A Cadeia de Valor na Administração Pública

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1 A Cadeia de Valor na Administração Pública Marcelo Motta Veiga Departamento de Estratégias de Gestão Escola de Administração Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro Resumo A dinâmica do mundo moderno cria uma demanda social por novos instrumentos de controle e de avaliação nas organizações públicas ressaltando ainda mais as ineficiências do setor público. Muitos desses instrumentos para lidar com esses novos desafios já estão incorporados na administração privada. Contudo, na administração pública, respostas e utilização de instrumentos de estratégia tendem a ser mais lentas. Na administração pública existe a tendência de serem adotadas e cooptadas ferramentas do setor privado para uma análise de desempenho na sua forma mais estratégica. O gestor público deve selecionar como muita prudência que arcabouço estratégico utilizar em cada caso específico. A utilização de modelos estratégicos teóricos, como o da Cadeia de Valor de Porter, devem ser adaptados para aumentar a possibilidade de sucesso. Este estudo analisa a aplicabilidade e a eficiência de se utilizar essa ferramenta de gestão estratégica comumente utilizada na administração privada, a análise de cadeia de valor, no contexto da administração pública. A utilização Cadeia de Valor como ferramenta estratégica já conta com uma longa história de sucesso na administração privada, mas ainda carecem de mais estudos de sua aplicabilidade no setor público. A utilização de ferramentas estratégicas, na maioria das vezes necessitaria de ser bastante emendada para se adaptar ao contexto estratégico e particularidades das diferentes atividades, objetivos e instituições públicas. As experiências práticas demonstram que a simples aplicação da ferramenta da Cadeia de Valor sem as adaptações necessárias levaria ao provável fracasso e frustração. A aplicação da Cadeia de Valor, na sua forma adaptada, pode oferecer uma perspectiva bastante abrangente, holística e estratégica das atividades desenvolvidas e que criam valor nas instituições públicas. Por isso, a administração pública, de forma geral, pode se beneficiar da utilização de ferramentas da gestão estratégica privada, na distribuição de seus bens e serviços simplesmente por entender melhor como se relacionam os elos de sua cadeia de valor. Contudo, os gestores públicos não devem assumir que as técnicas, ferramentas, e abordagens do setor privado possam ser transferidas para o setor público desrespeitando suas particularidades e diferenças. Não devem considerar as atividades que agregam ou não agregam valor numa determinada cadeia de valor, sem uma análise criteriosa e sem entender perfeitamente a forma como esta cadeia opera. A adaptação da cadeia de valor as especificidades contextuais é fundamental para o sucesso da avaliação de desempenho e sucesso da administração pública. Na administração pública, o ambiente externo de uma 1

2 organização cria diferenciais que, normalmente, são considerados como ameaças pelos gestores, mas que também poderiam ser encarados como oportunidades dentro da visão estratégica orientada pela cadeia de valor. Estas diferenças ambientais são compreensíveis devido a todas as restrições de ordem legal, fiscal, política, burocrática e social que uma organização pública está submetida. Portanto, com a utilização de ferramentas da gestão da administração estratégica privada no setor público, torna-se possível melhorar o desempenho e a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos. Desta forma, se utilizado de forma adequada e adaptada, a cadeia de valor de Porter pode ser um instrumento útil para subsidiar o processo decisório dos gestores públicos. Palavras-chaves: Administração Pública; Cadeia de Valor; Porter; Estratégia Introdução No complexo e competitivo mundo atual, as organizações públicas de todo o mundo sofrem uma enorme pressão social e política para serem mais eficientes e competitivas. Essa dinâmica de mercados complexos cria novos desafios. Os avanços tecnológicos e o aumento nas demandas sociais são exemplos deste dinamismo, onde as organizações públicas têm que prover mais bens e serviços com cada vez menos recursos (McInerney and Barrows, 2002). O sucesso destas organizações está associado à capacidade de sua gestão em identificar e em construir competências que agreguem valor para todos os atores sociais envolvidos (clientes internos e externos). A maior motivação nas mudanças provocadas na forma de gestão dentro de organizações públicas é a necessidade de se desenvolver instrumentos de verificação de desempenho (Kloot, 2000; Bryson et al, 2007). Muito embora as avaliações de desempenho e da qualidade na administração pública sejam necessárias para subsidiar os gestores públicos nos seus processos decisório, elas não ocorrem com freqüência. As complexidades e as particularidades presentes na administração pública dificultam uma delimitação clara das responsabilidades dos gestores públicos e, ainda, a implantação de instrumentos eficientes de controle. 2

