RELATÓRIO DE PESQUISA. Coordenador: Prof. Dr. Itaan de Jesus Pastor Santos

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1 UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHÃO- UEMA CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS CCA LABORATÓRIO DE EXTENSÃO RURAL LABEX PROJETO SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA SGE/MDA/CNPQ RELATÓRIO DE PESQUISA Coordenador: Prof. Dr. Itaan de Jesus Pastor Santos SÃO LUÍS/MA SETEMBRO/2011

2 UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHÃO- UEMA CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS CCA LABORATÓRIO DE EXTENSÃO RURAL LABEX PROJETO: SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA SGE/MDA/CNPQ RELATÓRIO DE PESQUISA Colaboradores: Prof. M.Sc. Jackson Bouéres Damasceno Junior e Prof. Dr. João Soares Gomes Filho Técnico da Célula de Acompanhamento e Informação: Carlos Augusto de Oliveira Furtado Bolsistas: Emanoelle Lyra Jardim e Jhonny Santos da Silva Equipe de Colaboradores do LABEX: Adriana Raquel de Almeida Daniela Pinto Sales Gabriel Alves Carvalho Geusa Fonseca Dourado Lívia Maria Fiquene Maria de Jesus Sousa Silva Nadiane Aparecida Pereira de Sousa Osman José de Aguiar Gerude Neto Regiane da Silva Almeida Ronald Marques Furtado Tatiana Pereira 2

3 SUMÁRIO P. APRESENTAÇÃO 5 1 CONTEXTUALIZAÇÃO 6 2 CARACTERIZAÇÃO SOCIOAMBIENTAL DO TERRITÓRIO 7 3 ENTENDENDO A IDENTIDADE TERRITORIAL Definição da identidade territorial Indicadores de identidade territorial A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de identidade territorial Análise dos indicadores 10 4 QUAIS SÃO AS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS? Definição de capacidade institucional Os indicadores de capacidade institucional A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de capacidade 13 institucional 4.4 Análise dos indicadores 14 5 COMO ESTÁ SENDO FEITA A GESTÃO DO COLEGIADO? Sobre gestão do colegiado Como se deu a pesquisa sobre a gestão do colegiado A análise dos resultados 17 6 AVALIANDO OS PROJETOS IMPLANTADOS NO TERRITÓRIO O que é o PROINF Como se deu a pesquisa sobre os projetos implantados no território A análise dos resultados 19 7 SOBRE O ÍNDICE DE CONDIÇÕES DE VIDA Definição do Índice de Condições de Vida Os indicadores do ICV A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de condições de vida Características dos respondentes Análise das condições de vida 23 8 UMA ANÁLISE INTEGRADORA DE INDICADORES E CONTEXTO Agricultura familiar Política local 27 9 ALGUMAS PROPOSTAS E AÇÕES PARA O TERRITÓRIO 27 3

4 LISTA DE QUADROS P. QUADRO 1 Demonstrativo de questionários aplicados 9 QUADRO 2 Classificação dos indicadores 10 QUADRO 3 Indicadores de Identidade Territorial no território dos Lençóis 10 Maranhenses / Munim QUADRO 4 Demonstrativo de questionários aplicados 14 QUADRO 5 Indicadores de Capacidade Institucional no território dos 14 Lençóis Maranhenses/Munim QUADRO 6 Instâncias e indicadores de desenvolvimento rural e das 21 condições de vida das famílias rurais QUADRO 7 Demonstrativo das áreas censitárias por município no 22 Território QUADRO 8 Características da População 23 QUADRO 9 Indicadores do Índice de Condições de Vida 24 QUADRO 10 Fatores de desenvolvimento 24 QUADRO 11 Características do desenvolvimento 24 QUADRO 12 Efeitos do desenvolvimento 25 4

5 APRESENTAÇÃO O documento ora apresentado é o primeiro relatório de pesquisa do projeto Implantação do processo de avaliação e acompanhamento do Sistema de Gestão Estratégica no território dos Lençóis Maranhenses / Munim. Com este relatório, o Laboratório de Extensão Rural (LABEX) espera poder contribuir na manutenção dos fluxos de alimentação dos componentes do Sistema de Gestão Estratégica (SGE); disponibilizar um diagnóstico sobre o desenvolvimento sustentável do Território dos Lençóis Maranhenses/Munim (TLMM); recomendar ações que contribuam para plena implementação do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS); apresentar resultados, processos e dinâmica decorrentes das atividades dos projetos institucionais; fornecer ao Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER) informações elaboradas como subsídio à qualificação do processo de gestão social no território; disponibilizar às Instituições de Ensino superior (IES) informações que possam constituir insumos relevantes às atividades de pesquisa, ensino e extensão; articular parcerias a fim de apoiar avanços nos processos de planejamento, gestão e avaliação, bem como na diversificação e inovação no campo de intervenção territorial. O Projeto é resultado do edital MDA/SDT/CNPq Nº 05/2009, cujo objetivo é a execução de atividades de pesquisa e extensão focadas no monitoramento, avaliação, acompanhamento das atividades e qualidade dos resultados do PTDRS dos Territórios Rurais. Para sua execução foi constituída uma Célula de Acompanhamento e Informação (CAI) para funcionar como uma unidade operativa no TLMM da SDT/MDA e do LABEX /CCA/UEMA de onde a equipe parte para desenvolver trabalhos de coleta, registro e análise de informações territoriais. Essa CAI foi fruto de uma parceria entre o LABEX, a prefeitura do município de Morros e o CODETER. Para o desenvolvimento das atividades a CAI conta, desde o início, com um técnico que é responsável por toda a organização dos trabalhos sob a coordenação de dois professores da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA). A equipe do Projeto contou, ainda, nessa etapa, com onze estudantes de graduação e pós-graduação da 5

