A POLÍTICA DE PARIDADE E ALTERNÂNCIA NA LEI ELEITORAL DE COSTA RICA. Um avanço para assegurar a autonomia na tomada de decisões das mulheres.

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1 A POLÍTICA DE PARIDADE E ALTERNÂNCIA NA LEI ELEITORAL DE COSTA RICA. Um avanço para assegurar a autonomia na tomada de decisões

2 Este documento foi alaborado sob a supervisão de Sonia Montaño, Director da Divisão de Assuntos de Gênero da Comissão para a América Latina o e Caribe (CEPAL). Participou do processo de elaboração Maria Cristina Benavente e Alejandra Valdés. Outubro

3 Nome da política analisada: A política de paridade e alternância na Lei Eleitoral de Costa Rica. Objetivo da política: Garantir a igualdade de acesso das mulheres nos órgãos eleitos. A. Identificação e definição dos problemas públicos A.1 Quadros de sentido Como a política foi criada? É uma política de longa data que inclui várias leis ou marcos jurídicos desde 1949, ano em que se regulou na Constituição o direito das mulheres de eleger e de serem eleitas. Depois, em 1990 foi aprovada a Lei de Promoção da Igualdade Social da Mulher, produto da necessidade de estabelecer um ponto de partida mínimo para a participação efetiva das mulheres nas eleições, que por sua vez provocou um forte debate nacional sobre o mecanismo de ação afirmativa da cota legislativa. Nela estabelece-se que os partidos políticos incluirão em seus estatutos mecanismos eficazes que promovam e assegurem a participação efetiva da mulher nos processos eleitorais internos, nos órgãos diretivos do partido e nas cédulas eleitorais. Também se reforma o Código Eleitoral para que os partidos destinem uma porcentagem (30%) da contribuição estatal à qual têm direito para promover a formação e participação política da mulher (art. 6). A reforma do Código Eleitoral de 1996 (Lei 7.653) fixa uma cota de 40% nas listas para eleições de assembleias distritais, cantonais e provinciais (art. 60) e estabelece que os partidos políticos deverão incluir em seus estatutos os mecanismos necessários para assegurar a participação das mulheres, pelo menos em 40%, tanto em sua estrutura partidária como nas cédulas para os cargos de eleição popular e nas delegações das assembleias distritais, cantonais e provinciais (art. 58, inc. n, art. 60 e disposições transitórias). Porém, essa legislação não foi suficiente. De acordo com a Constituição, o Tribunal Supremo de Eleições (TSE) é a autoridade exclusiva e excludente de interpretação das normas eleitorais (art. 102, inc. 3) e somente após sua intervenção, com várias resoluções entre 1999 e 2005, conseguiu-se cumprir o aumento da inscrição e representação parlamentar de mulheres no país. A experiência e os avanços na institucionalização desta política permitiram ao TSE preparar o projeto de lei número sobre reforma integral do Código Eleitoral, aprovado em Essa lei incorpora os princípios de igualdade, não discriminação e paridade (50% de mulheres e 50% de homens) nas estruturas partidárias e nas listas para os cargos de eleição popular (estas últimas com alternância por gênero), assim como as definições referentes ao uso dos recursos financeiros destinados a capacitação. Que antecedentes foram considerados na discussão do problema? O problema principal foi a baixa presença de mulheres nas instâncias de eleição popular e sua escassa possibilidade de participação nas listas de candidatos para as eleições. Ante esta realidade, o artigo 2 do Código Eleitoral de 2009 (Lei N 8.765) assinala: A participação política de homens e mulheres é um direito humano reconhecido numa sociedade democrática, representativa, participativa e inclusiva, ao amparo dos princípios de igualdade e não discriminação. 3

