Pº R.P. 129/2009 SJC-CT- AUGI-

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1 Pº R.P. 129/2009 SJC-CT- AUGI- Parcelas cedidas para o domínio público - Direito de propriedade pública sobre as parcelas de terreno, a favor do Município - Desafectação do domínio público - Registo de aquisição a favor do domínio provado do Município - Identidade do prédio - Confrontações. DELIBERAÇÃO Relatório: No âmbito de um processo de reconversão de área urbana de génese ilegal, a Câmara Municipal de emitiu o alvará de loteamento nº 10/, de 16 de Novembro. A AUGI, denominada Bairro, da freguesia de, abrangia um considerável número de prédios, dentre os quais o prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de na ficha nº 147 /., dita freguesia de, com a área de 7 840m2, inscrito na matriz sob o artigo 11 Secção L, com registo de aquisição de ½ a favor de Maria de Lurdes, c.c. José, na comunhão geral (Ap. 11 de 1973/03/10), e de 1/2, em comum e sem determinação de parte ou direito, a favor de Rogério, viúvo, e de Rogério Paulo.., c.c. Lina.., na comunhão de adquiridos (Ap. 38 de 2002/04/23). A Autorização de Loteamento foi registada naquela ficha nº 1474 pela Ap. 29 de 2007/04/30. Consta desta inscrição que a área a lotear era de ,10m2, tendo sido criados 198 lotes, e sendo a área total a integrar no domínio público municipal ,58m2, dos quais 8 075m2 para equipamentos públicos e ,58m2 para arruamentos viários, pedonais e estacionamentos. Da descrição predial (da ficha nº 1474 ) consta simplesmente: Foi integrado no domínio público. Porém, na consulta do título base do registo referido alvará de loteamento nº 10/2006 é possível extrair que do prédio que temos vindo a considerar (ficha dita nº 1474 ), com a área de 7 840m2, serão constituídas as parcelas B e C, respectivamente com as áreas de 5 915m2 e de 1 535m2, e que estas parcelas serão destinadas a equipamentos (ora referidos como equipamentos públicos ora referidos como equipamentos de utilização colectiva ). Portanto, se não erramos, dos 7 840m2 que integravam o falado prédio, 7 450m2 destinam-se a equipamentos (públicos ou de utilização colectiva) e 390m2 a arruamentos viários, pedonais e estacionamentos. Aliás, a planta de síntese da respectiva operação urbanística é a propósito bem elucidativa, indo ao ponto de confrontar cada uma das parcelas destinadas a equipamentos (A, B e C). Concretamente, a parcela B confronta do norte com lotes 80 e 107, sul com lotes 129 e 130 e Rua Bartolomeu Dias, nascente com lote 107 e Rua Bartolomeu Dias, e poente com lotes 126, 127 e 128 e Rua Infante D. Henrique. 1

2 Pela já referida Ap. 1847, de , o ora recorrente requisitou na Conservatória do Registo Predial de a aquisição de prédio não descrito a seu favor, por desafectação do domínio público municipal, declarando complementarmente que o prédio objecto do registo é a parcela B do Bairro, com 5 915m2, destinado a equipamentos públicos, inscrito provisoriamente na matriz urbana da freguesia de sob o nº 2160, a confrontar do norte com terreno desocupado, sul com arruamento, nascente com terreno desocupado e construções, e poente com construções e arruamento, e juntando, para além do documento matricial, certidão, emitida em , da deliberação da Assembleia Municipal do dia anterior que aprovou a proposta nº 33/2009 da Câmara Municipal de desafectação do domínio público municipal de parcela de terreno municipal com 5 915m2, sita na freguesia de, que confronta a norte com terreno desocupado, a sul com arruamento, a nascente com terreno desocupado e construções e a poente com construções e arruamento, cedida para equipamentos públicos ao abrigo do alvará de licença de loteamento nº 10/2006, de 18 de Novembro (averbado à descrição predial ficha nº 1474 da freguesia de ). O pedido de registo foi recusado por despacho de Consta deste despacho que foi pedida a confirmação da não descrição do prédio ao serviço de registo da área da sua situação, tendo sido enviada ( ) informação de que o prédio está descrito sob o nº 1474, da freguesia de. A recusa assenta na seguinte fundamentação: a) Da requisição de registo consta a menção prédio não descrito quando na realidade o prédio objecto do registo é parte da descrição da ficha nº 147, o que configura contradição entre o pedido e os títulos apresentados e é causa de inexactidão do registo se vier a ser lavrado e, consequentemente, é nulo nos termos da al. c) do art. 16º, art. 59º-B e art. 86º do C.R.P.; b) O prédio está deficientemente identificado, porquanto as expressões construções e terrenos desocupados não configuram confrontações, tal como o exigem os art.s 44º, nº 1, b) e 82º, nº 1, c) do C.R.P.; c) O registo efectua-se mediante pedido de quem tenha legitimidade, art. 41º CRP, assim, torna-se necessário, também, a intervenção do titular inscrito da ficha nº da freguesia de, o qual tem de prestar a necessária autorização para indicar a área restante e actual composição com que o prédio ficou após o aludido fraccionamento, menções obrigatórias, art. 38º, al. b) do nº 1 do art. 44º, art. 46º e al. d) do nº 1 do art. 82º todos CRP ; 2

