O NOVO INCRA 1. POR QUE MUDAR O INCRA

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1 O NOVO INCRA Apresentação Estamos chegando ao final do processo de reestruturação do Incra. Foram alguns meses de árduo trabalho, construindo nosso futuro. Chegamos agora ao termo de uma mudança que foi planejada para atender à nossa principal meta: o cumprimento de nossa missão junto à sociedade brasileira. A construção de uma instituição forte é calcada em bases sólidas e em princípios lógicos. É nesse contexto que toda a proposta estrutural foi concebida. Partimos do princípio de que a reforma agrária deve ter conseqüência. As famílias que entram por esta porta, por certo sairão consolidadas rumo à Agricultura Familiar. Este é nosso compromisso e nossa missão. O Incra será, a partir de agora, uma entidade forte, que saberá partilhar com outros segmentos da sociedade e do governo sua missão. Um grande programa social como a reforma agrária, não é obra de uma só instituição, e sim de um conjunto de macro-políticas sociais, com intervenções e parcerias por todos os segmentos de governo com foco claro na satisfação do cidadão. A concepção da nova estrutura é uma resposta ao desafio da realização da reforma agrária com qualidade. Na nova estrutura a dimensão estratégica são a mola propulsora dos aspectos operacionais. Este trabalho foi gerado pela competência de um conjunto e servidores do Incra, com suporte de um grande parceiro, o Banco do Nordeste, que recentemente realizou ele próprio uma reestruturação. Mudamos a essência da gestão, preservando nossa história e a tradição de uma instituição voltada para a construção da cidadania. A todos os que se dedicaram à reflexão, à construção do novo Incra, nosso muito obrigado. 1. POR QUE MUDAR O INCRA Antecedentes O Incra é uma autarquia Federal criada na década de 70 com o objetivo inicial de promover a ocupação de espaços vazios do território nacional, principalmente na Amazônia, por meio de processos de regularização fundiária. Uma de suas principais atribuições, no entanto, sempre foi a de redistribuir terras obtidas pelo atributo constitucional da desapropriação. Por muitos anos a regularização fundiária foi bastante utilizada para colonizar várias regiões do País, pouco modificando a estrutura fundiária existente. Somente na década de 80, a partir da mobilização social que acompanhou a redemocratização do Brasil, o processo de intervenção por desapropriação foi intensificado. Ainda assim, não produziu os efeitos pretendidos pela Lei 4.504/64, o Estatuto da Terra. A partir de 1993, com a edição da Lei 8.629, que regulamentou dispositivos da Constituição de 1988 referentes à reforma agrária, o

2 Incra tomou novo impulso, buscando a transformação das terras obtidas em Projetos de Assentamento. Esse modelo sofreu, no entanto, problemas decorrentes da falta da racionalidade em sua concepção. Obtinham-se as terras, mas não se implementavam os meios de transformar os sem-terra em agricultores familiares competitivos. Com o início do Governo Fernando Henrique Cardoso foram estabelecidas metas ambiciosas no âmbito da reforma agrária. Caberia ao Incra a missão de assentar 280 mil famílias no período de 1995 a Na nova concepção, o conceito de assentar, no sentido de colocar sobre a terra, não seria suficiente. O processo da reforma agrária somente se completaria quando os beneficiários alcançassem a condição de agricultores familiares e fossem inseridos de forma competitiva no mercado. O sucesso, neste caso, dependeria da viabilização racional de serviços e infra-estrutura básicos. Uma vez disponibilizados esses elementos, os beneficiários da reforma agrária receberiam, como os demais agricultores familiares brasileiros, os benefícios das políticas públicas. Este foi o contexto no qual foram construídas as bases da proposta denominada Novo Mundo Rural. O Governo reuniu então a reforma agrária e o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf - sob a direção do Ministério do Desenvolvimento Agrário. A nova lógica do processo Ficou claro então que as famílias beneficiárias da reforma agrária somente alcançarão condições de vida de sustentabilidade em suas terras se a intervenção na área fundiária estiver acompanhada de outras políticas públicas para o meio rural. O Incra, por orientação do então Ministério Extraordinário da Política Fundiária, passou a trabalhar na construção dos pilares de sua nova missão - obter terras com qualidade, estabelecer parâmetros de custo para investimentos e propiciar ao novo agricultor uma visão abrangente do processo, possibilitando o desenvolvimento sustentável de seu empreendimento. Os elementos imprescindíveis à obtenção fundiária e à implantação de projetos de assentamento foram redefinidos, a partir daí, levando em consideração: análise de mercado e dos sistemas produtivos potenciais como pressuposto para a obtenção fundiária; capacitação básica das famílias beneficiárias; formulação do Plano de Desenvolvimento Sustentável do Assentamento; obtenção de licença ambiental provisória; 2