6 UEMA, que já faziam parte do LABEX e se integraram na condição de bolsistas ou voluntários. Para efeito de permitir uma compreensão geral do Projeto e sua dinâmica, esse relatório está dividido em capítulos de acordo com o desenvolvimento do trabalho. Assim, dos capítulos 2 a 7, estão apresentadas informações relacionadas a: identidade territorial, capacidade institucional, gestão do colegiado, projetos implantados no território, os índices de condições de vida e desenvolvimento sustentável. Ao final é feita uma análise integradora e um conjunto de proposições como forma de melhorar a dinâmica de funcionamento do CODETER e todas as suas estruturas, assim como facilitar as ações de todas as instituições que atuam localmente. 1) CONTEXTUALIZAÇÃO A política de desenvolvimento rural com enfoque territorial no Brasil, formulada e implementada pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), caracteriza-se por ser uma estratégia inovadora de desenvolvimento institucional, materializada no Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT). A gestão social territorial é o processo no qual se estabelece uma nova forma de participação, negociação, alcance de consensos e democratização das decisões que definem a natureza, foco e prioridades da aplicação dos instrumentos da política. Um dos diferenciais desta estratégia é a criação de espaços de legitimação da participação organizada dos atores sociais em cenários de acordos territoriais, os quais permitem estabelecer um modelo participativo de planejamento, uma estrutura institucional de participação e um modelo de gestão das decisões políticas e de controle social. Este modelo se torna altamente exigente em relação à qualificação da participação, tanto dos agentes públicos territoriais, como da sociedade civil. 6

7 Entre os múltiplos aspectos que este processo demanda, a comunicação e a gestão da informação adquirem um papel privilegiado. A informação adequada, no processo e no momento adequado nas mãos dos atores envolvidos, é um desafio central e determinante para o êxito da gestão social no desenvolvimento territorial. Conscientes deste desafio, a SDT desenhou o SGE como um sistema para contribuir com a gestão de informação e conhecimento e a comunicação dentro dos processos e fluxos de decisões que compõem o complexo esquema da política de desenvolvimento rural com enfoque territorial. A execução do programa através de grupos de pesquisa e extensão de diversas universidades brasileiras respalda, em todos os sentidos o desenho proposto. No Maranhão a execução ficou dividida entre as duas universidades públicas, sendo que o grupo que assumiu o território do Baixo Parnaíba no caso uma equipe da UFMA, campus Chapadinha estava inserido geograficamente nesse território. O território dos Lençóis Maranhenses / Munim ficou sob a responsabilidade do LABEX, cujo coordenador foi o líder da equipe que qualificou o PTDRS. A soma das experiências do grupo do LABEX acrescida das relações estabelecidas anteriormente facilitou muitíssimo o desenrolar do trabalho. A isso ainda pode ser acrescentada a relação da equipe do LABEX com a delegacia do MDA e com os membros do Colegiado Territorial, o que se tornou uma grande vantagem comparativa com as outras equipes que executam o projeto. 2) CARACTERIZAÇÃO SOCIOECONÔMICA E AMBIENTAL DO TERRITÓRIO 2.1) Características sociais Do ponto de vista das condições biofísicas, o Território Lençóis Maranhenses/Munim está inserido, em sua maior parte, na mesorregião Norte Maranhense, contemplando a microrregião Lençóis Maranhenses (Humberto de Campos, Primeira Cruz, Santo Amaro, Barreirinhas e Paulino Neves) e a microrregião de Rosário (Axixá, Bacabeira, Cachoeira Grande, Icatu, Morros, Presidente Juscelino e Rosário). 7

8 MAPA 1 Território Lençóis Maranhenses / Munim Fonte: LABEX, 2011 A população total do território é de habitantes dos quais (60,78%) vivem no meio rural, o que corresponde a uma taxa de urbanidade de 39,22%. O município de Rosário apresenta a maior taxa de urbanidade (64,65%) enquanto o município de Axixá concorre com a menor taxa, da ordem de 11,85%. É importante fazer duas observações aqui. A primeira é que Rosário era, até 1997, o município mais próximo da capital naquele ano foi criado o município de Bacabeira, emancipado exatamente de Rosário, que fica a apenas 54 km de São Luís o que o levou a uma dinâmica de urbanização muito semelhante ao que aconteceu em São Luís, situação que já vem se repetindo em Bacabeira. A segunda é que o município de Axixá, desde que originou o município de Presidente Juscelino, ficou com uma área muito pequena (119,8 km²) que resulta em uma densidade demográfica de mais 76 hab/km², mesmo com uma população de apenas habitantes. A área total do território alcança ,9 km² sendo que o maior município é Barreirinhas com 2.291,1 km² e o que possui a menor área é Axixá com 199,8 km². A densidade demográfica do Território (17,31 hab/km²) está ligeiramente abaixo do 8

9 Maranhão (19,78 hab/km²) tendo uma variação muito grande entre os municípios, desde Primeira Cruz (7,27 hab/km²) com menos de 36% da densidade do Estado e Santo Amaro (9,33 hab/km²) até Rosário (58,5 hab/km²) e Axixá (76,09 hab/km²) com uma densidade maior que a do Estado em 384%. População e densidade demográfica são dados relacionados, sendo que a densidade depende diretamente do tamanho do território. O PTDRS aponta que a densidade de Axixá é quase o triplo da densidade de Barreirinhas, que é o município mais populoso do Território. Barreirinhas, no entanto, é uma exceção na área dos Lençóis, pois os outros quatro municípios possuem grandes áreas e pouca população. Essa condição pode ser explicada pela ausência de estradas no território, pois a MA 402 que liga a microrregião dos Lençóis ao Munim só foi inaugurada neste século. Antes disso, apenas o município de Barreirinhas tinha ligação por terra com o município de Urbano Santos que fica no território do Baixo Parnaíba. Ainda hoje, os municípios de Primeira Cruz, Santo Amaro e Paulino Neves não possuem estradas de ligação, sendo dependentes de barcos (Primeira Cruz) ou trilhas nas areias características da região (Santo Amaro e Paulino Neves) para contato com os outros municípios do território. A diferença das condições de acesso não são definitivas para a caracterização do IDH, pois os municípios com o melhor (Rosário = 0,630) e com pior índice (Presidente Juscelino = 0,506) estão, ambos, na área do Munim. O município com maior nível de dinâmica econômica (Barreirinhas), em função do fluxo turístico em todas as épocas do ano, tem um IDH de apenas 0,552 o que o coloca na 156ª posição do ranking maranhense. No período dos dois últimos dados do PNUD para o IDH percebe-se que todos os municípios tiveram aumento do índice, mas houve uma grande variação desse aumento, de modo que o município de Presidente Juscelino perdeu duas posições, estando na última versão com o pior índice entre todos os municípios do território. 2.2) Características ambientais O que há de mais comum entre os municípios que fazem parte desse território é a disponibilidade de água. De acordo com o PTDRS a região pertence a quatro bacias 9

