Diagnóstico da Política de Telecomunicações

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1 Procuradoria Geral da República 3ª Câmara de Coordenação e Revisão Consumidor e Ordem Econômica EM DEFESA DO ESTADO DE DIREITO ECONÔMICO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 2011/2012 Diagnóstico da Política de Telecomunicações A Marco legal e político B Sistema regulatório i.stfc ii.smp iii.tv por Assinatura iv.scm v. Radiofusão C Estrutura institucional (ANATEL) i. Regimento interno ii. Processo de decisão iii. Consulta/audiência pública iv.interação com órgãos de defesa da concorrência v. Disponibilização de estudos técnicos setoriais vi. Relatório anual vii. Contrato de gestão viii. Ouvidoria ix. Código de ética x. Regime de quarentena dos dirigentes xi. Descrição da missão/valores xii. Diretrizes e objetivos estratégicos D Temas de Interesse i. Elevado patamar tarifário da telefonia fixa ii. Revisão dos Contratos do STFC e mudanças na fórmula de reajuste iii.defesa dos Direitos do Consumidor iv. Cumprimento das condicionantes previstas na anuência prévia à fusão Oi-BrT v. Plano Geral de Atualização da Regulamentação vi. Acompanhamento da procedimentos sancionatórios da Agência vii. Cumprimento de metas de universalização e de qualidade E Destaques finais [DOCUMENTO SUJEITO À REVISÃO, DIVULGAÇÃO EXCLUSIVA A ÓRGÃOS INTERNOS] 1

2 A. MARCO LEGAL E POLÍTICO A Lei n 4.117, de 27 de agosto de 1962, marco inicial do setor de telecomunicações no Brasil, instituiu o Código Brasileiro de Telecomunicações CBT e dentre outras medidas: a) definiu a política básica de telecomunicações, a sistemática tarifária e o planejamento de integração das telecomunicações em um Sistema Nacional de Telecomunicações (SNT); b) criou o Conselho Nacional de Telecomunicações - CONTEL com as atribuições de coordenar, supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicações; c) autorizou a criação da EMBRATEL - Empresa Brasileira de Telecomunicações S/A com a finalidade de implementar o sistema de comunicações a longa distância, ligando, entre si, as capitais e as principais cidades do País; d) instituiu o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações, destinado a financiar as atividades da Embratel. Posteriormente, o Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, criou o Ministério das Comunicações no Brasil, órgão responsável pelas diretrizes do setor de telecomunicações, vinculando a ele o CONTEL, DENTEL e a própria EMBRATEL. A Lei 5.792, de 11 de julho de 1972, instituiu o Sistema Brasileiro de Telecomunicações S.A. (Telebrás) empresa holding de um sistema empresarial constituído de 27 (vinte e sete) operadoras estaduais e de 1 operadora de longa distância (Embratel). Com a crise dos anos 1980, o Consenso de Washington traria em 1989 um receituário apoiado pelo governo norte-americano, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial onde era recomendada dentre vários ações, a desregulamentação econômica, a privatização de empresas estatais, liberalização financeira e o fim de restrições ao capital externo. Com a publicação do Decreto nº /1985, aprimorou-se o Programa Nacional de Desburocratização ao se prever a criação do Conselho Interministerial de Privatização, o qual, com a entrada em vigor do Decreto nº /1988, foi sucedido pelo Conselho Federal de Desestatização. Na década de 90, iniciou-se outra fase do processo de redução do papel do Estado na seara econômica, que foi as das privatizações. A Lei nº 8.031/1990 criou o Programa Nacional de Desestatização PND. O processo de abertura do mercado brasileiro de telecomunicações, iniciou-se com a aprovação da Emenda Constitucional nº 8, de 15 de agosto de 1995, que alterou o artigo 21, XI da Constituição de A primeira etapa da privatização do setor de telecomunicações se consolidou por meio da Lei nº 9.295, de 19 de julho de 1996, (conhecida como Lei Mínima ), que tratou dos 2

3 segmentos de mercado com alta atratividade para os investimentos privados, como telefonia móvel celular, serviços via satélite e constituição de redes corporativas. A segunda etapa estabeleceu o desenho da privativação do Sistema Telebrás, por meio da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 ou Lei Geral de Telecomunicações (LGT). A LGT é o principal instrumento jurídico do setor de Telecomunicações no Brasil. Ela dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e o funcionamento do órgão regulador, no caso a ANATEL, e outros aspectos institucionais.. A Lei nº 9.998/2000 instituiu o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), que tem a finalidade de proporcionar recursos ao setor destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização dos serviços de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço. A lei do FUST estabelece, adicionalmente, que os recursos arrecadados deverão ser aplicados em projetos e atividades em consonância com o Plano Geral de Metas para Universalização dos Serviços de Telecomunicações (PGMU). Instituído no ano de 2001, o FUST ainda não foi utilizado para tal propósito, e até o presente momento, os recursos arrecadados são usados para geração do superávit primário. Além disso, o Tribunal de Contas da União firmou entendimento de que os recursos do FUST não poderiam ser utilizados para promover a expansão da Banda Larga, pois tal serviço não é caracterizado como regime jurídico de exploração pública, objeto da lei do FUST, e sim, como regime jurídico de exploração privada. Reza a LGT que os serviços de interesse coletivo deverão ser fornecidos sob o regime público, caracterizado como serviços abertos a todos, portanto, voltados à concretização dos objetivos governamentais, sujeitos à regulação. Com isso, está em discussão o Projeto de Lei 1.481/2007, que amplia a destinação dos recursos do fundo para atender a demanda atual da sociedade, em especial a universalização do serviço de banda larga. Desde 2001 o FUST arrecada em média R$ 770 milhões por ano. Outro fundo contemplado no modelo de privatização foi o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações FUNTTEL - instituído por meio da Lei nº , de , e regulamentado pelos Decretos de nºs e 4.149, de e , respectivamente. O FUNTTEL tem por objetivos estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações. Os recursos para atender a tais finalidades têm como origem principal as fontes relacionadas a seguir: Dotações consignadas na Lei orçamentária anual e seus créditos adicionais; Contribuição de meio por cento da receita bruta das empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes públicos e privados; 3

