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1 53 Relações Brasil-África: cooperação técnica e comércio Lia Valls Pereira Em 2008, o governo brasileiro lançou a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP). No capítulo sobre Destaques Estratégicos temas de políticas públicas escolhidos em razão da importância para o desenvolvimento produtivo do país no longo prazo constavam a integração produtiva com a América Latina e Caribe e com a África. No ano seguinte, foram detalhadas as metas e iniciativas para a África. Como meta, a manutenção e/ou aumento da participação da África nas exportações totais brasileiras em 5,1%. Ademais, foram definidas três ações acompanhadas de 20 medidas novas para sua execução. As ações foram: financiamento e promoção do investimento; promoção do comércio exterior; e cooperação e transferência de conhecimento. A cooperação técnica é um instrumento que sempre foi utilizado pelos países ricos em suas relações com os em desenvolvimento. Algumas críticas são comuns, como o uso da cooperação como forma de garantir mercado para exportações, imposição de padrões tecnológicos, entre outros. No entanto, para países carentes de recursos e conhecimento, pacotes bem desenhados de cooperação técnica tiveram e têm impactos importantes no seu desenvolvimento. Em seminário promovido pelo Centro Brasileiro de Re-

2 54 Janeiro 2011 A cooperação técnica é um instrumento que sempre foi utilizado pelos países ricos em suas relações com os em desenvolvimento lações Internacionais (Cebri), em junho de 2010 (o vídeo do seminário está disponível no site discutiu-se a cooperação técnica do Brasil e da China na África. Uma das questões levantadas foi que a cooperação brasileira seria diferente da concedida pelos países do Norte e também da China. Seria uma cooperação que não está associada somente a interesses econômicos imediatos. O artigo está pautado nas exposições do seminário. A atuação da ABC O órgão responsável pela coordenação das ações de cooperação é a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) criada em 1987 e, desde 1996, integrada à Secretaria-Geral do Ministério de Relações Exteriores. No entanto, ministérios e outras instâncias governamentais são atuantes na área de cooperação. A Fundação Oswaldo Cruz e a Embrapa realizam diversos acordos de cooperação com países africanos e latinos. A ABC não transfere recursos financeiros para outros países seja na forma de doações ou financiamentos. Atua organizando e apoiando o envio de técnicos brasileiros para desenvolverem trabalhos locais. Não tem programas desenhados para os países. Trabalha em função da demanda que pode vir das embaixadas, órgãos do governo ou outra instância governamental do Brasil ou estrangeira. O desempenho da ABC, no entanto, segue uma orientação que lhe permite elaborar projetos de cooperação com perspectivas de sucesso. O projeto é elaborado a partir de missões de prospecção que visitam o local e trocam experiências com as comunidades. Logo, não é a mera replicação da experiência brasileira. Como país em desenvolvimento, há mais maleabilidade para adaptar os instrumentos. Nesse sentido, o Brasil tem condições de ofe- recer um pacote de políticas públicas que possa ser utilizado de forma autônoma pelos governos locais. Os projetos estruturantes são um exemplo dessa modalidade. Existem quatro projetos estruturantes em operação na África, todos na área de cooperação agrícola. Outro projeto que merece ser destacado são os programas de treinamento de mão de obra pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) que não se vinculam a nenhum projeto específico de investimento das empresas brasileiras. Aliás, o continente é o principal receptor das verbas da ABC 50%, seguido da América do Sul (23%) e América Central e Caribe (12%), em Verbas que representam basicamente gastos com viagens e hospedagem dos técnicos brasileiros. A importância conferida à cooperação é ilustrada pelo aumento do número de projetos que passou de 19 (2004) para 413 (2009). A agência também trabalha com cooperações triangulares. Alguns exemplos de cooperação são: Japan International Cooperation Agency (Jica); a Alemanha, por meio da Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ); e a Inglaterra, com o Department for International Development (DFID).