10 hidrográficas, todas genuinamente maranhenses, de acordo com as informações do NUGEO/LABMET (2002). MAPA 2 Bacias hidrográficas do Maranhão FONTE: NUGEO/LABMET (2002) A bacia mais importante é a do Itapecuru que representa 16,7% do total hídrico do Estado com km² e km de extensão. A segunda bacia é a do rio Munim que possui 4,8% da extensão hidrográfica do Estado com km² e 275 km de 10

11 extensão. As outras duas bacias são consideradas secundárias e se denominam bacia do Periá, correspondendo a 1,5% das bacias do Estado, área de km² e 70 km de extensão, e bacia do Preguiças com 2,1% dos recursos hídricos do Estado, km de área e 125 km de extensão como pode se perceber no Mapa 2. MAPA 3 Principais formações geológicas do Maranhão FONTE: NUGEO/LABMET (2002) 11

12 De acordo com o PTDRS, a situação geológica da região (Mapa 3) indica a presença de depósitos aluvionares fluviais, marinhos e flúvio-marinhos em quase toda a extensão, permeadas por dunas que afloram no litoral. Os depósitos aluvionares recentes são constituídos por cascalhos, areias e argilas consolidadas, aparecendo ao logo do litoral, como faixas estreitas e descontínuas ao longo dos rios. Em todo o litoral ocorrem dunas que avançam a uma distância de 50 km da costa. Ainda no PTDRS se encontra essa observação: O território dos Lençóis Maranhenses / Munim encontra-se quase que totalmente em áreas onde se concentram depósitos aluvionares. Esse tipo de condição geológica deixa poucas possibilidades de produção. O território, em função das condições de solo e de recursos hídricos, tem recebido por parte dos governos federal e estadual, um olhar de preocupação no sentido de garantir a preservação dos seus recursos naturais, considerando a importância que esses recursos naturais têm para a vida humana, principalmente considerando as futuras gerações. Nesses termos os órgãos ambientais criaram o Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses ( ha), a APA da Foz do rio Preguiças/Pequenos Lençóis e Região Lagunar Adjacente ( ,3 ha), a APA Upaon-Açu/Miritiba/Alto Preguiça ( ) como pode ser percebido no Mapa 4. Essas áreas abrangem quase todos os municípios do território, alguns tem sua área total dentro dessas unidades de conservação. As condições de antropização de todas essas áreas obriga os órgãos ambientais a uma preocupação constante no processo de administração, como fica patente nas ações do ICMBIO no Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses. No entanto, essas áreas relacionadas às unidades de conservação tem dado garantias de manutenção das condições ambientais locais, com a presença de órgãos ambientais federais, estaduais e municipais permanentes na região. 12

13 MAPA 4 Unidades de conservação FONTE: NUGEO/LABMET (2002) 13

14 2.3) Histórico do território O território Lençóis Maranhenses / Munim tem dois referenciais de formação. O primeiro na cidade de Icatu, considerada a segunda ou terceira cidade mais antiga do Maranhão na área do Munim, onde esse rio deságua na Baía de São José. O segundo relacionado com as características dos solos da região denominada Lençóis Maranhenses. Icatu fica em frente à Ilha de São Luís, fazendo fronteira marítima com o município de São José de Ribamar. Quando da fundação de São Luís pelos franceses, os portugueses ocuparam aquela área do litoral maranhense para, a partir daquele espaço, estabelecer a estratégia de retomada do território maranhense. Nos solos das praias de Icatu ocorreu a Batalha de Guaxenduba que terminou com a vitória portuguesa e a natural expulsão dos franceses. A partir daquele momento foi criado o município de Icatu de onde passou a ocorrer todo o processo de ocupação dessa microrregião. Durante centenas de anos a ocupação dessa área do território se deu por via marítima a partir da ilha de São Luís. Índios existentes na região e que moravam no litoral foram sistematicamente empurrados para as áreas do interior pelos homens brancos que chegaram por ali. Grande parte da população se concentrou no litoral formando as comunidades de pescadores tão comuns ainda hoje. O fluxo de Icatu para Axixá e para os municípios dos Lençóis, ou mesmo diretamente de São Luís para os outros municípios permaneceu por várias dezenas de anos. Ainda hoje, a população mais numerosa no litoral desse território é composta por pescadores. A agricultura, por outro lado, tem suas origens estabelecidas em duas vias. A primeira na ocupação do território por fazendeiros de origem portuguesa, que adentraram via Rosário na área do Munim ou via Urbano Santos para Morros e Humberto de Campos (Miritiba) na área dos Lençóis, e a segunda pela interiorização dos pescadores e suas famílias. A distinção litoral e interior também caracteriza os dois tipos de pesca existentes no território. A pesca de água doce identifica os pescadores de áreas interiores e a pesca de água salgada identifica os pescadores do litoral, sendo em ambos os casos, todos agricultores. 14