4 Contribuição de um por cento devida pelas instituições autorizadas na forma da Lei, sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizados por meio de ligações telefônicas; O produto da remuneração de recursos repassados aos agentes aplicadores. Os recursos do FUNTTEL devem ser aplicados por seus agentes financeiros, BNDES e FINEP, e pela Fundação CpqD - Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em telecomunicações, exclusivamente nos programas, projetos e atividades do setor de telecomunicações. Estima-se que o valor utilizado do fundo anualmente corresponde a 20% do valor arrecado, o restante contribui para geração do superávit primário. Em 30 de outubro de 2008, foi publicada a Resolução n.º 516, em 30 de outubro de 2008, que aprovou o Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR), o qual representa o planejamento estratégico da ANATEL para os próximos anos. Elaborado em paralelo com a revisão do Plano Geral de Outorgas de Serviços de Telecomunicações prestados em regime público (PGO), aprovado pelo Decreto nº 6.654/2008, o PGR estabelece nove objetivos e 15 propósitos estratégicos. Com base nestes objetivos e propósitos, define ainda 23 ações de curto prazo, nove ações de médio prazo e cinco ações de longo prazo. A atual discussão acerca da legislação enseja um novo ponto de inflexão necessário para o desenvolvimento das comunicações no país. Além da concepção de um plano nacional de banda larga, adaptado aos novos conteúdos e aplicativos convergentes, a legislação deve sofrer ajustes que contemplem a tendência convergente de tecnologias, o país deve superar os entraves que impedem a utilização do FUST e do FUNTTEL. B - SISTEMA REGULATÓRIO. O setor de telecomunicações possui 5 (cinco) grandes segmentos de serviços: Telefonia Fixa; Telefonia Móvel; Comunicação Multimídia; TV por Assinatura e Radiodifusão. i. Serviço de Telefonia Fixa A prestação do Serviço de Telefonia Fixa Comutada (STFC) é regulamentada pela Resolução n.º 426, de 9 de dezembro de 2005, que aprovou o Regulamento do STFC, que definiu este serviço como serviço de telecomunicações destinado à comunicação entre pontos fixos determinados, por meio de transmissão de voz e outros sinais. O STFC pode ser prestado em regime público ou em regime privado. Quanto às modalidades, pode ser definido destinado ao uso do público em geral ou serviço local, o serviço de longa distância nacional (LDN) e o serviço de longa distância internacional (LDI). O Plano Geral de Outorgas (PGO) aborda questões importantes como definição do serviço telefônico fixo comutado, separação do território nacional em quatro regiões 1 junto com a 1 Região I: Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, 4

5 definição da quantidade de operadoras em cada local, abertura da licitação para expedição de autorizações nas quatro regiões logo após as privatizações do Sistema Telebrás e estabeleceu que, a partir do dia 01/01/2002, não haveria mais limites quanto ao número de prestadores de serviços fixos comutado. Por meio do Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008, foi aprovado novo PGO, cuja principal alteração em relação ao anterior, aprovado pelo Decreto nº 2.534, de 02 de abril de 1998, foi a autorização para que um mesmo grupo econômico pudesse deter concessão em mais de uma região do País, conforme mostra a trancrição do art. 6º do novo PGO: Art.6 o As transferências de concessão ou de controle de concessionária do serviço a que se refere o art. 1 o deverão observar o princípio do maior benefício ao usuário e ao interesse social e econômico do País. 1 o As transferências que resultem em Grupo que contenha concessionárias em Setores de mais de uma Região definida neste Plano Geral de Outorgas implicam: I- atuação obrigatória nas demais Regiões, por parte de prestadora de serviços de telecomunicações pertencentes ao Grupo que contenha as respectivas concessionárias, conforme dispuser o Plano Geral de Metas de Competição a ser editado pela Agência Nacional de Telecomunicações, observado o disposto no 5 o ; e II- obrigação de atender aos condicionamentos impostos pela Agência Nacional de Telecomunicações com a finalidade de assegurar a competição, impedir a concentração econômica prejudicial à concorrência e não colocar em risco a execução do contrato de concessão, em atenção ao que dispõe a Lei n o 9.472, de 1997, em especial nos seus arts. 97 e 98. Esta alteração viabilizou a aprovação da operação de aquisição da Brasil Telecom, concessionária da STFC na Região II, que abrange o território do Distrito Federal e dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Rondônia e Acre, pela Telemar (Oi), que já exercia a concessão da Região III (dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima). Em 2003, por meio do Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003 (alterado pelo Decreto nº 5.581, de 10 de novembro de 2005), o Governo Federal reafirmou os compromissos da universalização e estimulo à competição, entretanto, incluiu novas metas da política das telecomunicações, destacando-se: Realizar a inclusão social; Integrar as ações do setor de telecomunicações a outros setores indispensáveis à promoção do desenvolvimento econômico e social do País; Estimular o desenvolvimento industrial brasileiro no setor; Fomentar a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico do setor; Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima; Região II: Distrito federal, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Rondônia e Acre; Região III: São Paulo; Região IV: nacional ex: Embratel 5