4 Quais os atores envolvidos na definição do problema? Principalmente o movimento de mulheres, o Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) e as deputadas, que impulsionaram tanto o primeiro projeto de lei como as sucessivas modificações que derivaram na Lei de 2009, em virtude da qual se estabeleceram a paridade e a alternância. A.2 Identificação do problema Qual era o problema? A participação e inclusão das mulheres em cargos de eleição popular permaneceram muito baixas até Nas primeiras eleições legislativas nas quais houve voto feminino (1953) foram eleitas somente três mulheres entre 57 cadeiras. Trinta anos depois, na década de 1980, a cifra havia aumentado para seis, apenas 10,5% do total de legisladores. No âmbito municipal, em 1990 as mulheres representavam 14% do total de conselheiros eleitos. De fato, os avanços eram lentos e não condiziam com a crescente exigência de participação plena e igualitária de mulheres e homens. Entre as persistentes causas desta baixa representação destacavase um contexto cultural e institucional que subestima as capacidades e o desempenho das mulheres no mundo da política e das responsabilidades familiares das mulheres, inclusive seu papel de cuidadoras. Além disso, vale destacar que os organismos partidários priorizam os homens para candidatos e as mulheres têm menos acesso que os homens a recursos econômicos para se postular a cargos de eleição popular. Todas estas causas finalmente se transformam em condições de exclusão para o desempenho público da mulher. Como teria evoluído o problema se não tivessem sido tomadas medidas para corrigi-lo? A baixa inclusão de mulheres em cargos de representação popular teria se transformado muito pouco ou muito lentamente, o que teria atentado contra a autonomia política das mulheres e a igualdade de gênero, além de incidir negativamente na qualidade da democracia. Que injustiças específicas são abordadas com esta política pública? A política eleitoral da Costa Rica tenta erradicar uma prática social de desigualdade e discriminação que afeta o direito à participação plena e em igualdade de condições das mulheres na tomada de decisões em distintos níveis e no acesso a cargos de eleição popular. A.3 Identificação de injustiças de gênero Que injustiças específicas viviam ou vivem as mulheres no âmbito de ação desta política pública? As mulheres não têm as mesmas possibilidades que os homens de serem eleitas e de terem acesso a cargos de eleição popular. Embora participem ativamente em política e maciçamente nos processos sociais, não são consideradas no momento de decidir candidaturas. Em quais injustiças redistribuição, reconhecimento e/ou representação considerou-se atuar? Atuou-se sobre a política partidária, bastião importante da hegemonia masculina, onde o problema do machismo impedia uma maior participação política da mulher nos partidos políticos e nos cargos de eleição popular. O difícil acesso das mulheres aos cargos com poder de decisão constitui um claro exemplo de injustiça de representação. Esta política responde à falta de autonomia política e de participação das mulheres nos órgãos de 4

5 decisão política, que sem ação afirmativa impedem sistematicamente o acesso da mulher a posições de representação popular e a cargos públicos. B. Formulação/Desenho B.1 Objetivo da ação estatal Qual é o objetivo explícito da política? Favorecer a igualdade de oportunidades das mulheres em cargos de representação popular e no exercício em cargos públicos, na administração centralizada ou descentralizada, a fim de eliminar a discriminação contra as mulheres. Que efeito busca a política e como se explicitou? A política de inclusão das mulheres enfrenta a situação de discriminação de gênero na participação política através de uma norma jurídica que obriga os partidos políticos a incorporar mulheres nas listas de candidaturas a cargos de eleição popular e a aumentar substantivamente sua representação. Desde a exigência de uma cota mínima de 30% de mulheres nas listas partidárias de eleição popular aprovada pela Lei de 1996 até a paridade nas listas e o mecanismo de alternância, estabelecido pela Lei de 2009, registrou-se um progresso significativo. Como parte deste esforço de inclusão de gênero, a legislação estabeleceu que os partidos políticos destinassem parte da contribuição estatal a atividades de capacitação das candidatas a fim de potencializar suas capacidades para exercer cargos públicos. Os sujeitos aos quais está destinada estão claramente definidos? Sim, os sujeitos da política são as mulheres, através do aumento de sua participação em cargos públicos de eleição popular. B.2 Quadro normativo Qual o marco legal que respalda a política e permite aos destinatários o exercício de seus direitos? Em 2009 foi elaborado e aprovado um novo Código Eleitoral (Lei 8.765), substituindo a norma de Esta lei de 2009 estabelece paridade na participação política, tanto nas estruturas internas dos partidos políticos como nas cédulas eleitorais e no acesso à capacitação. O artigo 2, sobre princípios de participação política por gênero, assinala: A participação política de homens e mulheres é um direito humano reconhecido numa sociedade democrática representativa, participativa e inclusiva, ao amparo dos princípios de igualdade e não discriminação. A participação será regida pelo princípio de paridade, que implica que todas as delegações, as listas e os demais órgãos pares estarão integrados por cinquenta por cento (50%) de mulheres e cinquenta por cento (50%) de homens, e em delegações, listas ou órgãos ímpares a diferença entre o total de homens e mulheres não poderá ser superior a um. Todas as listas de eleição utilizarão o mecanismo de alternância por sexo (mulher-homem ou homem-mulher), de forma tal que duas pessoas do mesmo sexo não possam estar de forma consecutiva em uma lista. Quanto às sanções, o artigo 60, em seu inciso final, estabelece: A Direção Geral do Registro Eleitoral não inscreverá os partidos políticos, os estatutos, nem renovará a inscrição para os partidos políticos 5

