UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE POPULAÇÕES TRADICIONAIS EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL

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1 UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE POPULAÇÕES TRADICIONAIS EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL Por: Cristiane Costa Cardoso Tosta Orientador Prof. Francisco Carrera Rio de Janeiro 2010

2 2 UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU PROJETO A VEZ DO MESTRE POPULAÇÕES TRADICIONAIS EM UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL Apresentação de monografia à Universidade Cândido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Direito Ambiental. Por: Cristiane Costa Cardoso Tosta

3 3 AGRADECIMENTOS...ao meu marido Diego, pela dedicação de momentos de atenção e apoio prestados.

4 4 DEDICATÓRIA...Aos meus pais Murilo e Sonia, por todo incentivo e dedicação que dispensaram para minha formação acadêmica, contribuindo para um futuro longo e promissor, não só como profissional, mas, principalmente, como ser humano.

5 5 RESUMO O presente estudo visa apresentar as implicações da presença de populações tradicionais em Unidades de Conservação de Proteção Integral, apresentando um conceito inovador de desenvolvimento sustentável, na esperança de que essas populações vivam em perfeita harmonia com a natureza. As Unidades de Conservação de Proteção Integral são consideradas incompatíveis com a presença humana, principalmente para manter essas populações tradicionais e a manutenção dos serviços ambientais que a sociedade reclama dessas áreas. A proteção do patrimônio natural, que é um bem e um direito de todos os cidadãos, está longe de satisfatória. Ao contrário, esse patrimônio vem sendo rápida, intensa e desnecessariamente arruinado. A ação dos Poderes Legislativo e Judiciário, freqüentemente, não reflete a importância desse patrimônio ecológico. E a tendência a sobrepor os problemas sociais ao da conservação da natureza, cada vez mais disseminada entre os agentes públicos no Brasil, prejudica a sua conservação sem favorecer a igualdade. A conservação da biodiversidade e dos serviços ambientais, por seu valor intrínseco, e para benefício das futuras gerações, é a pedra fundamental do desenvolvimento de qualquer civilização que deseje prosperar no longo prazo, buscando-se o bem estar da sociedade brasileira e não privilegiando uma minoria.

6 6 METODOLOGIA Os métodos que levaram ao desenvolvimento do tema proposto foram: leitura de livros, publicações na Internet e a pesquisa bibliográfica. A proposta deste trabalho acadêmico primeiro é contribuir para a valorização do estudo do direito ambiental, onde está inserido o tema proposto, com o despretensioso propósito de incentivar aos leitores a mergulhar nas diversas bibliografias sobre o tema e aprofundar com discussões esclarecedoras, que enriquecerão nossas fontes de consulta.

7 7 SUMÁRIO INTRODUÇÃO 8 CAPÍTULO I A preservação do Meio Ambiente 10 CAPÍTULO II Áreas Protegidas 22 CAPÍTULO III Desenvolvimento Sustentável e Populações Tradicionais 35 CAPÍTULO IV Terras de Quilombolas em Unidades de Conservação 44 CONCLUSÃO 54 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 56 ÍNDICE 58 FOLHA DE AVALIAÇÃO 60

8 8 INTRODUÇÃO A preocupação da sociedade brasileira com a preservação do meio ambiente ficou expressamente demonstrada com o advento da Carta Magna de 1988, mas não só com o presente, com a atualidade, mas, principalmente, com as futuras gerações. Esta preocupação é justificada pela intensa degradação ambiental provocada pelo próprio Homem, fomentando cada vez mais o processo de desenvolvimento industrial e econômico. Os cientistas alertam que os recursos naturais são limitados e não renováveis, e muitos já se encontram escassos. Com a intenção de preservar e recuperar o ecossistema brasileiro foi editada a Lei nº 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza SNUC, na qual estabelece espaços territoriais destinados ao estudo e preservação da flora e da fauna. Dentre estes espaços territoriais, algumas áreas, por suas características, merecem especial proteção e devendo permanecer preservadas. A proteção pode variar desde o uso diário e relativamente intenso até a sua intocabilidade, o que é o caso da Unidade de Proteção Integral, que será o foco do presente estudo. O Direito Ambiental se consubstancia num direito humano fundamental que deve se subordinar e se transformar em razão de necessidades prementes da humanidade, ou seja, da coletividade, e não se tornar um privilégio de uma minoria, de certos grupos sociais, como as populações tradicionais. Portanto, se o legislador estabeleceu a necessidade de que certas áreas devam permanecer intactas, esse regramento deve ser imposto a todos os cidadãos, em benefício de toda a coletividade, em respeito ao princípio do direito humano

9 fundamental, que decorre do texto expresso na Constituição Federal, como se pode ver do caput do artigo 225, in verbis: 9 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Neste contexto, fica evidente a importância da conservação da biodiversidade e dos serviços ambientais, por seu valor intrínseco e para benefício das futuras gerações, como pedra fundamental do desenvolvimento de qualquer civilização que deseje prosperar no longo prazo.