15 A agricultura, considerando estas condições de formação e às condições biofísicas locais, ficou bastante limitada a sistemas de cultivo derrubada-queimada em meios arborizados 1, a criação de pequenos ruminantes e aos quintais produtivos. A principal cultura estabelecida é a mandioca para transformação em farinha, que é a base da alimentação da grande maioria das famílias do território. Entre o final do século XIX e a metade do século XX quando da instalação dos municípios de Morros (Munim) e Barreirinhas (Lençóis) ocorreu a plantação de frutíferas em grande parte desses territórios. Na década de 1980, seguindo um processo de ocupação dos cerrados maranhenses pela soja e a Amazônia maranhense por eucaliptos, municípios fronteiriços ao Território Lençóis Maranhenses / Munim receberam uma grande quantidade dessas culturas, tendo o município de Urbano Santos fronteiriço aos municípios de Morros, Primeira Cruz, Santo Amaro e Barreirinhas recebido uma imensa quantidade de eucalipto que hoje ocupa mais da metade do seu território. Essa quantidade de atividades de monoculturas desestruturou a organização fundiária daquele município e impactou fortemente a dinâmica fundiária dos municípios do território. Respondendo a essa situação a Câmara Legislativa de Barreirinhas aprovou, no início da década, uma lei que impede a implantação de monocultura no seu território, que foi seguida pelo município de Morros nos últimos anos. 2.4) Análise econômica dos municípios do território Para uma análise das condições socioeconômicas dos municípios desse território a equipe se valeu dos dados do IMESC 2, em especial ao IDM 3. O IDM, segundo o IMESC tem como objetivo mensurar os níveis de desenvolvimento alcançados por cada município, mediante um conjunto de indicadores. Mais especificamente: Este estudo fornece informações com o intuito de subsidiar o planejamento das políticas públicas dos municípios maranhenses, através da mensuração dos níveis de desenvolvimento alcançados por cada um dos 217 municípios, mediante um 1 De acordo com MAZOYER, M.; ROUDART, L. História das agriculturas do mundo: do Neolítico à crise contemporânea. Ed. UNESP, Brasília, Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos 3 Indice de Desenvolvimento Municipal 15

16 conjunto de indicadores, e possibilita a identificação do posicionamento dos mesmos no âmbito estadual 4. E que...o principal objetivo da construção do IDM é permitir aos municípios um monitoramento da sua realidade, condição esta fundamental para o estabelecimento de políticas e ações adequadas, bem como para o estabelecimento das prioridades quanto à alocação dos recursos a investir. Tendo iniciado com 45 indicadores, a última publicação do IMESC (2010) apresenta 48 indicadores, distribuídos em dois grandes grupos: i) Índice de Desenvolvimento Econômico constituído por indicadores de Infraestrutura, de Qualificação da Mãode-obra e Produtividade, e de Produção Municipal e; ii) Índice de Desenvolvimento Social constituído dos indicadores de Saúde, Educação, Oferta de Serviços Básicos e Meio Ambiente. QUADRO 1 Número de municípios e população estimada, segundo as classes do IDM 2008/2009 no Território Lençóis Maranhenses / Munim Classes do IDM IDM Número de municípios incluídos Índice médio População do território (%) ,750 1, ,769 0, ,500 0, ,551 0, ,250 0, ,318 0,327 76,16 81,18 4 0,000 0, ,220 0,230 23,84 18,82 Total ,00 100,00 FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010) De acordo com esse índice os municípios do território estudado apresentam-se em uma condição abaixo de 0,50 em uma escala de 0 a 1 sendo que 33,3% apresentam-se na última faixa. O Quadro 1 permite observar que entre os anos de 2008 e 2009 houve ascensão de um único municipio para a Classe 3, que foi Presidente Juscelino. Em uma outra leitura devemos destacar que 81,18% da população do território está na classe 3 do IDM, enquanto 18,82% encontra-se na classe

17 GRÁFICO 1 Comparativo do IDM no Território Lençóis Maranhenses/Munim nos anos de 2008 e ,500 0,450 0,400 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0, FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010) Uma leitura do Gráfico 1 permite um comparativo do IDM por cada municipio, onde se observa que os maiores IDM do Território são Bacabeira e Rosário e que houve queda nos municípios de Barreirinhas, Humberto de Campos, Morros, Paulino Neves e Primeira Cruz. Por sinal apenas Bacabeira e Cachoeira Grande tiveram um crescimento com algum destaque. GRÁFICO 2 IDM de 2008 comparado ao IDM médio das classes 3 e 4 0,450 0,400 0,405 0,403 0,350 0,300 0,250 0,200 0,283 0,318 0,213 0,257 0,272 0,285 0,231 0,249 0,239 0,221 0,150 0,100 0,050 0,000 IDM 2008 IDM MÉDIO CLASSE 3 IDM MÉDIO CLASSE 4 FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010) 17

18 O Gráfico 2 ilustra o comportamento do IDM por municipio em 2008, comparado com o IDM Médio na Classe 3 (0,318) e na Classe 4 (0,220). Percebe-se que os municipios de Axixá, Humberto de Campos, Icatú e Morros apresentaram um IDM abaixo da média do Estado, tendo o municipio de Cachoeira Grande ficado abaixo da média da Classe 4. GRÁFICO 3 IDM de 2009 comparado ao IDM médio das classes 3 e 4 0,500 0,450 0,453 0,400 0,405 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000 0,294 0,313 0,245 0,253 0,290 0,256 0,247 0,260 0,220 0,227 IDM 2009 IDM MÉDIO CLASSE 3 IDM MÉDIO CLASSE 4 FONTE: Índice de Desenvolvimento Municipal, 2009 ( IMESC, 2010) O Gráfico 3 ilustra o comportamento do IDM por municipio em 2009, comparado com o IDM Médio na Classe 3 (0,327) e na Classe 4 (0,230). Aqui houve uma mudança em relação ao ano anterior sendo que os municipios Axixá, Barreirinhas, Humberto de Campos, Icatú, Morros e Presidente Juscelino apresentaram um IDM abaixo da média do estado; e os municipios de Primeira Cruz e Santo Amaro ficaram abaixo da média da Classe 4. Em outras palavras, pelos resultados do IDM aqui apresentados, fica claro a fragilidade do território em termos de desenvolvimento socioeconômico, considerando a média do Estado, afirmando, assim, a necessidade de locação de recursos destinados a investimentos, para a grande maioria dos municipios. 3) O SISTEMA DE GESTÃO ESTRATÉGICA De acordo com a SDT o Sistema de Gestão Estratégico é uma ferramenta organizacional de planejamento e comunicação que tem como objetivos: a) 18

