JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO DE EDITAL
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- Luiz Henrique Marroquim Meneses
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1 ESTADO DE SANTA CATARINA SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE SUPERINTENDÊNCIA DE COMPRAS E LOGISTICA GERÊNCIA DE AQUISIÇÕES E LICITAÇÕES JULGAMENTO DE IMPUGNAÇÃO DE EDITAL REFERÊNCIA: PSES nº 47432/2015, Licitação nº 4349/2015, Modalidade: Pregão Presencial ASSUNTO: Contratação de serviços DE gestão e operação logística do fluxo de medicamentos, materiais médico hospitalares, patrimônio e correlatos (produtos da área da saúde), incluindo o recebimento, armazenagem, fracionamento, separação e distribuição para rede estadual de saúde para as Unidades da SES. O Secretário de Estado da Saúde, no uso de suas atribuições, passa a julgar a Impugnações de Edital ofertada tempestivamente pelas empresas CANTRA TECNOLOGIA LTDA; R.V. ÍMOLA TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA; CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DE SANTA CATARINA e NG TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA. Cabe mencionar que a impugnação interposta está de acordo com os pressupostos procedimentais do art. 41, da Lei 8.666/93. Por economia processual adoto o relatório da Assessoria Jurídica desta Secretaria, que provocada assim manifestou-se através dos pareceres: Relatório: Aporta a esta Assessoria Jurídica, para análise e parecer, impugnação e pedido de esclarecimentos apresentados pela empresa NG Transportes e Logística Ltda., em sede de impugnação aduz: ausência de quantitativo unitário, do software de gestão de logística (propriedade da licitante), dos requisitos tecnológicos (direcionamento), do prazo de implantação da infraestrutura de armazenagem e alega irregularidades no edital. Referida empresa questiona ainda os itens , 6.2, 6.6.1, 6.7, ou seja, como deverá ser a formação do preço frente à ausência de quantitativo e ausência de preços estimados no edital. A empresa RV Ímola Transportes e Logística Ltda, prazo de implantação que compõem a proposta. 1
2 O Conselho Regional de Farmácia de SC requereu a anulação do edital (licitação) em face da impossibilidade do exercício de funções inerentes ao farmacêutico em órgãos públicos por empresas terceirizadas. É o relatório. Após análise conclui esta Assessoria Jurídica: 1. DO PEDIDO DE ESCLARECIMENTO E IMPUGNAÇÃO PELA EMPRESA NG TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA Ausência de quantitativo unitário O edital de licitação juntamente com os autos do processo licitatório apresentam informações necessárias para formulação da proposta, vide item 1.5 abaixo Do software de gestão de logística (propriedade da licitante) Acredita-se frente ao questionamento que a empresa não tomou o devido conhecimento da errata publicada, vez que as duas alterações já realizadas no edital já não mais constava tal exigência, conforme fez menção o Parecer Jurídico n. 128/2015 item 2.4 (p.07), que detalha as disposições do art. 30 da Lei n /93, especialmente quanto à vedação da exigência de propriedade Dos requisitos tecnológicos (direcionamento) Conforme já mencionado, o processo fora iniciado com a obtenção de orçamentos, sendo que três empresas enviaram propostas sem dificuldades, tal fato por si só demonstra a ausência de direcionamento. Além disso, quanto à alegação de que a empresa que realiza os serviços de software atualmente teria privilégios e/ou vantagens para a formulação de proposta, esclarece esta Assessoria que os serviços ora licitados não são equivalentes à atual prestação de serviços de software, mesmo porque não se trata de empresa de logística. 2
3 A presente licitação visa contratar a prestação de serviços de gestão e operação logística do fluxo de medicamentos, materiais médico hospitalares, patrimônio e correlatos (produtos da área da saúde) incluindo o recebimento, armazenagem, fracionamento, separação e distribuição para rede estadual de saúde para as Unidades da SES, conforme condições e especificações estabelecidas no Anexo I. A empresa vencedora terá que realizar a implantação do sistema de acordo com as necessidades apontadas pela SES, e em se tratando de uma nova contratação com fluxos específicos, não há falar em vantagem a ser conferida a atual prestadora do software/manutenção do atual sistema Do prazo de implantação da infraestrutura de armazenagem Cumpre destacar inicialmente que a SES possui experiência na gestão de seus contratos, o prazo estabelecido é estudado pela área técnica que conhece o serviço a ser adquirido. Ademais, sabe-se que o art. 57 1º da Lei 8.666/93 permite que