10 10 CAPÍTULO I A PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE 1.1 Conceito de Meio Ambiente A expressão meio ambiente (milieu ambiance) surgiu com o naturalista francês Geoffrey de Saint-Hilaire em 1835, onde milieu significa o lugar onde está ou se movimenta um ser vivo, e ambiance designa o que rodeia esse ser. Essa expressão foi adotada no Brasil, porém criticada pelos estudiosos, porque meio e ambiente significam a mesma coisa, logo seria redundância. Na Itália e em Portugal utiliza-se, apenas, a palavra ambiente. O Novo Dicionário da Língua Portuguesa Aurélio define meio ambiente como o conjunto de condições naturais e de influências que atuam sobre os organismos vivos e os seres humanos. Assim, a expressão meio ambiente é popularmente difundida como sendo a designação para os assuntos da natureza, utilizada por vários organismos internacionais, nacionais, estaduais e municipais. No mesmo sentido é o entendimento do mestre ambientalista Edis Milaré (pág. 112/113): Tanto a palavra meio quanto o vocábulo ambiente passam por conotações, quer na linguagem científica quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco (detentor de um significado único), mas ambos são equívocos (mesma palavra com significados diferentes). Meio pode significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um

11 11 recurso ou insumo para se alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial. Não chega, pois, a ser redundante a expressão meio ambiente, embora no sentido vulgar a palavra identifique o lugar, o sítio, o recinto, o espaço que envolve os seres vivos e as coisas. De qualquer forma, trata-se de expressão consagrada na língua portuguesa, pacificamente usada pela doutrina, lei e jurisprudência de nosso país, que, amiúde, falam em meio ambiente, em vez de ambiente apenas. No Brasil, o conceito legal de meio ambiente está positivado no art. 3º, I, da Lei nº /81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, que diz que meio ambiente é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Trata-se de um conceito restrito ao meio ambiente natural, uma vez que não abrange de maneira ampla todos os bens jurídicos protegidos. Nesse sentido, Paulo de Bessa Antunes (pág. 56) entende que o conceito da referida lei merece crítica, pois o seu conteúdo não está voltado para um aspecto fundamental do problema ambiental que é, exatamente, o aspecto humano. A definição legal considera o meio ambiente do ponto de vista puramente biológico e não do ponto de vista social que, no caso, é fundamental. Conforme a lição de José Afonso da Silva (pág. 20), o conceito de meio ambiente deve ser globalizante, abrangente de toda a natureza, o artificial e original, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arquitetônico.

12 12 Tal conceito de meio ambiente foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, que em seu art. 225 buscou tutelar não só o meio ambiente natural, mas o artificial, o cultural e o do trabalho. Com isso, conclui-se que a definição de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o legislador optou por trazer um conceito jurídico indeterminado, cabendo, dessa forma, ao intérprete o preenchimento do seu conteúdo A Evolução Histórica da Legislação Ambiental A legislação brasileira referente à defesa do meio ambiente é composta por inúmeras leis esparsas. Algumas recentes, outras não. As primeiras disposições legais estavam expressas no Código Civil de 1916, em seu art. 554, ao tratar do direito de vizinhança, e o art. 584, ao tratar da proibição de poluição de água de poço. Pouco tempo depois veio o Regulamento da Saúde Pública (Dec. nº /23), que previu a possibilidade de impedir que as indústrias prejudicassem a saúde dos moradores de sua vizinhança, possibilitando o afastamento das indústrias nocivas ou incômodas. A partir da década de 30 começaram a surgir as primeiras leis de proteção ambiental específicas como, por exemplo, o Código Florestal (Dec. nº /34), substituído posteriormente pela atual Lei Federal nº /65, o Código das Águas (Dec. nº /34), assim como o Código de Caça e o de Mineração. A Lei de Proteção da Fauna (Dec. nº /34) estabelece medidas de proteção aos animais, e o Dec. nº. 25/37 organizou a proteção ao Patrimônio Histórico e Artístico Nacional.

13 13 Na década de 60, foi editada importante legislação sobre temas ambientais, como o Estatuto da Terra (Lei nº /64), o novo Código Florestal (Lei nº /65), a nova Lei de Proteção da Fauna (Lei nº /67), a Política Nacional do Saneamento Básico (Dec. nº. 248/67) e a criação do Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental (Dec. nº. 303/67). A participação brasileira na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, foi muito importante, despertando as autoridades para intensificação do processo legislativo, na busca da proteção e preservação do meio ambiente. Já no ano seguinte, através do Dec. nº /73, art. 1º, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), orientada para a conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais. Foi na década de 80 que a legislação ambiental teve maior impulso. O ordenamento jurídico, até então, tinha o objetivo de proteção econômica, e não ambiental. São quatro os marcos legislativos mais importantes: a Lei nº /81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação; a Lei nº /85, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente; a Constituição Federal de 1988, que abriu espaços à participação/atuação da população na preservação e na defesa ambiental, impondo à coletividade o dever de defender o meio ambiente (art. 225, caput) e colocando como direito fundamental de todos os cidadãos brasileiros a proteção ambiental determinada no art. 5º, LXXIII (Ação Popular); finalmente, a Lei nº /98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Com a criação de tantas leis esparsas tutelando o meio ambiente, inúmeras denominações confusas e pouco claras foram aplicadas nesse

14 14 contexto ambiental, o que acarretava um enorme prejuízo à proteção ambiental. Após uma longuíssima tramitação no Congresso Nacional, em um momento primordial, foi editada uma lei para estabelecer uma disciplina bastante adequada para o tema, a lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC. Como bem leciona Paulo de Bessa Antunes (pág. 422), mediante a edição de tal lei, o legislador ordinário buscou harmonizar as diferentes unidades de conservação existentes no ordenamento jurídico brasileiro. A idéia de um sistema nacional significa que todos os integrantes da Federação devem adotar o modelo estabelecido pela Lei Federal que, no particular, deve ser entendida como uma lei que estabelece uma hierarquia organizacional entre os diferentes entes federativos. A própria lei do SNUC, no art. 2º, inciso I traz a sua conceituação, como podemos observar: Art.2º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. O Direito Brasileiro reconhece diversas modalidades de unidades de conservação, seus diferentes tipos e funções, que ainda serão abordadas neste estudo.