6 Assegurar o acesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e a modicidade das tarifas; Garantir o acesso a todos os cidadãos à Rede Mundial de Computadores (Internet); Garantir o atendimento às necessidades das populações rurais; Aperfeiçoar e a ampliar o acesso, de toda a população, às telecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos e razoáveis. O Decreto nº 4.769/2003, que aprovou o Plano Geral de Metas para Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMU), foi alterado pelo Decreto nº 6.424/2008, que estipulou metas de implementação de infraestrutura de rede de suporte do Serviço de Telefonia Fixo Comutado (STFC) para conexão em banda larga (backhaul) em 100% das sedes dos municípios brasileiros, com capacidade de transmissão prevista conforme número de habitantes. A atualização das metas do PGMU promove a expansão da infraestrutura de backhaul aos municípios brasileiros, tal infraestrutura é essencial na estratégia de massificação do uso de tecnologias convergentes. Regulação econômica do STFC A Anatel aplica no reajustamento das tarifas de telefonia fixa o sistema de preço teto (price cap), conforme fórmula estabelecida no Capítulo XI do Contrato de Concessão do STFC na modalidade Local. Segundo o Capítulo XI do Contrato de Concessão a cesta local é composta dos seguintes itens tarifários: habilitações residencial, não residencial e tronco; assinaturas residencial, não residencial e tronco; minuto; De acordo com as regras estabelecidas, o valor da cesta de itens tarifários é reajustado anualmente em função da variação do IST (índice setorial das telecomunicações), no período considerado, e observado um Fator de Transferência, pré-fixado no contrato em 9%. Ainda de acordo com as regras, verifica-se que um ou mais ítens podem ser reajustados em percentual máximo equivalente à variação do IST e mais uma excursão de 9%. Significa dizer que se ocorresse uma variação de 10% no IST, o reajuste máximo a ser aplicado a cada item da cesta seria 19,9% (((1+variação do IST)*100%). Note-se que o IST somente passou a ser considerado na fórmula de reajuste somente após da renovação dos contratos para o período de 2006 a Antes deste período (1998 a 2005) aplicava-se o IGP-DI, que sofria distorções em períodos de crise cambial, como a que ocorreram em 2002, as quais eram transferidas magnificadas para as tarifas em face da aplicação do fator de excursão. 6

7 ii. Serviço Móvel Pessoal Os serviços de comunicação móvel são caracterizados pela mobilidade do usuário. O Serviço Móvel Pessoal (SMP) substituiu o Serviço Móvel Celular (SMC). A Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007, aprovou o Regulamento do Serviço Móvel Pessoal - SMP, que estabelece as condições gerais para prestação do serviço. A Telefonia Celular (SMP) é caracterizada por possibilitar a comunicação dentro de uma mesma área local, que no caso do telefone celular é a área de mesmo código de numeração fechada (DDD). Chamadas destinadas a telefones fixos ou celulares localizados fora da área local em que se encontra o telefone celular são chamadas de longa distância do STFC. São considerados como parte da telefonia celular os serviços suplementares e de dados (SMS e internet), e de venda de telefones celulares pelas operadoras de SMP. As características básicas dos outros Serviços de Comunicação Móvel são: Serviço Móvel Especializado (SME), também conhecido como trunking, que utiliza sistema de radiocomunicação, basicamente, para a realização de operações tipo despacho e outras formas de telecomunicações. Serviço Móvel Especial de Rádiochamada (SER), também conhecido como paging, é um serviço de telecomunicações destinado a transmitir informações unidirecionais originadas em uma estação de base e endereçadas a receptores móveis utilizando-se das faixas de freqüências de 929 MHz e 931 MHz. Serviço Móvel Global por Satélites (SMGS), é o serviço móvel que utiliza sistemas de satélites com área de cobertura abrangendo todo ou grande parte do globo terrestre. Serviço Móvel Aeronáutico (SMA) em que as estações móveis (MA) deslocam-se por via aérea e comunica-se com estações terrestres do serviço móvel aeronáutico, denominadas Estações Aeronáuticas (FA). Serviço Móvel Marítimo (SMM) é o serviço destinado às comunicações entre estações costeiras e estações de navio, entre estações de navio ou entre estações de comunicações a bordo associadas. Estações em embarcações ou dispositivos de salvamento e estações de emergência de radiobaliza indicadora de posição podem, também, participar deste serviço. Os Serviços de Comunicação Móvel são prestados por detentores de autorização para prestação do serviço. No SMP é possível existir até quatro empresas prestando serviço em cada região do país. iv. Serviço de Comunicação Multimídia O Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) é um serviço de telecomunicações que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentre de uma área de prestação de serviço. O regulamento do SCM, aprovado pela Resolução nº 272, de 09/08/2001, considera informações multimídia os sinais de áudio, vídeo, dados, voz e outros sons, textos e outras informações de qualquer natureza. Os Serviços de Comunicação Multimídia são prestados por detentores de autorização para 7

8 prestação do serviço. As empresas que possuem autorização de SCM são: As concessionárias de STFC ou empresas do mesmo grupo; As prestadoras de Serviço de Internet Banda Larga e de Redes para o mercado corporativos; As prestadoras de Serviços de Comunicação de Dados por Satélite; As prestadoras de SMP ou empresas do mesmo grupo. anexo à resolução n.º 190, de 29 de novembro de 1999 regulamento para uso de redes de serviços de comunicação de massa por assinatura para provimento de serviços de valor adicionado iv. Serviço de TV por Assinatura O Serviço de TV por Assinatura é o serviço de telecomunicações que consiste na distribuição de sinais de video e/ou a assinantes. Ele pode ser prestador por detentores de: concessão para a prestação de serviço de TV a Cabo; autorização para prestação de serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS); autorização para prestação de serviço de Distribuição de Sinais e de Áudio por Assinatura via Satélite (DTH); autorização par prestação de Serviço Especial de Televisão por Assinatura (TVA), que utiliza a faixa de frequência de UHF. As principais resoluções da Anatel e decretos que regulamentam os Serviços de TV por Assinaturas são apresentados na tabela a seguir: Tipo Número Data Título Lei /01/1995 Dispõe sobre o Serviço de TV a Cabo e de outras providências Decreto /04/1997 Regulamento de Serviço de TV a Cabo Resolução /07/2005 Plano Geral de Metas de Qualidade para os Serviços de TV por Assinatura Decreto /04/1997 Regulamento de Serviços Especiais Portaria /04/1997 Nova redação para a Norma do serviço MMDS Decreto /04/1997 Portaria /05/1997 Regulamento de Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélite Norma 08/97 do Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de áudio por Assinatura via Satélite (DTH) Decreto /02/1988 Regulamento do Serviço Especial de Televisão por Assinatura TVA Resolução /12/2007 Regulamento de Proteção e Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de TV por Assinatura 8