os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômicofinanceiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo. A prorrogação em caso de atraso por parte da administração ou superveniência de caso fortuito ou força maior justificados será devidamente deferida conforme o caso Da formação do preço frente à ausência de quantitativo e ausência de preços estimados no edital. Em que pese às dúvidas (esclarecimento) quanto à formulação da proposta, tem-se que o edital apresenta detalhamento do objeto com os valores estimados dos serviços, tais valores e especificações constam do processo licitatório, inclusive há orçamento detalhado nos autos, capaz de melhor informar acerca da formulação de proposta. A modalidade pregão não traz a obrigatoriedade do orçamento ou estimativa constar do edital, contudo deverá estar acostado aos autos para vistas e conhecimento das futuras participantes. 3
4 Assim, visando esclarecer e proporcionar a ampla competitividade, tem-se que a proposta deverá possuir preço unitário e global, assim como contemplar todos os custos conforme edital A proposta deverá conter: a) Valor Global Proposto para a execução dos serviços objeto desta Licitação, que não poderá ultrapassar o Valor Orçado e apresentado pela Secretaria de Estado da Saúde de Santa Catarina; b) Preço Total do Serviço, somatório dos resultados da multiplicação dos preços unitários pelos quantitativos correspondentes O preço cotado na proposta escrita deverá conter todos os custos diretos e indiretos, inclusive os resultantes da incidência de quaisquer tributos, contribuições e obrigações decorrentes das obrigações trabalhistas, fiscal e previdenciária a que estiver sujeito; 6.4. Serão corrigidos automaticamente pela Comissão de Licitação/Pregoeiro quaisquer erros materiais de cálculo; Dito isso, a empresa deverá informar os valores dos itens, etapas e global dos serviços. Segundo a DLOG Diretoria de Logística seguem respondidos os esclarecimentos: 1)O subitem do termo de referencia diz que: O sistema deverá possuir funcionalidade de assinatura e armazenamento de certificados digitais. As funcionalidades auditáveis devem ser assinadas digitalmente, armazenando todos os certificados utilizando o padrão ICP Brasil. Em resposta ao item acima, todas as operações que envolvem exclusão, alteração de dados de produtos ou pacientes deverá ser assinado digitalmente por assinatura eletrônica padrão icp Brasil. a) Onde estão esses bens listados? Esse órgão irá disponibilizar tal lista? Os bens mencionados estão no processo, assim como orçamento e planilha de quantidades e custos, qualquer empresa pode consultar os altos, ademais existe o atestado de visita técnica para esclarecer qualquer dúvida referente ao edital 4
5 e ao processo de logística ponto a ponto, onde o mesmo deveria ter agendado para o total conhecimento. O quadro abaixo é uma observação que a empresa deverá respeitar ao término do contrato. Observação: A) Os equipamentos e materiais necessários para a realização dos serviços contratados deverão ser mantidos pela CONTRATADA em perfeitas condições, adequadas à sua destinação. B) A instalação de bens móveis ou imobilizados listados como necessários a execução do objeto, serão incorporadas ao patrimônio da SES ao término da vigência do contrato de 60 (sessenta) meses. 2) Os subitem 6.2, e 6.7 do edital diz que a proposta deverá conter: a)será considerado o valor global mensal conforme anexo IX modelo de proposta de preços. b) Todos os valores estão contidos no processo, a empresa deveria ter solicitado vistas ao mesmo e também feitas as vistoria técnica para maiores esclarecimentos. 2. DA IMPUGNAÇÃO PELA EMPRESA RV ÍMOLA TRANSPORTES E LOGÍSTICA LTDA Vide item DA MANIFESTAÇÃO DO CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DE SC Quanto à suposta ilegalidade na terceirização dos serviços atividades inerentes aos farmacêuticos esclarece esta Assessoria que diferente do que aponta o CRF/SC, complementarmente à função típica do Estado, pode a iniciativa privada explorar os serviços de assistência à saúde pública, conforme art.199 da Constituição Federal e arts. 2º, 2º, 4º, 2º e 24 da Lei 8.080/90. Assim, quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, poderá o Sistema Único de Saúde recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada. In casu, raciocínio diverso esbarraria no dispositivo mencionado (art. 196) que recebeu como influxo os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), da promoção do bem comum e erradicação de desigualdades e do direito à vida (art. 5º, caput), cânones que remontam às mais antigas declarações Universais dos Direitos do Homem. 5
