctr=809&Url= 10 Pensar BH/Política Social Setembro/Novembro de

2 GRÁFICO 1 Distribuição Acumulada dos Países / PIB Real Per Capita Apud: (MENDONÇA, 2004) 2 GRÁFICO 2 Evolução da Renda Apropriada pelos Diversos Segmentos Sociais (%) Apud: (MENDONÇA, 2004) GRÁFICO 3 Evolução da Pobreza e da Pobreza Extrema Apud: (MENDONÇA, 2004). 2 MENDONÇA Rosane. Políticas Sociais e Pobreza no Brasil. I Seminário Nacional sobre Políticas Sociais e Democracia no Brasil. Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte. Agosto de Setembro/Novembro de 2005 Pensar BH/Política Social 11

3 Perfil e Impacto do Gasto Social Público Em um contexto em que abundam indicadores da dificuldade quanto à promoção da cidadania social no âmbito de nosso sistema político, e que indicam claramente a persistência da relevância dos temas da pobreza e da desigualdade no Brasil, as questões do perfil e do impacto do gasto público social têm sido objeto de controvérsias. Segundo dados do Ministério da Fazenda, 3 em um país no qual o gasto social do setor público (municípios, estados e União) corresponderia a aproximadamente um quarto do PIB, e no qual o orçamento social do Governo Federal alcançou em 2004 cerca de 16,0% do PIB, chama a atenção a rigidez dos níveis de desigualdade social. Comparativamente a outros países com maior nível de renda, o gasto público social no Brasil estaria muito próximo da média dos países da OCDE. Entretanto, observar-se-ia que o impacto distributivo do orçamento social do Governo Federal no Brasil é muito inferior àquele observado em um amplo conjunto de países europeus, por exemplo. Isso se deveria fundamentalmente ao caráter regressivo do gasto social no Brasil, em virtude do perfil de apropriação das transferências monetárias e não-monetárias do setor público por parte dos diferentes estratos de renda. Sinteticamente, no Brasil a apropriação das transferências sociais governamentais estariam concentradas nos estratos superiores, em detrimento daqueles que se encontram na base da pirâmide de distribuição de renda. Na medida em que os diferentes mecanismos de políticas de transferência monetária e não-monetária de renda beneficiam de maneira desigual os vários estratos de renda, o grande comprometimento de recursos públicos com gastos na área de Previdência Social e o pequeno dispêndio com programas do tipo Bolsa-Família (Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e Cartão-Alimentação), constituem-se em fator de rigidez dos níveis de desigualdade existentes. Enquanto os gastos com previdência social alcançaram 67,6% do gasto social direto do Governo central em 2004, os gastos com programas do tipo Bolsa-Família alcançaram o patamar de 2,3%, sendo que os gastos com o programa Bolsa-Escola foram da ordem de 0,8% do gasto direto do Governo central. Assim, ainda que disponhamos hoje de programas de políticas públicas como o Bolsa-Escola, com um alto grau de focalização nos segmentos mais pobres da distribuição de renda, o valor deste tipo de transferência é muito pequeno e a participação percentual destes programas no gasto social público continua sendo muito baixo, o que impede que tenham um impacto distributivo significativo e uma baixa eficiência na redução da pobreza. Algumas observações críticas Uma primeira ressalva a ser feita com relação à possibilidade de extrapolação para o conjunto de todos os gastos públicos sociais dos resultados alcançados nos estudos produzidos pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda diz respeito ao fato de que se trata de análises centradas no orçamento federal, correspondente a aproximadamente 60% do gasto público social total (incluindo municípios e estados). Certamente, em função do perfil diferenciado dos gastos sociais dos entes subnacionais com relação àquele do Governo Federal, o impacto distributivo da execução orçamentária municipal e estadual no Brasil difere daquele apontado para os gastos do Governo central. Tome-se, a título de ilustração, os gastos na área da educação dos diferentes entes governamentais. No