9 Por meio da Resolução nº 528, de 17 de abril de 2009, foi aprovada a alteração do Regulamento de Proteção e Defesa dos Direitos dos Assinantes dos Serviços de TV por Assinatura (Resolução nº 488, de 3 de dezembro de 2007). Em 2009 foram concluídas as seguintes propostas, que deverão ser apreciadas em 2010: (i) Proposta de Consulta Pública da Norma dos Canais Básicos de Utilização Gratuita, que disciplina a utilização de tais canais do Serviço de TV a Cabo; (ii) Proposta de Consulta Pública para Revisão do Regulamento de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura Via Satélite (DTH); (iii) Proposta de Consulta Pública de Revisão dos Regulamentos de TV a Cabo e do Serviço Especial por Assinatura (TVA); (iv) Proposta de novo Plano Geral de Metas de Qualidade dos Serviços de Televisão por Assinatura (PGMQ televisão por assinatura), que visa substituir o atual Plano Geral de Metas de Qualidade dos serviços de televisão por assinatura (PGMQ televisão por assinatura), aprovado pela Resolução n.º 411, de 14 de julho de 2005, e alterado pela Resolução n.º 493, de 27 de fevereiro de v. Serviço de Radiofusão Os Serviços de Radiodifusão são definidos como os serviços que comprendem a transmissão de sons (Radiodifusão sonora) e a transmissão de sons e imagens (televisão), destinadas a serem direta e livremente recebidas pelo público em geral. Estão incluídos neste segmento: As concessionárias de Rádio FM e AM; As concessionárias de TV e as empresas que detém autorização para prestar serviços de Retransmissão de TV (RTV) e de Repetição de TV (RpTV). As principais resoluções da Anatel e decretos que regulamentam os Serviços de Radiodifusão são apresentados na tabela a seguir: Tipo Número Data Título Resolução /04/2004 Resolução /03/1999 Portaria MC nº 32 25/03/1999 Aprova as alterações no Regulamento Técnico para Emissoras de Radiodifusão Sonora em Frequência Modulada... Aprova as alterações no Regulamento Técnico para Emissoras de Radiodifusão Sonora em Onda Média... Aprova a Norma Básica dos Serviços de Radiodifusão Sonora em Onda Média e em Onda Tropical Portaria MC nº 25 24/02/1983 Aprova a Norma Técnica para Emissoras de Radiodifusão Sonora em 9

10 Ondas Decamétricas. C. ESTRUTURA INSTITUCIONAL i. i. Regimento Interno A ANATEL teve o seu regimento interno aprovado, em 07 de outubro de 1997, pelo Decreto 2.338, modificado pela Resolução 270, de 19 de julho de 2001 e, posteriormente, pela Resolução 489, de 05 de dezembro de ii. Processo de decisão do colegiado e de suas diretorias De acordo com o Decreto nº 2.338/97, o Conselho Diretor é o órgão máximo da Anatel e é constituído por cinco conselheiros que ocupam posições com mandatos de 5 anos. Aos conselheiros cabe a direção dos órgãos administrativos da Agência; ao presidente do Conselho Diretor, que acumula a função de presidente-executivo da Agência, a representação da Agência, o comando hierarquico sobre o pessoal e o serviço, bem como a presidência das sessões do Conselho Diretor. As decisões são tomadas em reuniões, sessões ou circuitos deliberativos (procedimento de coleta de votos sem a necessidade de reunião presencial), por maioria absoluta. iii. Consulta pública, audiência pública e chamamento público As Audiências Públicas 2 destinam-se a debater ou apresentar, oralmente, matérias de interesse geral. A realização desses encontros é divulgada com pelo menos cinco dias de antecedência por meio de publicação no Diário Oficial da União e por avisos nesta página. As Consultas Públicas 3 têm por finalidade submeter minuta de ato normativo, bem como documento ou assunto de interesse relevante, a comentários e sugestões do público em geral. Os textos submetidos a consulta são formalizados por publicação no Diário Oficial da União e ficam disponíveis para visualização e contribuição através do Sistema de Acompanhamento de Consulta. Os Chamamentos Públicos 4, por sua vez, são procedimentos destinados a verificar a possibilidade de dispensa de licitação e apurar o número de interessados na exploração de serviço de telecomunicações ou de uso de radiofreqüências. iv. Interação entre a agência e os órgãos de defesa do consumidor e da 2 Art. 42 do Regimento Interno. 3 Art. 45 do Regimento Interno. 4 Art. 46 do Regimento Interno. 10

11 concorrência A LGT no caput de seu artigo 7 o diz que as normas gerais de proteção à ordem econômica são aplicáveis ao setor de telecomunicações, quando não conflitarem com aquela lei. O parágrafo primeiro desse artigo determina que os atos envolvendo qualquer prestadora de serviço de telecomunicações que visem a qualquer forma de concentração econômica, inclusive mediante fusão ou incorporação, ficam submetidos aos controles, procedimentos e condicionamentos previstos nas normas gerais de proteção à ordem econômica. O parágrafo segundo do mesmo artigo manda que os atos de que trata o parágrafo anterior - portanto, tendentes a concentração econômica - serão submetidos pela ANATEL à apreciação do CADE. Mais adiante, o artigo 19 da lei prevê que cabe à ANATEL exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao CADE. A Resolução 107, de 26 de fevereiro de 1.999, criou o Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações CDUST com finalidade de assessorar e subsidiar o Conselho Diretor da Anatel no exercício de suas competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações dos direitos dos usuários de Serviços de Telecomunicações. Em 10 de outubro de 2008, a Agência firmou Acordo de Cooperação Técnica com o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - Idec, visando o desenvolvimento de ações conjuntas no marco do projeto BR-M1035 "Fortalecimento da Capacidade Técnica da Participação Social no Processo de Regulação". v. Disponibilização de estudos técnicos A ANATEL disponibiliza no seu site na internet diversos sistemas de informações 5. vi. Relatório anual A agência elabora Relatório Anual 6 circunstanciado das atividades com destaque para cumprimento da política do setor. Além disso, elabora Relatório de Gestão 7, que é encaminhado aos órgãos de controle como Controladoria Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU). vii. Contrato de Gestão 5 Disponível em: 6 No site da ANATEL encontram-se disponibilizados os relatórios anuais de 1999 a No site da ANATEL encontram-se disponibilizados os relatórios de gestão de 2006 a Disponível em: 11