19 Promover e facilitar o acesso a informações nos processos de gestão social do território; b) Realizar avaliação da gestão, de resultados e de impactos da Política de Desenvolvimento de Territórios Rurais; c) Melhorar a qualidade da participação, dos investimentos públicos e do controle social através de instrumentos e processos de gestão. Para alcançar esses objetivos o sistema trabalha com quatro indicadores: i) identidade territorial; b) capacidade institucional; iii) índice de condições de vida; iv) índice de desenvolvimento sustentável. Cada um desses indicadores tem um método específico de ser alcançado, incluindo a aplicação de questionários e a sistematização dos dados. A coleta desses dados foi feita pela equipe do projeto SGE, através da Célula de Acompanhamento e Informação que, no caso desse projeto foi instalada no município de Morros. O processo de sistematização e discussão dos resultados teve apoio de várias organizações que atuam no território, em especial, o Colegiado Territorial através do seu Núcleo Diretivo. As discussões tiveram uma forte participação da assessora estadual da Delegacia Federal do MDA e do assessor territorial que atua nesse território. 4) ENTENDENDO A IDENTIDADE TERRITORIAL 4.1) Definição de Identidade Territorial A identidade de uma população, ou grupo cultural, são as características e os traços distintos que possibilitam que os indivíduos que fazem parte de uma população específica reconheçam-se mutuamente, assim como se diferenciem de outras populações ou grupos. A expressão do grupo, a ação social e coletiva frente a outros grupos, é a manifestação da identidade. Construída a partir de efeitos da história, geografia, biologia, organizações econômicas e políticas, religião, a identidade manifesta-se pelas influências presentes no espaço ocupado pela população, que processam e reorganizam seus significados em função de seus valores, tendências sociais e culturais. 19

20 A SDT considera a identidade uma característica do território, relacionando-a com suas origens, com os modos de ocupação do espaço e com o contexto social construído. Definida como um elemento aglutinador, a identidade territorial facilita a construção de um futuro mais solidário e interdependente, onde se reconhece e se valoriza a diversidade, a coesão de princípios, a mediação de interesses e a convergência de dinâmicas sociais, culturais e econômicas. 4.2) Indicadores de Identidade Territorial A SDT estabeleceu sete fatores próximos às realidades territoriais que, em maior ou menor grau, influenciam o desenvolvimento territorial. Esses fatores ou indicadores de identidade são: ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia, colonização e político. O fator Ambiental demonstra o peso que tem os atributos relativos aos recursos naturais, áreas de proteção, patrimônio natural e problemas ambientais nos aspectos do desenvolvimento territorial. Agricultura Familiar aponta para a influência das condições de desenvolvimento da agricultura local, suas organizações, os problemas e expectativas dos agricultores. Economia indica o efeito dos processos produtivos, pólos de desenvolvimento, geração de emprego e da estrutura econômica local. Pobreza refere-se ao impacto da marginalidade, exclusão social, desigualdade e outras precariedades econômicas. Etnia mostra a interferência dos grupos que agem baseados em suas crenças e perfis étnicos. A Colonização trata do processo de ocupação territorial. O indicador Político refere-se à influência dos grupos políticos, filiação partidária e das organizações comprometidas com os processos políticos nos aspectos chaves do desenvolvimento territorial. O cálculo dos indicadores de identidade foi feito pela CAI. Para apoiar esse trabalho a equipe de coordenação desenhou um instrumento que indaga aos integrantes dos Colegiados sobre sua percepção a respeito da influência de tais fatores nos seguintes aspectos chave para o desenvolvimento territorial: i) a delimitação territorial; ii) a gestão territorial em termos de participação de organizações; iii) o planejamento relacionado com a visão de futuro, a definição de metas e objetivos e 20

21 diagnóstico das características marcantes do território; iv) a construção da história comum do território e v) a resolução de conflitos. 3.3) A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de identidade territorial A coleta dos dados referentes à identidade territorial foi realizada a partir do questionário Identidade Territorial (Q2). Este questionário é composto por 14 perguntas, onde as sete primeiras correspondem à identificação da entrevista e as outras sete correspondem aos aspectos chave para o desenvolvimento conforme citado no item anterior. As sete perguntas que tratam dos aspectos chave de desenvolvimento são compostas por sete itens, a serem avaliados em uma escala de 1 (nenhuma importância) a 5 (muito importante) que se referem aos indicadores de identidade, quais sejam: ambiental, agricultura familiar, economia, pobreza, etnia, colonização e política. A indicação da SDT de que o questionário fosse aplicado a todos os membros do CODETER. A equipe do LABEX seguiu essa indicação, tendo aplicado os questionários de forma individual, a cada membro do colegiado, em cada município onde os membros moram. O Quadro 2 demonstra a relação entre o número de questionários a serem aplicados e o número efetivamente aplicado. QUADRO 2 Demonstrativo de questionários aplicados Questionário A ser aplicado Total aplicado % Q FONTE: Dados da pesquisa 3.4) Análise dos indicadores Conforme o Manual da Pesquisa (SDT, 2009) há uma classificação dos indicadores propostos apresentado no Quadro 3. Com base nessa classificação é que estão apresentados os resultados da pesquisa feita no território dos Lençóis Maranhenses / Munim (Quadro 3). 21

22 QUADRO 3 Classificação dos indicadores FONTE: Manual da pesquisa Valores Classificação 0,00 0,20 Baixo 0,20 0,40 Médio Baixo 0,40 0,60 Médio 0,60 0,80 Médio Alto 0,80 1,00 Alto Fator Agricultura Familiar Para os membros do CODETER é visível o peso do indicador Agricultura Familiar na caracterização do território e, portanto, na sua identidade, conforme pode se ver pelos dados do Quadro 4 em que aparece com maior valor. Tal constatação vem de encontro aos dados do Censo Agropecuário (IBGE, 2006), que identificou 93,92% dos estabelecimentos agropecuários como sendo da agricultura familiar ( estabelecimentos), apesar de ocupar tão somente 32,89% da área total ( ha). Mesmo nas áreas de preservação ou entre os pescadores artesanais, a atividade que mais se destaca é a agricultura de auto-consumo. QUADRO 4 Indicadores de Identidade Territorial no território dos Lençóis Maranhenses / Munim Categorias Valor Classificação Agricultura familiar 0,782 Médio alto Ambiente 0,768 Médio alto Economia 0,728 Médio alto Político 0,654 Médio alto Pobreza 0,639 Médio alto Colonização 0,635 Médio alto Etnia 0,562 Médio FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa A ausência de um indicador de pesca deixou o Território descoberto na sua categoria mais importante. É importante lembrar que, praticamente todas as famílias rurais são pescadoras, fruto do processo geral de ocupação e da presença das quatro bacias hidrográficas. Dados da Delegacia Federal do Ministério da Pesca e Aquicultura aponta a presença de pescadores filiados às diversas organizações de representação da categoria. Na ausência desse indicador, os respondentes consideraram que a agricultura familiar é o indicador mais importante. Agricultores familiares são quase sempre 22