3 Nesse aspecto, os indicadores de desempenho organizacionais das instituições públicas devem subsidiar os processos decisórios fornecendo informações fundamentais aos gestores públicos, sobre o nível de efetividade, de eficácia, de eficiência e de qualidade sobre cada etapa das atividades e processos de produção e de criação de bens e serviços públicos. A estratégia de gestão é se utilizar uma das ferramentas para planejar, gerir e controlar a administração pública. Porter (1985) propõe a utilização estratégica do modelo da cadeia de valor como forma de análise sistemática de todas as atividades executadas por uma organização. Porter, ainda, ressalta a importância de se considerar as diversas alternativas de configuração da cadeia de valor, uma vez que estas seriam limitadas pelas condições ambientais (internas e externas) organizacionais. Para Porter, qualquer restrição imposta a uma cadeia de valor de uma determinada organização deve ser considerada como temporária, dentro de um sistema dinâmico, uma vez que decisões gerenciais podem alterar os recursos disponíveis por qualquer organização (Porter, 1991 e 1996). Além disso, o papel da história de uma organização na obtenção e desenvolvimento de competências organizacionais críticas, juntamente com a importância das diferentes rotinas organizacionais para explicar as diferenças de eficiência entre organizações se constituem num complemento à análise estratégica de Porter, onde a estratégia futura da organização estaria condicionada pelas suas escolhas no passado. Essa visão de Porter da limitação na estratégia organizacional, onde a configuração da cadeia de valor está limitada pelos recursos existentes, premissa do Resource-Based View, é discutida por diversos autores, com destaque para Hamel e Prahalad (1994) que fazem uma clara distinção entre recursos e competências. Os recursos seriam elementos básicos, não específicos da organização e que podem ser adquiridos a qualquer tempo. Por outro lado, as competências seriam elementos essenciais, específicos da organização, resultantes do aprendizado organizacional e da combinação única de vários recursos. Prahalad e Hamel (1990) utilizam o termo core 3

4 competencies (competências essenciais) e consideram que estas são o real aprendizado coletivo da organização na busca da eficiência. Com isso, novas ferramentas podem ser incorporadas a gestão estratégica. Para isso, a utilização dos conceitos relativos à cadeia de valor, defendidos por Michael Porter na década de 80 podem ser valiosos. Segundo Porter, uma cadeia de valor designa uma série de atividades relacionadas e desenvolvidas por uma organização (que pode ser uma instituição pública) devendo satisfazer as necessidades dos seus clientes, internos e externos (Porter, 1991 e 1996). Essa cadeia de valor proposta por Porter é composta por conjuntos de atividades organizacionais, primárias e de apoio, que se relacionam entre si e agregam valor a uma determinada organização, quer seja pela margem de valor acrescentado por cada uma das atividades, quer seja pela importância das relações estabelecidas entre essas atividades (Porter, 1991 e 1996). Para efeito de avaliação de desempenho, considera-se que uma organização pode ser decomposta em diversas atividades segundo a sua relevância estratégica. Essa decomposição da organização possibilita analisar o comportamento de cada componente que compõe a cadeia de valor de uma organização, ou seja, avaliar, separadamente, cada atividade organizacional que está integrada formando um sistema de cadeia de valores. Ao decompor uma cadeia de valor pode-se dividir uma organização segundo seus processos estratégicos, finalísticos e de suporte, capturando, assim, a riqueza e a heterogeneidade dos diversos setores organizacionais, viabilizando uma estrutura disciplinada de análise organizacional, que deve incluir tanto os clientes internos, quanto os clientes externos (Porter, 1991 e 1996). Stabell and Fjeldstad (1998) argumentam que a cadeia de valor seria apenas um dos três modelos de configurações teóricos que criam valor numa organização. Eles afirmam que além da cadeia de valor (value chain), haveria ainda os modelos da valor de compra (value shop) e do valor de rede (value network). O valor de compra seria aquele criado onde a organização é configurada de modo a mobilizar seus recursos e atividades para resolver um determinado problema de um cliente. O valor de rede seria aquele valor 4