12 Não há previsão legal de contrato de gestão para a ANATEL. Pois a lei que instituiu a Agência definiu como "entidade da Administração Pública federal indireta, submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações. (...) A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira. (...) A Agência atuará como autoridade administrativa independente" 8 viii. Ouvidoria Segundo art. 51 do Regulamento da ANATEL Decreto 2.338/97, o Ouvidor exercerá mandato de 2 anos admitida uma recondução, competindo-lhe a elaboração semestral de relatório com apreciações críticas sobre a atuação da referida agência, que será publicado e entregue ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao Ministério das Comunicações, a outros órgãos do Poder Executivo e ao Congresso Nacional, além de poder participar das sessões e reuniões do Conselho Diretor, inclusive as secretas, bem como de ter acesso a todos os autos e documentos. ix. Código de Ética O código de ética da ANATEL foi aprovado pela Portaria nº 178, de 06 de junho de x. Regime de quarentena dos dirigentes O legislador instituiu, no artigo 30 da Lei 9.472/97, a proibição de o ex-conselheiro representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência até um ano após deixar o cargo. Também lhe é vedado, nos termos do parágrafo único deste dispositivo, utilizar-se de informações privilegiadas objetivas em decorrência do cargo exercido. xi. Descrição da missão/valores Os princípios que orientam a formulação e implementação das políticas públicas de telecomunicações foram estabelecidos pela Portaria nº 178, de 22 de abril de 2008: Aceleração do desenvolvimento econômico e social e da redução das desigualdades regionais; Ampliação da oferta e do uso de serviços e das redes de telecomunicações em todo o território brasileiro; Incentivo aos modelos de negócios sustentáveis para o setor; Incentivo à competição e garantia da liberdade de escolha dos usuários; Geração de oportunidades de desenvolvimento industrial e tecnológico com criação de empregos o setor; e 8 art. 8º, caput e 2º, e art. 9º da Lei nº /97. 12

13 Otimização e fortalecimento do papel regulador do Estado. xii. Diretrizes e objetivos estratégicos Segundo consta no Relatório de Gestão de 2009, a ANATEL priorizou as ações, com base nos princípios estabelecidas pelo Poder Executivo para as políticas públicas de telecomunicações (Portaria nº 178, de 22 de abril de 2008) e nas seguintes diretrizes: I - ampliar a oferta de serviços para o acesso à Internet por meio de banda larga; II - reduzir as barreiras ao acesso e ao uso dos serviços de telecomunicações para as classes de menor renda; III - assegurar a proteção e a defesa dos direitos dos usuários dos serviços de telecomunicações; IV - propiciar a diversificação na oferta de serviços de telecomunicações, com a ampliação do processo de convergência e de disponibilidade de aplicações multimídia; V - ampliar a oferta de todos os serviços de telecomunicações de interesse coletivo, nas diversas regiões do País; VI - ampliar a abrangência e a capacidade das redes de suporte ao acesso de serviços em banda larga; VII - ampliar a oferta de acesso do usuário aos serviços em banda larga por meio de múltiplas redes e serviços; VIII - ampliar o acesso aos serviços de telecomunicações em áreas rurais, assegurando oferta específica para esse segmento de mercado, nas diversas regiões do País; IX - assegurar a competição e a concorrência na exploração de serviços, de modo a proporcionar os benefícios aos usuários em termos de preço e qualidade; X - implantar Plano de Numeração para os serviços de telecomunicações, quando aplicável; XI - criar ambiente favorável ao surgimento e fortalecimento de novos prestadores de serviços de telecomunicações de pequeno e médio porte; XII - estabelecer modelo de competição que favoreça o compartilhamento de redes, entre diferentes serviços e prestadoras, bem como a multiplicidade de opções de acesso para o usuário; XIII - promover o desenvolvimento e produção de bens e serviços de telecomunicações no país.em 22 de abril de 2008, o Ministério das Comunicações expediu a Portaria n.º 178, que dispõe sobre as diretrizes para implementação das políticas públicas de telecomunicações, dentre elas destacam-se: No âmbito do Plano Plurianual PPA 2008/2010, a ANATEL é responsável por dois programas finalísticos: os Programas 1157 e O Programa 1157 Qualidade dos serviços de telecomunicações tem como objetivo geral garantir condições para o acesso da população às telecomunicações, protegendo o interesse dos consumidores quanto a preço e qualidade. Já o Programa Universalização dos serviços de 13

