Projeto. Relatório Final. Síntese dos Resultados, Conclusões e Recomendações Santa Catarina. Versão para Discussão Interna - Seminário

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1 Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Relatório Final Síntese dos Resultados, Conclusões e Recomendações Santa Catarina. Versão para Discussão Interna - Seminário UFSC Departamento de Economia

2 Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Relatório Final Síntese dos Resultados, Conclusões e Recomendações Santa Catarina Santa Catarina Equipe Estadual Coordenador: Prof. Renato Ramos Campos Pesquisadores: Drdo. Pablo Felipe Bittencourt Prof. Valdir Alvim da Silva Estagiários: Franklin Rockenbach Moisés Spilere Thiago de Aguiar Netto Equipe de Coordenação do Projeto / RedeSist Coordenador: Renato Ramos Campos Marco Vargas Fabio Stallivieri Pablo Bittencourt

3 Índice I Trajetória da ação e estrutura institucional de apoio a APLs no estado de Santa Catarina Do municipalismo à descentralização administrativa do governo estadual e a criação da Câmara de Gestão do Desenvolvimento das Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas de Santa Catarina Planejamento em Santa Catarina: propostas recentes e a ausência de planejamento regional: Master Plan e Meu Lugar, o Plano Catarinense de Desenvolvimento e o Programa PAC Implicações institucionais para uma política de apoio a Apls em Santa Catarina...11 II: Metodologias adotadas para identificação dos arranjos produtivos locais. Os principais mapeamentos existentes de arranjos produtivos locais no Estado: vantagens e limitações Conceitos de APLs Critérios de identificação e seleção de APLs Atividades Produtivas e Localização dos APLs apoiados em Santa Catarina: características e vazios III - Aglomerações produtivas e fluxos de comércio no estado: análise exploratória da contribuição dos APLs O Comércio Internacional e Inter-estadual A análise setorial: intensidade dos fatores, natureza da atividade econômica e principais segmentos produtivos O Comercio Interestadual e os APL s catarinenses A análise específica dos fluxos comerciais dos APL s...32 IV. A Ação de apoio a APLs: avaliação das políticas e possibilidades do Governo Estadual As políticas de apoio aos APLs em SC : autonomia das organizações, natureza e área de atuação A ênfase na micro e pequena empresa Outras ações de apoio à APLs na área de políticas de desenvolvimento produtivo e de serviços através de crédito e de incentivos ao investimento O Sistema bancário: crédito e apoio a APLs Apoio aos APLs no campo do Desenvolvimento Tecnológico Diversidade no uso desse instrumento de política e ausência de uma estratégia estadual para APLs...47 V. Diretrizes para uma política estadual de apoio a APLs Características Institucionais para a formulação de uma estratégia de desenvolvimento produtivo e regional com base em estímulos a Arranjos Produtivos Locais Possibilidades de Políticas considerando os APLs já apoiados Arranjos Produtivos Locais como instrumentos de articulação entre políticas de desenvolvimento regional e produtivo-tecnológico...53 Anexo I Anexo II Referências... 66

4 I TRAJETÓRIA DA AÇÃO E ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE APOIO A APLS NO ESTADO DE SANTA CATARINA. Considera-se nesta análise sobre o apoio a Arranjos \produtivos Locais, não apenas a existência de políticas públicas explicita que orientam estas ações, mas também aquelas propostas e ações que ao estimular atividades produtivas concentradas espacialmente podem desenvolver as especializações locais. Quanto aos órgãos que as realizam considera-se não apenas os do Governo Estadual, mas também as agências do Governo Federal que atuam no estado, além de entidades paraestatais e associativas não necessariamente governamentais. No caso de Santa Catarina, foram analisados os seguintes aspectos que podem ser considerados condicionantes da ação de apoio á Apls: a) a existência de fortes relações entre os agentes públicos e privados que se desenvolveu com experiências associativas desde os anos 60, b) a implantação recente de uma reforma que objetivou descentralizar as ações do governo estadual, criando Secretarias de Desenvolvimento Regional em todo o território estadual, e c) a presença de um órgão estadual voltado para o apoio aos Apls, a Câmara de Gestão do Desenvolvimento das Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas de Santa Catarina. Além destes aspectos este capitulo avalia também no âmbito dos estudos e propostas recentes de planejamento estadual, a referência a Apls e os reflexos de propostas e diretrizes de políticas que afetem o desenvolvimento regional.. Desde os anos 60 o aparecimento de associações de município e de fóruns regionais, sugere a presença de redes de articulação regional vinculando órgãos municipais governamentais com órgãos representativos de classe e interesses diversos. Nesta pesquisa procuramos sublinhar a presença deste capital social na articulação entre os atores locais que caracteriza a capacidade de organização para a ação regional, como um condicionante importante para evolução das políticas e da configuração da estrutura institucional. Mais recentemente, a partir de 2003, a descentralização da administração do governo estadual com a criação de secretarias regionais estabeleceu novas condições para a ação regional do governo com impactos sobre as possibilidades de políticas para APLs. Conforme se destacou no primeiro relatório desta pesquisa o órgão responsável pela política de apoio a APLs em Santa Catarina é a Câmara de 1

5 Gestão do Desenvolvimento das Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas de Santa Catarina, criada em 2004, com a função principal de articular as ações de apoio a Apls no território catarinense e esta vinculada a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Esta configuração institucional é discutida na primeira seção deste capitulo. A segunda seção analisa nos estudos recentes e nas propostas de planejamento as referencias a APLs. Na seção três conclui-se a análise dos condicionantes, destacando-se as possibilidades institucionais para uma política estadual de apoio a Apls. 1 Do municipalismo à descentralização administrativa do governo estadual e a criação da Câmara de Gestão do Desenvolvimento das Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas de Santa Catarina A forte tradição do associativismo municipalista se consagrou no território catarinense com as articulações da iniciativa pública e de natureza representativa de classe e interesses diversos. Essa tradição envolveu a busca por sucessivas propostas de planificação do desenvolvimento regional, na tentativa de se criar possibilidades de ritmos acelerados de desenvolvimento econômico (FILIPPIM; ABRÚCIO, 2008, pg. 14). Em Santa Catarina as redes de articulação de base territorial vêm se estruturando desde 1960, com o início da organização municipalista, criadas por iniciativas públicas e privadas, cujo objetivo era o de fomentar o desenvolvimento e a cooperação regional. A primeira experiência de cooperação regional ocorreu a partir do Movimento Municipalista e o surgimento das primeiras associações regionais de municípios em Após 20 anos, no clima de transição política e crise econômica que o pais viveu, o associativismo municipal catarinense se estruturou e se fortaleceu, e foi criada a Federação Catarinense das Associações Municipais (Fecam) em Chapecó no ano de No final desta década havia 15 associações de municípios abrangendo todo o território estadual (FECAM, 2009). O diagnóstico elaborado pelas associações identificava as dificuldades encontradas pelos governos municipais para realizar políticas de desenvolvimento e integração regional e sugeria a criação de Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado (FDRIs) com o objetivo de buscar parcerias interinstitucionais que ultrapassassem o espaço municipal, envolvendo tanto o setor público quanto o privado. 2

6 Desde 1996 com o desenvolvimento dos FDRIs foi criado o Fórum Catarinense de Desenvolvimento Regional (Forumcat), cujo papel era servir de difusor conceitual da idéia do desenvolvimento regional integrado e sustentável, como também o agente formador orientado pelo propósito de construir ou reconstruir o capital social nas regiões (BIRKNER, 2008, p. 305). Nesse processo foi criada também a Agência de Desenvolvimento Regional (ADR) que proporcionava o suporte técnico-operacional ao fórum para o levantamento e identificação dos problemas setoriais e regionais. (FILIPPIM; ABRUCIO, 2008) 1. Esses fatos mostram o gradativo desenvolvimento de um capital social na sua dimensão bridging que na concepção de PUTNAM (1993) refere-se às relações que criam elos entre grupos heterogêneos ou com organizações externas aos grupos mais homogêneos É nesse contexto que em 2003, num momento de mudança dos grupos políticos dirigentes no âmbito do Governo Estadual que é realizada uma ampla reforma administrativa. O objetivo da reforma foi a descentralização político-administrativa, para tanto foi instituindo um Conselho de Desenvolvimento Estadual ao qual esta subordinada uma rede de Conselhos e Secretarias de Desenvolvimento Regionais, estabelecendo importantes condicionamentos institucionais e políticos para a ação regional do Estado. 2. Essa estrutura foi reformulada em janeiro de , quando o governo realizou o realinhamento das ações das Secretarias de Estado compatibilizandoas com a nova estrutura dos órgãos regionais de governo. Ampliou de 29 para 30 o número de CDRs e SDRs, justificando assegurar o aprofundamento da descentralização do modelo de gestão com o intuito de conceder mais poderes aos CDRs. Uma segunda reforma ocorreu em maio de 2007, fato considerado pelo governo como de maior ênfase 1 O Conselho executivo do Forumcat era composto por três níveis de representação totalizando 13 instituições públicas estaduais, federais e representantes de classes corporativas/empresariais como: Badesc, Brde, Facisc (Federação das Associações Comerciais e Industriais de Santa Catarina), Fampesc (Federação das Associações de Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina), Fapesc (Fundação de apoio, ciência e tecnologia), Fasc (Federação da Agricultura de Santa Catarina), Fecam (Federação Catarinense das Associações de Municípios), Fecomércio (Federação Estadual do Comércio), Fiesc (Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina), Sebrae, Ufsc (Universidade Federal de Santa Catarina) e Secretarias de Estado. No contexto deste arranjo institucional, a ADR atuava como braço operacional do Forumcat e dos FDRIs, organizando eventos de capacitação, sensibilização, mobilização, articulação e integração das entidades que a congregavam, além das Câmaras temáticas. 2 Em janeiro de 2003 foi criado o Conselho Estadual de Desenvolvimento (Desenvesc) subordinado diretamente ao gabinete do Governador. Foram criados junto com o Desenvesc 29 Conselhos Regionais (CDRs) e Secretarias de Estado Regionais (SDRs) subordinadas aos CDRs os quais eram compostos por diversas instituições públicas e de representação de classe. 3 Lei Complementar nº 284, de 28 de fevereiro de

7 ao aprofundamento da descentralização, ampliando o número de CDRs e SDRs para 36 com atribuições na execução da gestão dos fundos estaduais. 4 Além disso, a reforma administrativa dividiu a estrutura do governo em dois níveis, setorial e regional. O nível setorial compreende as Secretarias Setoriais (centrais), que ficaram com o papel de normatizar, formular e controlar as políticas públicas. Já ao nível regional (compreendido pelas SDRs), restou o objetivo de coordenar e executar as políticas públicas (FILIPPIM; ABRUCIO, 2008). A consolidação das SDR é uma realidade no que se refere à estrutura administrativa do governo estadual, no entanto seus efeitos sobre as possibilidades de terem proporcionado o fortalecimento da identidade das regiões catarinense ainda gera polêmica. A principal crítica tem sido o fato de inadequabilidade na delimitação das regiões, pois a criação das SDRs desconsiderou os fóruns e agências já existentes, que possuíam um propósito similar aos das próprias SDRs, inclusive não respeitando a divisão geográfica de tais fóruns de desenvolvimento e mesmo das associações de municípios. O que houve foi um esvaziamento das entidades representativas nos locais dada a força institucional das SDR que acabaram por se impor enquanto entidade governamental nos espaços locais. A descentralização da máquina administrativa através das SDRs, como parte do aparelho governamental estadual, também é fortemente impregnada de conflitos e tentativas de controle político por lideranças regionais que tentam se expressar no interior do governo do estado que por sua vez nelas também se apóiam para se manter no governo. Isso significa que a criação das SDRs levou para dentro da máquina estatal tais conflitos, ao mesmo tempo em que criou mecanismos burocráticos de resolução rotineira dos conflitos. Os resultados obtidos pelas SDRs são percebidos em grande parte pelas obras físicas, como construção de centros de eventos e ginásios de esportes; pavimentação de estradas; reforma de escolas; liberação de recursos para hospitais e para realização de eventos (feiras, exposições, etc.). Os projetos municipais não mais precisam ser apresentados ao governo através das secretarias setoriais, e sim às SDRs, que filtram os projetos que definem como prioritários. 4 Lei Complementar nº 381, de 7 de maio de