3 execução dos serviços topográficos relativos à organização espacial definida no Plano de Desenvolvimento Sustentável do Assentamento; outorga de títulos de domínio; disponibilização de serviços de assistência técnica; apoio financeiro para aquisição de alimentos, ferramentas e outros instrumentos básicos; construção de habitações; implantação de infra-estrutura básica; concessão de crédito para a implantação de atividades produtivas; obtenção de licença ambiental de operação. A construção destes elementos considerou a experiência e a impossibilidade de cumprir com as infindáveis atribuições e responsabilidades que eram impostas ao Incra nas antigas regras da emancipação - constantes no Estatuto da Terra e no Decreto /66. A confusão e o emaranhado de encargos resultou em que a instituição não fosse cobrada pelos resultados que deveria apresentar. Em conseqüência, também não cobrava pelos desembolsos, de forma que muito pouco do que foi investido tenha retornado aos cofres públicos. A busca de parcerias e da sustentabilidade era sempre colocada em segundo plano, de forma que a autarquia não conseguiu emancipar praticamente nenhum projeto de assentamentos. Ou seja, a reforma agrária era uma porta de entrada, sem saídas. A percepção destes problemas e nova visão do projeto de assentamento, focado na inserção competitiva do novo agricultor familiar no mercado, aboliu conceitos arcaicos como o da emancipação. Felizmente, essa inconsistência está sendo superada. O Incra não deve agir de forma isolada, razão pela qual a estratégia da parceria foi implantada de forma sólida, O monopólio do fazer, dá espaço, a partir de agora, à certeza de que não existem condições para o fazer sozinho quando se trata de políticas públicas. O princípio do Plano Plurianual Com a adoção, pelo Governo Federal, de uma política de execução de ações por programas, ficou reforçada a visão de que o Incra, totalmente departamentalizado, não atenderia às novas demandas. O ajuste estrutural viria, sob risco de serem ampliadas as sérias dificuldades de convivência na execução da reforma agrária. A construção de uma instituição eficiente e eficaz Uma vez reformulada a lógica do assentamento, com definição de etapas muito claras desde a chegada à terra até a realização da última ação básica de 3

4 competência do Programa de Reforma Agrária e, da mesma maneira, entendida a necessidade do ajustamento da estrutura aos princípios do Plano Plurianual/ Avança Brasil, teve início a revisão estrutural no Incra, visando propiciar eficiência e eficácia às atividades-fim da autarquia. Mesmo sem regras claras e sem a visão do todo, o Incra conseguiu realizar mais de 4 mil projetos de assentamento, fazendo ingressar no Programa mais de 500 mil famílias. Confirma-se, com estes números, as limitações do modelo antigo. Sendo impossível fixar prazos para conclusão das atividades relacionadas à reforma agrária, uma série de deformidades, algumas bastante graves, foram geradas, entre elas a interminável demanda por infra-estrutura e créditos. Outra deformidade constatada no modelo antigo diz respeito à falta de titulação. O processo depende de ações multi-setoriais, mas, nos últimos dez anos, não houve definição quanto a sua execução. Como resultado, quase 100% dos assentados ainda não possuem documentos, não podendo, portanto, pagar pelos créditos que receberam e deixar o programa. Apesar das dificuldades, a capacidade operacional do Incra não está superada. As mudanças estruturais dão novo fôlego à instituição para cumprir os desafios que tem pela frente. 2. O QUE MUDA NO INCRA A partir de agora o Incra funcionará com estruturas organizacionais mais simples e ágeis, menos burocráticas e mais próximas do cidadão Órgãos Colegiados Na antiga estrutura existia somente um órgão colegiado o Conselho Diretor, que concentrava as decisões. Na nova estrutura, esse conselho foi ampliado para um processo de gestão participativa, criando-se mais dois níveis de decisão colegiada: Comitê de Decisão Intermediária, sediado em Brasília, e Comitê de Decisão Regional, em nível regional, nos Estados. Diretorias Executivas As diretorias executivas atuarão em três regiões: Nordeste Sul/Sudeste Norte/Centro-Oeste A atuação das diretorias executivas estará focada nas grandes decisões estratégicas e sua ação será desvinculada das áreas funcionais. Os Diretores Executivos não estão mais ligados às atividades do cotidiano operacional da instituição. Darão suporte ao Órgão Central e às Superintendências Regionais na 4