3 d) Também não foi apresentado, pelo proprietário do imóvel, a prova do pedido da alteração à matriz rústica nº 11 da Secção L, da freguesia de, da alteração sofrida neste prédio, após o aludido fraccionamento, nº 3 do art. 31º do CRP. Transcreve-se a parte final do despacho de qualificação: Em resumo, por falta de elementos, a causa de nulidade do registo a ser lavrado por inexactidão do pedido em contradição com os títulos e o averbamento à descrição não poder ser efectuado com a natureza de provisório por dúvidas determinam a recusa do registo de aquisição, art. 68º, al. d) do nº 1 do art. 69º, nº 2 do art. 69º conjugado com o nº 1 do art. 88º e nº 3 do art. 101º todos do CRP. Para efeitos de anotação da recusa foi aberta a ficha nº 2153/ , freguesia de, donde consta que o despacho de qualificação foi notificado em 2009/04/07 1. Em 7 de Maio de 2009 foi interposto recurso hierárquico do despacho de qualificação, com base na fundamentação que de seguida resumimos: a) A requisição de registo não poderia identificar a ficha nº 1474 da freguesia de uma vez que nessa ficha não consta a área de 5 915m2 referente à parcela B já integrada no domínio público municipal, pelo que o pedido de registo teria necessariamente que identificar um prédio não descrito ; b) Estamos perante uma parcela a desafectar do domínio público municipal, rodeada por área do domínio público de circulação e lotes privados com construção e 1 - De acordo com o talão de aceitação do serviço de correio registado (RC PT), esta aceitação verificou-se em 2009/04/06, pelo que a notificação, de acordo com a posição assumida por este Conselho (cfr. art. 254º, nº 3, do C.P.C. e pareceres emitidos no Pº R.Co. 32/2006 DSJ-CT e no Pº R. P. 164/2008 SJC-CT), ocorreu em 2009/04/09. Desconhecemos se a conservatória recorrida terá cometido um lapso ou antes terá posição diversa deste Conselho (e do Instituto, porquanto os pareceres citados foram superiormente homologados) sobre a fixação do termo inicial do prazo de impugnação. O ponto que se nos afigura pertinente abordar é sobre se o notificante da qualificação registal deve obediência à interpretação do I.R.N., I.P. que simplesmente resulta de pareceres superiormente homologados sobre esta matéria. A nosso ver, o conservador/oficial de registo é soberano na interpretação das normas que fixem a data da notificação dos despachos de recusa e de provisoriedade e da qualificação dos registos como provisórios por natureza, a qual deve ser anotada na ficha nos termos do art. 71º, nº 3, do C.R.P., só devendo obediência a outra interpretação se esta constar de directiva com eficácia interna (despacho, circular, etc.). Porém, mormente se a interpretação do notificante não coincidir com a que se encontre sufragada em processos instaurados no I.R.N., I.P., devem nos processos de impugnação (hierárquica ou judicial, e aqui em qualquer caso) ser juntos os documentos que permitam à entidade ad quem apreciar por si própria a tempestividade da impugnação. Nos presentes autos temos elementos suficientes para sustentar que na nossa tese a notificação do despacho de qualificação ocorreu em 2009/04/09 e não na data que consta da ficha de registo. 3

4 nem sempre é possível identificar os proprietários dos prédios com os quais confronta determinada propriedade como é o caso ; c) Não se verifica qualquer ilegitimidade do Município para pedir a criação de uma nova descrição que não incide sobre a ficha nº 1474, sendo ainda de considerar que o titular inscrito na ficha nº 1474 forneceu autorização necessária para todos os actos de registo necessários e consequente emissão do alvará de licença de loteamento ( ) ; d) A Repartição de Finanças de terá obtido informação quer do titular do alvará de licença de loteamento (que solicitou a criação de vários prédios urbanos a partir de prédios rústicos) quer através de pedido de inscrição da parcela de terreno com 5 915m2 no domínio privado municipal que o prédio rústico 11 Secção L/ terá sofrido actualização. Conclui o recorrente que não existe justificação para a recusa do registo de aquisição, pelo que o registo deve ser feito, à semelhança de vários outros procedimentos similares objecto de registo nas C.R.P. de ( ). Juntou à petição de recurso cópias do alvará de loteamento nº 10/2006 e da respectiva planta de síntese, e três cópias de escrituras de constituição de direitos de superfície outorgados em sequência de procedimentos de desafectação do domínio público municipal similares à Ap. recusada (que identificam as fichas criadas através de prédios não descritos). O Senhor Conservador recorrido sustentou a recusa, confirmando na íntegra o despacho de qualificação. Alega ainda que a parcela de terreno que foi cedida ao Município e posteriormente afectada ao domínio público não tem que ser registada a favor da autarquia e permanece na descrição na área restante (cita a propósito os pareceres emitidos no Pº 53/92 RP4, in Regesta nº 4/1992, págs. 7 e segs., e no Pº R.P. 160/2003 DSJ-CT, in BRN nº 2/2005, págs. 8 e segs.). Saneamento: O processo é o próprio, as partes legítimas, o recurso tempestivo, e inexistem questões prévias ou prejudiciais que obstem ao conhecimento do mérito. Pronúncia: A posição deste Conselho vai expressa na seguinte 4