14 telecomunicações tem com objetivo prover a universalização do acesso à infraestrutura de telecomunicações. O quadro abaixo destaca seis ações que se relacionam com os programas finalísticos acima, com as metas previstas e as realizadas, além do percentual de cumprimento da meta. PPA 2008/2010- Ações selecionadas - ANATEL Ação Unidade Previsto (P) Realizado (R) R/P 6616-Regulamentação dos serviços de telecomunicacões Ato publicado ,22% 2738 Outorga de serviços de telecomunicações Outorgas concedidas ,20% 0001 Fiscalização em telecomunicações Fiscalização realizada ,52% Gestão dos recursos de numeração, espectro de radiofrequência e órbita Certificação e homologação de produtos de comunicação Lote de númeração liberado Equipamento certificado ,93% ,80% Gestão econômica da prestação dos serviços de telecomunicações Ato publicado 12 (69) ,33% 2b68 - Relações com os usuários de serviços de telecomunicações Solicitações recebidas ,48% Capacitação de servidores públicos federais em processo de qualificação e requalificação Fonte: Relatório de Gestão ANATEL Servidor qualificado ,22% Conforme se verifica no quadro acima, as principais ações relacionadas com as atividades finalísticas na ANATEL tiveram metas definidas no PPA 2008/2010 de modo quantitativo, o que informa pouco quanto ao alcance do objetivo qualitativo inscrito no Programa 1157 (qualidade dos serviços de telecomunicações) de garantir condições para o acesso da população às telecomunicações, protegendo o interesse dos consumidores quanto a preço e qualidade. Em 2009, as ANATEL definiu também 38 indicadores de desempenho, os quais devem ser compatibilizados com as alterações do marco legal projetadas para o próximo ano. D TEMAS DE INTERESSE i. Elevado patamar tarifário da telefonia fixa 14

15 A análise da evolução das tarifas do STFC revela que houve um incremento do nível tarifário substancialmente acima dos índices de preços. A explicação para este comportamento está na fórmula do reajuste tarifário, que prevê a aplicação de um "fator de excursão", que vem a ser um percentual adicional de 9% sobre a variação do IGP-DI (de 1998 a 2005) e IST (2006 em diante), que pode ser adicionado sobre cada um dos ítens da cesta básica. Note-se, ainda, que no período de 1998 a 2005 o fator de transferência (fator X), que compartilha ganhos de produtividade com os consumidores, foi fixado em 0 (zero). Esta situação foi também identificada pelo Tribunal de Contas da União TCU, em Auditoria Operacional realizada na Anatel, da qual originou a Decisão nº 215/2002 (TC ), que apresentou o seguinte diagnóstico: Quanto às tarifas de STFC, verificou-se que os serviços de telefonia local e de longa distância nacional têm apresentado aumentos acima dos índices de inflação oficial (IPCA), bem como uma concentração dos reajustes em cima da tarifa de assinatura, o que poderia configurar um aumento abusivo, nos termos da legislação vigente, caso não haja aumentos de custos correspondentes, ainda que tenham sido concedidos de acordo com o disposto nos contratos de concessão. Por outro lado, ainda que as tarifas estejam subindo em média acima da inflação, não há indícios fortes de que os preços não sejam razoáveis, ou que estejam subindo acima dos custos das operadoras, vez que o aumento médio da cesta de tarifas se situa próximo à variação do IGP-DI. A equipe de auditoria entende que a Agência deveria verificar a suspeita de aumentos abusivos mediante realização de auditoria no sentido de apurar a evolução dos custos das prestadoras de STFC. Neste sentido, o TCU determinou, no item da Decisão citada, que a Anatel: promova estudos conclusivos para a definição de uma metodologia que permita mensurar os ganhos de produtividade efetivamente auferidos pelas empresas de telecomunicações, incluindo os ganhos econômicos decorrentes da modernização, expansão ou racionalização dos serviços, os decorrentes de novas receitas alternativas, bem como aqueles que não decorram diretamente da eficiência empresarial; Os contratos de concessão do STFC, assinados em 03 de junho de 1998, tinham o prazo final previsto para 31 de dezembro de Assim, a partir de janeiro de 2006, novos contratos de concessão foram firmados, com prazo de 20 anos, prevendo-se períodos quinqüenais para sua revisão. No que toca à fórmula de reajuste tarifário, algumas alterações positivas foram introduzidas a partir de Por exemplo, o percentual do fator de excursão foi reduzido de 9% para 5%, ao mesmo tempo em que o IGP-DI foi substituído pelo IST Índice Setorial de Telecomunicações. 15

16 O Grupo de Trabalho de Telefonia da 3ª Câmara já havia se manifestado pela retirada do fator de excursão, ao expedir Recomendação (Ofício F/GT/3ª Câmara/N.º 002/2003, de 27 de junho de 2003) considerando "injustificável a possibilidade de re-balanceamento de tarifas por meio da adoção de reajustes superiores a 5% da variação do Índice de Atualização, para qualquer um dos itens do Plano Básico. Portanto, recomenda-se a eliminação desse percentual na definição do reajuste". O IST foi criado especificamente para atender à demanda da Anatel, já que os índices gerais de preços (IGPs), em especial o IGP-DI, calculados pela FGV, tenderam com o tempo, ao contrário do que se esperava, a se distanciar dos índices de preços ao consumidor (INPC, IPCA e outros). O IST é composto por 55,60% de índices de varejo e 44,40% de índices de atacado, o que o coloca mais próximo dos índices de preços ao consumidor que apresentam comportamento mais estável. As alterações feitas nos contratos, que entraram em vigor a partir de janeiro de 2006, representaram mudanças pontuais positivas na sistemática de reajuste tarifário. Mas a Anatel não desenvolveu, até o momento, estudos aprofundados para definir um modelo de custos buscando verificar os ganhos de produtividade auferidos pelas concessionárias, conforme determinado pelo TCU. ii. Revisão dos Contratos do STFC e mudanças na fórmula de reajuste Os contratos firmados em 2006 deverão ser revisados no final de 2010 e passarão a vigorar com novas regras para o período de 2011/2015. A Superintendência de Serviços Públicos (SPB) da Anatel apresentou no Informe nº 84/2009- SPB as propostas da Agência para revisão contratual. Das propostas que dizem respeito ao equilíbrio-econômico financeiro da concessão e da metodologia de reajuste tarifário do STFC destacam-se as seguintes: 4.1. Implementação da liberdade tarifária, considerando, dentre outros aspectos, a existência de ampla e efetiva competição a prestação de modalidade do serviço, tais como modalidade de longa distância internacional LDI e a convergência entre redes e serviços A liberdade tarifária poderá estar condicionada a mecanismos de acompanhamento da cesta dos itens tarifários e de restabelecimento de controle, em caso de abuso econômico Elaboração de novos critérios para reajustes de planos alternativos de serviços, no sentido considerar os ganhos de produtividade e de manter suas vantagens e comparabilidade com o Plano Básico, no decorrer do tempo Redução do limite de variação individual de 5% (cinco por cento) da fórmula de reajuste, de forma a simplificar e garantir a previsibilidade ao acompanhamento tarifário As regras para o cálculo do Fator de Transferência X e do índice IST (Índice de Serviços de Telecomunicações) poderão ser atualizadas considerando o contexto da prestação e caso seja constatada alteração significativa nas condições de exploração dos serviços Aplicação do procedimento da Revisão Tarifária, nos termos do Contrato de Concessão e de metodologia estabelecida pela Anatel, no sentido de neutralizar 16