8 As SDRs exercem um papel executivo relativamente ao Orçamento e ao PPA pertinente à sua região encaminhando as necessidades da região ao seu Conselho (CDR) e ao Desenvesc, que em última instância, define se essas necessidades serão incluídas ou não no Orçamento. E as SDRs podem decidir sobre as despesas fixas e sobre investimentos, dentro do percentual orçamentário que lhes cabe definido pelo governo, e obedecendo as fontes de recursos pré-estipuladas. Nesse contexto, o que interessa para a análise da política de apoio a APLs é identificar até que ponto as SDRs, que se consolidaram como braços regionais da administração estadual, afetaram ou podem estimular as referidas políticas. Alguns depoimentos obtidos nas entrevistas indicam que a definição geográfica da área de ação das SDRs acabou por desorganizar as representações locais existentes que se baseavam em fronteiras diferentes das consideradas pelas SDRs. Outra referência foi o excessivo número de SDRs que provocou um retalhamento dos espaços retirando-lhes significado econômico. Desta forma ao esvaziar a autonomia das organizações representativas locais teve um efeito negativo sobre as interações locais e suas capacidades reivindicatórias, ainda que a intenção inicial tenha sido a de estimulá-las. Além deste aspecto não se observou no interior das SDRs ou dos CDRs, um significativo esforço de planejamento regional, além da participação nas rotinas orçamentárias. Não parece ter havido uma opção pela utilização de estratégias de estímulos a APL como instrumento de política que tem referência central na dimensão territorial. Ainda que, conforme analisaremos na seção seguinte foram incentivados a elaboração de Planos de Desenvolvimento Regional para orientar a administração regional, a ênfase parece ter sido mais a tentativa de estimular a participação dos agentes locais através do Projeto Meu Lugar do PNUD. O que sem dúvida estimula as integrações locais podendo ampliar o capital social local.. O fato é que tanto a experiência associativista quanto a descentralização administrativa do Governo Estadual, não estimularam de forma significativa o planejamento regional no âmbito do governo estadual. Como será analisada na próxima seção a experiência do planejamento no Estado de Santa Catarina foi descontinuada no final da década de 70, assim permaneceu nas décadas seguintes e também não foi acompanhada por orientações de planejamento regional, apesar da constante 5

9 reconhecimento das especializações regionais na configuração da estrutura econômica do estado. Nesse contexto, foi criada em 2004 a Câmara de Gestão de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresa em Santa Catarina com origem na experiência do Forum Catarinense De Desenvolvimento Regional, e sem vinculação direta com a reforma administrativa do Governo Estadual que criou as Secretarias Regionais de Desenvolvimento. Servir de Plataforma de Relacionamento Interinstitucional para as entidades e órgãos governamentais que atuam no apoio ao desenvolvimento de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas é o principal entre os objetivos da Câmara, que compre também as funções de núcleo estadual dos APLs perante o Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos Locais (GTP-APL) do Ministério do Desenvolvimento de Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Este último objetivo passou a ser considerado desde 2008, complementado as outras atribuições que existiam desde a sua fundação em 2004, atendendo assim uma exigência do GTP-APL e como núcleo estadual do GTP-APL, cabe a Câmara definir os APLs considerados prioritários para receberem os estímulos daquele órgão. Este é o único órgão do Governo Estadual com funções diretamente relacionadas a APLs. Não é contudo um órgão de planejamento, mas tem entre suas funções apoiar o governo no planejamento e acompanhamento de APLs. Cumpre funções de articulação congregando as diversas entidades que tem programas de ação para APLs em Santa Catarina. Atualmente a Câmara procura, conforme definido em sua reunião de outubro de 2008, realizar as seguintes atividades: a) elaboração dos planos de desenvolvimento dos APLs (cuja experiência mais recente foi o plano do APL de Móveis em São Bento do Sul) em cooperação com as Universidades do Estado, b) a integração com um Programa Estadual de Inovação, e c) a valorização dos territórios do APls de forma integrada às Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) A Câmara é formada por representantes de 22 instituições 5 e desde 2009 é dirigida pelo presidente da Epagri. 5 A) - Sete federações ou organismos representativos de interesses específicos: a Federação dos Trabalhadores na Indústria de Santa Catarina (Fetiesc), a Federação Catarinense de Municípios (Fecam), a Federação das Associações de Micro e Pequenas Empresas de Santa Catarina (Fampesc), a Federação das Associações Empresariais de Santa Catarina (Facisc). A Agencia do Fórum Catarinense de Desenvolvimento (Forumcat), a Organização das Cooperativas do Estado de Santa Catarina (Ocesc), e o Fórum 6

10 Um primeiro aspecto a ser mencionado quanto às funções da Câmara é sua ênfase na articulação institucional. Essa característica condiciona toda sua ação. No entanto a importância dessa função que é acompanhada pela diversidade e representatividade dos membros que a compõem, cria também os entraves para seu funcionamento. Um segundo aspecto é a forma pela qual se vincula à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico Sustentável, que não cria para a Câmara um espaço institucional dentro do governo estadual que lhe garanta recursos para seu funcionamento. Observou-se, por exemplo, que não se constitui como uma unidade orçamentária, não possui corpo próprio de técnicos, entre outros aspectos. Desta forma seu funcionamento resulta mais da cooperação das instituições membros do que de uma estrutura administrativa própria que lhe garanta continuidade. Sua ênfase na articulação e não tendo inserção direta no aparelho do governo estadual, e portanto recursos de qualquer natureza, sua possibilidade de agir como formuladora de política ou coordenadora das ações estaduais de apoio a APLs fica bastante reduzida. Disso resulta que o único órgão do governo estadual nessa política, funciona muito mais como uma ponte com o governo federal para apoio a APLs. Desta forma sua função de articulação institucional se concentra em homologar as solicitações dos seus membros que exercem alguma política de apoio a APLs e que reivindicam o apoio do governo federal (que exige a homologação de um órgão estadual). Alem desta, A sua maior contribuição tem sido a de manter em debate constante o tema de apoio no âmbito do estado e tentado criar condições para a realizações de estudos mais sistemáticos a respeito do tema em Santa Catarina. Deve-se lembrar que esta ultima atividade, resulta mais do esforço anterior realizado no âmbito do Forumcat, que de certa forma antecedeu a Câmara nas atividades de estímulos ao desenvolvimento regional participativo e que era coordenador pelo Brde. MesoMercosul. B) Cinco Instituições Educacionais Ufsc, Udesc, a Associação Catarinense das Fundações Educacionais (Acafe), a Universidade de Região de Joinville (Univille), Sociedade Educacional de Santa Catarina (Sociesc), Associação de Mantenedoras Particulares de Educação Superior de Santa Catarina (Ampesc). C) Seis órgãos do governo estadual: Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Sustentável, a Secretaria de Estado de Agricultura e Desenvolvimento Rural, a Secretaria de Estado da Administração e a Secretaria de Estado da Educação. A Fundação de Ciência e Tecnologia de Santa Catarina (Fapesc) e a Empresa de Pesquisa Agropecuária (Epagri). D) Quatros bancos públicos, sendo dois de Fomento e Desenvolvimento: Badesc e Brde e dois federais Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. E) Duas instituições coorporativas como o Sebrae/SC e o IEL/SC. E F) Um órgão de fomento à tecnologia, que é o escritório regional da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), do governo federal. 7

11 2- Planejamento em Santa Catarina: propostas recentes e a ausência de planejamento regional: Master Plan e Meu Lugar, o Plano Catarinense de Desenvolvimento e o Programa PAC O Projeto Master Plan constitui-se num estudo visando o planejamento para o desenvolvimento sustentável de Santa Catarina, sob demanda da Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão de Santa Catarina. Este estudo entre outros aspectos realizou uma análise das características econômicas e espaciais da estrutura produtiva, identificando aglomerações produtivas exportadoras, cadeias produtivas e estudou possibilidades logísticas multimodais integradas, identificando corredores de exportação. A consolidação deste estudo resultou num relatório preliminar denominado Indicações Estratégicas, cujas proposições focavam em quatro áreas prioritárias para elaboração de políticas: Ciência e Tecnologia; Logística de Transportes; Energia; e Finanças. (SPG/SC, 2009) Na área de logística de transportes foi analisado o transporte multimodal, e suas características na articulação com os diferentes meios de transporte entre as regiões, sua extensão tanto para o mercado interno quanto para o externo com foco nas exportações. As características básicas para o desenvolvimento na área de Ciência e Tecnologia tiveram como base o desenvolvimento da capacitação tecnológica, e a conformação de um sistema estadual de inovação. A referência ao desenvolvimento das tecnologias da informação e comunicação (TICs) concentradas nos municípios de Blumenau, Joinville e Florianópolis indicam orientações de estímulos a sistemas locais de inovação por exemplo. O destaque dado a esta indicação foi pela necessidade de aproximação destes setores com as instituições públicas e privadas de ensino, pesquisa e extensão. (FUNDAÇÃO UNIVERSITÁRIA JOSÉ BONIFÁCIO - FUJB, 2005) Um resumo das ações propostas e as medidas a serem implementadas no âmbito do Master Plan foram detalhadas nos relatórios preliminares desta pesquisa. O que se destaca nesta avaliação é que no estudo não há uma proposta explicita de planejamento regional. No entanto alguns aspectos devem ser observados no que se refere a sua potencialidade de estimular uma ação estratégica do governo estadual que considere o uso de um instrumento de política como os arranjos e sistemas produtivos locais. 8

12 Serão evidentes os efeitos regionais do conjunto de projetos, considerando a preocupação com a logística de transporte multimodal, a política de compra pelo Estado, o estimulo a um sistema estadual de inovação para o desenvolvimento de setores de conteúdo tecnológico e com embriões presentes no estado como o setor de software, por exemplo. Deve-se considerar também o efeito de uma apolítica industrial produtiva no contexto de uma estrutura econômica estadual com concentrações regionais em certas atividades econômicas. Além deste estudo, também foi realizado o projeto Meu Lugar idealizado no contexto da política de descentralização político-administrativa e envolveu a cooperação técnica internacional entre o governo catarinense e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e foi executado pela Secretaria de Estado do Planejamento de Santa Catarina O nome do projeto Meu Lugar remete a preocupação em traduzir a identificação dos atores locais com seu território, o fortalecimento das identidades locais, realizado através do mapeamento das forças políticas e econômicas presentes e atuantes no território, com base no planejamento participativo envolvendo as diversas universidades, agências de fomento, instituições de representação de classe presentes na região. As atividades do projeto resultaram na elaboração de 30 Planos de Desenvolvimento Regionais, centrados na consolidação de identidades territoriais. Por fim deve-se mencionar ainda no campo do planejamento estadual o Plano Catarinense de Desenvolvimento (PCD) para 2007/2015 que mantém o foco na descentralização do Estado e no desenvolvimento sustentável. Sendo dividido em quatro áreas: a) Economia e Meio Ambiente que propõe aumentar de forma sustentável a competitividade sistêmica do Estado; b) a área Social busca promover a eqüidade entre as regiões e a inclusão social no processo de desenvolvimento; c) a Tecnológica voltada para apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico como forma de promover o desenvolvimento sustentável; e d) as Políticas Públicas objetivam consolidar a gestão pública ética, baseada em resultados, e comprometida com a qualidade dos serviços e com o bem público (BSC, 2006). Esse conjunto de estudos e iniciativas recentes no âmbito do governo estadual mostra que a questão regional não tem sido objeto especifico de análise, no entanto parece evidente que as proposições e medidas que estes estudos sugerem podem 9

13 provocar fortes impactos regionais que deverão ser considerados Menciona-se como exemplo os impactos regionais resultantes das propostas de logística na área de transportes intermodais e os projetos para os portos. A isso se devem somar os projetos do Programa de Aceleração do Crescimento em execução pelo governo federal, cujos impactos regionais serão significativos, como se analisa a seguir.. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é um conjunto de medidas do Governo Federal com metas estabelecidas no curto, médio e longo prazo e busca apoiar projetos de investimentos em infra-estrutura distribuídos pelas diversas regiões do país, cujo foco está na melhoraria dos aspectos centrais da infra-estrutura social e energia, atuando também de forma incisiva na área de transportes. Este programa prevê para Santa Catarina um investimento total de 21,8 bilhões de reais, sendo R$ 11,9 bilhões até 2010 e R$ 9,9 bilhões depois de E a principal obra é a duplicação da BR 101, trecho Palhoça até a divisa com o Rio Grande do Sul. Estimativas sugerem sua conclusão em 2011, porém, estudos da Fiesc apontam para Com esta obra a principal ligação do Rio Grande do Sul e Santa Catarina com o restante do país será facilitada, principalmente no que se refere ao escoamento da produção da região serrana gaucha e sul catarinense. As regiões nordeste do estado e do vale do Itajaí, concentram um grande volume de investimentos do PAC em acessos rodoviários locais criando infra-estrutura portuária e aeroviária na região mais industrializada do estado. Mas além desta há um conjunto de obras ligadas ao sistema rodoviário, aeroviário, ferroviário, portuário e energético que se entrelaçam num programa de importantes impactos sobre a competitividade sistêmica e as possibilidades de desenvolvimento regional e inserção no Mercosul. Além disso, o direcionamento para que tais obras ampliem a inserção do estado no Mercosul é também notório nesse conjunto de investimentos. Não cabe na dimensão desta pesquisa quantificar tais impactos, mas fica claro a primeira vista que a criação de externalidades de todos os tipos e ainda a preparação para absorção da mão-de-obra a ser atraída para tais empreendimentos não pode ser desprezada e exigirão medidas de médio prazo em todos os níveis de governo. 10

14 3- Implicações institucionais para uma política de apoio a Apls em Santa Catarina Neste capitulo procurou-se caracterizar a estrutura institucional do governo estadual envolvida com políticas de apoio aos APLs. Tal estrutura não está voltada para a formulação de política específica a este objeto. Esta analise procurou avaliar a potencialidade da dimensão institucional para servir de base a uma política estadual de estímulo a APLs. Observou-se que existe uma cultura associativa que se desenvolveu historicamente em Santa Catarina com forte expressão nos órgãos de governo (principalmente no nível municipal) e com forte articulação com os órgãos da sociedade civil de representação dos mais diversos interesses. Esse é um forte potencial institucional que é base para ações de apoio a APLs, e que, por outro lado, é muito difícil de induzir via políticas. Há, portanto, um capital social disponível. No entanto na medida em que a função de articulação de tais organizações são absorvidas e formalizadas dentro do aparelho do Estado, nem sempre os resultados fortalecem as relações entre os agentes. Esse é um aspecto a ser aprofundado em outras pesquisas, que pode orientar quanto ao possível aproveitamento desse capital social para a formulação de políticas públicas. O aparato administrativo do governo estadual, ainda que alguns órgãos atuem no apoio a APLs, exerce com mais ênfase a função de articulação sem possuir a função de formulador de uma política especifica. Isso ao mesmo tempo em que demonstra também potencial pela a existência prévia de certa experiência com políticas desse tipo, não proporciona a existências de recursos orçamentários e humanos para essa atividade. A ênfase dos estudos, planos, programas e projetos de desenvolvimento e investimentos têm envolvido as questões de logística nas diversas modalidades de transporte, voltadas à melhoria da competitividade sistêmica, visando uma inserção exportadora da economia catarinense com ênfase no Mercosul. Há também ênfase no desenvolvimento tecnológico através principalmente de políticas de compra pública. Os impactos regionais deverão afetar fortemente regiões já desenvolvidas, dado a localização das mesmas e a concepção logística do sistema de transportes voltado para ampliar canais de escoamento das exportações, por exemplo. Torna-se urgente a 11

15 reflexão sobre a situação das capacidades regionais para absorção desses impactos, bem como as possibilidades de superação dos desequilíbrios regionais já existentes. Esse esforço através de estudos e planos recentes, ainda que um deles seja o Projeto Meu Lugar, ou seja, voltado principalmente para a questão regional, não demonstra uma articulação que indique os reflexos sobre as regiões dos diversos investimentos previstos nos planos estaduais e federais que tenderão a provocar fortes impactos locais. Com isso queremos afirmar que o Estado de Santa Catarina não possui uma estratégia de desenvolvimento regional que considere os desequilíbrios entre as diversas regiões no que se refere ao crescimento, à renda e ao emprego, ainda que alguns estudos mencionem em estes aspectos. II: METODOLOGIAS ADOTADAS PARA IDENTIFICAÇÃO DOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS. OS PRINCIPAIS MAPEAMENTOS EXISTENTES DE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS NO ESTADO: VANTAGENS E LIMITAÇÕES. 4. Conceitos de APLs Quer seja explicitada formalmente ou expressa apenas como uma noção implícita que orienta determinadas ações de apoio a APLS, os órgãos se referem a APLs como conjunto de unidades relacionadas a uma atividade produtiva em destaque, de natureza industrial ou não e com mais ou menos ênfase destacam as atividades relacionadas a cadeia produtiva da atividade econômica em referência. E também todas definições se referem a presença de algum nível de coordenação envolvendo não apenas agentes produtivos mas também outros voltados a atividades associativas, governamentais, educacionais e financeiras no contexto dessa estrutura localizada. Menos homogênea entre as definições é a caracterização do local onde esta situada a atividade e os agentes, pois a mesma pode ser uma área geográfica contígua ou não. Por vezes observou-se a denominação de APLs para o conjunto de agentes com uma mesma atividade produtiva e algum nível de coordenação entre eles mas que não ocupam um espaço contiguo, ou seja nem sempre a proximidade geográfica está presente. Os órgãos que de alguma maneira utilizam em suas políticas a definição de APL, parecem reconhecer que, em primeiro lugar, a ação conjunta, ou mesmo a simples 12