5 Deliberação 1- Do registo de autorização de loteamento incidente sobre determinado prédio (e sobre muitos outros que, em conjunto, foram objecto de um processo de reconversão de área urbana de génese ilegal), donde consta que foram cedidas parcelas para domínio público, com expressa menção à respectiva descrição predial de que o prédio, todo ele, foi integrado no domínio público, resulta inequivocamente que com a emissão do alvará de loteamento que serviu de base àquele registo nasceu um direito de propriedade pública sobre as parcelas de terreno em que o imóvel em causa foi fraccionado de que é titular o município, com as legais consequências, de que avulta a de o imóvel já não pertencer ao titular inscrito à data da inscrição da operação de transformação fundiária O alvará de loteamento (nº 10/2006, de 18.11) que serviu de base ao registo da operação de transformação fundiária foi emitido na vigência do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro. Na sua primitiva redacção, o nº 3 do art. 44º deste diploma que estabeleceu o novo RJUE dizia que «as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio municipal com a emissão do alvará». Entretanto, o D.L. nº 177/2001, de 4 de Junho, alterou a redacção desta norma para simplesmente dizer que «as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará» (sublinhado nosso). Esta norma (nº 3 do art. 44º do RJUE) só veio a ser novamente alterada com a Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, para dizer que as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se no domínio municipal com a emissão do alvará [nos casos em que o loteamento se encontra sujeito a licença] ou [nos casos em que o loteamento se encontra submetido a comunicação prévia] através de instrumento próprio a realizar pelo notário privativo da câmara municipal no prazo previsto no nº 1 do art. 36º, devendo a câmara municipal definir no momento da recepção as parcelas afectas aos domínios público e privado do município. Portanto, estamos em condições para afirmar com convicção que o terreno descrito na ficha nº 147. (rectius, as parcelas de terreno em que o mesmo foi desmembrado) integrou automaticamente o domínio público municipal com a emissão do alvará nº 10/2006 da Câmara Municipal de. O que significa integrar automaticamente o domínio público municipal com a emissão do alvará? Basicamente, significa que a partir do momento da emissão do alvará as parcelas B e C, destinadas a equipamentos de utilização colectiva, e a parcela restante, destinada a arruamentos viários, pedonais e estacionamentos, em que foi fraccionado aquele terreno descrito na ficha nº 147., ficaram submetidas ao regime jurídico específico de direito público que caracteriza a dominialidade, cujo conteúdo assenta na extracomercialidade de direito privado (inalienabilidade, imprescritabilidade e impenhorabilidade cfr. Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio Público O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, 2005, págs. 414 e segs.). Vale por dizer que, atendendo à sua data, a emissão do alvará de loteamento produziu o efeito da aquisição pelo Município.do direito de propriedade pública sobre aquelas parcelas de terreno, direito este que, como ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, ob. cit., pág. 371, é um elemento «quase sempre conatural ( ) ao estatuto da dominialidade, em que a especificidade da disciplina jurídica aplicável resulta da função pública a cuja prossecução os bens estão adstritos» (não está em tabela o regime das cedências em face da nova 5

6 2- O acto administrativo que se limitou, sem qualquer fundamentação, a «desafectar do domínio público» uma daquelas parcelas de terreno em que foi redacção do nº 3 do art. 44º do RJUE, quando aplicável, em que a integração no domínio público das parcelas cedidas não decorre automaticamente da emissão do alvará de loteamento ou, nas hipóteses em que o loteamento esteja submetido a comunicação prévia, da outorga do instrumento notarial cfr. Ana Raquel Gonçalves Moniz, Cedências para o Domínio Municipal: Algumas Questões, in Direito Regional e Local Nº 04/2008, pág. 27). O registo da autorização de loteamento não tem eficácia declarativa da transmissão para o domínio público municipal daquelas parcelas de terreno, porquanto o facto é oponível a terceiros independentemente do registo. Porém, aquele registo enuncia inequivocamente que o terreno identificado por aquela descrição predial deixou de pertencer aos titulares antes inscritos, que assim já não gozam da presunção, conferida pelo art. 7º do C.R.P., de que o direito (de propriedade privada) existe e lhes pertence. Poderemos, assim, afirmar que os efeitos dos registos a favor daqueles titulares antes inscritos se transferiram mediante o novo registo de autorização de loteamento (cfr. art. 10º, C.R.P.). E não se nos afigura temerário sustentar ainda que aquele registo de autorização de loteamento traduz (também) a aquisição a favor do Município de do direito de propriedade pública das parcelas em que foi fraccionado o terreno identificado naquela descrição predial (não importando agora apreciar se a técnica registal adoptada foi a mais adequada). Na nossa opinião, o registo reflecte este facto aquisitivo da propriedade pública, podendo com pertinência afirmar-se que as tábuas publicitam que o terreno em causa está submetido ao estatuto da dominialidade. E não é pela circunstância de no art. 44º, nº 3, do actual RJUE, não constar a expressão «valendo este [o alvará) para se proceder aos respectivos registos e averbamentos», que constava da norma equivalente do anterior RJUE (art. 16º, nº 2, do D.L. nº 448/91, de 29.11), que se deverá deixar de sustentar, como fizemos no parecer emitido no Pº R.P. 157/99 DSJ-CT, in BRN nº 4/2000, pág. 24, nota (22), que a lei prevê a tradução tabular, como propriedade pública, a favor do município, «o que só contribui para a transparência do comércio jurídico privado, e facilita a reentrada daqueles bens no domínio privado ( )». No nosso modo de ver, aquela expressão que figurava no nº 2 do art. 16º do D.L. nº 448/91 é desnecessária, precisamente porque o registo da operação de transformação fundiária já contempla a aquisição a favor do município das parcelas de terreno integradas no domínio municipal [cfr. art. 95º, nº 1, f), do C.R.P., e art. 77º, nº 1, f), do RJUE]. As considerações precedentes são a nosso ver bastantes para afastar os motivos de recusa do pedido de registo dos autos alinhados nas alíneas c) e d) do Relatório, que assim reputamos de impertinentes. Salvo o devido respeito, não tem cabimento a exigência de intervenção de quem já não é titular inscrito, para declarar seja o que for sobre imóvel que na totalidade está submetido ao estatuto da dominialidade. Como não tem cabimento a exigência de comprovação da alteração de um artigo matricial que já deveria estar eliminado (ou pedida a eliminação) quando foi registada a autorização de loteamento, porquanto com a integração no domínio público das parcelas de terreno que totalizam a descrição predial e a inscrição matricial deixou de haver prédio para efeitos fiscais, dado que pelo menos falha o elemento jurídico do conceito fiscal de prédio, que é a integração no património de uma pessoa (cfr. António Manuel Cardoso Mota, in Contribuição Predial e Imposto sobre a Indústria Agrícola, 2ª ed., 1976, pág. 209, em comentário ao art. 4º do CCPISIA, com conteúdo semelhante ao art. 2º do CIMI). 6