6 Conclui-se: Diante de todo exposto, cumpridas as formalidades legais, após análise deste jurídico e área técnica, opina esta Assessoria, pelo INDEFERIMENTO às impugnações/esclarecimentos apresentados pelas empresas NG Transportes e Logística Ltda, RV Ímola Transportes e Logística Ltda. E Conselho Regional de Farmácia do Estado de SC, e consequentemente, pela manutenção das exigências do edital conforme fundamentação acima. É o parecer. Impugnação da empresa Cantra Relatório: Aporta a esta Assessoria Jurídica, para análise e parecer, impugnação apresentada pela empresa Cantra Tecnologia Ltda., alegando as seguintes irregularidades: ausência de exigência de atestados de capacidade técnica, ausência de parcelamento do objeto divisibilidade, excesso de equipe técnica, especificações desnecessárias e excessivas do termo de referência, ausência de exigência de expertise referente ao seguro garantia, edital que prevê sanções em desconformidade com a Lei n /02 e ausência de planilha de custos. É o relatório. Após análise conclui esta Assessoria Jurídica: Esclarece inicialmente esta Assessoria que a empresa, ora impugnante demonstra interesse notório de protelar a abertura do certame, haja vista que a cada nova publicação, novos argumentos e até mesmo controversos dos recursos anteriormente protocolados vem tentando impedir a realização do ato da licitação, podendo ser responsabiliza já que o ato é imputado como crime nos termos do art. 93 da Lei n /93, podendo a Gerência de Aquisições e Licitações se assim entender realizar os encaminhamentos ao Ministério Público Estadual para oferecimento de denúncia. 6
7 Conforme se extrai do relatório, a empresa repete questões já respondidas administrativamente e sem ter logrado êxito, repete os atos e com isso tenta impedir a realização do certame. A Secretaria por sua Assessoria Jurídica vem buscando a adequação do edital com vista a uma ampla concorrência e atendimento aos interesses da Administração, inclusive, conforme já mencionado em recurso retro, a Secretaria através de sua Superintendência de Compras e Logística realizou reunião com a Diretoria de Licitações e Contratações (DLC) TCE/SC e procedeu diversas alterações no edital objetivando o atendimento à legislação vigente. 1. Da ausência de exigência de atestados de capacidade técnico operacional para o objeto licitado. Inicialmente esclarece esta Assessoria que a empresa acerca de ausência específica referente a capacitação técnica das empresas. Ocorre que embora a empresa entenda ser obrigatório, conforme já citado, a lei de licitações em seu art. 30 dispõe que a documentação relativa à qualificação Técnica limitar-se-á: ( ), e em seguida prevê formas para a avaliação e análise técnica, não sendo obrigatório a exigência de itens específicos. O TCU já consignou que a lei de licitações não proíbe o estabelecimento de requisitos de capacitação técnico-operacional, mas, sim, retira a limitação específica relativa à exigibilidade de atestados destinados a comprová-la, deixando que a decisão quanto a essa questão fique a critério da autoridade licitante, que deve decidir quanto ao que for pertinente, diante de cada caso concreto, nos termos do art. 30, II. É a inteligência do Superior Tribunal de Justiça, in verbis: Administrativo.Licitação.Interpretação do art. 30, II e 1º, da Lei 8.666/93. ( ) O exame do disposto no art. 37, XXI da Constituição Federal, e sua parte final, referente a exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, revela que o propósito aí objetivado é oferecer iguais oportunidades de contratação com o Poder Público, não a todo e qualquer interessado, indiscriminadamente, mas sim, apenas a quem possa evidenciar que efetivamente 7
8 dispõe de condições para executar aquilo a que se propõe (Adilson Dallari). Recurso especial improvido (Res. Nº SP, rel. Min. José Delgado, DJU de , RSTJ 115/194) (grifamos). Nesse diapasão, improcedente é a citada impugnação. 2. Da necessidade de parcelamento do objeto do Pregão. Sustenta a empresa que o edital inclui diversos serviços, sem fracioná-los em itens para fins possibilitar a ampla competitividade no certame, sem o qual, também não é possível a prestação de serviços por uma única empresa. Ocorre que o edital busca a integração de todas as etapas de logística (transporte, distribuição e armazenamento de medicamentos) com vista à segurança e centralização das informações, bem como, economicidade evitando com isso, a evasão de medicamentos grande perda atual ao Estado e que representa um valor expressivo. O Tribunal de Contas da União se pronuncia no sentido de que ( ) a questão da viabilidade do fracionamento deve ser decidia com base em cada caso, pois cada obra tem as suas especificidades, devendo o gestor decidir analisando qual a solução mais adequada para o caso (Acórdão nº 732/2008). Embora os estudos feitos demonstrem a economicidade em licitar de forma conjunta os serviços, objeto da presente licitação, tem-se que se um objeto, divisível, sob o aspecto econômico for mais vantajoso, mas houver inviabilidade técnica em que seja licitado em separado, de nada valerá a avaliação econômica. Ou seja, não há ilegalidade na realização da licitação dos serviços de forma global ao passo que a prestação sob apreciação é indivisível pela sua finalidade, onde qualquer desmembramento acarretaria prejuízo para o seu conjunto ou complexo. 