caso do Governo Federal, os gastos com educação e cultura no ano de 2004 foram da ordem de 5,2% do total do orçamento social do Governo central, distribuídos da seguinte maneira: ensino fundamental (1,0%); ensino superior (3,4%); ensino médio e profissional (0,5%); entre outros gastos. Isso significa que as transferências não-monetárias sob a forma de gasto com ensino superior, consideradas dentre os gastos com educação, como sendo as que exibem a mais baixa eficiência em alcançar os mais pobres, corresponderam tão-somente 0,54% do PIB. Por outro lado, os gastos com educação no âmbito dos municípios e dos estados concentram-se noutros níveis de educação (pré-escola, ensino fundamental, ensino médio) cujo grau de focalização entre os mais pobres é, conforme os dados do próprio Ministério da Fazenda, maior do que aquele verificado para o ensino superior (Gráfico 4). Em 2004, os gastos do Governo Federal com assistência social corresponderam a aproximadamente 0,9% do PIB. Deste montante, 29,4%, ou seja, apenas 0,26% do PIB foram gastos com programas do tipo Bolsa-Família, para os quais observa-se segundo os dados divulgados pelo Ministério da Fazenda índices muito mais altos de focalização nos mais pobres (Gráfico 5). Tributação, Pobreza e Desigualdade A partir de uma comparação entre o conteúdo dos dois documentos do Ministério da Fazenda sobre a questão do gasto social do Governo central no Brasil produzidos sob a gestão do presidente Lula, percebese uma importante mudança de foco no que diz respeito às diferentes variáveis, cuja interação responde pelo 3 Ministério da Fazenda. Secretaria de Política Econômica. Orçamento Social do governo Federal: Brasília. Maio de Pensar BH/Política Social Setembro/Novembro de 2005

4 GRÁFICO 4 Distribuição dos Alunos da Rede de Ensino Público por Classe de Renda Fonte: Ministério da Fazenda, GRÁFICO 5 Parcela do Gasto Apropriada por cada Classe de Renda (%) Fonte: Ministério da Fazenda, perfil social do país. Particularmente, chama a atenção o descompasso entre a ênfase atribuída à dimensão fiscal no primeiro texto; aspecto praticamente ignorado na versão de Com relação ao documento de 2003, 4 há toda uma seção dedicada ao impacto distributivo das transferências governamentais e do sistema fiscal brasileiro em comparação com outros países. Quanto ao último aspecto, é examinada a efetividade do sistema fiscal brasileiro na redução da desigualdade comparativamente a outros sistemas fiscais. São apresentados dados que dão sustentação à afirmação de que todos os decis de renda no Brasil pagam uma parcela relativamente constante da renda sob a forma de tributos, o que conformaria um sistema tributário neutro do ponto de vista distributivo; ainda que no caso dos tributos indiretos, responsáveis pela maior parte da carga tributária suportadas pela unidades familiares, note-se uma tendência nitidamente regressiva. Os dados que constam da Tabela 1 abaixo ilustram a incapacidade do sistema tributário vigente no Brasil em promover redistribuição de renda. 4 Ministério da Fazenda. Secretaria de Política Econômica. Gasto Social do Governo Central: 2001 e Brasília. Novembro de Setembro/Novembro de 2005 Pensar BH/Política Social 13

5 Ao contrário das experiências de vários outros países nos quais verifica-se a coexistência de uma alta carga tributária com baixa desigualdade de renda e renda per capita alta, no Brasil deparamo-nos com uma carga tributária semelhante àquela vigente nos países mais desenvolvidos associada a uma alta desigualdade de renda e renda per capita baixa (Gráficos 6 e 7). Já com relação ao documento de 2005, é importante notar que a questão do perfil do sistema tributário vigente no Brasil não é devidamente incorporada como dimensão de análise no estudo elaborado pela equipe do Ministério da Fazenda. A despeito da apresentação de dados relativos à razão entre a renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% mais pobres antes e depois das transferências governamentais e da cobrança de tributos, nem todos os tributos cuja