7 fraccionado o imóvel identificado na já referida descrição predial, e que de acordo com a licença da operação urbanística se destinava a equipamento de utilização colectiva, não deixa de constituir título bastante para o registo de aquisição da parcela, enquanto bem do domínio privado, a favor do município, dado que aquele acto administrativo não é manifestamente nulo, a demandar a recusa do registo nos termos do art. 69º, nº 1, d), do C.R.P., não se justificando outrossim a exigência de alteração à licença da operação urbanística quanto ao novo estatuto (domínio privado indisponível) daquela parcela de terreno Importa referir que este ponto não foi objecto de controvérsia entre as partes, não tendo sequer sido suscitado no despacho de qualificação. Mas ele é bem pertinente, tendo aliás sido suscitado na proposta de remessa dos autos ao Conselho. Convém desde já salientar que, em face da nova redacção do nº 3 do art. 44º do RJUE introduzida pela Lei nº 60/2007, Ana Raquel Gonçalves Moniz, in Cedências, pág. 25, saudou «a superação da ideia ( ) de que as parcelas cedidas deveriam integrar sempre o domínio público» (sublinhado nosso), sustentando que mal se compreenderia porque motivo haveria cedências para o domínio público municipal de parcelas de terreno que não são «( ) susceptíveis de integração no domínio público infra-estrutural rodoviário e no domínio público hidráulico ( )», mormente de parcelas de terreno destinadas à implantação de equipamentos de utilização colectiva [sobre o conceito de parcelas destinadas a equipamentos de utilização colectiva, cfr. Portaria nº 216-B/2008, de 3 de Março, na linha do que já constava da anterior Portaria nº 1136/2001, de 25 de Setembro, que identifica como tais «as áreas afectas às instalações ( ) destinadas à prestação de serviços às colectividades ( ), à prestação de serviços de carácter económico ( ) e à prática de actividades culturais, de recreio e lazer e de desporto; cfr. ainda o conceito técnico no domínio do ordenamento do território de «equipamentos de utilização colectiva» que nos é dado pelo Decreto-Regulamentar nº 9/2009, de 29 de Maio, com a nota de que os mesmos podem ser da natureza pública ou privada]. Com a devida vénia, passamos a transcrever o seguinte trecho do trabalho da Autora: «Aliás, a previsão legal de cedências para o domínio público nos casos em que as parcelas não se destinavam a desempenhar uma função de utilidade pública determinante da dominialidade conduzia a artificialismos formais, constrangendo o município a desafectar as parcelas em causa (i.e., a praticar o contrarius actus) para, em seguida (e só assim), lhes poder conferir a destinação pressuposta pelo loteamento». Cremos que no caso dos autos estaremos perante uma situação deste tipo. Antes, porém, de avançar para a apreciação da hipótese dos autos, importa acentuar que não deve ser a mesma a atitude a adoptar pelo qualificador perante pedido de registo de facto de que resulte a transferência de um direito de propriedade pública para o património de uma pessoa singular ou colectiva e perante pedido de registo de facto de que resulte a transferência de um bem do domínio privado indisponível de pessoa colectiva pública territorial. Como ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio, pág. 393, «são titulares do domínio público (rectius, sujeitos do direito de propriedade pública ou titulares dos poderes de domínio) as pessoas colectivas públicas territoriais: no caso português, o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais» [cfr. art. 15º do D.L. nº 280/2007, de 7 de Agosto, sobre a reforma do regime do património imobiliário público; aliás, no que toca a este ponto da titularidade pública, o art. 4º, nº 1, da Proposta de Lei sobre o regime geral dos bens do domínio público (RGDP) disponível em é também expresso neste mesmo sentido]. 7