15 Tutela Constitucional do Meio Ambiente A Constituição Federal de 1988 foi a primeira a tutelar o meio ambiente. Anteriormente a sua promulgação, o tema era abordado somente de forma indireta, mencionado em normas hierarquicamente inferiores. Edis Milaré (pág. 151) registra: A Constituição do Império, de 1824, não fez qualquer referência à matéria, apenas cuidando da proibição de indústrias contrárias à saúde do cidadão (art. 179, n. 24). Sem embargo, a medida já traduzia certo avanço no contexto da época. O Texto Republicano de 1891 atribuía competência legislativa à União para legislar sobre as suas minas e terras (art. 34, n. 29). A Constituição de 1934 dispensou proteção às belezas naturais, ao patrimônio histórico, artístico e cultural (arts. 10, III, e 148); conferiu à União competência em matéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração (art. 5º, XIX, j). A Carta de 1937 também se preocupou com a proteção dos monumentos históricos, artísticos e naturais, bem como das paisagens e locais especialmente dotados pela natureza (art. 134); incluiu entre as matérias de competência da União legislar sobre minas, águas, florestas, caça, pesca e sua exploração (art. 16, XIV); cuidou ainda da competência legislativa sobre subsolo, águas e florestas no art. 18, a e e, onde igualmente tratou da proteção das plantas e rebanhos contra moléstias e agentes nocivos.

16 16 A Constituição de 1946, além de manter a defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico (art. 175), conservou como competência da União legislar sobre normas gerais da defesa da saúde, das riquezas do subsolo, das águas, florestas, caça e pesca. A Constituição de 1967 insistiu na necessidade de proteção do patrimônio histórico, cultural e paisagístico (art. 172, parágrafo único); disse ser atribuição da União legislar sobre normas gerais de defesa da saúde, sobre jazidas, florestas, caça, pesca e águas (art. 8º, XVII, h ). A Carta de 1969, emenda outorgada pela Junta Militar à Constituição de 1967, cuidou também da defesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico (art. 180, parágrafo único). No tocante à divisão de competência, manteve as disposições da Constituição emendada. Em seu art. 172, disse que a lei regulará, mediante prévio levantamento ecológico, o aproveitamento agrícola de terras sujeitas a intempéries e calamidades e que o mau uso da terra impedirá o proprietário de receber incentivos e auxílio do Governo. Cabe observar a introdução, aqui, do vocábulo ecológico em textos legais. A partir da Constituição Federal de 1988 o meio ambiente passou a ser tido como um bem tutelado juridicamente. Como bem coloca José Afonso da Silva (pág. 46), a Constituição de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental, trazendo mecanismos para sua proteção e controle, sendo tratada por alguns como Constituição Verde. O Direito Constitucional brasileiro criou uma nova categoria de bem: o bem ambiental, de uso comum do povo, e, ainda, um bem essencial à sadia qualidade de vida. Nesse entendimento, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (pág. 545) leciona que:

17 17 consideram-se bens de uso comum do povo aqueles que, por determinação legal ou por sua própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições. Ou seja, são aqueles de que o povo se utiliza, sem restrição, gratuita ou onerosamente, sem necessidade de permissão especial. Corroborando tal posicionamento, Fiorillo (pág. 67) aduz que não cabe, portanto, exclusivamente a uma pessoa ou grupo, tampouco se atribui a quem quer que seja sua titularidade. Assim, nenhum de nós tem o direito de causar danos ao meio ambiente, devendo a legislação ser aplicada a todos, de forma igualitária, pois estaríamos agredindo a um bem de todos, causando, portanto, danos não só a nós mesmos, mas aos nossos semelhantes Princípios do Direito Ambiental Os princípios do Direito Ambiental, segundo Paulo Bessa (pág. 30) estão voltados para a finalidade básica de proteger a vida, em qualquer forma que esta se apresente, a garantir um padrão de existência digno para os seres humanos desta e das futuras gerações, bem como de conciliar os dois elementos anteriores com o desenvolvimento econômico ambientalmente sustentado. Como em qualquer ramo do direito, e conforme o valor axiológico que os fatos ambientais nos trazem como experiência jurídica, há um conjunto de princípios que regem o direito ambiental, sendo estes a base fundamental na qual as normas são construídas. Deve, entretanto ficar claro que os princípios do direito ambiental, sempre caminharão em conformidade com os princípios

18 18 de outros ramos do direito, e nem poderia estar apartado, pois, uma vez fazendo parte do nosso ordenamento jurídico, deve fortalecer nossa estrutura normativa, firmando assim a unicidade e coerência do mesmo. Os princípios jurídicos ambientais podem ser explícitos, quando expressos nos textos legais, ou implícitos, quando decorrem do sistema constitucional, ainda que não se encontrem escritos. Veremos agora os principais princípios do Direito Ambiental. O primeiro e mais importante princípio do Direito Ambiental é o Princípio do Direito Humano Fundamental, corolário do art. 5º e positivado no art. 225, ambos da Constituição Federal, onde o Estado assume a responsabilidade primária de garantir a todos, um ambiente digno, buscando satisfazer as suas necessidades básicas, assegurando a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantindo, assim, a qualidade de vida, protegendo a todos contra os abusos ambientais de qualquer natureza. Conforme Milaré destaca, temos, a partir desse artigo 225, este princípio como sendo transcendental das clausulas pétreas. Ao falarmos sobre direito ambiental, em face do artigo 225, estamos falando sobre um direito que é estendido a todos, sendo, portanto, de interesse publico. Disso importa dizer que, a todos pertence o direito de usufruir, bem como a obrigação de respeitar o meio ambiente, sendo defeso a qualquer individuo, a prerrogativa de usufruir deste particularmente, respeitando o brocado in dúbio pro ambiente. Com isso, em face do princípio da natureza pública da proteção ambiental, resta configurado um direito indisponível, por fazer parte das clausulas pétreas. O Estado, visando a proteção coletiva, deve, através de seus institutos, agirem, inclusive de forma coercitiva, visando alcançar objetivo de levar qualidade de vida a todos.

