POLÍTICAS SOCIAIS: acompanhamento e análise

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1 POLÍTICAS SOCIAIS: acompanhamento e análise 19

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4 Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República Ministro Wellington Moreira Franco Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Mário Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia José Celso Pereira Cardoso Júnior Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas João Sicsú Diretora de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura Márcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Políticas Sociais Jorge Abrahão de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação Daniel Castro políticas sociais acompanhamento e análise Diretoria de Estudos e Políticas Sociais Conselho Editorial Alexandre Arbex Valadares Ana Cleusa Serra Mesquita André Gambier Campos Brancolina Ferreira Joana Mostafa José Aparecido Carlos Ribeiro José Valente Chaves Luciana Mendes Servo Maria Martha Cassiolato Natália de Oliveira Fontoura Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez (editor) Silvânia Carvalho (secretária executiva) Colaboradores Previdência Social Assistência Social Saúde Educação Cultura Trabalho e Renda Desenvolvimento Rural Igualdade Racial Igualdade de Gênero Núcleo de Gestão de Informações Sociais (Ninsoc) Joana Mostafa Maria Paula Gomes dos Santos Matheus Stivali Ana Cleusa Serra Mesquita Geralda Luiza de Miranda Maria Paula Gomes dos Santos Raquel de Fátima Martins Andrea Barreto de Paiva Edvaldo Batista de Sá Leila Posenato Garcia Luciana Mendes Servo Sérgio Francisco Piola Eduardo Luiz Zen Paulo Meyer M. Nascimento Paulo Roberto Corbucci Ana Luiza Codes Frederico Barbosa da Silva Herton Ellery Araújo Luiz Patury Accioly Neto André Gambier Campos Brunu Marcus Amorim Jonas Bertucci Marcelo Galiza Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Sandro Pereira Silva Alexandre Arbex Valadares Antônio Teixeira Lima Júnior Brancolina Ferreira Fábio Alves Josenilton Marques da Silva Tatiana Dias Silva Claudia Mara Pedrosa Elizabeth Marins Maria Aparecida Abreu Natália de Oliveira Fontoura Cristiane Ala Diniz Herton Ellery Araújo Janaina Carvalho dos Santos Lana Torres Barreto Patrícia Aguiar Moreira Thaysa Guimarães Souza URL: Ouvidoria:

5 Brasília, 2011

6 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ipea 2011 Políticas sociais : acompanhamento e análise, v. 1 - (jun ). Brasília : Ipea, 2000 v. : il. Semestral ISSN : Política Social Periódicos. I. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Diretoria de Estudos e Políticas Sociais. CDD As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

7 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO...7 CAPÍTULO 1 PREVIDÊNCIA SOCIAL...13 CAPÍTULO 2 ASSISTÊNCIA SOCIAL...49 CAPÍTULO 3 SAÚDE...87 CAPÍTULO 4 EDUCAÇÃO CAPÍTULO 5 CULTURA CAPÍTULO 6 TRABALHO E RENDA CAPÍTULO 7 DESENVOLVIMENTO RURAL CAPÍTULO 8 IGUALDADE RACIAL CAPÍTULO 9 IGUALDADE DE GÊNERO...321