8 Os imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico, não podendo ser objecto de direitos privados ou de transmissão por instrumentos de direito privado (cfr. art. 18º do D.L. nº 280/2007; mas o art. 7º da Proposta de Lei sobre o RGDP tem uma redacção diversa). Ora, como ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio, pág. 420, «tradicionalmente, a doutrina e a jurisprudência entendem que a violação do princípio da inalienabilidade origina a nulidade (e não simplesmente a anulabilidade) do acto». Portanto, em princípio, o pedido de registo de negócios jurídicos de direito privado translativos ou constitutivos de direitos reais a favor de terceiros sobre bens do domínio público deverá ser recusado nos termos das disposições combinadas dos art.s 280º, nº 1, do C.C. (por impossibilidade legal do objecto), e 69º, nº 1, d), do C.R.P. Já quanto aos imóveis do domínio privado indisponível das pessoas colectivas públicas territoriais, também ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio, que «( ) a indisponibilidade pressupõe a invalidade dos actos jurídicos praticados em prejuízo da finalidade a que os bens em causa se acham adstritos» (pág. 165), «o que se reconduz à impossibilidade de alienação e oneração sempre que estes actos coloquem em causa a utilidade pública que esses bens se encontram sujeitos a servir ( ); na hipótese de sair magoada tal utilidade pública, esses actos serão inválidos, não em virtude de uma impossibilidade de objecto como sucederia no caso de coisas públicas, mas atenta a ilicitude do fim» (pág. 165, nota 165). Portanto, em princípio, o pedido de registo de negócios jurídicos que tenham por objecto mediato bens do domínio privado indisponível das pessoa colectivas públicas territoriais não deverá merecer qualificação desfavorável, a não ser que resulte com evidência do título que o negócio jurídico coloca em causa a utilidade pública a cujo serviço o imóvel se encontrava vinculado, caso em que o registo deveria ser recusado por nulidade manifesta, por ilicitude do fim, do negócio [cfr. as mesmas normas legais, art.s 280º, nº 1, do C.C., e 69º, nº 1, d), do C.R.P., e citado parecer emitido no Pº R.P. 157/99 DSJ-CT, pág. 24, nota 24]. Com as considerações precedentes pretendemos realçar a importância que a nosso ver reveste, quer do ponto de vista da publicidade registal quer na perspectiva da qualificação do registo dos factos que tenham por objecto as parcelas cedidas ao município no âmbito do licenciamento ou da comunicação prévia de operações urbanísticas, a integração destas parcelas no domínio público ou privado do município. Desconhecemos se existem registos de operações de transformação fundiária licenciadas na vigência da primitiva redacção do nº 3 do art. 44º do RJUE, em que simplesmente conste que as parcelas foram integradas no «domínio municipal». Porém, no âmbito do novo RJUE (introduzido pela Lei nº 60/2007), é configurável a existência de registos em que simplesmente conste a cedência de parcelas para o «domínio municipal». Na verdade, e se bem ajuizamos, quer nos casos em que o loteamento está sujeito a licenciamento quer nos casos em que o loteamento é submetido a comunicação prévia, os títulos para o registo da operação de transformação fundiária serão omissos quanto ao domínio, público ou privado, em que as parcelas de terreno são integradas. Como salienta Ana Raquel Gonçalves Moniz, in Cedências, pág. 27, «constam dos referidos títulos de aquisição da propriedade as finalidades a que as parcelas cedidas ficarão adstritas», contendo os títulos em si uma «afectação tácita», mas «tal não significa, porém, que, a partir deste momento, as parcelas em causa tenham adquirido o estatuto da dominialidade ( )». Ora, como decorre do exposto, a qualificação dos pedidos de registo de factos que tenham por objecto parcelas cedidas para o «domínio municipal» demanda a averiguação prévia sobre qual dos domínios, público ou privado, em que elas foram efectivamente integradas. Regressemos, então, à hipótese dos autos. 8