5 criado por uma organização que é configurada para facilitar a relação em rede. Para eles, a análise de cadeia de valor deveria ser transformada numa análise da configuração de valor para esclarecer os pressupostos principais da análise de competitividade. De qualquer forma, não cabe a discussão sobre a importância de uma avaliação de desempenho das instituições. O que se procura buscar são instrumentos eficientes e viáveis de avaliação. Por isso, este estudo visa identificar através de revisão da literatura e busca de estudo de casos, a viabilidade da utilização dos conceitos associados à cadeia de valor de Porter na avaliação de desempenho de instituições pertencentes à administração pública. Diferentes atividades possuem diferentes modelos econômicos, que contribuem de forma diferente para a cadeia de valor. O modelo da Cadeia de Valor proposto por Porter permite desenhar critérios de desempenho específicos e adequados a cada organização, respeitando sua complexidade e particularidade. Por isso, considera-se que a lógica básica do modelo da cadeia de valor de Porter, na sua concepção mais genérica poderia ser utilizada em qualquer tipo de organização, seja pública ou seja privada. Contudo, a grande contribuição encontrada na academia e nas atividades profissionais da cadeia de valor sempre foi direcionada para instituições privadas (Stabell e Fjeldstad, 1998). Por isso, este estudo visa analisar a aplicabilidade e a eficiência de se utilizar essa ferramenta de gestão estratégica comumente utilizada na administração privada, a análise de cadeia de valor, no contexto da administração pública. A hipótese central é de que a ferramenta da cadeia de valor pode ser utilizada com eficiência, nas organizações públicas, muito embora, na sua aplicação se deva adaptá-la, respeitando as diferenças significativas entre os setores públicos e privados. O desenvolvimento e a incorporação de novas ferramentas de gestão no setor público se fazem necessários. No modelo tradicional da administração pública torna-se complicada qualquer avaliação criteriosa e, por conseguinte, difícil de ser melhorada. A Gestão Estratégica na Administração Pública 5

6 A administração pública é a materialização jurídica da competência executiva estatal, atribuída por lei, para atingir uma finalidade pública, devendo sempre ser submetida ao controle social, isso dentro de uma perspectiva organizacional. A idéia de que a administração pública seria auto controlada pelo instituto da responsabilização administrativa pode ser considerada um paradigma (Lynn, 2003). Desde o início do século XX, já se considerava que o gestor público cumpre o seu papel quando age dentro da lei, gerencia de forma responsável e criativa todas as oportunidades e ameaças que aparecem. Contudo, gestores públicos são seres humanos, que tentam fazer o melhor, mesmo sob situações complexas. Nesse sentido, administração pública está associada, também, a bom senso. Porém, por muitas vezes, a administração pública pode autorizar pessoas imperfeitas a utilizar procedimentos inadequados para lidar com problemas insolúveis. O resultado poderia ser catastrófico, dado as condições em que foram realizados. Por isso, a administração pública sempre necessita ser monitorada (Lynn, 2003). Bertelli e Lynn (2001) identificaram quatro atributos necessários à administração pública e que constituiriam a base da avaliação dos gestores: accountability, ponderação, equilíbrio, e racionalidade. Gestores públicos devem ser sempre responsabilizados pelos seus atos e decisões e estes institutos tornariam possível indicar quais são valores devem ser relevantes no seu processo decisório. Comparando a administração privada e a pública, os gestores públicos e privados lidariam de uma forma geral, com os mesmos problemas. Eles gerenciam uma quantidade escassa de recursos, onde a principal tarefa é fazer o melhor uso possível desses recursos. Tanto os gestores públicos quanto os gestores privados devem encontrar a melhor maneira de utilizar os recursos a eles confiados, produzindo bens e serviços com a finalidade de atingir os resultados esperados com o menor custo possível. Dentro desse nível de abstração, os desafios das administrações públicas e privadas seriam semelhantes. Contudo, ao se incluir os aspectos, sociais, econômicos e políticos a que cada um dos gestores está submetido, essa diferenciação se mostra mais evidente (Moore, 1995). 6