19 19 Portanto, o direito ao meio ambiente protegido é um direito difuso, já que pertence a todos e é um direito humano fundamental, consagrado nos Princípios 1 e 2 da Declaração de Estolcomo e reafirmado na Declaração do Rio. Por isso, é inadmissível que minorias, como comunidades tradicionais, possam ocupar áreas de proteção integral, em prejuízo de toda a coletividade. O Princípio Democrático assegura ao cidadão o direito à informação e a participação na elaboração das políticas públicas ambientais, de modo que a ele deve ser assegurado os mecanismos judiciais, legislativos e administrativos que efetivam o princípio, como por exemplo, audiências públicas, integração de órgãos colegiados, Ação Popular, Ação Civil Pública, etc. Pelo Princípio da Precaução estabelece-se a vedação de intervenções no meio ambiente, salvo se houver a certeza que as alterações não causaram reações adversas, já que nem sempre a ciência pode oferecer à sociedade respostas conclusivas sobre a inocuidade de determinados procedimentos. Tal princípio é materializado pela realização de um Estudo de Impacto Ambiental, como medida prévia para a avaliação dos efeitos da eventual implantação de um projeto ambiental. Já o Princípio da Prevenção é muito semelhante ao Princípio da Precaução, mas com este não se confunde. Sua aplicação se dá nos casos em que os impactos ambientais já são conhecidos, restando certo a obrigatoriedade do licenciamento ambiental e do estudo de impacto ambiental (EIA), estes uns dos principais instrumentos de proteção ao meio ambiente. Neste sentido, Édis Milaré (pág. 823) destaca: Ambos sã basilares em Direito Ambiental, concernindo à prioridade de que deve ser dadas as medidas que evitem o nascimento de atentados ao ambiente, molde a reduzir ou

20 eliminar as causas de ações suscetíveis de alterar a sua qualidade. 20 Isso vale dizer que, segundo este principio, as possíveis ações danosas ao meio ambiente devem ser identificadas e eliminadas antes de se concretizarem, em proteção a sociedade atual e futura. Importante destacar, também, o Princípio do Equilíbrio, do qual a Administração Pública deve pensar em todas as implicações que podem ser desencadeadas por determinada intervenção no meio ambiente, devendo adotar a solução que busque alcançar o desenvolvimento sustentável, não importando em gravames excessivos aos ecossistemas e à vida humana. Também voltado para a Administração Pública, o Princípio do Limite impõe ao Poder Público o dever de fixar parâmetros mínimos a serem observados em casos como emissões de partículas, ruídos, sons, destinação final de resíduos sólidos, hospitalares e líquidos, dentre outros, visando sempre promover o desenvolvimento sustentável. Pelo Princípio da Responsabilidade o poluidor, pessoa física ou jurídica, responde por suas ações ou omissões em prejuízo do meio ambiente, ficando sujeito a sanções cíveis, penais ou administrativas. Logo, a responsabilidade por danos ambientais é objetiva, conforme prevê o 3º do Art. 225 da Carta Magna. O Princípio do Poluidor Pagador obriga quem poluiu a pagar pela poluição causada ou que pode ser causada, pois, leva-se em conta que os recursos ambientais são escassos, portanto, sua produção e consumo geram reflexos ora resultando sua degradação, ora resultando sua escassez. Além do

21 21 mais, ao utilizar gratuitamente um recurso ambiental está se gerando um enriquecimento ilícito, pois como o meio ambiente é um bem que pertence a todos, boa parte da comunidade nem utiliza um determinado recurso ou se utiliza, o faz em menor escala. Por último, mas não esgotando todos os princípios, temos o Princípio do Direito ao Desenvolvimento Sustentável, que traz o conceito de sustentabilidade, que quer dizer, usufruir protegendo. Isso vale dizer que, há aqui ao mesmo tempo um direito, o de usufruir, e uma obrigação, a de preservar. Durante um longo tempo na história, o homem tem usufruído o meio ambiente sem se preocupar com as futuras gerações. Hoje temos como conseqüência o efeito estufa, chuva ácida, poluição dos rios, mares e outros problemas, por não haver tal preocupação com o crescimento sustentável. Com esse intuito, a agenda 21 de 1992 veio a ter como meta buscar o respeito de todos os paises a este principio, tão importante para a continuidade de nossa espécie humana. Os princípios do Direito Ambiental estão, paulatinamente, caindo no senso comum. Porém, muito ainda deve ser feito para que tais princípios sejam realmente inseridos no mundo prático como condição essencial para a realização de qualquer empreendimento de caráter ambiental ou que vá interferir de alguma forma no meio ambiente. Importante observar uma característica peculiar em todos os princípios aqui comentados, que é o caráter coletivo dado à tutela do meio ambiente, ou seja, os princípios ambientais têm o intuito de conscientizar sobre a importância de observar sempre o coletivo, nunca o individual, conforme os preceitos do art. 225 da Constituição Federal.