9 3- O pedido de registo de facto sobre prédio que faz parte de descrição predial que identifica imóvel sobre o qual, por o mesmo ter ingressado no domínio público, inexiste comercialidade de direito privado, não deve deixar de ser favoravelmente O título base do registo é a deliberação da Assembleia Municipal de que aprovou a proposta da Câmara Municipal de desafectação do domínio público da parcela de terreno. Desconhecemos se esta proposta está fundamentada, porquanto ela não consta da certidão junta no processo de registo, mas aquela deliberação da Assembleia Municipal em si mesma não contém qualquer fundamentação. Ora, cremos ser pacífico que o acto administrativo demanda fundamentação. O art. 24º da Proposta de Lei sobre o RGDP diz-nos expressamente que a desafectação constitui o acto administrativo pelo qual o titular do bem dominial o retira do desempenho da função de utilidade pública que justificou a sua integração no domínio público, que a desafectação deve ser efectivada por acto expresso adoptado pelo órgão competente da entidade titular do bem, e que do acto de desafectação, além do mais, deve constar os fundamentos da decisão, designadamente as razões de interesse público que justificam a extinção da dominialidade. Acontece porém que, como ensina Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio, pág. 155, nota 140, o acto administrativo de desafectação envolve uma actuação discricionária da Administração, pelo que não existe um direito dos particulares à conservação da afectação, do que resulta que eles apenas poderiam abrir a via contenciosa tendente à impugação do acto de desafectação [a qual, seguramente, estaria sujeita a registo nos termos do art. 3º, nº 1, a), do C.R.P.], alegando que foi violado o interesse público da legalidade da acção administrativa. Acresce que, como também salienta Ana Raquel Gonçalves Moniz, in Cedências, págs. 27/28, «não é (só) a dominialidade pública do bem que determina a sua vinculação a uma finalidade específica ( )», antes «( ) assume uma relevância decisiva para a delineação da disciplina das cedências a destinação pública». Ora, não resulta dos autos que à parcela tenha sido destinada uma nova finalidade, pelo que é muito provável que nos encontremos perante um «artificialismo formal» através do qual o Município de pretenderá [com a ulterior constituição de direito de superfície sobre a parcela de terreno que entenderá não ser legalmente possível sobre bens do domínio público (cfr. Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O Domínio, pág. 385, nota 217) conferir àquela parcela a destinação pressuposta pelo loteamento (que é a implantação de equipamentos de utilização colectiva, neste sentido se devendo interpretar a expressão equipamentos públicos que também é utilizada nos documentos relativos ao procedimento de licenciamento da operação urbanística). Cremos aliás que esta intenção (de constituição de direito de superfície) está evidenciada com a junção à petição de recurso das cópias de escrituras de constituição de direito de superfície sobre imóveis do município. Perante este quadro factual, não cremos que se verifique manifesta nulidade do acto administrativo de desafectação do domínio público, que, a verificar-se, demandaria a recusa do registo nos termos do art. 69º, nº 1, d), do C.R.P. Finalmente, entendemos que a desafectação do domínio público da parcela de terreno destinada a equipamento de utilização colectiva, ficando a parcela vinculada à mesma finalidade após a desafectação, não demanda alteração da licença de loteamento. A integração no domínio público foi um efeito jurídico que decorreu automaticamente ex vi legis da emissão do alvará, não é um «termo» ou «condição» da licença (cfr. art. 27º, nº 1, do RJUE). Por isso, do alvará apenas devem constar «as cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio municipal» [cfr. art. 77º, nº 1, f), do RJUE], e não propriamente a integração no domínio municipal dessas parcelas. 9

10 atendido apesar de na requisição de registo o prédio ter sido identificado como não descrito, porquanto in casu não se vislumbram motivos que demandem a recusa do registo nos termos do art. 69º, nº 1, b), do C.R.P Este Conselho tem defendido que os elementos essenciais do pedido de registo designadamente os factos e os prédios a que o mesmo respeita são fixados definitivamente com a apresentação dos documentos no diário, pelo que terá que ser recusado, nos termos do art. 69º, nº 1, b), do C.R.P., o registo de facto que foi requisitado sobre determinado prédio quando os documentos apresentados titulam o facto mas sobre outro prédio (cfr. parecer emitido no Pº R.P. 21/97 DSJ-CT, in BRN nº 10/97, pág. 36, e deliberação tomada no Pº R.P. 64/2009 SJC-CT). É a segurança do comércio jurídico que postula tal atitude qualificadora. A hipótese apreciada nos referidos processos é a de erro ou troca de prédios: o título refere um prédio mas na requisição de registo indica-se outro prédio. No caso dos autos, o prédio objecto do registo peticionado está identificado no título como sendo parte de prédio descrito (não é bem isto que o título diz, mas julgamos que assim deve ser interpretado) mas na requisição de registo declarou-se que aquele prédio não estava descrito. Demandará a hipótese dos autos também a recusa do registo? Em princípio, a nosso ver deveria demandar. Vejamos. Antes da Reforma do C.R.P. introduzida pelo D.L. nº 116/2008, de 4 de Julho, a indicação na requisição de registo dos prédios não descritos ou a desanexar fazia-se pelo número de ordem que tivessem no título mais recente (cfr. art. 42º, nº 5), e, apesar da letra da lei (que apenas se referia a prédios não descritos), não só o prédio não descrito mas também o prédio a desanexar eram identificados no diário pelo número de descrição que lhes viessem a corresponder, em anotação complementar, na linha respectiva deixada em branco para esse efeito (cfr. art. 61º, nº 3). Esta última norma, que dispensava (não exigia) a anotação no diário, no momento da formulação do pedido de registo, dos prédios não descritos e dos prédios a desanexar, originava imensas dificuldades no controlo de um elemento essencial do pedido, precisamente o prédio, que cada conservatória, à sua maneira, procurava remediar com recurso a uma escrituração paralela dos pedidos de registo que eram formulados sobre esses prédios (não descritos ou a desanexar), que lhe permitisse em cada momento responder com segurança sobre se relativamente a determinado prédio ainda não descrito ou desanexado (efectivamente) estava formulado (apresentado) mas ainda não qualificado e executado algum pedido de registo. Esta insuficiência foi corrigida na Reforma. Por um lado, o art. 5º, nº 3, da Portaria nº 621/2008, de 18 de Julho, publicada em execução da norma do nº 1 do art. 42º do C.R.P., veio dizer-nos que no pedido de registo «a indicação das parcelas a desanexar faz-se pelo número da descrição predial e da freguesia e concelho a que pertence o prédio do qual se pretende desanexar uma ou várias parcelas». Portanto, do pedido deverá constar: uma (ou duas, ou três, etc.) parcela(s) a desanexar do prédio descrito em ficha (ou em livro) sob o nº da freguesia de do concelho de (para os prédios não descritos, hipótese que agora não interessa apreciar, rege o 2º segmento do nº 2 do mesmo art. 5º da Portaria). Por outro lado, daquele art. 5º, nº 3, da Portaria nº 621/2008, e do art. 61º, nº 1, d), e nº 3 (que continua a omitir os prédios a desanexar), do C.R.P., é possível extrair a conclusão de que, logo no momento da formulação do pedido de registo, deverá ser anotada no diário a descrição predial do prédio que sofre a desanexação. Portanto, deverá ser mencionado no diário precisamente aquilo que foi, ou deveria ter sido, declarado na requisição de registo. Portanto, não restam dúvidas que actualmente é a própria lei que expressamente exige a fixação (definitiva), no momento da apresentação, do prédio sobre que incide o pedido de registo, mesmo que este prédio seja não descrito ou a desanexar. O que nos leva a reforçar a nossa convicção de que a posição do Conselho, 10