6 que não cumprirem os princípios de igualdade, não discriminação, paridade e o mecanismo de alternância na conformação das estruturas partidárias; tampouco reconhecerá a validez de seus acordos que violarem estes princípios. A respeito da conformação das instâncias partidárias, o artigo 61 sustenta que Todas as delegações das assembleias cantonais, provinciais e nacionais dos partidos políticos e todos os órgãos de direção e representação política estarão conformados de forma paritária, de conformidade com os princípios, mecanismos e critérios estabelecidos neste Código. B.3 Quadro político/social Quais foram os atores políticos e sociais centrais para a formulação desta política? As organizações de mulheres, o Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) (ex-centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia) e as parlamentares que apresentaram os projetos de lei de 1996 e Como participaram na formulação da política? Em 1994, o Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia (atual INAMU) apresentou, com o apoio da Deputada María Lidia Sánchez ( ), um projeto de lei para modificar o Código Eleitoral que estabelecia uma cota de 40% de participação política Este projeto de lei foi aprovado em Posteriormente, em 2003 a Deputada Kyra da Rosa Alvarado apresentou um projeto de reforma dos artigos 58 e 60 do Código Eleitoral para obter uma participação política paritária de homens e mulheres, proposta apoiada e melhorada pelas deputadas Gloria Valerín e Margarita Penón. A discussão sobre a reforma integral do Código Eleitoral durou vários anos e em 2007 o TSE desempenhou um papel ativo e propôs à Assembleia o sistema de paridade com alternância de gênero. Em 2008, adicionou-se outro artigo para obrigar os partidos a destinar recursos para a formação e capacitação da mulher. Com a incorporação de novas autoridades à Assembleia Legislativa, a proposta sofreu modificações e se excluiu toda referência à participação política das mulheres. No entanto, após a participação ativa do INAMU, das organizações de mulheres da sociedade civil, de mulheres políticas e de deputadas de vários partidos políticos, em 2009 aprovouse a lei que incluía a paridade, a alternância e o financiamento para capacitação. Foram estabelecidas alianças entre diversos atores para a aplicação das políticas justas de igualdade de gênero de maneira a avaliar as capacidades de gerar consensos sociais e políticos? Sim, houve alianças entre organizações sociais, mulheres políticas e o INAMU. Quais foram os principais aspectos em disputa? Diversas protagonistas assinalam que estas reformas geraram um debate nacional sem precedentes na história da Costa Rica, somente comparável com a incorporação do voto feminino na Constituição de No centro da discussão estava o próprio significado da igualdade e o papel das mulheres numa sociedade que não as reconhecia como participantes ativas. 1 1 Morales, Carla (s/f) Ley de promoción de la igualdad social de la mujer: un ejemplo de compromiso político y articulación social, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, p. 3. 6