22 22 CAPÍTULO II ÁREAS PROTEGIDAS 2.1- Concepção Geral. O fundamento constitucional para que o Poder Público possa instituir unidades de conservação está positivado no inciso III do art. 225 da Lei Fundamental, com a seguinte redação: Art. 225, III definir, em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer inutilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. Sendo assim, Paulo Bessa (pág. 415) preceitua que a demarcação das áreas protegidas é feita com base no poder de polícia e de delimitação legal no exercício de direitos individuais, em benefício da coletividade de que é dotada a Administração Pública. A Constituição Federal proibiu a utilização que alterasse as características e os atributos que deram fundamento à especial proteção, mas não necessariamente privando algumas dessas áreas de serem utilizadas e exploradas economicamente. Sendo assim, cabe ao Poder Público adotar o modelo de unidade de conservação correspondente a um determinado padrão de limitação de atividades econômicas, sociais, recreacionais, etc.

23 23 Segundo Nurit Bensusan (pág. 35), no Brasil, somando-se as áreas federais com as municipais e estaduais, atualmente 10,52% da superfície do país está coberta por unidades de conservação, o que representa hectares. Do percentual total, 6,34% são áreas de proteção integral e 3,53% de uso sustentável. De acordo com Humberto Márquez 1, em texto publicado no site Terramérica, o país com mais áreas protegidas é o Brasil, com 582, seguido de Cuba (236), Venezuela (229), México e Costa Rica (150 cada um), Jamaica (133) e Guatemala (108). Não obstante os esforços do Brasil em proteger certas áreas, Paulo Bessa (pág. 416) é da opinião de que tais áreas especialmente protegidas são meras declarações de intenção e de boa vontade, pois a dificuldade para assegurar a efetividade da existência de tais unidades de conservação é muito grande, devido à escassez de recursos econômicos destinados à sua manutenção. Na concepção de Paulo Bessa (pág. 419) áreas protegidas são áreas que, devido às características especiais que apresentam, devem permanecer preservadas, devendo o grau de preservação ser variável, considerando-se o tipo de proteção legal específica de cada uma das áreas consideradas individualmente e a classificação jurídica que tenha sido estabelecido para cada uma delas. A proteção pode variar desde a intocabilidade até o uso diário e relativamente intenso. As áreas protegidas são denominadas tecnicamente como unidades de conservação O Meio Ambiente como Patrimônio da Coletividade. A Lei 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, 1 Márquez, Humberto. Áreas Protegidas de Papel.

24 24 estabelece como princípio que o meio ambiente é patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Esta lei consagra explicitamente o sentido comunitário ou coletivo do espaço social e de certos recursos naturais da Terra. Existem muitas e variadas formas de organização comunitária e modelos sociais e econômicos que se instalaram no decorrer do tempo, alguns dos quais se converteram em ideologias militantes e regimes políticos. Todos partem de uma visão peculiar das relações dos homens entre si e com o mundo natural. Segundo Milaré (pág. 125), se o gênero humano é ocupante qualificado e privilegiado do planeta Terra que lhe compete preservar, administrar e utilizar com seguranças cientifica e jurídica não por que transformar os recursos naturais e ambientais em patrimônios oligárquicos, e explorá-los em função de poucos. Cada indivíduo tem direito à qualidade ambiental, a um ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, conforme nossa Carta Magna. Sejam quais forem os títulos e formas de propriedade que gravam os recursos naturais e bens ambientais de interesse maior, não meramente em função de interesses individuais ou grupais, pesa sobre tais recursos e bens uma função social, pois não se pode dispor deles livremente e a bel-prazer se interesses maiores e mais amplos da comunidade forem violados ou indevidamente restringidos. A sucessão de catástrofes ecológicas deram lugar a uma conscientização no que toca aos danos do progresso, bem como em torno da urgência de salvaguardar o patrimônio comum da humanidade.

25 2.3 Do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC). 25 A Lei nº 9.985/00, que trata do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, lei do SNUC, em seu artigo 2, inciso I, conceitua unidade de conservação como sendo: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. As unidades de conservação, conforme estabelece a Lei n 9.985/2000 (SNUC), dividem-se em dois grupos com características peculiares, sendo eles unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável nos termos do artigo 7. As unidades de proteção integral objetivam basicamente a preservação da natureza, admitindo, desse modo, apenas o uso indireto dos recursos existentes neste espaço, ou seja, aquele uso que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com exceção dos casos previstos em lei como definido no art. 7, 1, Lei 9.985/00. Em contrapartida, as unidades de uso sustentável têm a finalidade de compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais, conforme previsão do 2, art. 7, da referida Lei.

26 26 Paulo Affonso Leme Machado (pág. 759) lista as diferentes categorias de unidades de conservação existentes no território brasileiro, com base na relação constante nos artigos 8 e 14 da Lei 9.985/00. As unidades de proteção integral são compostas por cinco categorias de unidades de conservação, que aprofundaremos em um tópico mais adiante. Já, as Unidades de Uso Sustentável apresentam sete categorias de Unidades de Conservação. São elas, segundo definição de Paulo Affonso: (i) Área de Proteção Ambiental, em geral, uma área extensa com certo grau de ocupação humana, cujo objetivo básico é a proteção da diversidade biológica, disciplinando o processo de ocupação e assegurando a sustentabilidade com o uso dos recursos naturais; (ii) Área de Relevante Interesse Ecológico, via de regra, uma área de pequena extensão com pouca ou nenhuma ocupação humana que objetiva manter os ecossistemas naturais e regular o uso admissível dessas áreas; (iii) Floresta Nacional cujo objetivo primordial é o uso sustentável dos recursos florestais e a pesquisa cientifica; (iv) Reserva Extrativista, cujo fim é a proteção dos meios de vida e da cultura dessas populações, assegurando o uso sustentável dos recursos naturais da unidade; (v) Reserva de Fauna, adequada para estudos técnicocientíficos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunuísticos;