11 4- Carece de suficiente identificação física o prédio que, relativamente a alguns lados, é no título confrontado simplesmente com terrenos desocupados e com construções, deficiências estas que, ultrapassada a fase do respectivo suprimento, demandam a feitura do registo como provisório por dúvidas [cfr. art.s 70º, 79º, nº 1, e 82º, nº 1, c), do C.R.P.] 5. Em face do exposto, é entendimento deste Conselho que o recurso merece provimento parcial, devendo o registo ser efectuado provisoriamente por dúvidas e às descrições prediais das fichas nºs 147 e 215.anotar-se que o prédio objecto do registo peticionado e descrito sob este número faz parte daquela descrição predial. anteriormente exposta, deve também vingar nos casos em apreço. Será a nosso ver manifesto que não está titulado nos documentos apresentados o facto objecto do pedido de registo, quando este pedido identifica como seu elemento essencial um prédio não descrito e os documentos apresentados identificam como objecto do facto a inscrever um prédio a desanexar de prédio descrito. Também aqui é a segurança do comércio jurídico imobiliário que está em causa. Mas valerá esta doutrina para o caso específico dos autos? O caso dos autos é específico porque, sendo embora o prédio a que se refere o pedido de registo a desanexar da descrição predial nº 147.l e neste ponto, com o devido respeito, rejeitamos a tese do recorrente, porquanto a descrição predial não foi, nem tinha que ser (e bem, a nosso ver cfr. citado parecer emitido no Pº R.P. 157/99 DSJ-CT) inutilizada -, esta descrição identifica um imóvel na totalidade fora do comércio jurídico (de direito privado). Ora, nós não acreditamos que as razões de segurança do comércio jurídico privado, que determinam nos termos apontados a recusa do registo, subjazam no caso em apreço. Em consonância, na hipótese dos autos o registo não deverá ser recusado, ainda que o prédio objecto do facto a registar deva ser classificado como prédio a desanexar. 5 - A conclusão do texto não demanda desenvolvimentos, por a nosso ver ser evidente. Causa-nos perplexidade a forma displicente como o recorrente, com especiais responsabilidades na matéria, identificou a parcela de terreno. É claro que se a parcela confronta com lotes da mesma operação urbanística, bastará indicar o número que a cada um desses lotes foi atribuído no alvará de loteamento (não sendo, então, necessário indicar os respectivos proprietários). Também não conseguimos perceber porque razão foram desprezadas as confrontações que figuram na planta de síntese do loteamento. Não serão já as mesmas, ou estão erradas? Nesta fase, não vemos outra saída que não seja a provisoriedade do registo. 11

12 Deliberação aprovada em sessão do Conselho Técnico de 24 de Setembro de João Guimarães Gomes de Bastos, relator. Maria Madalena Rodrigues Teixeira, com declaração de voto em anexo. Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, com declaração de voto em anexo. Esta deliberação foi homologada pelo Exmo. Senhor Presidente em

13 P.º R.P. 129/2009 SJC-CT Declaração de voto Não acompanho o ponto 2 da deliberação, pelas seguintes razões: 1. Como se refere na nota 3 da deliberação, o acto de desafectação vem definido no artigo 24.º da Proposta de Lei sobre o RGDP como o acto administrativo pelo qual o titular do bem dominial o retira do desempenho da função de utilidade pública que justificou a sua integração no domínio público; 1.1. Ou, dito de outra forma, «através do acto (administrativo) de desafectação, a entidade administrativa, por imperativos de interesse público, desvincula o bem do destino a que o mesmo se encontrava adstrito por força da afectação; por decisão da Administração, a coisa deixa de «desempenhar a função que justificou a qualificação legal como pública, o que tem como consequência deixar de se aplicar a disciplina jurídica própria das coisas públicas» Mas se o domínio público da Administração «é constituído pelo conjunto de bens que, pertencendo a uma pessoa colectiva de população e território, são submetidos por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afectados, a um regime jurídico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública» 7 ; 1.3. E se, de acordo com o disposto no artigo 44.º/3 do RJUE, na redacção em vigor à data do licenciamento do loteamento em tabela, «as parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará» 8 ; 6 Ana Raquel Gonçalves Moniz, O Domínio Público, o Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, pp.155 e ss. 7 Fernanda Paula Oliveira, Cedências para o domínio público e alterações a loteamento: como conciliar?, Justiça Administrativa n.º21, Maio/Junho Como refere Fernanda Paula Oliveira, Cedências para o domínio público e alterações a loteamento: como conciliar?, cit., p. 48, «trata-se, nestes casos, de parcelas que ficam sujeitas ao domínio público, não pela indispensabilidade, insubstituibilidade ou primordial utilidade pública que em geral e de forma 13