7 No setor público, a principal fonte de recursos financeiros e operacionais não segue a lógica capitalista e financeira, ou seja, não se trata de investidores decidindo se investem ou não em determinado projeto. Esses recursos têm sua origem nos cidadãos, contribuintes e representantes eleitos. Gestores públicos não garantem os recursos que necessitam vendendo produtos ou serviços para consumidores individuais, mas, vendendo uma concepção de valor público criado aos representantes eleitos pelo povo que ocupam cargos no legislativo e no executivo (Blaug et al, 1996). Grande parte dos recursos da administração pública se origina do executivo com autorização do legislativo. Com isso, nessa fase inicial de cadeia de valor pública (upstream), quem autoriza o recurso público para determinada finalidade pública são verdadeiros clientes do gestor público. Isso explicaria porque os verdadeiros usuários dos serviços e bens públicos, normalmente, têm pouca influência neste processo decisório, e ainda, porque muitas vezes a finalidade pública privilegia bens e serviços a um determinado grupo ou classe de indivíduos (Moore, 1995; Blaug et al, 1996). Os modelos mais recentes de Políticas Públicas já começam a refletir este afastamento das teorias tradicionais de gestão na administração pública e do desenho organizacional, e ainda, incluem um processo sistemático de criação e melhoria contínua do desempenho. Estas mudanças já estão presentes nas estruturas e nos processos de muitas organizações públicas (McInerney and Barrows, 2002). Essas novas dinâmicas sociais que configuram a gestão pública mostraram que a normatividade do modelo burocrático tradicional se constituía num labirinto, onde aspectos como flexibilidade e inovação encontravam poucos espaços. Devido a constantes alterações sociais, diversos autores tem se preocupado com novos modelos de gestão pública que pudessem atender de forma mais eficiente essas demandas (Poeta et al, 2000). Originalmente, as burocracias eram consideradas os modelos mais eficientes de gerir a coisa pública. Mas, do ponto de vista gerencial esses modelos burocráticos sempre foram muito criticados e tidos como ineficientes. Na década de 80, o modelo de gestão que incorporou as ferramentas gerenciais a essa administração burocrática, ficou conhecido como Novo Administração Pública (NPM). 7

8 O NPM ficou associado ao modelo que conseguiu incorporar o gerenciamento ao burocratismo. Enquanto os modelos burocráticos se preocupavam com responsabilidade administrativa e manutenção da ordem pública através do modelo hierárquico tradicional, no NPM, o foco é na gestão (não na política), na avaliação de desempenho e da eficiência. O NPM é tipicamente uma gestão estratégica que privilegia a eficiência (Steurer, 2007). A partir da década de 80 constituiu-se um novo modelo de gestão pública, conhecido pela expressão em inglês New Public Management (NPM) que se trata de uma tendência de reforma baseada nos modelos de gestão de negócios da administração privada. O NPM nasce num ambiente externo de incerteza, ambigüidade e envolvimento dos atores sociais em todas as fases do processo decisório. Trata-se de uma gestão mais estratégica que carece de novos métodos e ferramentas que importarão numa mudança do modelo tradicional de gestão pública (Crawford et al, 2003). Os princípios que norteiam o NPM já estão inseridos nas novas teorias sobre administração pública. Contudo, ainda se questiona a possibilidade e a eficiência de se utilizarem modelos e ferramentas comumente aplicados na administração privada para auxiliar na prática da gestão pública (Williams e Lewis, 2008). Contudo, NPM pressupõe que a competição expulsa do mercado organizações menos eficientes. Com isso, o típico instrumento de política do NPM é o outsourcing dos serviços e bens fornecidos pelas instituições públicas. A lógica da eficiência de mercado seria um teste para as instituições públicas, ou seja, deve se estimular um ambiente de livre competição entre instituições públicas e privadas, privatizar instituições públicas e desmembrar estruturas departamentais em agências de serviços, onde cada agência seria responsável por um produto específico (Steurer, 2007). De uma forma geral, NPM não resolve o problema da administração pública, mas reforça um modelo baseado em agências (agencification). Por focar na gestão intraorganizacional, o NPM pode ajudar a melhorar a eficiência da administração pública. Contudo, o NPM muitas vezes desconsidera as possíveis colaborações interorganizacionais entre os diversos setores (Steurer, 2007). 8

9 Esta tendência em desagregação foi uma das forças que impulsionaram uma nova reforma administrativa dos modelos de gestão da administração pública, conhecida como Nova Governança, se distancia dos modelos hierárquicos (tradicional) e mercadológicos (NPM). Esse novo modelo de administração pública (Nova Governança) está dirigido para a extensão que uma determinada atividade atinge seus objetivos (efetividade), ao contrário do NPM que estava preocupado com os custos de uma determinada atividade para atingir seus objetivos (eficiência). Essa nova governança estimula que as atividades sejam desenvolvidas de forma mais cooperativa, em redes interorganizacionais e em network trans-setoriais. Um resumo da evolução da gestão pública está descrita no Quadro 1. Burocracia Nova Adm. Pública (NPM) Nova Governança Período atual Principal Desafio Ordem Pública e Responsabilização (legalidade e legitimidade) Falha na gestão devido à falta de eficiência (ineficiência) Falha na gestão devido a complexidade (inefetividade) Abordagem Burocratismo Gerenciamento Governança Princípio Accountability Eficiência Efetividade Modo de Governança Mecanismo de Governança Escopo Organizacional Hierarquia Mercado Network Comando-e-controle Competição Colaboração/Cooperação Intra-departamental Intra-organizacional Inter-organizacional Quadro 1: Alterações na Gestão da Administração Pública desde a década de 20 (Steurer, 2007 adpatado) Contudo, os modelos de gestão pública ainda necessitam de maior integração nas suas políticas e necessitam incorporar novas ferramentas associadas à gestão estratégica. A utilização de teorias e práticas da administração privada na administração pública 9

10 parece incompatível, porque buscam diferentes objetivos e seguem regras e mecanismos distintos (Steurer, 2007). Porém, as experiências das últimas décadas demonstraram que em termos de estratégia e planejamento os setores, público e privado, estavam bastante relacionados. A utilização das ferramentas de estratégia, com a cadeia de valor de Porter parece um boa tentativa de ajudar uma gestão pública mais efetiva e capaz de integrar diferentes políticas. Analisando a cadeia de valor de diversos bens e serviços públicos pode-se analisar quais desses bens e serviços realmente criam valores públicos. A Análise da Cadeia de Valor O desafio de gerenciar e desenvolver organizações públicas que sejam responsáveis, inovadoras, alto desempenho e atendam as necessidades sociais, pode ser mais bem entendida pelo conceito do valor criado. O modelo da cadeia de valor de Michael Porter ilustra como as atividades de uma determinada organização são compatíveis e interrelacionados. A cadeia de valor é definida como o levantamento de toda a atividade ou processo necessário para gerar ou entregar produtos ou serviços a um beneficiário. É uma representação das atividades de uma organização e permite melhor visualização do valor ou do benefício agregado no processo, sendo utilizada amplamente na definição dos resultados e impactos de organizações. Mensurar o desempenho da organização (ou outros objetos) com base nesses elementos da cadeia de valor permite que os gestores analisem as principais variáveis associadas ao cumprimento dos objetivos: quantos e quais insumos são requeridos, quais ações (processos, projetos etc.) são executadas, quantos e quais produtos/serviços são entregues e quais são os impactos finais alcançados. 10

11 A cadeia de valor descreve todas as atividades dos bens e serviços desde a concepção, passando por todas as fases de produção, até a entrega ao consumidor, incluindo a disposição final pós-consumo. A análise da cadeia de valor é uma importante ferramenta para se entender a competitividade dentro de uma visão sistêmica. A análise e a identificação das competências fundamentais (core competences) nas organizações direciona as atividades para qual ela não possui competência relevante (Kaplinksy and Morris, 2001). Mapeando os fluxos de entrada e saída (bens e serviços) na cadeia de valor, permite avaliar que atividades contribuem e não contribuem para agregar valor. Naquelas atividades em que as organizações não conseguem internalizar o valor criado nas suas operações de forma eficiente, devem ser mais bem analisadas e monitoradas. Originariamente utilizada em auditorias, Michael Porter (1985) incorporou essa ferramenta no dia-a-dia da gestão estratégica, enfatizando os elos internos e externos das atividades que agregam valor a uma organização. Porter diferencia atividades primárias e de apoio, ver figura 1. Atividades primárias seriam todas as atividades de uma organização relacionadas com a criação e entrega do bem ou serviço. Elas podem ser agrupadas em cinco áreas: logística interna, operações, logística externa, marketing/vendas e serviços. Cada uma dessas atividades está relacionada em colaborar em aumentar a eficiência e a efetividade dos bens e serviços. Por outro lado, existem quatro áreas de apoio: infraestrutura, recursos humanos, tecnologia e compras. As atividades de apoio também são capazes de agregar valor e são essenciais às atividades primárias. 11

12 Figura 1 Cadeia de Valor de Porter (Porter, 1985) A análise da cadeia de valor avalia quanto uma atividade em particular contribui para criar valor em bens e serviços para uma organização. A idéia é que uma organização é mais do que uma compilação aleatória de equipamentos, pessoas e dinheiro. Dentro de um mercado competitivo, somente se esses recursos estiverem organizados dentro de uma visão sistêmica eficiente os consumidores estariam dispostos a pagar o preço. Porter defende a hipótese de que a capacidade de executar uma atividade em particular com eficiência, gerenciando as interrelações entre as atividades é a fonte da vantagem competitiva (Kaplinksy and Morris, 2001). Mensurar o desempenho da organização (ou outros objetos) com base nesses elementos da cadeia de valor permite que as organizações analisem suas principais variáveis associadas ao cumprimento dos seus objetivos: quantos e quais insumos são requeridos, quais ações (processos, projetos etc.) são executadas, quantos e quais produtos/serviços são entregues e quais são os impactos finais alcançados (Elloumi, 2004). A análise da cadeia de valor contribui para que a organização determine que tipo de vantagem competitiva deva investir e como investir nela. Existem dois componentes na análise da cadeia de valor: cadeia de valor do mercado e cadeia de valor interna da organização. A cadeia de valor interna da organização é a que já foi discutida. 12

13 A cadeia de valor do mercado é composta de todas as atividades que criam valor dentro de um determinado mercado. Michael Porter (1985) identificou 5 forças competitivas que interagem dentro de um determinada mercado: Concorrentes, Entrantes, Substitutos, Compradores e Fornecedores. Analisando como essas forças interagem pode revelar importantes determinantes da competitividade de um determinado mercado. A atratividade estrutural de um determinado bem ou serviço pode ser determinado analisando essas mesmas cinco forças (Elloumi, 2004). Portanto, a atratividade competitiva de um serviço ou bem público pode ser analisado esse modelo das 5 forças competitivas de Porter. A análise da cadeia de valor reconhece o fato de que as atividades dentro de uma organização não são independentes, mas sim interdependentes. Ao reconhecer essas interdependências, a análise da cadeia de valor admite a possibilidade que o aumento de custos em uma atividade pode gerar diminuição de custos totais. O mais importante na análise da cadeia de valor na administração pública é perceber em quais atividades criou-se vantagem competitiva, depois gerenciar estas atividades para que sejam aprimoradas (Elloumi, 2004). Portanto, a análise da cadeia de valor reconhece explicitamente as interdependências existentes, explorando as relações todas as atividades que criam valor dentro de uma determinada organização. Os elementos básicos de uma cadeia de valor são: Insumos (inputs); Processos/Projetos (actions); Produtos/serviços (outputs); e Impactos (outcomes). No setor público, a análise pode ajudar na distinção entre atividades e empresas públicas que criariam um maior valor público se fossem privatizadas. A Cadeia de Valor na Administração Pública Na administração pública existe a tendência de serem adotadas e cooptadas ferramentas do setor privado para uma análise de desempenho na sua forma mais estratégica. O gestor público deve selecionar como muita prudência que arcabouço estratégico utilizar em cada caso específico. A utilização de modelos estratégicos teóricos, como o da Cadeia de Valor de Porter, devem ser adaptados para aumentar a possibilidade de sucesso. 13

14 A utilização Cadeia de Valor como ferramenta estratégica já conta com uma longa história de sucesso na administração privada, mas ainda carecem de mais estudos de sua aplicabilidade no setor público. A utilização de ferramentas estratégicas, na maioria das vezes necessitaria de ser bastante emendada para se adaptar ao contexto estratégico e particularidades das diferentes atividades, objetivos e instituições públicas. As experiências práticas demonstram que a simples aplicação da ferramenta da Cadeia de Valor sem as adaptações necessárias levaria ao um provável fracasso e frustração (Williams and Lewis, 2008). Contudo, a aplicação da Cadeia de Valor, na sua forma adaptada, pode oferecer uma perspectiva bastante abrangente, holística e estratégica das atividades desenvolvidas e que criam valor nas instituições públicas. Por isso, a administração pública, de forma geral, pode se beneficiar da utilização de ferramentas da gestão estratégica privada, na distribuição de seus bens e serviços simplesmente por entender melhor como se relacionam os elos de sua cadeia de valor. Especialmente, no setor público, a análise estratégica da cadeia de valor deve ser o mais abrangente possível, envolver todos os atores sociais, e trabalhar em network (em rede). Essa análise em rede permite uma visão sistêmica de toda a cadeia de criação de valor dentro de uma organização. Logo, a cadeia de valor pode ser considerada como uma forma de abordagem inicial eficiente para avaliar em que atividades uma organização perde e ganha valor. No caso das cadeias de valor de distribuição de bens e serviços dentro do setor público, o objetivo seria aumentar a satisfação dos cidadãos, através de um maior confiança nos produtos públicos (bens e serviços). Esta satisfação estaria relacionada com diversos aspectos da cadeia de valor na administração pública, com destaque para o desempenho da gestão e o gerenciamento dos recursos humanos. A relação entre engajamento dos servidores públicos (satisfação e compromisso) e a satisfação dos clientes do setor público, e a relação entre a satisfação dos clientes do setor público e a confiança dos cidadãos, estabeleceriam os elos da cadeia de valor no setor público, e conseqüentemente a criação, ou não, de valor público (Heintzman e Marson, 2005). 14