7 C. Implementação C.1 Descrição geral Quem é o responsável pela implementação? O Tribunal Supremo de Eleições, cujas atribuições são detalhadas no artigo 12 do Código Eleitoral. Que meios são utilizados para assegurar que a política seguirá o plano traçado? O descumprimento da lei por parte dos partidos políticos a respeito da paridade e da alternância é sancionado com o veto eleitoral. O que aconteceu no processo de implementação da lei nos âmbitos administrativos, políticos e sociais e a relação entre estes? Os partidos respeitaram as disposições da lei. C.2 Transversalidade Existe formalização dos acordos? Sim, o corpo da Lei especifica claramente as novas responsabilidades dos organismos públicos: A Lei de 2009 especificou claramente as funções de controle e fiscalização do TSE, o que constituiu uma mudança significativa, dado que no Código Eleitoral anterior não estava tão claro. O artigo 12, inciso c), atribui ao TSE Interpretar, de forma exclusiva e obrigatória, e sem prejudicar as atribuições da Sala Constitucional em matéria de conflitos de competência, as disposições constitucionais e as demais do ordenamento jurídico eleitoral, de ofício ou a pedido do comitê executivo superior de qualquer um dos partidos políticos inscritos. O inciso f) do mesmo artigo assinala que corresponde ao TSE Vigiar os processos internos dos partidos políticos para a designação dos integrantes de seus órgãos, delegados às assembleias e dos candidatos a cargos de eleição popular, com o fim de que se sujeitem ao ordenamento jurídico eleitoral e ao princípio democrático (Lei 8.765). Além disso, a legislação impulsionou mudanças nos estatutos dos partidos políticos para garantir que as mulheres ocupem pelo menos 40% dos cargos das estruturas partidárias. Em termos de financiamento, a reforma do Código Eleitoral estabelece que a porção destinada a capacitação da contribuição estatal aos partidos políticos nos processos eleitorais, tanto de nível nacional como municipal, seja utilizada de maneira paritária. A incorporação do enfoque de gênero foi institucionalizada em diversos instrumentos setoriais? O TSE formulou uma série de normas que regulam a aplicação da legislação e estabelecem critérios que complementam a lei. Por exemplo, o TSE emitiu um parecer de que os cargos aos quais as mulheres se inscrevem devem ser elegíveis e que deve existir alternância na formação das cédulas a fim de permitir a eficácia da cota. Foram gerados compromissos das autoridades? Sim. 7

8 C.3 Relação sistema político/sistema administrativo/sociedade civil Como se relacionam os diversos sistemas durante o processo de execução da política pública? Há um esforço conjunto e sustentado entre diferentes setores e atores: as mulheres em cargos de decisão política, o mecanismo nacional de promoção das mulheres (INAMU), o Tribunal Supremo de Eleições e as organizações de mulheres. Que interesses primam no momento da execução da política? Avançar rumo à eliminação da discriminação de gênero no âmbito da participação política. Como se consolidam os processos democráticos e de justiça de gênero no aparelho público? A Lei Eleitoral de Costa Rica é fundamental para consolidar uma sociedade mais equitativa no plano da participação política das mulheres e representa um avanço rumo a uma sociedade com justiça de gênero. C.4 Informação e difusão Como os atores institucionais e sociais são informados acerca da implementação da política? Através da publicação da lei. Quais são os recursos de informação da política? O INAMU representa um papel central no processo de difusão de informação. Em diversas instâncias coordena grupos que dão seguimento à política e se encarregam de divulgá-la. Por exemplo, o TSE difunde os resultados eleitorais e informa acerca da aplicação da política através de seus documentos oficiais. Há recursos de informação específicos para as mulheres? Não. C.5 Sustentabilidade Quais são os recursos administrativos? As fontes do ordenamento jurídico eleitoral são, de acordo com a Lei 8.765, em ordem hierárquica: 1) A Constituição. 2) Os tratados internacionais vigentes na Costa Rica. 3) As leis eleitorais. 4) Os regulamentos, as diretrizes e as circulares emitidas pelo Tribunal Supremo de Eleições (TSE). 5) Os estatutos dos partidos políticos devidamente inscritos. 6) As demais disposições subordinadas aos regulamentos e os estatutos partidários (art. 3 da Lei 8.765). Quais são os recursos financeiros? Não há recursos adicionais para o tema da paridade e da alternância. Há recursos para capacitação. 8