14 1.4. A «desafectação» de áreas cedidas para equipamentos públicos previstos em operação de loteamento só poderá ocorrer em face de uma nova concepção urbanística e, por conseguinte, por via de um novo arranjo urbanístico, concretizado em sede de alteração de loteamento 9, de que resulte o desaparecimento da finalidade pública daquelas áreas e a consequente perda do estatuto de dominialidade a que se encontravam sujeitas Ora, no caso em apreço, não se comprova que tenha havido alteração das especificações do alvará de loteamento no sentido de se dispensar a parcela em causa da finalidade pública a que se encontrava adstrita 11, pelo que o acto administrativo que se expressa na certidão junta aos autos não consubstancia mais do que a vontade de, ao arrepio do disposto no artigo 44.º/3 do RJUE, na redacção em vigor à data do licenciamento, alterar o «estatuto» da dita parcela, transferindo-a do domínio público para o domínio privado do município e obtendo, assim, um resultado coincidente com o sentido da alteração levada a cabo pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, de onde se colhe a possibilidade de a autarquia permanente desempenham, mas pela sua indispensabilidade e primordial utilidade pública do ponto de vista do arranjo urbanístico que resulta da operação de loteamento aprovada». 9 Como refere António Pereira da Costa, Domínio Público Local e Urbanismo, Domínio Público Local, CEJUR, Junho 2006, p.64, «se o loteamento for alterado, as modificações podem abranger os bens cedidos, que são automaticamente desafectados, sem a necessidade de um acto expresso para esse efeito, mesmo na hipótese de já terem sido realizadas as obras necessárias para a utilização prevista». Donde, à luz do disposto no artigo 2.º/1/d) do CRP, a publicidade registral desta «desafectação» seria sempre suportada pelo próprio registo da alteração da operação de transformação fundiária. 10 Embora proferida no contexto da revisão do RJUE operada pela Lei n.º 60/2007, não deixa de assumir aqui pertinência a observação de Ana Raquel Moniz, Cedências para o Domínio Municipal: Algumas Questões, Direito Regional e Local 4, p.29, nota (29), no sentido de que «relativamente aos bens a incluir no domínio público, a obrigação legal de destinação tem como efeito inviabilizar decisões de desafectação ou de modificação objectiva ou subjectiva dos bens», encontrando-se o município, por isso, «impedido, ex vi legis, não só de determinar a integração das parcelas no domínio privado, como ainda de alterar a específica função de utilidade pública que pautou a cedência, mesmo que se mantivesse a dominialidade». 11 Em face das declarações prestadas para efeitos de registo antes parece manter-se a mesma finalidade (equipamentos de utilização colectiva). 14

15 determinar a inclusão dos terrenos cedidos no domínio público ou no domínio privado, «em razão da função de utilidade pública que lhes atribuir» Não obstante se reconheça o bem fundado da alteração legislativa operada pela Lei n.º 60/2007, que superou a ideia «tradicional na legislação urbanística portuguesa [ ] de que as parcelas cedidas deveriam integrar sempre o domínio público», creio que, à falta de disposições de direito transitório material ou formal que permitam acolher uma «redefinição» do estatuto das áreas cedidas no âmbito de operações de loteamento licenciadas no domínio da LA, não se pode ver no acto trazido a registo nem um acto de desafectação, já que não se verifica uma alteração da destinação do bem 13, nem um acto administrativo legitimado por lei habilitadora, que permita que, por simples vontade administrativa, a parcela deixe de assumir o predicado de «coisa pública» e, com isso, deixe de estar submetida ao regime da dominialidade 14. *** Pelo exposto, entendo que o recurso não merece provimento e que o registo deve ser «recusado», com fundamento na falta de título (a «desafectação» da parcela cedida no âmbito da operação de loteamento não estar titulada nos documentos apresentados) e no valor negativo da decisão administrativa de integrar a parcela destinada a equipamentos públicos no domínio privado, quando, por força da lei e face às prescrições do alvará de loteamento, tal parcela obrigatoriamente se integra no domínio público municipal. Maria Madalena Rodrigues Teixeira 12 Cfr. Ana Raquel Moniz, Cedências para o Domínio Municipal: Algumas Questões, cit., pp. 25 e ss. 13 Com efeito, não se descortina aqui o artificialismo formal denunciado por Ana Raquel Moniz em Cedências para o Domínio Municipal: Algumas Questões cit., p.26, porquanto não houve nem um contrarius actus - desvio da finalidade das parcelas cedidas mediante a alteração legal das prescrições do alvará de loteamento - nem um acto subsequente de destinação, para prossecução do mesmo interesse público, porém, à margem do arranjo urbanístico e do procedimento administrativo correspondente. 14 A «desdominialização» aparece aqui como objecto ou conteúdo do acto administrativo, e não como resultado ou efeito de uma alteração da concepção urbanística subjacente à operação de loteamento que prescinda da destinação ou finalidade pública a que a parcela se encontrava adstrita. 15

16 P.º R.P. 129/2009 SJC-CT Declaração de voto Subscrevo a declaração de voto proferida pela Exma. Senhora Dr.ª Madalena Teixeira. Isabel Ferreira Quelhas Geraldes 16

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