23 pescadores, mesmo nas áreas do interior e, portanto, se confundem a cada período do ano dependendo do ciclo agrícola e das chuvas que permitem as cheias dos rios. Para os gestores locais a pesca é tratada no mesmo nível que a agricultura familiar, considerando sua importância econômica e o número de trabalhadores relacionados nessa categoria. A economia turística tem dado uma crescente importância a essa atividade que tem aumentado sua importância pela presença crescente da aquicultura no Território. Em todos os municípios há um número grandioso de viveiros escavados, número que ainda não está completamente conhecido pelos próprios municípios e pelas superintendências estadual e federal da pesca. Fator Ambiental Os membros do CODETER deram grande importância à questão ambiental pelo que se percebe na avaliação apresentada no Quadro 4, que apresenta o segundo maior valor (0,768) entre todos os itens pesquisados. Fica claro que os representantes do Colegiado entendem a importância dos recursos naturais (área de proteção, patrimônio natural), assim como os problemas ambientais relacionados e qual o peso em relação ao desenvolvimento, tanto na atualidade como para o futuro. Essa posição dos representantes não poderia ser diferente, considerando que o território apresenta uma característica muito própria, com uma grande quantidade de áreas de proteção ambiental. Mesmo que essa condição jurídica seja desconhecida de uma grande parte da população a exceção é o Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses a visão do bioma costeiro, representado por dunas, manguezais e uma vasta quantidade de rios de diversos tamanhos, indica o quanto essa característica influi no posicionamento da população. Esses dois fatores (agricultura familiar/pesca e meio ambiente) estão intrinsicamente interligados. No índice de condições de vida, os agricultores familiares e pescadores apontam que o ambiente tem uma importância fundamental para a sua própria sobrevivência. Essa percepção indicada pelos representantes do CODETER é a referência da identidade do território: ambiente e agricultura familiar foram os dois fatores mais bem avaliados. 23

24 Fator Economia Junto com o Ambiente e Agricultura Familiar o indicador Economia foi destacado pelos respondentes como de grande importância para a caracterização e para a definição da identidade territorial. Aqui deve-se fazer um recorte da situação econômica do Território. O grande gerador de emprego em todos os municípios está representado pelo serviço público e pela formação pesca / agricultura familiar. Em 2008, o IMESC 5 contabilizou que Território possuía um PIB total de R$ ,00, sendo o valor adicionado da agricultura plicado responsável por 27,21% (R$ ,00) maior que nos outros territórios. A ausência de empresas industriais ou do agronegócio permite inferir que na avaliação dos moradores dessa região, e em especial, os participantes do CODETER, as condições atuais, representadas pelo setor primário agricultura familiar e extrativismo pesqueiro e pelos serviços definem muito bem essa identidade histórica que sempre se pautou nesses dois setores. Do ponto de vista do processo identitário a economia cruza com perfeição com os dois indicadores anteriores: agricultura familiar e ambiente. Os dados do IMESC no documento Produto Interno Bruto dos municípios ( ) apontam que o município de Presidente Juscelino foi o município que teve a maior variação nominal com uma mudança de posição no ranking do 203º para o 174º posto e que essa mudança reflete o aumento na produção do cultivo de mandioca na ordem de 17%. Com esse exemplo é fácil compreender a importância que esse modelo econômico tem para os moradores do Território e o quanto o desmoronamento desse modelo pode impactar o processo de formação dessa identidade. Fator Político Esse fator aparece como médio alto (0,654), apesar de ter sua importância reduzida, comparadamente com os fatores apresentados anteriormente. Aqui os componentes do CODETER assumem que há uma grande influência dos grupos políticos, e que as organizações comprometidas com os processos políticos nos aspectos chaves do desenvolvimento territorial, contribuem na caracterização do território e, portanto, na sua identidade. Alguns municípios ainda apresentam um 5 Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos. Produto Interno Bruto do Maranhão. Período 2004 a

25 modelo de política muito semelhante ao que se praticava na metade do século passado, de modo que a influência dos governantes locais acaba por extrapolar para áreas muito além do público. No entanto, o modelo de política em voga no território não é diferente do restante do Estado nos dois níveis de governo. Os dados socioeconômicos apresentados na primeira parte deste documento mostram que, mais do que falta de recursos, falta planejamento e organização para o desenvolvimento. A preocupação de muitos grupos políticos tem sido mais em manter uma estrutura de poder do que em trabalhar pelo desenvolvimento dos municípios ou da região. A existência de um consórcio intermunicipal com a participação dos prefeitos de todos os municípios da região não tem conseguido apresentar qualquer proposta que contribua com a política ou com o desenvolvimento territorial. Esse exemplo é referenciado pela relação direta entre o poder estadual e onze dos doze municípios que fazem parte da sua base de apoio. Fator Pobreza O indicador revelou que essa condição caracteriza o território, muito embora os dados do IMESC, em 2008, apontem que a renda percapta média do território ficou em R$ 253,21/mês, abaixo do salário mínimo vigente (R$ 415,00) 6, mas acima da linha de pobreza. Usando do conceito mais completo de pobreza, devemos lembrar que com o nivel de rendimento apurado, é notorio a carencia material da população do territorio (alimentação, vestuario, alojamento), além das questões relativas a saúde, educação e informação. De acordo com as informações apresentadas no PTDRS, e expostas na primeira parte deste documento, as condições socioeconômicas deste território colocam os municípios entre os piores do Maranhão. A grande responsabilidade pelas condições de pobreza é da política estabelecida, de modo que a proximidade desses dois últimos indicadores não é uma simples coincidência. Dados de educação, saúde e renda estão relacionados no IDH. A infraestrutura básica ainda possui um grande déficit. Vale considerar que até a década passada não havia uma estrada que 6 Tal rendimento está acima da linha de pobreza (o critério mais aceito, no tempo presente, é o do Banco Mundial, que em seu Relatório de Desenvolvimento Mundial de 1990, estabeleceu que a linha de pobreza mundial é de menos de 1 dólar por dia). 25

26 ligasse todos os municípios dos Lençóis. Ainda hoje as sedes dos municípios de Primeira Cruz e Santo Amaro não possuem estradas, tendo o primeiro uma ligação por via marítima a partir do município Humberto de Campos e o segundo uma ligação por uma estrada carroçável de 38 km que atravessa o Parque Nacional dos Lençóis Maranhenses. Fator Colonização Este fator apresentou um peso relativamente forte na caracterização do Território e na formação da identidade territorial. Os respondentes admitem que a grande quantidade de assentamentos de reforma agrária existente no Território como está demonstrado no documento de qualificação do PTDRS 7 pode ter uma grande importância para a identidade do Território. A dinâmica de construção da identidade desse território se vale do processo de ocupação espacial e, nesse caso, devemos considerar que os moradores da área litorânea possuem características bem distintas dos moradores da zona do interior. Os dados referentes a esse indicador, então, teriam que cruzar com o indicador de economia, considerando as características produtivas dos pescadores (Zona Litorânea) e dos agricultores familiares (Zona do Interior). Munim e Lençóis também apresentam características identitárias diferenciadas e, no entanto, o processo semelhante da ocupação dessas microrregiões, somado à ausência de conflitos, coloca para todos os respondentes que esse não é um fator de preocupação. A transformação de muitas das comunidades tradicionais em assentamentos de reforma agrária feita pelos órgãos governamentais da reforma agrária não determinou qualquer mudança nos valores estabelecidos de forma histórica pelos moradores locais, apenas permitiu a regularização fundiária das terras antes que qualquer processo de re-ocupação se tornasse conflitiva como acontece ainda hoje na mesorregião Oeste. Nesse sentido, com o valor de 0,635 (classificação Médio Alto), na percepção dos respondentes, revela que este fator tem um peso muito forte na caracterização do 7 Durante a elaboração do PTDRS qualificado, foram identificados 126 (cento e vinte e seis) Projetos de Assentamentos no Território, distribuídos em 10 (dez) municípios. Isso representa ,8 ha de terra incluídos no processo produtivo da agricultura familiar, o que corresponde a 24,3% da área do território. Esse total de PA s beneficia famílias (aproximadamente habitantes), que representa 38% da população do território. 26

27 território e, portanto, na sua identidade. Tal fato pode ser constatado quando da qualificação do PTDRS, que nos apresenta o Território com 126 PA s que é quase 20% do total de PA s do Estado (dados do INCRA). A área total PA s ,8419 ha representa 7,7% da área PA s estado e 24,3% da área total do Território. A quantidade de famílias assentadas é de ou, aproximadamente, pessoas ou 38% do total da população do Território. Fator Etnia Apesar da grande quantidade de comunidades quilombolas em vários municípios do Território, os componentes do Colegiado Territorial não consideraram importante este fator na caracterização da identidade territorial. Com 0,562, esse item foi o único classificado como médio. A ausência de outras etnias no Território e a presença de quilombolas apenas nos municípios do Munim podem explicar os motivos que permitiram essa classificação. A grande quantidade de negros e indios no Maranhão tornam essas populações parte integrante de uma população mestiça totalmente integrada. O reconhecimento das terras e suas respectivas titulações em nome dessas populações é feito por órgãos federais, caso da FUNAI no caso dos índigenas, e Fundação Palmares e o INCRA no caso dos quilombolas. No Território (PTDRS qualificado, 2010), existem 34 comunidades quilombolas distribuídas em 6 municípios, sendo 31 localizadas no Munim (Bacabeira, Icatu, Presidente Juscelino e Rosário) e 3 nos Lençóis (Humberto de Campos e Primeira Cruz). Esse número, no entanto, é apenas das comunidades reconhecidas oficialmente não representando o conjunto da população existente. 4) QUAIS SÃO AS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS? 4.1) Definição de capacidade institucional Referem-se às condições e recursos disponíveis às estruturas organizativas do Território considerando seu arranjo político-institucional e as organizações autônomas da sociedade civil e de representação estatal/social, para a gestão social das políticas públicas, bem como para a execução dos seus projetos. 27

28 Especificamente, sobre as organizações de gestão dos territórios rurais, a compreensão das Capacidades Institucionais deve considerar as principais áreas de desenvolvimento institucional referidas aos territórios rurais no marco da política de desenvolvimento rural sustentável. Mas não se deve esquecer que o foco das capacidades institucionais passa por questões fundamentais como: a organização e o planejamento, o funcionamento administrativo e a capacidade técnica de cada uma dessas organizações. 4.2) Os indicadores de capacidade institucional As áreas identificadas para o cálculo do Índice de Capacidades Institucionais foram: Gestão dos Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços Institucionais Disponíveis, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de Conflitos, Infraestrutura Institucional e Iniciativas Comunitárias e Participação. Cada uma destas áreas permite conhecer as capacidades das organizações nos territórios, bem como estabelecer diferenças entre eles. O indicador Gestão dos Conselhos refere-se à gestão dos conselhos territoriais muito especialmente em relação à atuação na análise dos projetos relacionando à análise dos componentes sociais e ambientais dos projetos, à atuação em busca por fontes de financiamento e a promoção da integração dos projetos. Enquanto isso, o indicador Capacidade das Organizações enfatiza a capacidade de gestão das organizações presente e atuantes no território, tais como: cooperativas, grupos de mulheres, cadeias produtivas, acordos de comercialização, prestadores de serviços tecnológicos, organizações comunitárias, entre outras. O indicador de Serviços Institucionais relaciona-se aos serviços prestados pelas organizações nos territórios, tais como: assistência técnica, apoio tecnológico e informações sobre preços. Já os Instrumentos de Gestão Municipal referem-se aos instrumentos disponíveis nos municípios para o desenvolvimento de sua gestão, tais como: ordenamento de uso do solo, uso de produtos perigosos, manejo de dejetos, normas sobre impactos ambientais, mapeamento de zonas de risco, planos de gestão, projetos e estratégias de coordenação com instituições federais e estaduais. O indicador que analisa os Mecanismos de Solução de Conflitos diz respeito aos 28