16 interação entre os diversos agentes produtivos ou associativos públicos ou privados com diferentes graus de coordenação, cria externalidades que justificam a política não ser dirigida a um único agente, mas ao seu conjunto, Em segundo lugar, ainda que com um grau menor de homogeneidade, a percepção de que essas relações no contexto de um espaço contíguo, ou seja, acompanhadas pela proximidade geográfica e em alguns casos institucional entre os agentes, é também um elemento decisivo para a criação de externalidades. Do ponto de vista do registro formal, apenas dois órgãos explicitaram documentalmente seus conceitos de APLs. O Sebrae/SC e Câmara de Gestão de Aglomerações Produtivas e Redes de Empresas. Os outros órgãos fazem referência aos conceitos utilizados por esses dois órgão. O IEL-SC, o Badesc e o Codesul referem-se principalmente ao conceito do Sebrae/SC, mas não exclusivamente, enquanto que o Brde, a Fapesc, Epagri e a Caixa Econômica Federal referem-se de forma mais aproximada à compreensão do conceito utilizado pela Câmara de APLs. Para o Sebrae/SC, APL é um conjunto de empresas do mesmo setor, de uma mesma cadeia produtiva, que além da proximidade física e de uma forte relação com os agentes da localidade, têm em comum uma mesma dinâmica econômica. (Sebrae/SC, 2009). Para a Câmara de APLs Arranjos produtivos locais são aglomerações microrregionais de empresas de uma mesma cadeia produtiva que apresentam um mínimo de articulação entre essas empresas e lideranças locais (Câmara de APL, 2009) Grifos nossos. O conceito do Sebrae/SC parece excluir aqueles arranjos com articulação incipiente em contraste com o da Câmara, e pode ser denominado de conceito restrito de APLs. O conceito amplo da Câmara retira restrições para o reconhecimento de APLs. Contudo, assim como no conceito do Sebrae/SC os atores produtivos parecem importar mais do que a presença dos demais atores. As funções exercidas pela Camara de APLs, principalmente quanto a sua articulação com o Governo Federal e sua composição na qual estão representados os órgãos que atuam no apoio a APLs,parecem impor a necessidade de uma definição mais ampla. O pouco destaque ao conjunto de atores não produtivos pode estar revelando uma compreensão que minimiza a relevância desses atores para o funcionamento 13

17 arranjos 6. Em outras palavras, essa diferenciação pode estar apontando em ambos os casos a insuficiência na compreensão do papel sistêmico dos atores não produtivos no processo evolucionário de produção e inovação que marca o contexto atual de mudança tecnológica. Uma terceira definição é aquela expressa na Lei Catarinense de Inovação que refere-se a APL como aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais, com foco em um conjunto específico de atividades econômicas, que apresentem vínculos de produção, interação, cooperação e aprendizagem. Trata-se de um conceito mais difundido na literatura sobre APLs no Brasil (RedeSist (2003) que engloba na sua estrutura atores não-econômicos que potencialmente compõe as aglomerações, explicitando também as características dos vínculos que envolvem esses atores. Desta forma não restringe os APLs por seu nível de interação entre os atores e torna sua composição mais ampla quanto aos tipos de atores que compõem a estrutura, aproximando-o do conceito amplo antes referido. A inclusão de um conceito de Arranjos Produtivos Locais na Lei Catarinense de Inovação Tecnológica representa um avanço na medida em que reconhece a importância desse instrumento de política para o desenvolvimento de capacitações tecnológicas cuja aprendizagem coletiva é cada vez mais enfatizada nas experiências mundiais. Dentre os diversos mecanismos específicos elencados na Lei que formaliza a política destaca-se a preocupação com o desenvolvimento tecnológico de empresas de porte reduzido. Especificamente, a lei determina que do total dos recursos governamentais destinados à Fapesc pelo menos 10% (dez por cento) e no máximo 30% (trinta por cento) deverão ser destinados ao estímulo à inovação em empresas catarinenses de micro, pequeno e médio porte ou entidades catarinenses de direito privado sem fins lucrativos. (Lei nº , de ) É relevante reconhecer que a utilização do conceito parece responder às atividades fins da instituição que o utiliza para formulação de suas políticas. As instituições que adotam o que se esta denominando de conceito amplo explicitado pela Câmara de APLs, não são entidades formuladoras de políticas que tenham por objeto exclusivamente arranjos produtivos. São entidades que se apóiam no órgão articulador, qual seja a Camara de APLs, para atender demanda de agentes 6 No conceito da RedeSist os atores não produtivos são o amplo conjunto de atores políticos, sociais, públicos e privados voltados a atividades de prestação de serviços; de formação de recursos humanos; de pesquisa, desenvolvimento e engenharia; promoção e de financiamento. 14

18 vinculados a APLs que se enquadram nas diretrizes menos restritivas da Câmara. Trabalham com esse conceito mais amplo instituições como o Banco do Brasil, o Badesc a Caixa Econômica Federal, o Prodec, que é o programa de estímulos ao investimento coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentável. Essas entidades atendem a demandas, (nesses casos demandas por créditos) de unidades produtivas que podem dispor de vantagens na obtenção do crédito por estar localizada em atividades produtiva concentrada em um território que esta sendo considerado como um APL pela entidade articuladora, nesse caso a Camara. Esta concepção mais ampla serve também para entidades que elegem o APL como um instrumento para a execução de sua política fim, ainda que não utilizem explicitamente o conceito. A pesquisa encontrou vários programas realizados pela Epagri que se caracterizam por serem programas típico de apoio a APLs, sem usar essa terminologia. A Epagri está voltada ao estímulo a práticas interativas entre atores locais inseridos em APLs bastante estruturados, em APLs de restrita estruturação e em estruturas que não são aparentemente identificadas como APLs. Um exemplo desse último caso é o programa de Desenvolvimento da agroindústria familiar e associativismo que procura estimular a articulação, com foco na identificação coesa de demandas dos atores produtivos locais voltados a múltiplas atividades agrícolas, com foco na capacitação dos atores e desenvolvimento tecnológico da atividade. Práticas como essas, que podem ser enquadradas como políticas para APLs são amplamente difundidas pela instituição. No caso do Sebrae/SC, que foi o órgão pioneiro na utilização desse instrumento de política em Santa Catarina, a definição restrita atualmente usada, decorre por um lado de sua experiência no uso desse instrumentos e por outro na sua atividade fim que é o apoio á micro e pequenas empresas. Sua experiência mostrou a necessidade de um certo grau mínimo de articulação na coordenação dos APLs objetos de seu apoio, ou seja a ação cooperativa (no interior de um conjunto de micro e pequenas empresas) em um empreendimento coletivo passou a caracterizar o elemento mais importante da dinâmica do APL apoiado, tornando-se exigência para o apoio. Ao incluir essa exigência na escolha de um APL a ser apoiado a o número de opções para seleção torna-se mais restrito. 15

19 No entanto, como se verifica também entre as instituições que usam o conceito amplo, a existência de algum grau de interação entre os agentes, ou mais precisamente de uma coordenação tende a estimular a inclusão do APL, que a tiver, no programa da instituição. Nas entrevistas observou-se que é freqüente a classificação dos APLs segundo seu grau de governança (presença de coordenação e tempo de existência do APLs) e que são denominados mais freqüentemente por APLs, estruturados, ou de reestruturação restrita, ou então de APLs embrionários, potenciais e incipientes. Em resumo a abrangência do conceito quanto ao grau de governança local, quanto aos tipos dos atores que os integram (sua natureza e seu tamanho) e a ausência no conceito da um tratamento explicito para a questão da contigüidade espacial, entre outros aspectos, torna o conceito mais flexível e adaptável às atividades fins dos órgãos que utilizam esse instrumento para realização de suas ações. Portanto, considerando estes conceitos explícitos de APLs, quais são os critérios que orientam as entidades que os utilizam para identificar e selecionar os arranjos produtivos que serão objetos de seu apoio? 5. Critérios de identificação e seleção de APLs No caso do Sebrae/SC, os seguintes critérios mínimos são necessários para a seleção de um APL a ser apoiado: (i) possuir no mínimo vinte estabelecimentos vinculados a uma mesma cadeia produtiva, (ii) ocupação de no mínimo cem pessoas nesses estabelecimentos e (iii) que o produto final produzido pelo APL apresente características mínimas de homogeneidade. Com base nestes critérios o Sebrae/SC analisa as demandas que lhes chegam. Nesta prática há, portanto um critério subjacente que é a capacidade dos demandantes de formularem suas demandas. Em outras palavras, importa a capacidade de articulação dos atores locais tanto no que se refere ao comprometimento com objetivos comuns quanto com a busca de contrapartidas (monetárias) para que o apoio se efetive. O critério que discrimina os APLs a serem apoiados está associado a um elemento do conceito de APLs da instituição, qual seja, a forte articulação entre os atores locais. Mais especificamente, definem os casos selecionados, a capacidade dos atores locais de cumprirem a exigência de contrapartida aos recursos aplicados pelo 16

20 Sebrae/SC no programa em potencial, garantindo-se que além de viabilidade técnica o projeto possua viabilidade operacional. É importante reforçar que o Sebrae/SC, (mas também a Epagri) possuem outras ações à APLs não consideradas em seu Programa APLs. Na maior parte dos casos, estas ações, típicas de promoção de externalidades e portanto estimuladoras de APLs são classificadas fora do programa e envolvem aqueles arranjos com articulação ainda incipiente. 7 No caso do IEL SC dois critérios complementares são determinantes para a seleção dos APLs a serem apoiados pela instituição: (i) um diagnóstico preliminar sobre a situação produtiva, tecnológica e social da indústria no estado, o qual, está baseado em indicadores analisados por técnicos do IEL-SC e/ou de diagnósticos específicos encomendados pelo IEL/Fiesc e (ii) a capacidade de organização dos atores locais em torno do desenvolvimento de atividades em prol de objetivos comuns. Não obstante, conforme observado nas entrevistas, a divergência de interesses dos atores do APL tem sido o principal empecilho para que o apoio se efetive. Segundo a instituição, essa divergência é atribuída a pouca compreensão das potenciais oportunidades alcançáveis pelos atores locais a partir das práticas coletivas. O reduzido número de APLs apoiados pelo IEL-SC (apenas seis), sugere que essa forma de atuação gere uma preferência implícita pelos casos mais estruturados, de maneira ainda mais acentuada do que no caso do Sebrae/SC, que possui grande capilaridade no território catarinense. Contribui para essa interpretação o fato de que o apoio dado pelo IEL-SC é direcionado as atividades bastante desenvolvidas em suas regiões. Finalmente, destaca-se que a contigüidade espacial nem sempre é um elemento essencial na identificação dos APLs. Ainda que utilizando um conceito mais amplo, a função da Câmara de APLs, de articulação entre os órgãos que realizam ações de apoio a APLs e sua função de núcleo estadual do GTP/APL do MIDIC, fazem com que esta privilegie no seu apoio APLs que se encontram em estágios de maior grau de coordenação e desenvolvimento. Esse é o caso dos APLs indicados como prioritários à ação de GTP/APL do MDIC. Esses APLS foram selecionados de um conjunto caracterizado por reconhecida estruturação das 7 O anexo I que apresenta os APLs identificados e apoiados e apresenta também os casos identificados como APLs nas entrevistas, ainda que não considerados como tal pelo Sebrae/SC e também pela Epagri. 17

21 práticas coletivas internas. Dos doze projetos apresentados ao GTP/APL, dez foram selecionados pelo próprio GTP para serem incluídos na lista de prioritários. Isso é decorrência do fato de a Câmara buscar prioritariamente a criação de espaços interinstitucionais para entidades que atuam ou possam atuar em APLs, não se caracterizando como órgão formulador da política. No que se refere aos critérios de seleção de APLs da Epagri, como já se afirmou, os APLs selecionados pela instituição não são, na maioria das vezes, reconhecidos como tal. De fato, apenas dois APLs são efetivamente reconhecidos pela instituição o de Malacocultura da região de Florianópolis e o de Vinhos de Altitude da região de São Joaquim, os quais estão entre os prioritários da Câmara de APLs. Voltada para sua atividade fim, a Epagri não explicita um processo de seleção de APLs, a observação do potencial de aglomerações locais decorre principalmente da ampla presença de técnicos da instituição nos municípios do estado que com seu trabalho de extensão e pesquisa acabam por manter relações de forte parceria com possíveis atores de APLs. Esses elementos permitem a instituição atuar de forma mais adequada ao conceito amplo de APLs ou seja, inclusive naqueles com práticas coletivas pouco estruturadas. Ainda que aspectos básicos como a concentração de uma atividade econômica homogênea seja comum aos conceitos de APLs aqui examinados. A investigação de campo nesta pesquisa junto as entidades que usam esse instrumentos de política revelou diferenças na compreensão do conceito de APLs com efeitos nos critérios de seleção de APLs a serem apoiados. Os órgãos com mais experiência no desenvolvimento de ações para arranjos, ainda que no passado não utilizassem essa denominação, difundem um conceito associado a necessidade da presença de relações fortes entre os atores locais. Essa característica da concepção restrita de APLs absorvida pelos órgãos do Estado implica em forte associação entre ação política e a capacidade interna de estruturação dos interesses dos atores locais, ou seja, privilegia o apoio aos arranjos mais estruturados. Importante destacar que a Epagri e o Sebrae/SC que a alta capilaridade das instituições no território estadual combinada ao reconhecimento da competência de seus técnicos pelos atores locais, faz com que muitos arranjos não captados pelos mapeamentos realizados através de bases de dados oficiais são, em alguma medida, captados pela ação desses órgãos, em resposta às demandas dos atores locais. 18

22 6. Atividades Produtivas e Localização dos APLs apoiados em Santa Catarina: características e vazios. Para esta pesquisa foi elaborada a partir das entrevistas com técnicos das instituições e de documentos disponíveis (como os disponíveis no site do GTP/APL), uma lista de APLs apoiados por políticas em Santa Catarina, apresentada anexo a este relatório. Essa lista mostra por um lado a diversidade de APLs apoiados, e obviamente a sua relação com a atividade fim do órgão apoiador, que acaba por tornar esse elemento um instrumento de política para os mais diversos fins. Nesta seção com base no tipo de atividade produtiva e a localização dos APLs apoiados se analisa os efeitos regionais e setoriais expressos na seleção de APLs apoiados. Para esta analise exploratória foram adotados os seguintes procedimentos: a) Foram assinalados no mapa de Santa Catarina os municípios nos quais existe algum Arranjo Produtivo Local que esta incluído na relação que elaboramos nesta pesquisa de Arranjos apoiados por política. Essa variável foi denominada de intensidade de apoio e mede o número de apoio para cada município ou seja, em quantas entidades ou programas de arranjo aquele município está considerado. b) A classificação das atividades foi feita com base na CNAE/IBGE considerando: b.1) Na agroindústria foram incluídas a seção A da CNAE Agricultura, Pecuária, Produção Florestal, Pesca e Aqüicultura e a divisão 10 de fabricação de produtos alimentícios. Com essa agregação se procurou observar a concentração de atividades complementares do ponto de vista produtivo. b.2) Na indústria de transformação e serviços relacionados foram incluídas a seção B da CNAE Indústria de transformação, excluindo-se a divisão 10, de fabricação de produtos alimentícios e adicionada as divisões 62 e 63 respectivamente atividades dos serviços de tecnologia da informação e atividades de prestação de serviços de informação. b.3) A atividade de turismo é aparentemente a mais expressiva do ramo de serviços que possui APL s apoiados em Santa Catarina. Por esse motivo foi a única 19

23 atividade considerada em serviços, e também deve-se esclarecer que não foi baseada em dados da CNAE/IBGE, mas nos planos e documentos existentes sobre esta atividade, d) Os mapas elaborados com base nesses procedimentos foram analisados visualmente. O mapa 1 a seguir mostra a intensidade de apoio aos municípios na atividade industrial e de serviços relacionados no território catarinense. Para a análise vale lembrar inicialmente que a concentração dessa atividade ocorre na região norte/nordeste e vale do Itajai. É forte também no litoral do estado, até Florianópolis, e se estendendo para o litoral sul nos municípios de Criciúma e Tubarão. Fora da região litorânea apenas o município de Lages na região central e Chapecó no extremo Oeste também concentram esta atividade. Em primeiro lugar o que chamamos de intensidade de apoio evidentemente corresponde também aos locais onde estão concentradas as atividades industrias e de serviços relacionados no Estado de Santa Catarina conforme mencionamos no parágrafo anterior. Mas essa constatação significa também que as ações de políticas na forma fragmentada como caracterizamos nos capítulos anteriores acaba por perpetuar as características de concentração das atividades rpodutivas. Também a seleção de APLs que tem por exigência uma articulação entre os agentes e governança prévia, como mostrado no capitulo, fortalece essa concentração. Neste sentido se perde uma dimensão estratégica da política que é a correção dos desequilíbrios regionais. Em outras palavras, como indicado no mapa, as regiões menos industrializadas assim permanecem indicando, grosso modo, um vazio de políticas que poderiam criar estímulos econômicos justamente naquela região central do estado que é uma das menos desenvolvidas. Evidente que deve-se considerar que essa análise não capta um conjunto de atividades industriais de natureza mais informal que podem existir nestes espaços. Mas a análise chama a atenção para que estes espaços vazios, sejam pesquisados de forma a captar a informalidade e sua complementaridade as atividades e serviços que ai podem ocorrer. Uma analise da atividade agroindustrial como faremos a seguir pode nos auxiliar a vislumbrar este ponto. 20