9 C.6 Desenvolvimento de competências, capacidades e habilidades A política contempla planos de formação de competências para os funcionários públicos? Não. Existe um plano de capacitação com orçamento público que permita aos funcionários visualizar os efeitos diferenciados da política em homens e mulheres? Não. D. Avaliação/Controle e vigilância D.1 Monitoramento Quais são os mecanismos de acompanhamento da política? (medições de impacto, seus indicadores, entre outros.) Não há um sistema de acompanhamento, monitoramento e verificação do cumprimento da norma. O governo informa o impacto da política nas mulheres? Sim, é possível verificar o impacto principal ao conhecer a porcentagem de mulheres e de homens eleitos. Existem mecanismos de diálogo entre a sociedade civil e o Estado que permitam velar pelo cumprimento da política? Sim. Qual o órgão responsável por receber e canalizar demandas relacionadas com o cumprimento desta lei? O Tribunal Supremo de Eleições. D.2 Produção de informação Existe um mecanismo institucional para a produção de informação em torno desta política? Sim, o Tribunal Supremo de Eleições. A informação é pública? Há mecanismos legais para exigi-la? Não há na Costa Rica uma lei de transparência e de acesso à informação. As normas sobre acesso à informação estão dispersas no ordenamento jurídico; cada caso depende das leis e disposições concretas para saber se facilitam ou dificultam o acesso à informação. Há mecanismos para denunciar o descumprimento da política? Sim, ante o TSE. D.3 Resultados a respeito dos objetivos da política Que objetivos explícitos a política cumpriu e como ficou a justiça de gênero? Em 2010, a Costa Rica foi o país que informou o maior aumento proporcional de deputadas em todo 9

10 o mundo. Assim o indica a União Interparlamentar (UIP) em seu relatório anual sobre a representação feminina nos órgãos legislativos apresentado nas Nações Unidas por motivo do Dia Internacional da Mulher. São 22 deputadas entre 57 legisladores, mais de 38% do total. Este avanço reflete a cota de 40% na composição da câmara fixada pela lei. D.4 Avanços na justiça de gênero Esta política é universal, isto é, incorpora todas as mulheres? Sim, é universal. Que injustiças de gênero a implementação desta política resolve? Através de cotas e da paridade enfrenta a injustiça de representação ao gerar um sistema que permite o acesso efetivo das mulheres a cargos públicos e de representação popular. D.5 Temas pendentes Existem desigualdades de gênero diagnosticadas mas não abordadas por esta política? Entre os desafios pendentes, os mais importantes são: 1) O princípio de paridade na eleição de cargos uninominais que depende da decisão dos partidos e poderia ser modificado estabelecendo uma alternância no tempo com a intervenção do TSE (se em uma eleição para presidente, por exemplo, o candidato é homem, na seguinte deveria ser mulher). 2) O peso nos resultados da decisão dos partidos sobre quem encabeça as listas de candidaturas. 3) A extensão da paridade e a alternância a outros cargos públicos por designação e órgãos colegiados. 10

11 Bibliografia Bareiro, Line e outros (2004), Sistemas electorales y representación femenina en América Latina, serie Mujer y Desarrollo, Nº 54 (LC/L P), Santiago do Chile, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Bolaños, Arlette (2006), Las cuotas de participación política de la mujer en Costa Rica, , Revista de Derecho Electoral, N 1 [on-line] Código Electoral de Costa Rica, Ley N 6785 (2009) [on-line] García, Ana Isabel (2011), Costa Rica. Por criterios de equidad: de la medida temporal al principio de paridad, Revista Digital de Derecho Electoral, N 12 [on-line] INAMU (Instituto Nacional de las Mujeres) (2010), Informe nacional de Costa Rica a la XI Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe *on-line] Massolo, Alejandra (2007), Participación política de las mujeres en el ámbito local en América Latina [on-line] Torres, Isabel (2010), Costa Rica: Sistema electoral, participación y representación política de las mujeres *on-line] Townsend, Ana Elena (s/f), La introducción del enfoque de género en la formulación de leyes nacionales y políticas públicas en el Perú: los casos de la Ley de cuotas y la Ley de Igualdad de Oportunidades *on-line] obre_ley_de_cuotas_y_ley_de_igualdad_de_oportunidades.pdf. Zamora, Eugenia María (2010), El principio de paridad de género en el nuevo Código Electoral, Revista Digital de Derecho Electoral, N 9 [on-line] (2009), Derechos políticos de la mujer en Costa Rica, , Revista Digital de Derecho Electoral, N 7 [on-line] 11