3 55 A ABC não trata de mecanismos de cooperação inter-regionais. Nesse caso, a coordenação cabe ao Ministério das Relações Exteriores (MRE). O Departamento de Mecanismos Regionais do MRE abriga dois acordos que envolvem diretamente os países africanos Fórum Índia, Brasil e África do Sul (Ibas) e a Cúpula América do Sul e África (ASA). No âmbito do Ibas foi criado um fundo de cooperação com contribuições anuais de US$ 1 milhão de cada um dos países membros. O objetivo é a cooperação para projetos que possam ser replicados e sustentados pelas comunidades dos países receptores. Logo, a concepção básica é a disseminação das melhores práticas para o combate a fome e pobreza que os países possam incorporar em suas agendas de políticas públicas. A gerência dos recursos fica a cargo da unidade Sul- Sul do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), em Nova York. Os projetos eleitos são demandas apresentadas dos países de menor desenvolvimento por meio dos governos do Brasil, Índia ou África do Sul. Já foram contemplados projetos para o Haiti, Guiné- Bissau, Burundi, Cabo Verde, Palestina, Camboja e Laos, por exemplo. 1 A ASA não tem funcionado bem. Exige a coordenação dos 12 países sul-americanos com os 54 países africanos. Do lado da América do Sul, a coordenação cabe ao Brasil e da África, à Nigéria. Na prática, é a União Africana que está na liderança que projeta as suas demandas na cooperação. Outras iniciativas No PDP de 2009 foram listadas nove medidas: fortalecer a estrutura metrológica africana com o apoio do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro) e a ABC; transferir tecnologia institucional para promover desenvolvimento de competências (Instituto Nacional de Propriedade Industrial [INPI]); fortalecer e auxiliar a criação de entidades africanas de apoio às pequenas empresas (Sebrae e ABC); promover projetos de cooperação técnica, científica e de inovação (Ministério de Ciência e Tecnologia); transferir conhecimento em desenvolvimento urbano (Caixa Econômica Federal e ABC); implantar programa de internacionalização da Embrapa em parceria com instituições africanas; propor modelo de implantação de telecentros de informação e negócios (Ministério do O tema da cooperação para o desenvolvimento é facilitado quando se observam condições similares nos países africanos e no Brasil Desenvolvimento); desenvolvimento de fábrica de medicamentos em Moçambique (Fundação Oswaldo Cruz [Fiocruz]); e fortalecer o Diálogo Ibas. As medidas citadas se referem apenas ao PDP, existe uma série de outras iniciativas. Um exemplo é o da Fiocruz. As atividades de cooperação na África começaram na década de 1990 nos países de língua portuguesa. Inicialmente, eram enviados tutores que auxiliavam na disseminação de recomendações na área de saúde pública. A partir de 2005, a Fiocruz ampliou as suas ações e passou a apoiar projetos