29 mecanismos e instâncias utilizadas nos municípios dos territórios para solução dos conflitos, bem como fazem referência aos movimentos e expressões sociais presentes nos territórios, tais como: autoridades locais, comitês comunitários, organizações fora do município e mobilizações de grupos locais. A Infraestrutura Institucional refere-se à existência de infraestrutura pública para o desenvolvimento de atividades econômicas, sociais, culturais e políticas, nos territórios. As Iniciativas Comunitárias correspondem aos diferentes tipos de iniciativas das organizações sociais frente aos diferentes temas de importância para o desenvolvimento territorial, assim como a capacidade da população em estabelecer alianças para defender seus interesses, em especial, projetos para o desenvolvimento social, produtivo, cultural, ambiental, turístico, ente outros. Por último o indicador Participação que diz respeito, tanto ao grau de participação das organizações municipais, no território, quanto da participação dos beneficiários de projetos locais, na sua demanda, elaboração e gestão. Cada indicador possui uma variação entre 0 (zero) e 1 (um), sendo que, o valor 1(um) indica maior capacidade, e 0 (zero), menor capacidade das instituições do território. 4.3) A coleta dos dados e cálculo dos indicadores de capacidade institucional A coleta dos dados referentes às capacidades institucionais foi realizada a partir dos questionários: Capacidades Institucionais (Q1), Acompanhamento da Gestão dos Colegiados Territoriais (Q3) e Avaliação de Projetos de Investimento (Q5). Os questionários são compostos, além das questões de identificação da entrevista, por perguntas de múltipla escolha, dicotômicas (sim ou não), escala e abertas. Como será apresentado no tópico posterior, cada um deles contribui com diferentes questões para a construção do índice. Além disso, os questionários têm unidades de coleta diferenciadas: i) O questionário Capacidades Institucionais é aplicado por município (uma unidade), com pessoas conhecedoras dos conteúdos abordados; 29

30 ii) O questionário de Acompanhamento da Gestão do Colegiado é aplicado a todos os membros da plenária do Colegiado Territorial (censo), em cada território rural. Neste caso, a aplicação do questionário se deu individualmente, a cada membro do colegiado. iii) O questionário Avaliação de Projetos de Investimento é aplicado por projeto localizado nos territórios, sendo que três unidades são aplicadas: uma com um representante dos executores do projeto, outra a um representante dos beneficiários e um último, ao representante do colegiado. 4.4) Análise dos indicadores No território dos Lençóis Maranhenses / Munim esses questionários foram aplicados entre agosto/2010 até fevereiro/2011. No Quadro 5 está apresentado o demonstrativo dos questionários aplicados. QUADRO 5 Demonstrativo de questionários aplicados Questionário A ser aplicado Total aplicado % Q Q Q FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa O Cálculo do Índice de Capacidades Institucionais é realizado a partir da média harmônica dos indicadores de Capacidades, de acordo com a seguinte fórmula: 6/[(1/ Gestão dos Colegiados) + (1/Capacidades Organizacionais) + (1/ Serviços Institucionais Disponíveis) + (1/Instrumentos de Gestão Municipal) + (1/ Mecanismos de Solução de Conflitos) +(1/ Infraestrutura Institucional) + (1/Iniciativas Comunitárias) + (1/ Participação)]. Conforme o Manual da Pesquisa (SDT, 2009) há uma classificação dos indicadores propostos já apresentada no Quadro 2. Com base nessa classificação é que estão demonstrados os resultados da pesquisa das capacidades institucionais feita no território dos Lençóis Maranhenses/Munim (Quadro 6). 30

31 Nesse Quadro 6 o valor médio do indicador estudado é de apenas 0,302, considerado médio baixo. De todos os índices apresentados apenas os dois primeiros (Gestão dos Colegiados e Infraestrutura Institucional) aparecem com valores acima de quatro, estando na classificação médio e médio alto. Há que se inferir aqui que a nota para o índice Gestão dos Colegiados tem um forte caráter de superestimação em função dos respondentes participarem, em grande parte, das atividades do Colegiado. QUADRO 6 Indicadores de Capacidade Institucional no território dos Lençóis Maranhenses/Munim Indicador de Capacidade Institucional Valor Classificação Gestão dos colegiados 0,613 Médio alto Infraestrutura institucional 0,496 Médio Participação 0,398 Médio baixo Iniciativas comunitárias 0,279 Médio baixo Capacidades organizacionais 0,276 Médio baixo Mecanismos de solução de conflitos 0,265 Médio baixo Instrumentos de gestão municipal 0,241 Médio baixo Serviços institucionais disponíveis 0,191 Baixo FONTE: Manual da pesquisa / dados da pesquisa (abril/2011) Gestão dos Conselhos os respondentes dos questionários Q3 e Q5, nas questões relativas ao indicador em referência, fazem uma leitura positiva do mesmo. Ou seja, entendem que, na gestão dos Conselhos Territoriais os componentes sociais e ambientais dos projetos são levados em conta, bem como a atuação dos membros em busca de fontes de financiamento, além de acreditar que existe uma promoção da integração entre os projetos. É importante relacionar que, nesse caso, a diferença muito grande quando comparado com os outros indicadores pode identificar o maior conhecimento do fator por parte dos respondentes, considerando que grande parte dos respondentes fazem parte do Colegiado Territorial. E talvez, por isso, se tenha uma diferença tão grande na pontuação entre esse e o item seguinte. O Colegiado Territorial havia aprovado até o final de 2010, de acordo com os dados da CEF, 30 projetos de infraestrutura, sendo que apenas cinco desses projetos foram devidamente implantados e apenas dois estão funcionando adequadaemente. A estrutura desse colegiado inclui, além da assembleia territorial composta por 96 31