27 27 (vi) Reserva de Desenvolvimento Sustentável, área natural que abriga populações tradicionais e que desempenha um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica; (vii) Reserva Particular do Patrimônio Natural, instituída em áreas privadas gravadas com perpetuidade, destaca-se pela conservação da diversidade biológica, permitindo-se nela somente atividades típicas de preservação. Portanto, as áreas protegidas, hoje, são instrumentos importantes para cumprir as metas de reduzir, de maneira significativa, a perda de diversidade biológica, por meio de ações que promovam a proteção integral ou, conforme o caso, o uso sustentável, integrando os princípios deste desenvolvimento sustentável nas políticas e programas nacionais, a fim de reverter a perda de recursos naturais e manter a qualidade ambiental. Por isso, a criação das unidades de conservação, no Brasil, país rico em biodiversidade, por exemplo, é uma ferramenta importante para diminuir os efeitos da destruição dos ecossistemas, pois são áreas geográficas destinadas à preservação dos ecossistemas naturais, objetivando, além da manutenção da biodiversidade, a manutenção dos seus recursos genéticos a partir da busca pelo equilíbrio socioambiental. 2.4 Objetivo das Unidades de Conservação de Proteção Integral. As Unidades de Conservação de Proteção Integral, de acordo com o 1º, inciso I do art. 7º da Lei do SNUC, têm como objetivo:

28 28...preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei. Consoante Edis Milaré (pág. 704), as Unidades de Proteção Integral são aquelas que têm por objetivo básico preservar a natureza, livrando-a, quanto possível, da interferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso indireto dos seus recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais, com algumas exceções previstas em lei. Cada uma das categorias de Unidades de Proteção Integral tem objetivos específicos, ao lado dos objetivos gerais das unidades de conservação e daqueles do grupo ao qual pertencem, com correspondentes variados graus de restrições e permissividade dentro de suas áreas. 2.5 Classificação das Unidades de Conservação de Proteção Integral. Seguem-se algumas considerações sobre cada uma das categorias de Unidades de Proteção Integral, com enfoque especial em sete elementos essenciais para distingui-las: objetivo; posse e domínio da área; abertura à visitação pública; permissão de pesquisa científica; uso dos recursos naturais; possibilidade de presença humana; existência e tipo conselho. A primeira categoria de Unidade de Proteção Integral prevista no art. 8º, inciso I, da Lei do SNUC é a Estação Ecológica, que se assemelha a um santuário da natureza, um verdadeiro banco de biodiversidade, com alto grau de restrição às atividades humanas, e tem como objetivo a preservação da

29 29 natureza e a realização de pesquisas científicas. A visitação pública é proibida, à exceção daquela com objetivo educacional, conforme o plano de manejo da unidade de conservação. O domínio e a posse das Estações Ecológicas necessariamente devem ser públicos, até porque, em virtude do alto grau de restrições às ações humanas, as propriedades incluídas dentro dos limites da unidade não apresentam qualquer proveito econômico. Por essa razão, a Lei 9.985/2000 diz que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas (art. 9º, 1º). Trata-se de categoria de unidade de conservação tão devotada à conservação plena da biodiversidade, que as alterações no ecossistema apenas são permitidas, em caráter excepcional, definidas em lei. A segunda categoria é a da Reserva Biologia, que visa à preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais. A Reserva Biológica figura entre as mais restritivas às atividades da pessoa humana. Junto com a Estação Ecológica, forma o que se pode chamar de núcleo duro das unidades de proteção integral. A despeito de a pesquisa científica não ser um dos objetivos dessa categoria de unidade de proteção integral, é permitida a atividade de pesquisa científica, desde que autorizada previamente pelo órgão gestor da unidade. A visitação pública também é vedada. Apenas se permitem visitas com objetivo educacional. E pelos mesmos motivos que nas Estações Ecológicas, as reservas biológicas são de posse e domínio públicos. As áreas privadas inseridas na área da unidade deverão ser desapropriadas

30 30 A terceira categoria é a do Parque Nacional, a mais conhecida no Brasil, certamente em virtude de dois dos seus objetivos: o desenvolvimento de atividades de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. Mas essa categoria tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, com permissão para a realização de pesquisas científicas. Para Edis Milaré (pág. 706) Os Parques Nacionais constituem a mais antiga e popular modalidade de unidade de conservação. A exigência de que o ecossistema a ser preservado através do Parque Nacional possua beleza cênica se relaciona com os objetivos de turismo e de recreação em contato com a natureza, porque um sítio com tais qualificações certamente está mais apto a atrair as pessoas, sobretudo para o turismo contemplativo e de aventura. Aqui, ao contrário das duas unidades estudadas anteriormente e em virtude dos próprios objetivos desta categoria de unidade, a visitação pública é permitida, condicionada às restrições do plano de manejo e às normas do órgão gestor da unidade. A posse e o domínio dos Parques Nacionais são públicos, devendo as áreas particulares incluídas em seus limites ser desapropriadas. A quarta categoria, Monumento Natural, tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. Começa-se a notar que os objetivos das diversas categorias de unidades muitas vezes se sobrepõem, o que demonstra imprecisão de técnica legislativa e permite ao poder público escolher entre elas quase livremente, por causa da inexistência de conceituação legal precisa. Apesar de se tratar de Unidade de Proteção Integral, os Monumentos Naturais podem ser constituídos por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos

31 31 recursos naturais do local pelos proprietários, hipótese assaz improvável, posto que se cuida de unidade de proteção integral, o que acarreta grave restrição às ações humanas, que naturalmente representa esvaziamento ao conteúdo econômico da propriedade particular. Nesse sentido, segundo Milaré (pág. 707), os Monumentos Naturais poderiam ter sido classificados entre as Unidades de uso sustentável. Entretanto, não havendo essa (quase impossível) compatibilidade, as áreas deverão ser desapropriadas pelo poder público. A visitação pública é permitida no interior dos Monumentos Naturais, respeitadas as disposições do plano de manejo e do órgão responsável pela administração da unidade. O Refúgio de Vida Silvestre é a última categoria de Unidade de Proteção Integral, que tem um objetivo bastante específico, no que se afasta um pouco do conceito das categorias precedentes, pois visa proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. No que toca à posse e ao domínio do Refúgio de Vida Silvestre, a disciplina legal é idêntica à do Monumento Natural, ou seja, é possível que o refúgio seja constituído por áreas particulares, desde que haja compatibilidade dos objetivos da unidade com a utilização privada da terra e dos recursos naturais, hipótese pouco provável, como já destacado. Verificada a (provável) incompatibilidade, a área deverá ser desapropriada pelo poder público. Também está permitida a visitação publica e a pesquisa científica sujeita à autorização prévia do órgão gestor da unidade, às restrições estabelecidas no plano de manejo e nas normas do órgão responsável por sua administração.

32 A Utilização das Unidades de Proteção Integral. Essas categorias de áreas protegidas não foram inventadas por capricho das amantes da natureza, nem de cientistas malucos. De fato, as Unidades de Conservação foram um invento de povos primitivos, há milhares de anos e foi perpetuado inclusive pelos índios da Amazônia. As Unidades de Conservação são amostras representativas dos ecossistemas naturais, ou dos mais naturais que seja possível de se achar, para providenciar inúmeros benefícios à sociedade. Desde a preservação da diversidade biológica para garantir o futuro das atividades agropecuária, florestal, industrial e farmacêutica até a preservação dessas áreas para a indústria do turismo e da recreação; são essenciais para a educação e para a ciência e; por último, satisfazem o direito de inúmeros cidadãos de contemplar e amar a natureza. Em síntese, são essenciais para a qualidade da nossa vida e são importantes contribuintes de nossa sobrevivência. O uso humano nessas áreas tem sido tradicionalmente de baixo impacto, como bem entendeu o legislador ordinário ao estabelecer critérios e objetivos de cada categoria de unidade de conservação. Entretanto, as forças sociais que mantinham esse padrão de uso estão se modificando rapidamente, o que pode resultar em um rápido aumento do impacto do uso. É cada vez mais freqüente escutar-se propostas de entregar as Unidades de Conservação de Proteção Integral às populações tradicionais, especialmente quilombolas. Atualmente, este intento é contrário à lei. Dois tipos de argumentos são usados para esse propósito: os direitos das comunidades quilombolas sobre as terras por elas ocupadas e o caráter sustentável do seu estilo de vida.

33 33 Concomitantemente, a biodiversidade fora dessas áreas tem sido rapidamente destruída, principalmente devido às mudanças nos padrões de uso da terra e dos recursos naturais. Segundo Nurit Bensusan (pág. 25), a manutenção de grandes áreas com baixos níveis de uso ou sem uso é vista como a melhor estratégia para a conservação da biodiversidade a longo prazo. Por outro lado, os defensores do uso acreditam que todas as áreas devem ser abertas para algum uso humano e que áreas destinadas estritamente à conservação, sem presença humana, não devem existir. Para Nurit, os argumentos que sustentam essa posição podem ser sumarizados da seguinte forma: privando as áreas do tradicional uso humano, há o risco de excluir alguns processos importantes para a preservação dos processos geradores e mantenedores da biodiversidade, como o conhecimento humano sobre a utilização das espécies e as experiências de uso da terra; a perturbação antrópica dos ecossistemas é muitas vezes essencial para a geração e manutenção da biodiversidade; e o processo histórico, muitas vezes responsável pelas características atuais, se perderia e conseqüentemente as paisagens se descaracterizariam. No entendimento de Nurit, para cada local, o cenário de conservação apropriado depende dos fatores ecológicos e sociais e, para tanto, há a possibilidade de estabelecer unidades de conservação de diversas categorias, bem como fazer um zoneamento interno da área protegida, que pode incluir desde zonas de proteção estrita até zonas de uso múltiplo. Um dos grandes desafios é a resolução de conflitos, que são partes integrantes do cotidiano da gestão da maioria das áreas protegidas. Em geral, os conflitos podem se dar entre os gestores da unidade e as comunidades

34 34 locais, que costumam se autodefinir como comunidades tradicionais, tendo em vista o uso dos recursos naturais; entre as comunidades estabelecidas e pessoas ou grupos de fora da região; entre atores de diferentes contextos culturais e sociais interessados na área protegida. Superpostos aos conflitos locais, há os conflitos de interesse das instituições que possuem algum envolvimento com a área protegida, como a gestora da unidade, as organizações não-governamentais que trabalham na região, os operadores de turismo e as empresas públicas ou privadas que desenvolvem atividades potencialmente impactantes na região. Destarte, há que se lembrar das razões sociais, econômicas e científicas pelas quais são necessárias as Unidades de Conservação de Proteção Integral e a incompatibilidade entre a sua exploração para manter essas populações e a manutenção dos serviços ambientais que a sociedade reclama dessas áreas. Portanto, conclui-se que as nações deverão fazer uma escolha entre o exagero dos privilégios de uma minoria em detrimento do interesse da sociedade nacional.