arrecadação influencia no montante da renda disponível para as diferentes classes de renda são considerados. De fato, são feitas comparações entre um conjunto de países a partir de bases de dados distintas e o documento limita-se a enfatizar que no Brasil "a ação do Estado em arrecadar impostos e transferir benefícios é, ainda, pouco eficaz em reduzir a desigualdade de renda" (M.da Fazenda, 2005, p.1). Mais que isso, a explicitação dos componentes regressivos do gasto social é feita em um contexto analítico no qual não é explorada a questão dos efeitos da configuração de nosso sistema tributário sobre os fenômenos da pobreza e da desigualdade social. Ainda que esta não tenha sido a intenção daqueles diretamente responsáveis pela elaboração do referido estudo, o leitor menos atento é levado a crer que, do ponto de vista do equacionamento dos problemas da pobreza e da desigualdade social, bastaria uma melhor focalização do gasto social no sentido de tornálo mais eficiente como instrumento de realização da justiça social. Considerações finais Dados os níveis elevados de desigualdade social com que convivemos no Brasil, uma revisão no padrão vigente de distribuição dos gastos públicos na área social no sentido de dotá-los de uma maior focalização nos estratos de renda mais baixos da população é algo de que não se pode prescindir. Quanto a isso, não há duvida de que, como apontado pelo Ministério da Fazenda, considerada isoladamente, a tendência verificada nos últimos TABELA 1 Distribuição da Renda Familiar, Razão da Parcela dos 20% mais ricos e dos 20% mais pobres, Coeficiente de Gini Decil Todos os domicilios Razão da parcela dos +20% e dos -20% Coeficiente de Gini Parcela apropriada por cada grupo de renda (%) Renda inicial Renda bruta Renda disponível Renda final Fonte: Ministério da Fazenda, Notas: 1. Domicílios ordenados pela renda bruta equivalente, onde a escala de equivalência usada é 1 para o chefe do domicílio, 7 para os demais adultos e 0,5 para crianças menores de 18 anos. 2. Renda inicial - renda anual total de todos os membros do domicílio antes da dedução de tributos ou da adição de transferência governamentais. 3. Renda bruta - renda inicial mais transferências governamentais. 4. Renda disponível - renda bruta menos tributos diretos e contribuições previdenciárias. 5. Renda final - renda disponivel menos tributos indiretos. 6. Coeficiente de Gini é um índice de desigualdade de renda que varia de 0 a 1. Quanto maior o índice, maior a desigualdade. 14 Pensar BH/Política Social Setembro/Novembro de 2005

6 GRÁFICO 6 Razão entre a Renda Apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% mais pobres Nota: transferências monetárias e tributos diretos. Fonte: Ministério da Fazenda, GRÁFICO 7 Redução da Desigualdade de Renda via Transferências Monetárias e Tributos Diretos Fonte: Ministério da Fazenda, Setembro/Novembro de 2005 Pensar BH/Política Social 15

7 anos, por exemplo, de elevação da participação percentual dos gastos sob a rubrica Previdência Social no total do gasto público social, se constitui em fator de rigidez dos níveis de desigualdade existentes, quando não de sua elevação. De fato, dada a natureza contributiva dos benefícios previdenciários sob a forma de aposentadorias e pensões, os gastos agregados com previdência social no Brasil têm um nítido perfil regressivo. Contudo, isso não significa que possamos esperar da execução do orçamento público na área social algo que não poderá ser alcançado senão mediante o concurso de uma série de outras iniciativas de políticas públicas. Nesse sentido, não é absolutamente certo que seja suficiente a suposta adequação defendida pelo Ministério da Fazenda entre, de um lado, uma "gestão macroeconômica responsável" associada à geração de superávit primário voltado para o controle do endividamento público e dos índices de inflação, e de outro lado, a promoção de maior eqüidade mediante a garantia de um nível adequado de bem-estar a cada cidadão brasileiro. Ainda que o atual nível de endividamento do setor público (União, estados e municípios) seja inferior àquele verificado ao final do 2º mandato de Fernando Henrique Cardoso, na Presidência da República, os indicadores mais recentes apontam no sentido da elevação da dívida pública para um patamar da ordem de 51,5% do PIB; nível ainda muito elevado quando se consideram seus custos de financiamento, mesmo considerando-se a redução no montante de pagamentos de juros como percentual do PIB. Além do mais, a exemplo do que ocorreu ao longo dos anos 1990, todo o esforço de redução dos níveis de endividamento do setor público não torna a economia brasileira imune a eventuais choques externos que resultariam em uma brusca deterioração do indicador dívida/pib. A execução de uma política monetária antiinflacionária com taxas de juros elevadas que remuneram as aplicações em títulos públicos, ao mesmo tempo em que encarece o serviço da dívida pública inibe a retomada do processo de crescimento econômico em níveis mais elevados, condição indispensável para a criação de novas vagas no mercado formal de trabalho e uma melhor distribuição da renda. Aliás, entre outros aspectos, o compromisso com o pleno emprego foi uma das condições que estiveram na origem dos modernos Estados de bemestar social presentes em muitos países da OCDE. O equacionamento dos fenômenos da pobreza e da desigualdade social no Brasil exige uma combinação de políticas voltadas para uma maior progressividade dos gastos públicos e da arrecadação tributária, e de estímulo ao crescimento econômico. Com relação aos efeitos do crescimento econômico, seu impacto sobre a pobreza e a desigualdade depende de como a renda adicional gerada pelo crescimento do produto é distribuída entre os vários segmentos da sociedade. Segundo estimativas aceitas pelo Ministério da Fazenda, países muito desiguais, onde se verifica uma elevada razão entre linha de pobreza e PIB per capita, caso do Brasil, precisam de uma taxa de crescimento mais alta do que países menos desiguais para alcançar uma determinada redução nos índices de pobreza. Ou seja, a elasticidade da pobreza em relação ao crescimento é inferior àquela observada nos países com melhor distribuição de renda. A propósito, segundo vários estudos, no Brasil a redução do nível de pobreza é mais sensível a reduções no grau de desigualdade do que ao nível de crescimento econômico. Segundo Mendonça (2004), simulações indicam que a obtenção de uma redução de 12,5% do índice de pobreza por meio de políticas redistributivas, com uma redução do Índice de Gini de 0,60 para 0,46, demandaria (mantendo-se constante o grau de desigualdade na distribuição da renda) 10 anos de crescimento contínuo da renda per capita a uma taxa anual de 4% (um aumento na renda per capita de 50%). Assim, em meio às expectativas de alguns setores da sociedade brasileira de que ocorra uma importante inflexão no perfil de nossas políticas sociais e uma melhoria significativa com relação ao padrão de eficácia e eficiência da intervenção pública estatal naquela área de políticas, é fundamental que sejamos capazes de diagnosticar o estado atual das políticas sociais no Brasil e de refletir acerca dos rumos futuros e de possíveis reorientações necessárias em nossas políticas públicas, tendo em vista a possibilidade do enfrentamento mais adequado dos fenômenos da pobreza e da desigualdade no Brasil. ABSTRACT Over the years, development of a new sphere of intervention by the Brazilian Government has resulted in a diversified succession of social politics with a very diverse reach. Even though social conditions of the Brazilian people are currently very far from the reality underlying the first initiatives addressing social problems of the Vargas Era, yet poverty and inequality continue to be two prominent traces of a society which, having become modern and developed, still has not been able to fulfill the desiderata of social justice which is present in the Marshallian exhortation of affirming citizenship within each individual's social sphere. 16 Pensar BH/Política Social Setembro/Novembro de 2005