15 No estudo de Heintzman e Marson (2005) foram identificados como os principais desafios da gestão de uma cadeia de valor de serviço na administração pública: a melhoria da satisfação e compromisso dos servidores; melhoria da qualidade do serviço; e melhoria a confiança nas instituições públicas. Além disso, devem-se identificar quais são os fatores que contribuem para atingir os objetivos esperados. Logo, a análise da cadeia de valor de serviços na administração pública mostra aos gestores públicos que eles devem atentar para formas de responsabilização e de avaliação de desempenho, tanto internas quanto externas. Um trabalho de Williams e Lewis (2008) analisou e comparou a utilização real da ferramenta da cadeia de valor em diversas instituições públicas. As instituições estudadas demandavam diferentes análises estratégicas de acordo com suas atividades específicas, que variaram nos seus objetivos esperados. Em cada uma dessas instituições públicas foi necessário utilizar diferente adaptações da ferramenta de análise da cadeia de valor, considerando as diferentes abordagens metodológicas. A utilização do modelo de cadeia valor na sua forma tradicional ou genérica não é sempre que permite focar no contexto e nos objetivos específicos esperados. Contudo, o método da cadeia de valor se mostrou bastante preservado, na sua forma padronizada e na forma de coleta de informações, demonstrando sua viabilidade e eficiência. Destaca-se que todos os estudos envolveram a participação efetiva de todos os atores sociais envolvidos, sendo esta uma condicionante do sucesso de qualquer análise de cadeia de valor. Por outro lado, já houve diversos autores que defenderam a utilização do modelo tradicional da cadeia de valor de Porter em qualquer situação, sem a devida adaptação. O estudo de Williams e Lewis (2008) demonstrou que a ferramenta da Cadeia de Valor é muito valorosa à análise estratégica, mas que, realmente, necessita ser adaptada aos objetivos e as atividades específicas de cada organização. Caso contrário, o processo pode invalidar seus resultados e análises, especialmente em se tratando de instituições públicas. Desta forma, qualquer abordagem tradicional da cadeia de valor em uma organização tende a não representar corretamente todas as atividades que criam valor. 15

16 Ainda no estudo de Williams e Lewis (2008) ficou demonstrada a importância de uma análise mais abrangente das relações das atividades em rede dentre todo o setor público, envolvendo também a relação inter-organizacional. Essa análise, normalmente, lida com divergência de interesses entre os atores sociais. Uma das principais conclusões do estudo foi que não restam dúvidas sobre a utilidade, necessidade e eficiência do uso de ferramentas estratégicas para uma melhor gestão. Contudo, essas ferramentas, como a da cadeia de valor, especialmente no setor público, devem ser adaptadas para mais bem atender as especificidades de cada contexto e ambiente (interno e externo). Esse nível de contextualização não pode ser prédeterminado, pois depende de uma análise caso a caso, mas está atrelado a um conjunto de critérios pré-definidos. Conclusões Entende-se que, a administração pública, como qualquer organização privada, necessita ser eficiente e competitiva, devendo direcionar suas estratégias para aprimorar seus mecanismos de gestão. A dinâmica do mundo moderno cria uma demanda social por novos instrumentos de controle e de avaliação nas organizações públicas ressaltam ainda mais as ineficiências do setor público. Muitos desses instrumentos para lidar com esses novos desafios já estão incorporados na administração privada. Contudo, na administração pública, respostas e utilização de instrumentos de estratégia tendem a ser mais lentas. Numa abordagem estratégica visando aumentar a competitividade das organizações (públicas e privadas), Porter (1985) sugeriu que as atividades de uma determinada organização devem ser agrupadas em duas categorias principais: atividades primárias e atividades de apoio. Atividades primárias são aquelas relacionadas à produção direta dos bens e serviços. Atividades de apoio são aquelas que não estão diretamente envolvidas na produção dos bens e serviços, muito embora, influenciem na eficiência e eficácia da cadeia de valor. 16