17 eventuais impactos de alterações de regras contratuais ou regulamentares ou de corrigir eventuais situações onde o equilíbrio-financeiro da concessão esteja comprometido Revisão dos critérios de remuneração de rede objetivando espelhar a convergência de redes e serviços, estimular o uso das redes interconectadas e possibilitar uma política tarifária que guarde coerência no estabelecimento dos preço cobrados nas chamadas interredes observando o equilíbrio econômico da concessão e a evolução dos modelos de acompanhamento dos custos da exploração Revisão das regras para a separação e alocação de conta, tendo em vista a necessidade de avaliação e otimização dos modelos de custos. (...) Detalhamento das regras para companhamento do nível de remuneração dos investimentos relacionados a bens, atividade e processos essenciais à prestação do STFC em regime público. Embora algumas propostas sejam positivas, como a redução do fator de excursão, a definição de uma metodologia de revisão tarifária e a implementação de um modelo de alocação de custos, outras merecem uma discussão mais ampla, em razão do risco que acarretam aos consumidores e à concorrência. A liberdade tarifária, por exemplo, embora não explicitamente autorizada pela regulamentação, já é um fato quando se trata dos planos alternativos. A fórmula de reajuste tarifário é aplicada somente para os planos básicos. Segundo a resposta da Anatel à indagação da 3ª Câmara acerca do controle do nível tarifário dos planos alternativos, explicou a Anatel que aprovação dos planos alternativos é realizada somente se "a análise demonstrar que existe alguma vantagem, ao usuário, em relação ao plano básico. Essa vantagem pode ou não ser financeira, mas a análise tarifária é realizada em todos os casos." A resposta evidencia que a aprovação do nível tarifário dos planos alternativos não segue qualquer regra objetiva inscrita na regulamentação. Já a liberdade tarifária na fixação da tarifa de interconexão tem dado origem a denúncias de condutas exclusórias praticadas não só pelas concessionárias do STFC, mas também por operadoras do serviço móvel. A precificação do acesso (interconexão) pelo regulador tem sido adotada em diversos outros países da Europa e EUA. iii. Defesa dos Direitos dos Consumidores O Grupo de Trabalho do Telefonia da 3ª Câmara instaurou dois procedimentos: um para apurar o cumprimento da Resoluções nº 426/2005, que aprovou regulamento que disciplina as condições de prestação e fruição do STFC, prestado em regime público e em regime privado; e outro para verificar o cumprimento da Resolução nº 477/2007, que aprovou o regulamento que disciplina a prestação do SMP. O GT tem exigido o cumprimento dos direitos dos consumidores estabelecidos nestes 17

18 regulamentos, com destaque para temas como a garantia do acesso dos consumidores às gravações dos atendimentos nos calls centers das operadoras, desbloqueio das estações móveis (proibição do hardlock), fiscalização do serviço prestado nas centrais de atendimento pessoal, acesso da fiscalização da ANATEL aos sistemas de calls centers das operadoras, dentre outros. Os mesmos temas são tratados também pelo Decreto nº 6.523, de 31 de julho de 2008, que regulamentou a prestação dos Serviços de Atendimento ao Consumidor e cuja aplicação tem também dado suporte às ações do GT Telefonia em busca do pleno cumprimento destes regulamentos pela ANATEL (no âmbito da fiscalização) e pelas operadoras. iv. Cumprimento das condicionantes previstas na anuência prévia à fusão Oi- BrT A fusão Oi -BrT ampliou a área de atuação do grupo Oi/Telemar nos dois mercados nos quais este já exercia monopólio: STFC e serviço de Banda Larga. Além disso, a rede de telefonia fixa (infrestrutura essencial) operada pela concessionária pode suportar a prestação de uma série de outras modalidades de serviços convergentes e viabilizar a transferência do poder de mercado detido pela Telemar/Oi no mercado de telefonia fixa para outros mercados, a exemplo do que ocorreu no mercado de banda larga. O Ato nº de 19/12/08, que concedeu anuência prévia à operação, condicionou a aprovação da operação ao cumprimento das seguintes condições, sob pena de reversão: 1. Quanto à modernização e expansão da rede de fibra ótica nacional, implantar linhas especificadas nos prazos assinalados; 2. Quanto à expansão da oferta comercial de Banda Larga, ofertar provimento de acesso à Internet em Banda Larga em todas as sedes dos municípios das Regiões I e II do PGO que passarem a contar com a facilidade de backhaul, em cumprimento ao Decreto n.º 6.424, de 07 de abril de 2008 (que "altera e acresce dispositivos ao Anexo do Decreto n.º 4.769, de 27 de junho de 2003, que aprova o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado prestado no Regime Público - PGMU"), respeitadas certas condições especificadas; 3. Quanto ao estímulo ao uso do acesso comutado à Internet, implementar e tornar disponível o acesso comutado à Internet, no âmbito da modalidade local do STFC, em 56% (cinqüenta e seis por cento) dos (dois mil novecentos e noventa e cinco) municípios da Região I do PGO, respeitadas condições e prazos especificados; 4. Quanto aos Serviços Baseados na Internet, obriga a manutenção da neutralidade de rede; 5. Quanto à melhoria na comercialização de cartões indutivos, adquirir e comercializar apenas cartões indutivos do STFC que contenham impresso, em sua face, o valor resultante da tarifa homologada pela Anatel; 6. Quanto à TV por assinatura, fornecimento a instituições públicas (dois mil) 18

19 conjuntos compostos de antena receptora, decodificador e aparelho de TV, em adição aos (dois mil) conjuntos já comprometidos na cláusula 15, "f", do Termo de Autorização de DTH conferido pelo Ato Anatel n , de , ofertar 01 (um) canal de conteúdo nacional de produção independente na grade básica de suas operações de DTH e TV a cabo e disponibilizar ofertas voltadas à popularização do serviço de TV por Assinatura; 7. Quanto à prestação do SMP, em relação a todas as ofertas vigentes em toda a Região I do PGA-SMP, a oferecê-las nas mesmas condições na Região II do PGA-SMP até 31 de dezembro de 2009 e instalar pontos de recolhimento de baterias e aparelhos usados em todos os Setores de Atendimento definidos no artigo 96 do Regulamento do SMP, aprovado pela Resolução n.º 477, de 07 de agosto de 2007, além de outras iniciativas especificadas. 8. Quanto ao emprego de telecomunicações para fins de segurança nacional, disponibilizar, nos pontos de presença (PPs) das organizações militares da fronteira do Ministério da Defesa, um sistema de comunicação de voz e dados (via protocolo IP) para cada um dos Pps; 9. Quanto ao investimento em Pesquisa e Desenvolvimento, realizar, nos próximos 10 (dez) anos, investimentos em P&D em valores anuais correspondentes a, até, 100% (cem por cento) do total recolhido ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL),respeitado o compromisso mínimo de 50% (cinqüenta por cento) do total, incondicionalmente, ficando os restantes 50% (cinqüenta por cento) condicionado à liberação proporcional pelo governo, realizando o investimento com no mínimo 4 (quatro) centros de excelência de notória proficiência; 10. Quanto ao acompanhamento do movimento de internacionalização, informar à Anatel sobre a sua atuação internacional, seja direta, indiretamente ou na forma de parcerias; 11. Quanto à competição e ao relacionamento com outras Prestadoras de Serviços de Telecomunicações de Interesse Coletivo, criar uma gerência comercial, responsável, exclusivamente, pela oferta de serviços de interconexão, exploração industrial e oferta de atacado, no prazo de 03 (três) meses a partir da publicação no Diário Oficial da União deste Ato; 12. Quanto à manutenção de Postos de Trabalho, manter o quantitativo consolidado de postos de trabalho na empresa e suas controladas, incluindo a Brasil Telecom S.A.e suas controladas no mínimo até 25 de abril de 2011, tendo como referência o número de postos de trabalho existentes nas referidas empresas em 01 de fevereiro de 2008; 13. Quanto ao encerramento de litígios judiciais e administrativos, renunciar nos termos do artigo 269, inciso V do Código de Processo Civil, aos eventuais direitos discutidos na ação judicial ajuizada pela Amazônia Celular S.A. em face da Anatel, em curso na 6ª Vara Federal de Brasília, sob o n , em até 30 (trinta) dias contados a partir da data de publicação no Diário Oficial da União deste Ato. v. Plano Geral de Atualização da Regulamentação 19

20 O Grupo de Trabalho de Telefonia instaurou procedimento visando acompanhar as alterações do marco regulatório do setor de telecomunicações, com ênfase na coleta de informações sobre: (a) o acompanhamento, pela Anatel, da situação econômico-financeira das operadoras do STFC, por meio de auditorias e fiscalização econômico-financeira; (b) proposições de mudanças no PGMU e no PGO; e (c) os preparativos feitos pela Anatel visando capacitar-se para construir e aplicar uma metodologia de revisão tarifária na prestação do STFC As mudanças no PGO e no PGMU já foram finalizadas pela ANATEL. No entanto, a implementação da Plano Geral de Atualização da Regulamentação pode acarretar novas alterações não só nestes intrumentos como em todo o conjunto regulatório do setor de telecomunicações. Quanto aos preparativos feitos pela ANATEL para elaborar e aplicar uma metodologia de revisão tarifária para o STFC, em cumprimento à determinação do TCU, foi aprovado do Regulamento de Separação e Alocação de Contas, pela Resolução nº 396, de 25 de abril de No entanto, a Resolução nº 503/2008 prorrogou a entrega dos dados pelas operadoras de serviço móvel e não houve ainda definição sobre a metodologia a ser aplicada na prestação do STFC. Estudo recente do IPEA 9, assinalou que a ausência de competição na oferta de serviços de telecomunicações é modulada pela regulamentação, que não criou instrumentos adequados para garantir a separação eficiente entre a prestação do serviço e a operação de rede. Dessa maneira, a a concessão de licença para operação conjunta do serviço e da rede (infraestrutura) acaba por induzir o surgimento de redes paralelas, elevando os custos de operação e criando barreiras à entrada. Esta proposta corresponde, de fato, ao Cenário 3, apresentado no Plano Geral de Atualização da Regulamentação (PGR), no qual haveria separação estrutural com uma única empresa dominando a exploração da infraestrutura, prevendo-se concorrência intensa na prestação do serviço. Outros três cenários foram projetados no PGR: (i) manutenção do cenário atual (monopólios regionais no STFC e banda larga), (ii) empresa única dominante na infraestrutura e na prestação do serviço (cenário provável a ser desenhado após operação OI/BrT); e (iii) concorrência entre grupos econômicos com a operação competitiva de pelos menos 3 grupos integrados verticalmente com poder de mercado equivalente. vi. Acompanhamento da procedimentos sancionatórios da Agência A ANATEL divugou consulta pública visando debater a Proposta de Alteração do Regulamento de Fiscalização (Consulta nº 21/2010). 9 Comunicados do IPEA nº 57, de 27 de maio de Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicações. 20