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9 APRESENTAÇÃO O periódico Políticas Sociais: acompanhamento e análise visa fornecer informações com conteúdo analítico e periodicamente atualizadas a formuladores e gestores governamentais, atores sociais e políticos, estudiosos e avaliadores com interesse nas políticas sociais brasileiras. A publicação materializa o resultado de um esforço permanente, da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea, em registrar e analisar de modo crítico a evolução de uma variedade de aspectos da atuação do governo federal: recursos, resultados e marcos institucionais, bem como implicações em termos de equilíbrio federativo, alcance de diferentes públicos, melhoria de condições de vida, entre outros aspectos. Esta edição compreende nove capítulos, cobrindo as principais áreas de política social no governo federal (previdência social, assistência social, saúde, educação, cultura, trabalho e renda, desenvolvimento rural, igualdade racial e igualdade de gênero), e aborda a evolução das políticas e dos programas federais de janeiro de 2009 a setembro de 2010, bem como os fatos mais relevantes inova ções legislativas, mudanças institucionais, conferências e fóruns etc. ocorridos no período. Além disso, cada capítulo contém uma seção Desafios, na qual se procurou identificar as principais questões colocadas para as políticas sociais no futuro próximo. O capítulo 1, Previdência social, registra a estabilidade dos indicadores de cobertura previdenciária até mesmo durante a crise econômica internacional, embora o número absoluto de pessoas desprotegidas tenha se elevado temporariamente. Também assinala que a necessidade de financiamento do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) manteve sua trajetória de redução, com aumento da importância do componente da previdência rural. Foram apontados três desafios ligados à função de proteção social previdenciária: o aumento da justiça distributiva do sistema, considerando-se a previdência dos trabalhadores do setor privado por meio do RGPS e a do setor público por meio do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS); a elevação da cobertura dos trabalhadores ativos; e a necessidade de redefinição de parâmetros para concessão de aposentadorias, tendo em vista as mudanças demográficas em curso. No capítulo 2, Assistência social, são apresentados os principais avanços em termos de regulamentação e operacionalização do Sistema Único de Assistência Social (Suas) e do Programa Bolsa Família (PBF). Chama-se atenção para os ganhos potenciais decorrentes da aprovação da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais e do Protocolo de Gestão Integrada de Serviços e Benefícios. Destacam- -se, ainda, como fatos relevantes, a transição definitiva da responsabilidade pelo

10 8 Políticas Sociais: acompanhamento e análise atendimento a crianças de 0 a 6 anos em creches e pré-escolas para a área de educação, bem como alguns eventos que contribuíram para o fortalecimento do controle social no âmbito da política. Como principais desafios da área, são discutidas a perspectiva futura quanto ao desdobramento institucional do PBF e os impasses para a consolidação do Suas no campo da organização institucional e federativa, do financiamento e da relação público-privado. A análise do capítulo 3, Saúde, destaca os avanços obtidos em áreas importantes do Sistema Único de Saúde (SUS) e aponta os problemas que ainda precisam ser sanados. A Saúde da Família, considerada a principal estratégia de organização da atenção básica no país, continua com problemas em diversas áreas; entre elas, a necessidade de investimentos em infraestrutura que permitam seu melhor funcionamento. A Política Nacional de Atenção às Urgências é discutida em detalhes na seção que trata da assistência de média e alta complexidade e destaca as melhorias introduzidas pelo Serviço de Atendimento Móvel de Urgências (Samu) e pelas unidades de pronto atendimento e os problemas relativos a recursos humanos que estes ainda enfrentam. Na assistência farmacêutica, diversas iniciativas contribuíram para o aumento da cobertura, mas a garantia do acesso e o uso racional dos medicamentos permanecem como um dos maiores desafios para o SUS. A vigilância sanitária respondeu adequadamente à disseminação da influenza A e eliminou a circulação autóctone do vírus do sarampo, mas ainda não tem perspectiva de solução do problema da dengue a curto prazo. Em termos de gestão do sistema, o gasto em saúde expandiu-se em 2009 apesar da falta de regulamentação da Emenda Constitucional (EC) n o 29 e há avanços na pactuação da gestão compartilhada entre União, estados e municípios. Contudo, ainda há de se avançar em vários campos; entre eles, em processo efetivo de pactuação com base em metas, indicadores e resultados. Ao analisar os desafios, conclui-se que enfrentar a questão da justiça social na área da saúde implica contemplar simultaneamente o combate às desigualdades no acesso aos serviços de saúde, a efetiva priorização do SUS no gasto público e a melhoria da qualidade do sistema público. No tocante ao capítulo 4, Educação, esta edição comenta a realização da Conferência Nacional de Educação de 2010, o impacto da EC n o 59 que ampliou a obrigatoriedade da educação básica para a faixa de 4 a 17 anos e o novo Exame Nacional de Cursos (Enem). Também faz a análise da execução orçamentária dos programas do Ministério da Educação (MEC) referentes aos níveis básico, profissional e tecnológico e superior, além das iniciativas de Educação de Jovens e Adultos (EJA), de educação especial e de educação para a diversidade. Destacam-se positivamente a expansão da contrapartida de recursos federais no Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (FUNDEB), a ampliação das vagas em instituições públicas