35 35 CAPÍTULO III DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E POPULAÇÕES TRADICIONAIS Direito do Desenvolvimento Sustentável O Direito do Desenvolvimento Sustentável reproduz um dos princípios mais influentes no Direito Ambiental, ocupando uma posição de predominância, mormente porque irá, numa escala axiológica, influenciar, complementar e orientar os demais, viabilizando o trato correto, seguro e adequado à temática ambiental. O referido princípio encontra-se previsto, implicitamente, no artigo 225, caput, da Constituição Federal. Sua formalização expressa, porém, decorre do Princípio nº 4, consagrado na Declaração da RIO/92, que contém a seguinte dicção: Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele. O conceito de desenvolvimento sustentável, segundo Paulo Bessa (pág. 18) surge da tentativa de conciliar a preservação dos recursos ambientais e o desenvolvimento econômico, ou seja, pretende-se que, sem o esgotamento desnecessário dos recursos ambientais, haja a possibilidade de garantir uma condição de vida mais digna e humana para as pessoas, cujas atuais condições de vida são absolutamente inaceitáveis.

36 36 Com efeito, há uma significativa interface da tutela ambiental com o desenvolvimento econômico, que tende a ser cada vez mais intensa. A nítida desproporcionalidade na extração racional de bens e riquezas naturais imposto pelos ditames do desenvolvimento econômico globalizado, traduz na realidade a crise ambiental no cenário socioeconômico mundial, sobretudo vislumbrada no Brasil. Neste contexto, desde a Revolução Industrial, permeou por anos a necessidade de estabelecer princípios norteadores aos países desenvolvidos e em desenvolvimento para a redução de danos ao meio ambiente nos complexos processos de exploração, transformação e industrialização de bens ambientais em bens de consumo. Na verdade, o desenvolvimento sustentável atende a constituir uma sociedade mais próspera e mais justa, capaz de propiciar um ambiente limpo, mais seguro e saudável para a melhoria da qualidade de vida de todos. A realização prática deste objetivo exige que o crescimento econômico esteja vinculado ao progresso social e no respeito ao ambiente Infere-se, portanto, que seu escopo é conciliar, encontrar um ponto de equilíbrio entre atividade econômica e o uso adequado, racional e responsável dos recursos naturais, respeitando-os e preservando-os para a gerações atuais e subseqüentes. Entretanto, para o professor Marc Dourojeanni, em artigo publicado pelo sítio o eco, o desenvolvimento sustentável é apenas uma utopia, um bom propósito que é matemática e ecologicamente inalcançável. Para ele, de fato não existe, nem ocorre em nenhum lugar do planeta, apenas existem experimentos de curta duração e até esses se revelam insatisfatórios. Segundo

37 37 Marc, todo uso da natureza provoca impacto e, por conseguinte até mesmo os usos que os povos e comunidades dela fazem. E quando estes começam a ter comportamentos semelhantes aos da maioria nacional, os seus impactos são drásticos. A realidade é que quanto maior a densidade da população humana, maior o seu impacto sobre o entorno natural ou no meio ambiente. Além disso, Marc ressalta que a população humana não é estática. Sua tendência é a de aumentar em número e nas suas demandas. Quando foram criadas as primeiras reservas extrativistas, elas continham pouca gente, com demanda modesta. Hoje, nelas cresceu a população e esta exige, com todo direito, condições de vida melhores. Por isso, antes eram meramente extrativistas de borracha ou coletores de castanha, além de caçadores e pescadores, mas, agora, muitos deles também são madeireiros, pecuaristas e operários em diversas atividades circunvizinhas. Assim sendo, em algumas reservas ainda a natureza cumpre bem suas funções, em outras, seu caráter de unidade de conservação está seriamente deteriorado. Para Marc, uma Floreta Nacional sem exploração é quase uma unidade de conservação de uso indireto, no entanto, no momento em que seja submetida a manejo florestal, por mais sustentável que este pretenda ser, o impacto pode ser muito grande Populações e Comunidades Tradicionais A questão a ser estudada neste tópico aborda a identidade e direitos de algumas minorias ou comunidades dotadas de particularidades que ensejam a sua designação como tradicionais.

38 38 Segundo o inciso I do art. 3º do Decreto 6.040/07, compreende-se por Povos e Comunidades Tradicionais os grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição. De acordo com o documento que fundamenta a Política Nacional de Desenvolvimento sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais, foram classificados como comunidades tradicionais os seguintes grupos: sertanejos; seringueiros; comunidades de fundo de pasto; quilombolas; agroextrativistas da Amazônia; faxinais; pescadores artesanais; comunidades de terreiros; ciganos; pomeranos; indígenas; pantaneiros; quebradeiras de coco de babaçu; caiçaras e geraizeiros. É fácil notar que a lista, relativamente extensa, de comunidades tradicionais pode ser ampliada substancialmente, conforme as conveniências de grupos que se auto-identifiquem como tradicionais. A discussão sobre as populações tradicionais no Brasil tem o ideal de diminuir as injustiças sociais, resgatando uma dívida social, acumulada em virtude da histórica falta de efetividade de alguns direitos universais, que tais grupos não foram contemplados. Entretanto, para o Grupo Iguaçu (pág.12) essa discussão conceitual e política pode acarretar prejuízos para a sociedade como um todo, com o seguinte argumento: