PEJ AÇORES. Associação Regional Parlamento Europeu dos Jovens Núcleo Açores

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1 CONTRIBUTO DA ASSOCIAÇÃO REGIONAL PARLAMENTO EUROPEU DOS JOVENS NÚCLEO AÇORES PARA O LIVRO BRANCO DO COMITÉ DAS REGIÕES SOBRE GOVERNAÇÃO A VÁRIOS NÍVEIS A (PEJ-A) responde ao desafio do Comité das Regiões de Construir a Europa em parceria. O PEJ A pretende com este contributo participar no processo europeu e reforçar a presença dos Açores no que se refere aos momentos de discussão da evolução da política europeia. A governação a vários níveis é essencial para a construção de uma Europa realmente democrática e onde os poderes e autoridades regionais têm um papel decisivo na evolução da política europeia. O PEJ-A entende que só através de responsabilidade partilhada dos diferentes níveis de poder e sua representatividade é que conseguimos construir uma Europa forte e inovadora, que tenha em consideração as especificidades regionais e de cada decisão, coisa que este Livro Branco permite. O PEJ-A concorda com a recomendação do Comité das Regiões para que cada reforma estratégica seja acompanhada de um plano territorial concertado entre a Comissão Europeia e o Comité das Regiões, pois a

2 descentralização é um passo decisivo para a implementação eficaz das políticas e orientações europeias. O PEJ-A salienta o facto de ser necessário assegurar as regiões enquanto parceiros e não apenas como intermediários. É necessária uma complementaridade e articulação entre a governação institucional e a governação em parceria. O conceito de Governação a vários níveis deve ser complementado com o conceito de Coesão Territorial, que é acima de tudo um conceito político e é baseado na ideia de equidade e de coesão entre territórios. Tendo em conta realidades geográficas como a dos Açores, este conceito é fundamental para o desenvolvimento harmonioso de todo o território da União Europeia e abre perspectivas para o desenvolvimento de regiões com entraves permanentes como é o caso das Regiões Ultraperiféricas. Para além de ser um conceito que se baseia na solidariedade entre os territórios, é acima de tudo um conceito de justiça, pois todos os territórios devem ser considerados iguais no que diz respeito às oportunidades e possibilidades de desenvolvimento. PEJ-A concorda com a Comissão que um dos conceitos de coesão territorial deve significar alcançar o desenvolvimento harmonioso de todos os territórios e facultar aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido das características de cada um deles. Deste modo a governação a vários níveis é antes de mais um pré-requesito para que seja possível aplicar na prática o conceito de coesão territorial. As novas gerações da União Europeia devem crescer com este conceito de igualização que incorpora esta solidariedade em diferentes escalas, quer seja através de mecanismos legislativos ou orçamentais ou mesmo

3 fiscais. Todos os níveis institucionais têm à sua disposição um ou mais destes instrumentos. Contudo, não existe uma visão global ou mesmo reflexão sobre o uso destes mesmos mecanismos. Apesar de existir a Política Regional, que é uma política de coesão económica e social aplicada à escala regional, não pode substituir o conceito de governação a vários níveis. Este conceito pode até enaltecer a política regional ao ter em consideração as diferentes escalas nas quais o princípio é aplicado. Para além disso, existe já a dimensão territorial das políticas da União Europeia, que diz respeito à implementação a diferentes escalas espaciais, mas sem indicar a menor necessidade de mecanismos de igualização, equidade ou solidariedade. Mais uma vez, não pode substituir a coesão territorial, bem como a cooperação territorial que não tem capacidade para criar novas escalas de solidariedade ou a governança multi-nível que não se preocupa com a solidariedade entre territórios. É necessário analisar as disparidades não só entre Estados-Membros, mas também entre regiões e localidades. É necessário um instrumento de medição eficaz assente em vários factores (PIB, emprego, acessibilidade, transportes, energia, TIC, saúde, educação, etc.). Todos estes factores devem constituir prioridades políticas. As práticas variam muito de Estado-Membro para Estado-Membro e de região para região e daí diferentes interpretações quanto ao papel da comunidade na implementação da Governação a Vários Níveis. É necessário um único papel para a Comunidade e para as autoridades nacionais e regionais na aplicação de mecanismos de igualização.

4 Os elementos adicionais poderia trazer à política de coesão económica e social que actualmente se pratica na União Europeia era sem dúvida a necessidade de uma abordagem integrada para a resolução dos problemas à escala geográfica mais adequada e um uma cooperação maior entre autoridades locais, regionais e mesmo nacionais, dando um papel de destaque à local e regional para a concepção e implementação das políticas de acordo com as necessidades e constrangimentos específicos das localidades e regiões. Regiões como a dos Açores, um arquipélago constituído por nove ilhas de diferentes dimensões e populações que variam entre 130,000 numa maior e 400 numa menor, a coesão territorial na política regional e local é fundamental e deste modo não se pode defender mais a total aplicação deste conceito a nível da União Europeia, sendo estas nove ilhas que constituem os Açores apenas um território arquipelágico isolado e afastado do centro de decisão da União Europeia. Um conceito de Governação a Vários Níveis conjuntamente com o conceito de coesão territorial aliado a uma nova ideia de centralismos regionais poderá impulsionar uma maior coesão económica e social, sendo as medidas de concepção e implementação da União Europeia pensadas localmente e regionalmente. No caso dos Açores é importante ter um centro em cada ilha, bem como a nível europeu é necessário ter um centro em cada localidade e em cada região capaz de decidir e agir de acordo com as necessidades das suas populações. Uma vez mais recordamos a necessidade de coesão territorial na elaboração das políticas para a importância de todos e qualquer território da União Europeia, no seio dos seus Estados-Membros, regiões e localidades.

5 A Governação a Vários Níveis contribui em grande parte para a eficiência de uma real coesão social e económica, sem coesão territorial ambas seguintes não são possíveis. Os mecanismos de igualização e de solidariedade que a coesão territorial introduz proporciona de facto a coesão social e económica. Sem estes mecanismos à disponibilidade das autoridades europeias, nacionais, regionais e locais não é possível haver coesão social e económica. A Governação a vários níveis torna-se um novo objectivo da União e vem enriquecer o objectivo de coesão económica, social e territorial, atribuindo-lhe uma dimensão transversal, válida para o conjunto do território e totalidade das políticas comunitárias Cabe á União Europeia promover um sistema eficaz de governação vários níveis, embora o ordenamento do território não é uma competência comunitária, o que obriga a ter sempre presente a questão da subsidiariedade (a tomada de decisões ao nível hierárquico mais próximo possível das populações), e que por isso esta discussão abre uma nova fronteira de legitimidade política europeia, pois a gestão do uso do território tem sido vista como um dos últimos redutos da soberania nacional na UE. O conceito de governação a vários níveis em primeiro lugar deve ser feito em respeito pelo princípio de subsidiariedade e em segundo lugar e principalmente deve reforçar o conceito de subsidiariedade.

6 Numa lógica de subsidiariedade, e tendo em consideração a diversidade dos modelos de governação territorial no espaço comunitário, devemos considerar que deve caber a cada Região a definição da escala mais eficiente de territorialização das diversas políticas públicas, num processo de parceria institucional coerente com a organização, regras e práticas nacionais e comunitárias. O conceito de governação a vários níveis insere-se no conceito de subsidiariedade porque ambos foram apresentados como princípios através dos quais todas as decisões políticas deveriam ser tomadas o mais possível próximo do cidadão. Tem ainda, sido apresentado como um critério processual para determinar quando e em que circunstâncias deveria ser a Comissão Europeia e não os Estados membros a tomarem uma decisão. Uma extensão do conceito foi a sua referência na Carta Europeia da Autonomia Local que Portugal também adoptou, que reforça a importância da descentralização do poder de decisão pelos vários níveis de administração de cada país. Nesta acepção, as autoridades regionais e locais têm reclamado o princípio da subsidiariedade como a exigência de uma distribuição de poderes mais democrática e o conceito de coesão territorial apenas vem reforçar isso na sua dimensão geográfica específica. Para além disso, o conceito de subsidiariedade deve ser implementado a nível sub-regional. Só assim as regiões conseguem implementar no seu próprio território o conceito de coesão territorial. É, por todos, reconhecida a necessidade de dotar a Comunidade e através dela os Estados-membros e subsequentemente as Regiões e as localidade de uma organização administrativa capaz de responder às exigências dos cidadãos e do desenvolvimento, assegurando a concretização de políticas públicas centradas no território, na base de

7 estratégias diversificadas sem esquecer ou discriminar qualquer parte da nossa realidade territorial. Cabe à União Europeia promover o conceito de coesão territorial, uma vez que cabe à União Europeia promover o desenvolvimento harmonioso do conjunto do território da União, que se deve basear num modelo de desenvolvimento espacial policêntrico, na igualdade de acesso às infraestruturas e ao conhecimento, bem como na gestão do património natural e cultural. As áreas com características geográficas específicas como as RUP, exigem medidas políticas específicas, com programas operacionais específicos para estas regiões. Programas comunitários operacionais que tenham em conta as realidades de cada uma delas, considerando que os programas comunitários actualmente existentes que têm em consideração a sua realidade específica como o POSEIMA é de longe o suficiente, bem como o processo de decisão tem que ser readaptado à realidade política, económica, social e cultural destas regiões, que como territórios isolados do centro da União Europeia têm pouco poder no acto de decisão, passando sempre primeiro pelo nível nacional. Mais do que programas operacionais específicos para estas regiões, é necessário uma constante tomada em consideração em toda e qualquer política de âmbito comunitário alargado ou sectorial, as condições geográficas, económicas e sociais destas regiões, só assim podemos esperar que a União Europeia e todos os seus territórios se desenvolva a uma única velocidade.

8 Há que pensar nestes territórios como postos avançados da União Europeia (não só geograficamente, mas também economicamente, socialmente e culturalmente) no Mundo e não o contrário. Deste modo propõe-se a descentralização da política de coesão no sentido de permitir um bom funcionamento do sistema de governança a vários níveis, no respeito pelo princípio de subsidiariedade. Para além disso, os Estados-Membros devem delegar a gestão dos fundos estruturais nas autoridades regionais e locais, a fim de se obter um maior envolvimento dessas autoridades na elaboração e execução dos programas operacionais, ou, pelo menos, a conceder-lhes subvenções globais que lhes permitam uma plena integração no mecanismo de governação a vários níveis. A adopção deste princípio expressa o compromisso de estruturar canais próprios de comunicação, participação e cooperação de modo a tornar a avaliação, planeamento e gestão territorial um processo totalmente democrático, transparente e eficiente. A adopção deste princípio reforça igualmente a solidariedade entre Estados e regiões e expressa o compromisso de aplicar uma abordagem coesa e integrada adaptada à diversidade territorial quando influenciando ou decidindo sobre as prioridades e financiando as políticas de desenvolvimento territorial e urbano nos níveis europeu, nacional, regional e local.

9 O compromisso de tomar conhecimento de responsabilidades específicas de feitores políticos sectoriais e a vontade de cooperação com e influenciar-lhes de modo a assegurar um foco territorial e urbano mais forte quando concebendo e apresentando as políticas temáticas. O objectivo é de melhor afinar acções temáticas específicas, para facilitar a sua coordenação e reduzir externalidades indesejadas. O PEJ-A reconhece a importância de desenvolver e apoiar iniciativas de cooperação inter-regional, transnacional e transfronteiriça, com o objectivo de promover activamente a integração territorial. A cooperação territorial deve considerar as dimensões territoriais e urbanas do desenvolvimento económico e social e incluir os países vizinhos da UE, nomeadamente no contexto do Programas da UE para a Cooperação Territorial. A adopção do princípio da subsidariedade expressa que o alcance total e eficiente dos objectivos da Agenda Territorial podem ser melhor prosseguidos de acordo com arranjos institucionais em cada Estado- Membro, através de um forte envolvimento dos poderes nacionais, regionais e locais, bem como dos stakeholders e através de um diálogo com a Comissão Europeia e outras instituições europeias. Um dos objectivos deste deve ser assegurar que a dimensão territorial seja tomada em consideração quando avaliando as actuais políticas e mesmo na elaboração de futuras políticas da União Europeia. Para este fim, endereça-se dossiers chave relevantes da UE que irão surgir até 2011, nomeadamente os seguintes desafios: Alterações Climáticas; Agenda de Lisboa;

10 PEJ AÇORES Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE; Política de Desenvolvimento Rural; Política de Transportes; Política de Coesão. Com este Livro Branco surge aqui o compromisso de cooperar com os feitores políticos sectoriais e instituições competentes, tanto a nível da União Europeia, como a nível dos Estados-Membros, de modo a promover consideração adequada das dimensões territorial e urbana na implementação das políticas sectoriais. A governança multi-nível é uma ferramenta fundamental para um desenvolvimento espacial equilibrado da União Europeia. Um dos objectivos é implementar conjuntamente com os stakeholders seleccionados e autoridades locais e regionais as prioridades da Agenda Territorial nos seus próprios programas de acção e actividades, para o desenvolvimento de um processo de tomada de decisão transparente relativamente a políticas relevantes sobre territorialidade, envolvendo os stakeholders públicos e privados e organizações não governamentais. No que respeita a União Europeia em si os mecanismos que têm a seu dispor devem servir para aumentar a cooperação territorial, não só através do nível nacional mas também a nível regional. Estes mecanismos são o orçamental e o legislativo. No que respeita o orçamental através da igualização: a distribuição de recursos de acordo com certos critérios e a alocação: o financiamento de medidas específicas. Já no que diz respeito à legislação: isenções de esquema geral e medidas de incentivo, especialmente através de benefícios fiscais.

11 O objectivo de construir uma Europa em, parceria necessita de ter obrigatoriamente em conta o objectivo de coesão territorial requer sem dúvida a participação de novos actores na escolha das políticas, nomeadamente os apontados no questionário desta consulta pública: representantes da economia social, agentes locais, organizações de voluntariado e ONG s. Para isso é necessário que a Comissão elabore um guia que facilite a instituição de parcerias efectivas entre estes actores, respeitando o quadro institucional próprio de cada Estado-Membro. O processo de participação efectiva só pode funcionar com parceiros que disponham de competências e dos recursos necessários e solicita-se às autoridades de gestão que contribuam para o reforço destas capacidades. É deste modo desejável que as autoridades de gestão integrem melhor os parceiros em todas as fases de programação dos fundos, incluindo a fase de avaliação e as reuniões dos comités de acompanhamento. É necessário uma tónica política que tenha em consideração, para além do PIB, novos indicadores territoriais para medir o desenvolvimento das regiões e para avaliar objectivamente os obstáculos a este desenvolvimento, nomeadamente as desvantagens territoriais específicas, designadamente o grau de afastamento e de acessibilidade, a dotação em infra-estruturas e em transportes, o nível de actividade em investigação e inovação, o nível de educação e formação, o nível de diversificação da produção na zona e a taxa de desemprego.

12 A coerência das políticas territoriais no que diz respeito a regiões insulares como os Açores, melhoraria bastante se fosse tomada em consideração certas medidas, nomeadamente o desenvolvimento de instrumentos financeiros, no quadro das novas perspectivas financeiras, subvenções, inter-alia, incentivos fiscais e sociais, especificados para responderem a cada especificidade das ilhas, e a necessidade para as ilhas desenvolverem estratégias coerentes para o seu desenvolvimento sustentável no seu contexto geográfico; o estabelecimento de um grupo inter-serviços para regiões insulares na Comissão, de modo a assegurar uma abordagem integrada quando lidando com as suas dificuldades, contribuiria para este objectivo; A inclusão de uma categoria ilha no procedimento de avaliações de impacto como um mecanismo que dá provas da tomada em conta dos efeitos nas regiões insulares e as suas especificidades nas políticas da UE, especialmente quando considerando novas iniciativas no Mercado Interno; Conceder auxílios estatais a regiões insulares que se qualificam de facto à ajuda que é completamente compatível com o Mercado Interno, de acordo com os termos e categorias especificados no Tratado de Lisboa; Promover a adequada acessibilidade a serviços sociais e outros de interesse geral, de modo a assegurar a não discriminação e igualdade para todos os cidadãos; A conexão das ilhas com as Redes Transeuropeias de modo a melhorar a sua acessibilidade, enquanto que ao mesmo tempo salvaguarde o ambiente frágil das ilhas. As conexões marítimas e aéreas ao continente

13 europeu necessitam de ser subsidiadas para assegurar igualdade de tratamento e concorrência leal. O desenvolvimento de um novo Fundo que cobre as necessidades específicas das regiões insulares, por causa das alterações climáticas, enquanto que earmarking especialmente dirigido para a investigação, cooperação e partilha de melhores práticas, capacity-building, estratégias de mitigação e adaptação, e apoio para a conversão para uma economia baixa em carbono e uso de recursos eficiente nos sectores mais importantes e dependentes do clima, destas regiões. Alternativamente, a adaptação dos fundos existentes, em particular os Fundos Estruturais, deve ser endereçada para estas necessidades. Uma boa forma de melhorar a sinergia entre políticas comunitárias e nacionais em benefício da coesão territorial, é a aplicação da Agenda Territorial e dos seus princípios subjacentes. Apesar da Política Regional ser acima de tudo uma política para a coesão económica e social aplicada a nível regional, e não uma política territorial, a política de coesão já, em certa medida, diferencia os territórios entre si e promove solidariedade. Consegue fazê-lo através do uso de certos critérios e instrumentos, tais como: A classificação das regiões como Objectivo 1 ou Objectivo 2 e reconhecimento do efeito estatístico; O facto das apropriações regionais serem inversamente proporcionais à riqueza das regiões; Bónus para as regiões ultraperiféricas.

14 Contudo, existe objecto considerável para tornar a política de coesão mais compatível com o objectivo de coesão territorial no futuro. Duas possíveis alternativas merecem ser exploradas: Hoje, aplicando o mesmo critério de elegibilidade a todas as regiões do Objectivo Competitividade Regional e Emprego, notavelmente no Quadro de afectação de fundos para os objectivos de Lisboa, tende a beneficiar as regiões que já são as mais desenvolvidas. A possibilidade de tomar melhor em conta o potencial inerente de cada região, ao adoptar uma abordagem diferenciada à afectação de fundos, poderia ser examinada. Apesar do abandono da localização sub-regional para o período teve a grande vantagem de permitir a inclusão das áreas urbanas nos projectos de escala regional pela primeira vez, a integração de medidas do desenvolvimento rural na PAC torna a coordenação entre política de desenvolvimento regional e desenvolvimento rural mais difícil. As consequências desta separação pode ainda resultar na situação onde algumas zonas rurais não são cobertas, a nível regional, quer pelo FEADER (se os programas têm o foco em medidas agrícolas do segundo pilar) ou pelo FEDER. Melhor coordenação entre estes dois pilares é assim fundamental se queremos uma abordagem global para os territórios. Finalmente, de modo a aplicar-se uma governação a vários níveis é necessário incentivar-se a cooperação regional, pois através da experiência muitas regiões aprendem a desempenhar melhor as suas funções de parceiros na construção europeia, tendo em conta que algumas intervêm mais eficazmente do que outras.

15 A Comissão Europeia deve ter um papel activo na promoção e no apoio à cooperação territorial em todas as suas dimensões, quer seja transfronteiriça, transnacional, transregional ou inter-regional. Embora devemos ter em consideração que não pode substituir o conceito de coesão territorial uma vez que é idealmente intencionada para ser uma ferramenta para gerar, a diferentes escalas territoriais, transferências de experiência e, a melhor, juntar ou integrar estratégias para enaltecer o desenvolvimento territorial. Contudo, os meios relativamente modestos envolvidos, não tem vocação ou a capacidade para criar novas escalas de solidariedade. Mas é essencial que as redes europeias de intercâmbio que proporcionam a cooperação territorial através da troca de boas práticas, deveriam reforçar e desenvolver as suas acções em matéria de governança, contribuindo, deste modo, para as tornar mais operacionais. Deve-se tentar aprender com a experiência de cooperação territorial e daí tentar alcançar novas formas de cooperação territorial entre as regiões da União Europeia e entre estas e as regiões vizinhas da União Europeia. Estas novas formas devem ter em conta novos países e regiões do Mundo, sendo por exemplo o caso dos Açores um bom exemplo disso. A sua proximidade com o continente Norte-Americano nunca foi potencialmente desenvolvida e o deveria ser no aprofundamento das relações com os Estados Unidos, mas infelizmente este país nunca foi considerado um vizinho da União Europeia aos olhos de Bruxelas

16 enquanto que na realidade o é, sendo os Açores um posto avançado de território europeu, tal como todas as RUP o são. Para além disso, a cooperação territorial deveria ser feita igualmente a nível sub-regional, envolvendo novos organismos e entidades e aproximando localidades com realidades semelhantes, promovendo o intercâmbio de melhores práticas. Devemos ainda mencionar que é necessário um maior esforço financeiro para tornar a cooperação territorial como uma ferramenta que complemente a coesão territorial, tal como deve ser a governação multinível, a política regional, a dimensão territorial das políticas da União Europeia ou a coordenação política. Muitas vezes existe o erro destes instrumentos serem confundidos com a própria coesão territorial, o que não é o caso. Novos instrumentos legislativos e de gestão que facilitem a cooperação seriam bem vindos, incluindo ao longo das fronteiras exteriores, nomeadamente no caso das regiões ultraperiféricas como os Açores que possuem proximidade com países de grande importância estratégica para a União Europeia e não possuem os instrumentos necessários para proceder a esta aproximação. Deste modo, para além de programas destinados ao efeito geral da cooperação territorial na União Europeia, devem ser criados programas específicos para a cooperação territorial de cada região, tendo em conta a importância estratégica dos seus vizinhos. Podemos ainda acrescentar que novos instrumentos legislativos possibilitaria um maior intercâmbio não só de ideias, pessoas e conhecimentos, mas também de possibilidades inesgotáveis de aproveitamento económico para as regiões que participam da

17 cooperação territorial, nomeadamente através da possibilidade de realização de práticas de negócios, indústria e serviços privados e empreendedores, nomeadamente dos jovens. Notavelmente a cooperação territorial deveria ter uma importância maior, capaz de criar e promover solidariedade inter-regional.