11 Apresentação 9 tanto na educação profissional e tecnológica quanto nos cursos universitários de graduação e o crescimento do número de alunos com necessidades especiais incluídos em classes regulares; por outro lado, há evidências de que os resultados em termos de redução do analfabetismo e elevação da escolaridade de jovens e adultos têm sido fracos. Disto decorre a razão de, entre os múltiplos desafios colocados à área educacional, optar-se por abordar a erradicação do analfabetismo, ao lado da universalização da educação básica. O capítulo 5, Cultura, reconstitui as mudanças ocorridas nos últimos quatro anos no Fundo Nacional de Cultura (FNC), tanto em termos de normatividade quanto de volume de recursos, as quais apontam inflexões importantes no referencial que norteia as políticas públicas nessa área ganham centralidade a democratização, o direito à cultura e a diversidade cultural como valores. Destaque é dado ao programa Mais Cultura, que absorve a maior parte dos recursos do FNC e procura canalizá-los prioritariamente para grupos em situações de vulnerabilidade ou simplesmente excluídos dos circuitos culturais relacionados ao mercados e às cidades mais dinâmicas. A partir de dados de pesquisa de percepção realizada pelo Ipea, o texto discute os desafios referentes à organização dos espaços urbanos, do acesso a bens e equipamentos culturais e da cidadania cultural, enfatizando que as desigualdades no acesso à cultura não são redutíveis a outras variáveis sociais e econômicas, mas produzem e ampliam as distâncias sociais e culturais. No capítulo 6, Trabalho e renda, retoma-se o tema da edição anterior deste periódico (o impacto da crise internacional) para assinalar que a recuperação da atividade econômica traduziu-se em melhoria expressiva nos indicadores de emprego e renda. Chama atenção ainda para a inflexão nos gastos do seguro-desemprego, o fraco desempenho dos serviços de emprego, as propostas emanadas da II Conferência de Economia Solidária e as mudanças no aparato de inspeção do trabalho. Elencaram-se três desafios: consolidar o sistema público de trabalho, emprego e renda, como meio de compensar diferenças entre capital humano e social dos trabalhadores e, assim, promover equidade no mundo do trabalho; fortalecer a capacidade das instituições públicas e dos atores sociais em garantir o respeito aos direitos do trabalho; e vincular políticas macroeconômicas a um compromisso de pleno emprego. Propõe-se que esses desafios podem ser enfrentados pela implantação progressiva do direito ao trabalho, assumindo o Estado o papel de empregador de última instância. O capítulo 7, Desenvolvimento rural, aponta características, problemas e impasses que dificultam ou impossibilitam os avanços da reforma agrária e do pleno usufruto dos direitos de cidadania por parte de trabalhadores rurais, assentados e agricultores familiares. Atualmente, a produção familiar gera mais ocupações, produz mais alimentos e utiliza seus recursos produtivos (áreas e financiamentos

12 10 Políticas Sociais: acompanhamento e análise menores) de forma eficiente. Isso não se traduz, todavia, em maior efetividade dos processos de assentamento ou dos programas de apoio à agricultura familiar sendo a exceção o crescimento do Programa de Aquisição de Alimentos e o incentivo a suprir a alimentação escolar por meio de compras da agricultura familiar. Por outro lado, avançam processos de concentração e desnacionalização fundiária, assim como de criminalização dos movimentos sociais favoráveis à reforma agrária, enquanto processos de ordenamento territorial que deveriam salvaguardar o abastecimento alimentar e a sustentabilidade ambiental são desvirtuados ou implementados muito lentamente. Na seção Desafios, chama-se atenção para o fato de que o agronegócio e a agricultura familiar constituem modelos de desenvolvimento distintos e que disputam entre si um bem finito (a terra), cujo valor de uso transcende, na área rural, a condição de meio de produção agrícola, na medida em que envolve dimensões essenciais da vida social, como habitação, alimentação e trabalho questões que estão implicadas na atividade agropecuária, mas transcendem a órbita da política agrícola. No que se refere ao capítulo 8, Igualdade racial, destacaram-se dois eventos que polarizaram o debate em 2009 e 2010: o embate sobre cotas raciais na educação no âmbito da audiência pública promovida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e a polêmica aprovação do Estatuto da Igualdade Racial. Em ambos os processos, foram observados movimentos de desconstrução da questão racial negando-se a atualidade do racismo e/ou de suas consequências em termos de desigualdade e de reafirmação da necessidade de ações afirmativas. Em termos de acompanhamento, registram-se as dificuldades de execução das ações voltadas para a titulação e o etnodesenvolvimento de comunidades remanescentes de quilombos, bem como a ausência de um orçamento explicitamente relacionado ao Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial. O principal desafio identificado é a institucionalização da política de promoção da igualdade racial, o que implica avançar na gestão da transversalidade isto é, criar formas de garantir que os órgãos setoriais incorporem esta diretriz em seu planejamento e coordenem suas ações. Situação semelhante é identificada no capítulo 9, Igualdade de gênero. A consolidação da política implica que vários órgãos setoriais incorporem a perspectiva de gênero no desenho e na operação de suas políticas e seus programas; do contrário, os esforços acabam sendo restritos ao que pode ser feito por um órgão específico no caso, a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM), o que confere certa legitimidade à questão; porém, sem dar resultados práticos em áreas importantes por exemplo, acesso e equidade no mercado de trabalho. Por outro lado, a existência de uma instância governamental específica é tanto um marco simbólico quanto institucional que permite a interlocução no âmbito do aparato estatal e fora deste, impedindo que o tema

13 Apresentação 11 seja simplesmente esquecido. Sinal de que há avanços concretos são apresentados na seção de acompanhamento, que mostra os resultados do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, especialmente na implementação da Lei Maria da Penha e no fortalecimento dos serviços especializados de atendimento. Este avanço não foi observado, contudo, na esfera da representação política durante as eleições de 2010; particularmente, nos espaços legislativos. Esperamos que o registro e a análise dessa variedade de aspectos das políticas sociais no Brasil possam contribuir para o debate público que se dá permanentemente nas arenas políticas, na mídia e na sociedade civil como um todo. Boa leitura! Conselho Editorial

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15 CAPÍTULO 1 PREVIDÊNCIA SOCIAL 1 APRESENTAÇÃO O sistema de previdência brasileiro tem importante papel na garantia de renda dos trabalhadores ativos e inativos, sobretudo o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que abarca, em sua maioria, 1 os trabalhadores da iniciativa privada. Graças à sua crescente cobertura, aliada à vinculação do piso ao salário mínimo (SM) e aos diversos esquemas de solidariedade entre as categorias de trabalhadores cobertos, o sistema tem tido impactos muito positivos sobre a pobreza, a desigualdade e o crescimento econômico nos últimos anos. Ademais, logrou-se tal efetividade reduzindo-se o custo de seu financiamento em relação ao produto interno bruto (PIB). Neste capítulo, procurou-se contar a história mais recente de tais conquistas, sem, no entanto, deixar de apontar os desafios que o regime enfrenta, alguns deles consubstanciados nas inúmeras disputas judiciais e legislativas em torno de suas regras, valores e preceitos de justiça. Algumas dessas discussões serão retomadas na última seção deste capítulo, na qual se faz um breve diagnóstico, tentando priorizar e situar os maiores desafios do sistema como um todo. A necessidade de aprimoramento da justiça distributiva, bem como o aumento da cobertura previdenciária dos trabalhadores ativos, foram os dois grandes desafios da Previdência Social brasileira, trazidos aqui para reflexão. A questão do aumento na idade média de aposentadoria também se coloca como um tema relevante, tendo em vista o envelhecimento da população brasileira, seja por seu impacto no caixa do sistema, seja por seu papel de delimitador da vida ativa. Divide-se este capítulo em três seções, além desta apresentação. A seção 2 relata alguns dos fatos relevantes ocorridos em 2009 e A seção 3 acompanha o desempenho do RGPS, por meio da análise dos dados financeiros, relativos à arrecadação e ao pagamento de benefícios, bem como da cobertura alcançada. Optou-se por limitar as análises ao RGPS, devido ao grande volume de informações a serem tratadas, deixando-se para o próximo número a realização de estudos mais substanciais sobre o RPPS e a previdência complementar. Finaliza-se com a seção 4 discutindo os desafios para os anos vindouros. 1. Em 2009, havia, além dos trabalhadores da iniciativa privada estrito senso, cerca de 3,4 milhões de funcionários públicos efetivos e não efetivos, e funcionários de empresas públicas e sociedades mistas vinculados ao RGPS. Isto é devido ao tipo de contrato Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) ou devido a não economicidade e à dificuldade institucional de instauração de Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) municípios menores.

16 14 Políticas Sociais: acompanhamento e análise 2 FATOS RELEVANTES 2.1 Reajuste dos benefícios mantidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com valor superior ao salário mínimo Com a Medida Provisória (MP) n o 475, de 23 de dezembro de 2009, o Executivo enviou ao Congresso Nacional a proposta de reajuste dos benefícios com valor superior ao piso previdenciário para A proposta original era de 6,14% de reajuste para os benefícios; contudo, a MP foi modificada no Congresso, elevando este reajuste para 7,7%. A modificação não foi vetada pelo Executivo, com a MP sendo convertida na Lei n o , de 15 de junho de Dessa forma, os tais benefícios foram corrigidos acima da inflação. É assegurado pela Constituição Federal de 1988 (CF/88) aos beneficiários da Previdência Social o reajuste de suas aposentadorias, de forma a manter o valor real 2 do benefício. Porém, desde a promulgação da Lei n o 8.213, 24 de julho de 1991, que foi o primeiro dispositivo a regular como essa correção seria realizada, a regra para reajuste de tais benefícios foi modificada em diversas ocasiões. O indexador utilizado com maior recorrência nesse período foi o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A norma mais recente sobre o tema é a Lei n o , de 26 de dezembro de 2006, que novamente adota o INPC como indexador dos benefícios. Assim, o destaque dessa medida é justamente a concessão de ganhos reais aos benefícios com valor superior ao piso previdenciário e a inexistência de uma regra estável para o reajuste destes benefícios. Esse episódio específico foi condicionado por dois fatores: i) pressão por parte dos que recebem benefícios com valor acima do salário mínimo, os quais observando a elevação do piso previdenciário em termos reais nos últimos anos argumentam, erroneamente, que tem tido perdas de poder de compra. Na realidade, estes benefícios têm sido reajustados justamente de forma a compensar a inflação; e ii) por parte do governo, o bom desempenho da economia e o momento do ciclo político permitiram conceder um reajuste fora da prática dos anos anteriores. A disputa quanto à forma de correção desses benefícios deve continuar em pauta com a manutenção da política de valorização do salário mínimo. 2.2 Fator previdenciário (FP) Ainda na MP n o 475/2009, o Congresso incluiu uma modificação (no Art. 5 o ) que implicaria extinção do FP. Entretanto, tal modificação foi vetada pelo Executivo. 2. CF/88, Art. 201, 4 o.

17 Previdência Social 15 O FP tem sua origem na Emenda Constitucional (EC) n o 20, de 15 de dezembro de 1998, que delegou à legislação ordinária o cálculo dos benefícios dos segurados do RGPS, com a fórmula do cálculo sendo estabelecida na Lei n o 9.876, de 26 de novembro de Esta lei passou a afetar então os cálculos do valor dos benefícios das aposentadorias por idade, de forma opcional, e das aposentadorias por tempo de contribuição (ATC), obrigatoriamente. O valor dos benefícios concedidos a partir de então estariam sujeitos à aplicação do FP, que vincula o valor da aposentadoria, calculado com base nos salários médios de contribuição desde 1994, à expectativa de sobrevida da pessoa que tenha cumprido a regra do tempo de contribuição. A ideia da introdução do FP é incentivar os segurados a postergar aposentadorias precoces, de forma que, quanto mais jovem o segurado solicitar a aposentadoria, maior seja o fator redutor aplicado sobre seu benefício. 3 Dessa tentativa de extinção do FP destaca-se o descontentamento com a solução adotada para conter as aposentadorias precoces, em um contexto de aumento da expectativa de vida, após dez anos de sua adoção. Este será um ponto recorrente na política previdenciária futura, tendo em vista a mudança demográfica em curso e as consequentes pressões pelo ajuste das regras do sistema. Atente-se que a simples extinção do fator previdenciário não é uma solução, pois: i) deixaria em uma situação jurídica complexa os beneficiários que se aposentaram desde sua adoção; ii) o problema das ATCs precoces continuariam a existir; e iii) implicaria pressão bastante forte sobre as despesas da Previdência Social. 2.3 Controle dos benefícios acidentários: o fator acidentário previdenciário O auxílio-doença é um benefício temporário concedido ao segurado que perde a capacidade de trabalho devido ao adoecimento. Este benefício é diferenciado de acordo com a origem da morbidade que causa a incapacidade, podendo ser classificado em auxílio-doença previdenciário e auxílio-doença por acidente de trabalho. Com a elevação do número de benefícios de auxílio-doença concedidos a partir de 2000, o Ministério da Previdência Social (MPS) adotou uma série de medidas para avaliar os determinantes, já que o crescimento desse tipo de benefício não foi acompanhado por nenhuma alteração legal que explicasse este comportamento. Ademais, por tratar-se de um benefício relativamente caro, passou a pressionar as contas da Previdência Social. Nesse contexto, um dos determinantes avaliados pelo MPS foi a possibilidade de que a elevação do número de benefícios se deva à elevação de acidentes de trabalho que gerariam, indevidamente, benefícios previdenciários em vez de benefícios acidentários. Os acidentes de trabalho, para serem reconhecidos como 3. Uma avaliação dos efeitos da adoção do fator previdenciário pode ser encontrada em Delgado et al. (2006).

18 16 Políticas Sociais: acompanhamento e análise tal, deveriam ser comunicados ao INSS por uma Comunicação de Acidente de Trabalho (CAT), desta gerando um benefício acidentário. Trabalhando nessa linha, o MPS tomou uma série de iniciativas, entre elas a definição e a adoção do Nexo Técnico Epidemiológico Previdenciário (NTEP), por meio do qual os médicos peritos do INSS devem classificar como acidente do trabalho as morbidades relacionadas com o trabalho do segurado, dispensando assim a CAT. Na sequência das ações adotadas em 2010, ocorreu a implementação do fator acidentário previdenciário (FAP), que vem a ser um multiplicador que incide sobre as alíquotas pagas pelas empresas para o financiamento dos benefícios decorrentes de acidentes de trabalho. O FAP é um instrumento de incentivo que pode aumentar em até 100% ou reduzir em até 50% as alíquotas, dependendo da posição relativa da empresa em relação às demais atuantes naquela atividade econômica, no quesito de gerar benefícios acidentários. Atente-se que o FAP representa uma modificação importante na política de prevenção de acidentes, passando de uma política reativa a uma política preventiva, uma vez que o FAP induz as empresas a se engajarem em um esforço de aumentar a segurança em que os trabalhadores executam suas atividades. 2.4 Expansão do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS) para os RPPS e para os segurados especiais O CNIS é uma base de dados administrativa do governo federal que tem o objetivo de centralizar as informações referentes aos direitos trabalhistas e previdenciários dos trabalhadores, facilitando a concessão de benefícios e aumentando a eficiência da administração pública. Desde 1999, o CNIS é fundamentalmente abastecido com os dados da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social (GFIP) e, de acordo com o Decreto n o 6.722, de 30 de dezembro de 2008, os dados constantes no CNIS valem como prova de filiação à Previdência Social. Entre os segurados da Previdência Social, os segurados especiais rurais se destacam por serem incluídos nos sistemas administrativos do INSS apenas quando se tornam beneficiários, isto é, apenas quando se aposentam ou recebem algum auxílio. Este é um problema para a administração do RGPS, pois não permite um planejamento adequado dos recursos necessários ao financiamento das despesas geradas por esses segurados. Com intuito de melhorar as condições de planejamento, o MPS iniciou em 2010 uma ação para o cadastramento dos trabalhadores que atuam em regime de economia familiar no chamado CNIS- -Rural, destacando, junto aos sindicatos e às organizações de trabalhadores do campo, a importância de um registro adequado no momento da concessão dos benefícios previdenciários. Contudo, não se instituiu nenhum instrumento que gere incentivos aos trabalhadores para que se cadastrem no CNIS-Rural.

19 Previdência Social 17 Essa ação é similar a já desenvolvida em parceria com estados e municípios em 2009 com a criação do Cadastro Nacional de Informações Sociais dos Regimes Próprios de Previdência Social (CNIS-RPPS), visando à padronização das informações dos regimes próprios dos diferentes entes da Federação, assim como à compatibilização com as informações já disponíveis para o RGPS. Com sua efetivação, o CNIS-Rural e o CNIS-RPPS serão ferramentas importantes de gestão e planejamento das políticas previdenciárias. 3 ACOMPANHAMENTO DA POLÍTICA 3.1 Evolução da cobertura previdenciária Os anos recentes têm evidenciado uma relação positiva entre crescimento econômico e aumento da cobertura previdenciária no Brasil. Ou seja, o crescimento da ocupação, além de absorver crescentes partes da população economicamente ativa (PEA), tem sido marcado pelo aumento da formalização das relações de trabalho, seja pela elevação do número de empregos com carteira assinada, como de postos de trabalho no serviço público seja por maior adesão dos contribuintes individuais trabalhadores por conta própria, sem carteira assinada ou empregadores ao RGPS. Os dados fornecidos pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)/IBGE mostram que a cobertura previdenciária total, incluindo os potenciais segurados especiais, 4 manteve-se em 59,3% da PEA em 2009, patamar que já havia sido atingido em Isto se explica: i) pela desaceleração do aumento da cobertura previdenciária via formalização; ii) pelo aumento do desemprego; e iii) pela histórica tendência de queda da população ocupada em atividade agrícola e, portanto, do número de potenciais beneficiários da previdência rural. Logicamente, os dois primeiros fatores têm grande correlação com a conjuntura de crise internacional e consequente estagnação da economia brasileira em Contudo, o nível de proteção previdenciária, medido pelo percentual de contribuintes aos regimes oficiais de previdência RGPS e RPPS, seguiu crescendo de 2008 para 2009, de 51,8% da PEA para 52,3%. Essas são notícias alvissareiras, se levarmos em conta o aumento da taxa de desemprego de 8% para 9,3% entre 2008 e 2009, que decorreu da crise financeira internacional 4. Considera-se nesse caso cobertura previdenciária total aquela que incide sobre trabalhadores com carteira, servidores públicos, contribuintes individuais, potenciais segurados especiais do setor rural, além dos trabalhadores ocupados que contribuíram apenas para os regimes de previdência privada e os desocupados que, segundo a PNAD, aportaram alguma contribuição seja aos regimes oficiais, seja à previdência privada. Definiu-se, para fins de estimativa, a partir dos dados da PNAD, que os potenciais segurados especiais se caracterizam por: i) estarem ocupados na semana de referência (variável v4805); ii) ocuparem posição na ocupação de: conta própria, trabalhador na produção para o próprio consumo ou sem remuneração (variável v4706); e iii) exercerem trabalho principal em empreendimento cuja atividade principal seja agrícola (variável v4808). A CF/88 determinou que trabalhadores domiciliados em área rural ou urbana, ao comprovarem exercer atividade agrícola, de pesca ou garimpo, em regime de economia familiar podem, se assim solicitar, tornar-se beneficiários de auxílios, pensões e aposentadorias. Para mais detalhes de mensuração, ver Campos (2006).

20 18 Políticas Sociais: acompanhamento e análise precipitada no período. O aumento da cobertura previdenciária, a despeito da estagnação do PIB e do aumento do desemprego, foi possível graças ao maior crescimento relativo dos empregos com proteção previdenciária, vis-à-vis o total de ocupações criadas. Enquanto o total destas cresceu apenas 0,5%, as ocupações com proteção previdenciária cresceram 3% no período. Em virtude disso, se o aumento da oferta de ocupações em geral não foi capaz de absorver o aumento da PEA de 2% em 2009, houve, por outro lado, uma mudança na composição das ocupações existentes, na qual as ocupações com proteção previdenciária ganharam maior peso. Ou seja, o maior desemprego provocou mudança no perfil dos desprotegidos, aumentando a proporção de desocupados entre estes, não implicando, todavia, maior desproteção como percentual da PEA. TABELA 1 Evolução da cobertura previdenciária (Em %) PEA PEA 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Cobertos 53,8 54,3 55,0 55,2 56,4 57,7 59,3 59,3 Contribuintes do INSS ou regimes próprios 43,9 44,6 45,6 46,1 47,9 49,7 51,8 52,3 Carteira assinada 30,6 31,0 31,9 32,4 33,5 34,9 36,6 36,7 Funcionários públicos 5,9 6,0 6,1 5,8 6,1 6,4 6,5 6,6 Contribuintes individuais 7,2 7,5 7,4 7,7 8,1 8,1 8,4 8,8 Conta própria 2,9 3,1 3,0 3,0 3,1 3,3 3,0 3,3 Empregador 2,2 2,3 2,3 2,3 2,5 2,1 2,4 2,4 Sem carteira assinada 2,1 2,1 2,2 2,4 2,4 2,7 3,0 3,1 Próprio consumo ou não remunerado 2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 Potenciais segurados especiais 9,4 9,2 8,8 8,6 8,0 7,4 7,1 6,4 Outros contribuintes 3 0,5 0,5 0,6 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 Desprotegidos 46,2 45,7 45,0 44,8 43,6 42,3 40,7 40,7 Ocupados 35,9 34,8 34,9 34,1 34,1 33,2 32,7 31,4 Desempregados 10,3 10,9 10,1 10,6 9,6 9,2 8,0 9,3 Crescimento anual PEA 3,5 2,2 2,9 3,4 1,1 1,5 1,9 2,0 Cobertos 3,1 3,2 4,2 3,9 3,2 3,7 4,8 2,0 Contribuintes do INSS ou regimes próprios 2,4 3,8 5,2 4,6 5,0 5,3 6,1 3,0 Carteira assinada 3,2 3,4 6,0 5,1 4,3 5,9 6,8 2,0 Funcionários públicos 3,9 3,7 4,4-1,8 6,5 5,9 4,2 3,2 Contribuintes individuais -1,4 5,4 2,8 7,3 5,8 2,0 5,3 6,4 Conta própria -3,7 8,3 0,0 3,8 5,3 7,2-8,4 12,1 (Continua)

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