17 Na prática, é muito difícil uma organização contar com atividades primárias e de apoio semelhantes a de outras organizações, justificando a inviabilidade de uma ferramenta de gestão que atenda indiscriminadamente todas as situações e atividades. Neste contexto, a análise da cadeia de valor seria um método de se examinar em detalhes os processos internos de uma determinada organização, identificando quais atividades ela possui vantagem competitiva e quais atividades poderiam ser mais bem providas por outras organizações. Os princípios que balizam qualquer processo estratégico de gestão e planejamento, seja no setor público ou no setor privado, diz respeito às mudanças que devem ser implementadas. O maior problema neste processo estratégico está em como implementar essas mudanças; quem deve gerenciar essas mudanças; e como planejar os avanços que levariam a um melhor desempenho da organização. A gestão estratégica eficiente de uma organização está associada à criação de valor. O que conhecemos como vantagem competitiva deve ser sempre considerado na sua forma relativa, ou seja, comparativa com os competidores atuais e potenciais. A lógica da análise da cadeia de valor é uma análise da posição competitiva de uma empresa baseada nos pressupostos de liderança. A complexidade das atividades e finalidades da administração pública não deve inibir os gestores públicos de procurarem instrumentos mais eficientes de avaliação de desempenho e no planejamento estratégico das atividades das instituições públicas. O entendimento é que a análise da cadeia de valor pode auxiliar na administração pública, tanto nos aspectos operacionais, quanto nos aspectos estratégicos. Contudo, os gestores públicos não devem assumir que as técnicas, ferramentas, e abordagens do setor privado possam ser transferidas para o setor público desrespeitando suas particularidades e diferenças. Não devem considerar as atividades que agregam ou não agregam valor numa determinada cadeia de valor, sem uma análise criteriosa e sem entender perfeitamente a forma como esta cadeia opera. A adaptação da cadeia de valor as especificidades contextuais é fundamental para o sucesso da avaliação de desempenho e sucesso da administração pública. 17

18 Na administração pública, o ambiente externo de uma organização cria diferenciais que, normalmente, são considerados como ameaças pelos gestores, mas que também poderiam ser encarados como oportunidades dentro da visão estratégica orientada pela cadeia de valor. Estas diferenças ambientais são compreensíveis devido a todas as restrições de ordem legal, fiscal, política, burocrática e social que uma organização pública está submetida. Portanto, com a utilização de ferramentas da gestão da administração estratégica privada no setor público, torna-se possível melhorar o desempenho e a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos. Desta forma, se utilizado de forma adequada e adaptada, a cadeia de valor de Porter pode ser um instrumento útil para subsidiar o processo decisório dos gestores públicos. Referências Bertelli, Anthony M. and Laurence E. Lynn, Jr A Precept of Managerial Responsibility: Securing Collective Justice in Institutional Reform Litigation, Fordham Urban Law Journal, 29(1).October 2001: Blaug, Ricardo; Horner, Louise; Lekhi, Rohit. Public value, politics and public management. A literature review. The Work Foundation Bryson J; Ackermann F; Eden C. Putting the resource-based view of strategy and distinctive competencies to work in public organizations. Public Administration Review. Volume: 67, Issue: 4, Publisher. Blackwell, 2007: Crawford, L; Costello, K; Pollack, J; Bentley, L. Managing soft change projects in the public sector. International Journal of Project Management : Elloumi, F. (2004). Value chain analysis: A strategic approach to online learning. In T. Anderson, & F. Elloumi (Eds.), Theory and practice of online learning, (pp ). 18

19 Hamel, G.; Prahalad, C. K. Competing for the future. Harvard Business Press, Heintzman, Ralph; Marson, Brian. People, service and trust: is there a public sector service value chain? International Review of Administrative Sciences, 2005, 71(40): Kaplinksy, R. and M. Morris. Handbook for value chain research. Report prepared for IDRC, Canada Kloot, L. Strategic performance management: A balanced approach to performance management issues in local government. Management Accounting Research. Volume: 11, Issue: 2, Publisher: Academic Press Inc., 2000: Lynn, Laurence E. Public Management. Handbook of Public Administration. B Guy Peters & Jon Pierre (Editors) Sage Publications McInerney, R and Barrows, D.. Management Tools For Creating Government Responsiveness: The Liquor Control Board of Ontario as a Context for Creating Change. Acessado em Jun/2011; 2002: Moore, M. (1995). Creating public value. Cambridge, MA: Harvard University Press. Porter, Michael. Competitive advantage: creating and sustaining performance. Free Press Towards a dynamic theory of strategy. Strategic Management Journal, v.12, 1991: What is strategy? Harvard Business Review,, Nov./Dec. 1996: Prahalad, C. K.; Hamel, G. The core competence of the corporation. Harvard Business Review, May/June 1990: Stabell, Chareles; Fjeldstad, Oystein, D. Configuring value for competitive advantage: on chains, shops, network. Strategic Management Journal. Vol. 19, 1998:

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