3. Da irregularidade relativa ao detalhamento excessivo da equipe técnica. Por se tratar de caráter técnico cuja competência não detém esta assessoria, o presente item já fora objeto de análise da Diretoria de Logística que assim se manifestou: 8
9 Da Graduação em sistemas e graduação em ciências da computação Em resposta a esse item informamos que trata-se de exigência de profissional especializado no desenvolvimento de software e certificação em banco de dados. Tal profissional deverá ser responsável pela customização do software de gestão logística, bem como providenciar e acompanhar junto à equipe as INTEGRAÇÕES necessárias aos sistemas legados da SES/SC, motivo pelo qual se torna justo exigir conhecimentos em banco de dados e desenvolvimento de aplicações. Em resposta a esse item informamos que trata-se de exigência de profissional especializado no desenvolvimento de software e certificação em banco de dados. Tal profissional deverá ser responsável pela customização do software de gestão logística, bem como providenciar e acompanhar junto à equipe as INTEGRACOES necessárias aos sistemas legados da SES/SC, motivo pelo qual se torna justo exigir conhecimentos em banco de dados e desenvolvimento de aplicações. - Segurança da informação Em resposta a esse item informamos que os recursos de segurança o edital prevê profissional com experiência em segurança da informação, o qual terá atribuição de estabelecer planos e critérios e procedimentos relacionado a segurança da informação - Link pode ser pouco e não mencionou redundância: Link dimensionado pela equipe técnica da secretaria considerando a base de exigências de software web prevista e com base no numero de acessos simultâneo. Com relação a redundância a contratação de link não é objeto principal no entanto condições para a prestação de serviços, cabe a empresa mantê-lo funcionando caso a licitante sinta-se mais segura poderá optar por link redundante. No entanto a secretaria exige a garantia de um link de 20 mb full. - Descrições do Software /emuladores e plug-ins / MCV: Os sistemas precisam operar em ambiente web por não necessitar de instalação, sendo assim, todo o processo de implantação, manutenção e atualização é automático, sem demandar operações presenciais. Os sistemas web operam independente das versões dos sistemas operacionais, sendo assim eles não ficam sujeitos às atualizações do sistema operacional e podem ser utilizados em qualquer sistema, como Windows, Linux, Android, ios, OSX, etc. Os sistemas devem ser totalmente web para garantir as funcionalidades remotas independente de possíveis incompatibilidades de sistema operacional ou aquisição de emuladores e virtualizadores terceiros. Ferramentas de ORM são uma nova camada entre o sistema e o banco de dados. Pelo simples fato de haver mais uma camada de abstração entre o sistema e o banco de dados, matematicamente este fato já implica na diminuição do desempenho do sistema. Quanto aos recursos tecnológicos presentes no edital tratam-se de necessidades identificadas pela equipe técnica, face às tendências tecnológicas (aplicações web) a capacidade de processamento e desempenho (ausência de recursos de plugin, hibernate etc., banco de dados) e principalmente a COMPATIBILIDADE e necessidade de interconectar-se com os sistemas legados da SES/SC. Quanto aos recursos de segurança o edital prevê profissional com experiência em segurança da informação, o qual terá 9
10 atribuição de estabelecer planos e critérios de segurança, ademais, esta previsto nos recursos tecnológicos a certificação digital, bem como recursos de biometria e HTTPS. Quanto à arquitetura MVC, trata-se de recurso tecnológico que beneficia não só os profissionais que eventualmente desenvolvem a aplicação, mas principalmente a SES/SC que obterá vantagem na customização de recursos, bem como no suporte técnico de forma ágil quando for o caso, inclusive com menor esforço. Georreferenciamento e biometria: O cadastramento de georreferenciamento garante a validação do endereço cadastrado bem como tem a intenção de auxiliar na busca de forma fácil de endereços e rotas. O cadastro biométrico serve como forma de autenticação, visando padronizar e garantir a segurança desde o seu