5 formulação e implementação das políticas de reforma agrária, articulando, junto às demais esferas governamentais e não-governamentais, as ações para a integração das políticas de reforma agrária e de agricultura familiar. Promoverão ainda uma maior interação da autarquia com o Congresso Nacional, realizando a interlocução nos temas de interesse da reforma agrária. Superintendências Nacionais São três: Superintendência Nacional de Desenvolvimento Agrário Superintendência Nacional de Gestão Estratégica Superintendência Nacional de Gestão Administrativa Localizadas na sede, são as asseguradoras dos processos de trabalho interno da Instituição. Coordenando estas três grandes áreas elas são responsáveis pela implementação das ações da reforma agrária. A Superintendência Nacional do Desenvolvimento Agrário congrega funções antes exercidas pelas diretorias de Assentamento, Cadastro Rural e Recursos Fundiários. Estão sob sua responsabilidade as áreas técnicas, de monitoração e controle e de implementação de novos projetos e programas. A Superintendência Nacional de Gestão Estratégica agrega as áreas de planejamento, políticas agrárias e informática. A Superintendência Nacional de Gestão Administrativa reúne as funções que antes eram exercidas pelas diretorias de Administração e Finanças e Recursos Humanos Superintendências Regionais As superintendências Regionais, presentes em todos os Estados, são órgãos descentralizados que executam o Programa de Reforma Agrária. Diferem das antigas superintendências regionais pela maior autonomia no âmbito da administração interna e na condução dos processos e ações de desenvolvimento sustentável local integrado. Áreas Especiais São consideradas especiais as áreas que, por suas características de elevado grau de tensão relacionada à posse e ao uso da terra, demandam ações específicas por parte das instituições governamentais relacionadas ao desenvolvimento rural. São coordenadas por um grupo gerencial composto de representantes dos três níveis de governo, além de instituições da sociedade civil. Estas áreas contam ainda com um Gerente Estratégico, lotado na sede da autarquia, em Brasília, responsável pela interlocução junto ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e ao Incra. São especiais, neste primeiro momento, as seguintes regiões: Sul do Pará Médio São Francisco Zona da Mata dos Estado de Pernambuco e Alagoas 5

6 Triângulo Mineiro Parte do Estado de São Paulo Parte do Estado do Paraná Parte do Estado do Mato Grosso do Sul Distrito Federal e Entorno Agentes de Inserção Social Uma das principais inovações do Projeto de Modernização do Incra é a criação da figura do Agente de Inserção Social. Ele será o elo de ligação entre o conhecimento técnico da estrutura da autarquia e o trabalhador assentado. O que é o Programa Agente de Inserção Social? É um Programa que tem o objetivo de impactar as ações da reforma agrária no desenvolvimento local integrado e sustentável, contribuindo para o fortalecimento dos pequenos agricultores familiares. Quem são os Agentes de Inserção Social? São funcionários do Incra treinados para o desempenho das atividades específicas. Eles fomentarão a integração das ações do desenvolvimento agrário nas localidades, sensibilizando e articulando instituições governamentais, não governamentais, movimentos sociais, órgãos técnicos e a sociedade civil. Qual é o público alvo do Agente de Inserção Social? Pequenos Produtores que necessitam ter acesso à terra; Trabalhadores rurais com terra, que vivem em regime de economia familiar; Comunidades rurais tradicionais; Pequenos empreendedores rurais Qual é a área de atuação do Programa? O programa tem abrangência nacional. De que forma o Programa será operacionalizado? Programa atuará nos municípios contemplados com projetos de assentamento pelo Incra, com a parceria entre governos Federal, Estaduais e Municipais, Instituições Governamentais e outros organismos. Como o público-alvo tomará conhecimento do Programa? A divulgação do Programa será feita através de reuniões, visitas, palestras, inserções na mídia e outras ações estruturadas com os movimentos sociais, entidades de classe, organizações governamentais e não-governamentais. Metas para o ano 2000 Formação de 500 Agentes de Inserção Social; Atendimento a 2 mil Projetos de reforma agrária; 6

7 Atendimento a 200 mil famílias. Sala do Cidadão É um espaço de atendimento ao público. A ser criada em todas as unidades do Incra, a sala do cidadão propiciará à sociedade orientação quanto aos passos e documentos necessários para tratar dos diversos assuntos e demandas referentes ao Incra. 3. OS BENEFÍCIOS DAS MUDANÇAS PARA A SOCIEDADE A mudanças estruturais do Incra têm como objetivo mais amplo melhorar a qualidade de atendimento da autarquia, tornando-a mais ágil e próxima do cidadão, ao mesmo tempo mais moderna, produtiva e eficiente. Algumas mudanças poderão ser notadas, interna e externamente, rapidamente: O projeto de assentamento, que tinha data indefinida para sua consolidação, (alguns têm mais de vinte anos de existência), será agora criado, estruturado e consolidado em no máximo três anos. Até o final deste ano, serão consolidados 560 projetos de assentamento; Os novos projetos de assentamento são concebidos dentro do programa Novo Mundo Rural, que busca a transformação do assentado em agricultor familiar; Massividade na titulação das terras públicas, beneficiando, até o final do ano, 70 mil famílias em todo o País com títulos de domínio da terra. Maior velocidade na tramitação dos processos de reforma agrária, contribuindo para uma melhor qualidade de atendimento para a sociedade; Processos de trabalho simplificados reduzindo a burocracia e a dispersão de esforços; O novo modelo prevê forte articulação institucional em nível nacional, regional, estadual e municipal, como forma de melhor impactar as ações da reforma agrária no desenvolvimento local sustentável; A criação do programa Agente de Inserção Social. Estrutura flexível para se amoldar a novos cenários; Melhor distribuição dos servidores, privilegiando as unidades- fim; Adequação da estrutura organizacional aos princípios da agenda de gestão do Estado contribuindo para melhor viabilização dos programas do Plano Plurianual; Fortalecimento na integração das políticas de agricultura familiar e reforma agrária; 4. O NOVO MODELO DE GESTÃO DO INCRA O princípio básico é a introdução de um novo paradigma gerencial no Incra, voltado para resultados e focado no cliente/cidadão. A visão de futuro orientadora desse princípio é a formação de um serviço público eficaz, eficiente, flexível, transparente, altamente capacitado e profissionalizado. 7

8 O novo modelo de gestão do Incra reúne um conjunto amplo de ações para o aumento da eficácia e eficiência e tem por objetivo ampliar resultados e reduzir custos. A mudança da estrutura organizacional da autarquia é baseada nas diretrizes constantes do Plano Plurianual organização por programas; foco nas ações finalísticas; estímulo ao trabalho em rede; criação de canais de coordenação e integração interna e externa ao Ministério; eliminação de superposições e fragmentação de ações; redução de custos; redução de níveis hierárquicos aumento da amplitude de comando. O princípio que norteou a mudança é tão importante quanto a concepção das ações de uma organização e a forma como ela estará organizada para implementá-las, uma vez que a razão de ser de uma organização deve ser implementar suas ações. Portanto, sua estrutura deve facilitar a gestão, a integração, a articulação, o trabalho em rede e o compartilhamento de recursos. O processo de reestruturação do Incra já conta com algumas ações, já implementadas ou em implementação nos vários segmentos da autarquia: Escolha dos Superintendentes Regionais por processo de avaliação e seleção, feita com base em critérios de competência (títulos, experiência, capacidade de gestão) e probidade administrativa. O cargo será exercido por um período de dois anos, renováveis por mais dois anos. No ato da posse são assinados compromissos de gestão e de cumprimento de metas. O titular do cargo estará sendo periodicamente avaliados; Os recursos para a implantação da infra-estrutura nos projetos de assentamento (estradas, sistema de abastecimento d água e energia elétrica) são repassados, por meio de convênio, à Caixa Econômica Federal, que se responsabiliza por contratá-los e fiscalizá-los, junto aos governos estaduais, municipais e outras entidades. Da mesma forma, foi assinado convênio com o Banco do Brasil, objetivando a liberação dos créditos de instalação (alimentação, fomento e habitação) aos assentados; A assistência técnica aos beneficiários da reforma agrária é feita pelo Projeto Lumiar, com a participação das associações de assentados. Os recursos para a contratação das empresas de extensão rural são repassados pelo Incra, mediante convênio, ao Banco do Brasil, Banco da Amazônia e Banco do Nordeste do Brasil; Ações de parceria; Implantação de Projeto Casulo, em parceria com as prefeituras municipais, para assentamento de famílias em pequenas áreas destinadas à produção de hortigranjeiros, no entorno das áreas urbanas; Convênio com a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos para entrega e cobrança dos títulos de propriedade aos beneficiários; 8

9 Programa Nossa Terra Nossa Escola que beneficia, com a redução do preço da parcela, o assentado que mantiver seus filhos menores de 14 anos na escola; Proposta de um Contrato de Empréstimo Incra/BID para viabilizar recursos adicionais destinados à infra-estrutura dos projetos de assentamento; Publicação do Livro Branco da Grilagem e cancelamento de todos os cadastros de imóveis com mais de 10 mil hectares para conferência da legitimidade do domínio; Elaboração de proposta de modificação na legislação de registro de imóveis, para melhor acompanhamento dos registros cartoriais. Emissão adicional de Títulos da Dívida Agrária para a descentralização do Programa de Reforma Agrária Descentralização das ações de reforma agrária para os Estados, por meio de convênios; Divulgação de resumo dos valores de avaliação dos imóveis rurais propostos à desapropriação ou aquisição, em jornal de grande circulação nos Estados; Divulgação na Internet dos contratos e licitações. 9

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