4 56 Janeiro 2011 O aumento da demanda por cooperação exigirá a formação de uma rede articulada de gestores e técnicos voltados para essa atividade estruturantes. O objetivo foi dar capacidade institucional para que cada país crie a sua própria governança e monte os seus sistemas de políticas públicas na área de saúde. Assim, foi criada a Escola de Saúde Pública, em Angola, e os institutos nacionais de saúde pública em Moçambique, Guiné-Bissau e Angola. Em 2008, foi inaugurado um Escritório de Cooperação da Fiocruz para a África em Maputo. Outro exemplo é do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). As principais demandas são: programas de transferência de renda (cadastro único), segurança alimentar/ nutricional, assistência social, avaliação dos programas e gestão da informação. Logo, as demandas estão relacionadas com os programas que o ministério faz no Brasil. 2 Uma cooperação somente altruísta? A China tem uma orientação dirigista que parte de seus planos estratégicos. Nesse sentido a sua cooperação é articulada a partir do governo central e tem ramificações com interesses estratégicos e econômicos, como é o caso da construção de estádios e edificações para governos africanos a custo zero. A cooperação brasileira atua em áreas que não são diretamente relacionadas a interesses econômicos. Mas tanto os países desenvolvidos, como a China, podem reivindicar o mesmo. A presença do tema da cooperação no PDP mostra que esse é um dos instrumentos da política econômica brasileira. A palestra do embaixador Samuel Pinheiro Guimarães (então ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos do Brasil) resumiu a orientação brasileira no campo da cooperação na África. Existem identidades culturais e laços históricos que unem o Brasil ao continente africano. O Brasil tem interesses políticos relativos à formação de coalizões Sul-Sul nos organismos multilaterais e, logo, alianças com os países africanos são bem-vindas. Há interesses econômicos na promoção do investimento das empresas brasileiras na região. O tema da cooperação para o desenvolvimento é facilitado quando se observam condições similares nos países africanos e no Brasil na questão da saúde, agricultura e redução da pobreza. Em adição, a importância da África na política externa brasileira pode ser mensurada pelo número de embaixadas abertas em 2002, em 16 países; atualmente, 35. Segundo o diplomata, só se abre embaixada em países onde há interesses mútuos políticos e comerciais. Benefícios e custos Quanto custa a cooperação técnica brasileira? Não há recursos financeiros transferidos diretamente, como na China, mas há gastos com pessoal, viagens e material. Ademais, a ausência de um plano estratégico faz parte da lista de preocupações dos técnicos brasileiros que fizeram suas exposições no se-

5 57 minário do Centro Brasileiro de Relações Internacionais (Cebri). O monitoramento dos projetos a partir da criação do Sistema de Informações de Acordos Internacionais (Siain) é um passo importante que poderá fornecer material para futuras avaliações. Quanto a esse último item, o Ministério das Relações Exteriores e o Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea) iniciaram um levantamento sobre as ações de cooperação realizadas pelos diversos organismos. É uma iniciativa que deve ser acompanhada. O aumento da demanda por cooperação exigirá a formação de uma rede articulada de gestores e técnicos voltados para essa atividade. Dado os limites dos recursos será preciso definir prioridades a partir da construção de uma agenda de cooperação. A ausência de uma concepção dirigista faz com que a cooperação horizontal atenda a demandas pontuais, o que pode ser positivo. Os diversos órgãos preservam sua autonomia e podem desenvolver modelos de atuação que melhor atendam às demandas apresentadas em cada área. Há risco, porém, de uma fragmentação das iniciativas de forma que não sejam asseguradas continuidade, coerência e possibilidade de avaliação dos resultados. A motivação para este artigo foi a citação da cooperação técnica no PDP. A participação da África nas exportações brasileiras chegou a 5,7%, em 2009, e caiu para 4,6% (janeiro a novembro de 2010). O período de instabilidade política e conflitos generalizados fazem parte do passado para a grande maioria dos países africanos. Os países ricos em recursos naturais apresentaram elevadas taxas de crescimento na primeira década do século 21 e as perspectivas são otimistas. Segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI), o crescimento esperado para esses países é de 6,4% e para os não intensivos em recursos de 5%, em Logo, o potencial do mercado africano é um ponto que não pode ser ignorado na agenda brasileira. A agenda brasileira de cooperação técnica não pode, entretanto, somente ser avaliada por possíveis ganhos econômicos comerciais. A atuação de técnicos nacionais e a formulação de programas em outros países é uma experiência que agrega conhecimento não só para os africanos como para os brasileiros. Lia Valls Pereira é coordenadora do Centro de Estudos do Setor Externo do IBRE/FGV A participação da África nas exportações brasileiras chegou a 5,7%, em 2009, e caiu para 4,6% de janeiro a novembro de O Fundo Ibas recebeu em setembro de 2010, o prêmio Millennium Development Goals em reconhecimento pelo seu papel na Cooperação Sul-Sul. É um prêmio concedido por organizações não governamentais que monitoram o cumprimento das Metas do Milênio da ONU. 2 O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) funciona como um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda. É utilizado, obrigatoriamente, para a seleção de beneficiários e para integração de programas sociais do governo federal.

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