cadastramento até no uso ao sistema.. Sendo assim, sem o cadastro das informações biométricas no cadastro pessoal, não é possível referenciar a pessoa à uma determinada autenticação. Ajuda On line: Quanto ao recurso tecnológico de ajuda on-line, cabe ressaltar que o referido sistema será utilizado por profissionais da contratada mas também por profissionais da SES/SC, o recurso se torna importante na resolução de eventuais duvidas de forma imediata. Painel Digital: O painel digital faz-se necessário tendo em vista a necessidade de organização e respeito aos atendimentos prioritários em farmácias ambulatoriais tais como: os 85 centros de custos, onde requer um fluxo de organização de atendimento. Diante do exposto, tem-se que as especificações contidas no termo de referência são originárias das necessidades apontadas pela SES, objetivando segurança do sistema e informações, sendo que não há exclusividade ou direcionamento capaz de afastar licitantes. 4. Das especificações desnecessárias e excessivas no TR. Cabe à Administração proceder com a solicitação conforme o objeto, verificando todo seu escopo e conhecimento no momento frente à experiência, visando sempre a celeridade e economicidade dos serviços. Portanto, as especificações constantes do termo de referência não impossibilitaram a SES na obtenção de três orçamentos detalhados para a prestação dos serviços, ou seja, notória é a possibilidade de concorrência na presente licitação. Tanto o edital como o processo licitatório estão instruídos com os documentos necessários à formulação de propostas Da não exigência de expertise com relação ao seguro garantia.
11 A empresa Cantra reitera manifestação referente a não exigência de expertise em relação ao seguro garantia de mercadoria. Todavia, ao discorrer sobre o assunto, indica o art. 56 da Lei n /93 referente a garantia do contrato. Dito isso, ressalta que se tratam de coisas distintas, a garantia da contratação se encontra exigida no Capítulo XIII do edital: A empresa à qual for adjudicado o objeto da presente licitação, deverá comparecer para assinatura do contrato devendo para isso efetuar na Secretaria de Estado da Saúde de Santa Catarina, a titulo de garantia contratual, o recolhimento da importância referente a 5% (cinco por cento) do Valor do Contrato, com prazo de vigência não inferior ao prazo de vigência do Contrato. ( ) Outra situação é exigência de seguro do almoxarifado (Prédio e equipamentos), como também do estoque de medicamentos e materiais. Quanto à exigência de expertise para a execução de seguro entende esta Assessoria não ser razoável formalismos exacerbados, não podendo exigir ainda a expertise de terceiros alheios a relação contratual, ou seja, a expertise a ser demonstrada seria da seguradora/corretora. Além disso, o objeto principal da licitação não é a contratação de seguro e sim objeto acessório à contratação e de responsabilidade da empresa contratada. 6. Da previsão de sanções não previstas na lei /2002. Inicialmente esclarece esta Assessoria que há aplicação da Lei n /2002, todavia, por se tratar de uma lei federal onde prevê SICAF, por exemplo, não adotado na administração pública Estadual, há a aplicabilidade do Decreto Estadual n /2009, com vista ao princípio da especialidade. Por força desse princípio, a norma de caráter geral, que pode ser aplicada em qualquer situação jurídica, tem sua aplicabilidade reduzida, ou suprimida, diante de uma norma que trate de forma específica da matéria abrangida pela norma geral de caráter, ou seja, a norma de caráter específico sempre afasta a aplicabilidade daquela produzida para reger condutas de ordem geral. 11
12 Dito isso, não há ilegalidade na previsão das referidas sanções no edital. 7. Da ausência de Planilha de Custos Em que pese a ausência de planilha de custos e/ou pesquisa de mercado e composição de custos, ressalta-se que os autos estão instruídos com três orçamentos e composição de custos, inclusive com o comparativo da economicidade em terceirizar os serviços. A existência de orçamentos no processo licitatório por si só demonstra a possibilidade de formulação de propostas. Conclui-se: Diante de todo exposto, cumpridas as formalidades legais, após análise deste jurídico e área técnica, opina esta Assessoria, pelo INDEFERIMENTO a presente impugnação apresentada pela empresa Cantra Tecnologia Ltda, e consequentemente, pela manutenção das exigências do edital conforme fundamentação acima. É o parecer. À vista do exposto, ante a análise técnica emitida, o Secretário de Estado da Saúde decide pelo indeferimento das impugnações apresentadas. Florianópolis, 26 de janeiro de João Paulo Kleinubing Secretário de Estado da Saúde 12
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