OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS E A CIDADE DE SANTOS: PROCESSO DE REVISÃO E PLANEJAMENTO SOB A ÓTICA DO ATUAL CENÁRIO ECONÔMICO

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1 OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS E A CIDADE DE SANTOS: PROCESSO DE REVISÃO E PLANEJAMENTO SOB A ÓTICA DO ATUAL CENÁRIO ECONÔMICO PINTO, Cristiane Elias de Campos 1 Resumo: Os planos diretores municipais aprovados após o advento do Estatuto da Cidade receberam maior importância na medida em que foi estabelecida a participação popular como requisito da elaboração do referido instrumento. Os princípios inseridos nas normas municipais atendem as diretrizes gerais da lei federal, muito embora na prática não haja a efetiva garantia da consecução de tais objetivos. O artigo trata do caso do município de Santos, que não é muito diferente da maior parte dos municípios brasileiros em se tratando do processo de revisão e aprovação do plano diretor, ainda que se considere a existência de um verdadeiro incremento na participação social especialmente representada pelos conselhos municipais e entidades de classe. O fato revelado pelo presente artigo é que o atual plano, ainda que tenha contemplado diferentes e abrangentes diretrizes, ainda não garante a efetiva adoção de políticas públicas tendentes a melhorar a qualidade de vida das pessoas no município tampouco o pretendido desenvolvimento sustentável. Palavras-chave: plano diretor; planejamento; desenvolvimento sustentável Abstract: The municipal master plans approved after the advent of the City Statute received greater importance in that popular participation was established as a requirement of the development of this instrument. The principles embedded in municipal standards meet the general guidelines of federal law, although in practice there is no guarantee of the effective achievement of such goals. The article discusses the case of Santos, which is not much different from most of the municipalities in the case of the review process and approval of the master plan, even if it was the existence of a real increase in social participation especially represented by municipal councils and associations. The fact revealed by this article is that the current plan, although it contemplated different guidelines and comprehensive, yet ensures the 1 Advogada e Professora Universitária. Pós-graduada em Direito pela Universidade Católica de Santos e pela Pontifícia Universidade Católica de Belo Horizonte. Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos. Endereço eletrônico: cristiane.e.c.pinto@gmail.com

2 effective implementation of public policies aimed at improving the quality of life of people in the municipality nor the desired sustainable development. Keywords: master plan; planning; sustainable development. INTRODUÇÃO O presente trabalho pretende revelar através da análise conceitual do plano diretor como ferramenta de direito urbanístico, e da fundamentação legal do mesmo no contexto da atual política urbana nacional, a relevância do tema para o planejamento das cidades. O estudo do processo de revisão do plano diretor nos municípios pode subsidiar a análise dos futuros gestores públicos na condução das políticas e metas de desenvolvimento econômico e social, a garantir a desejada qualidade de vida das pessoas e o desenvolvimento sustentável. Sendo assim, pretende-se estudar a fundamentação legal do plano diretor baseada também nos conceitos doutrinários sobre o tema e para tanto, vamos mencionar os princípios norteadores do atual plano diretor, para entender como se deu o referido processo de revisão e elaboração. Com essa análise, será possível verificar se de fato, os princípios adotados pela norma em comento foram incorporados no texto, especialmente no tocante aos planos e vetores de desenvolvimento, a permitir que o texto final seja o resultado do planejamento negociado com a sociedade e cumpra finalidade social. 1 Fundamentação legal dos planos diretores na política urbana nacional O plano diretor encontra respaldo em nosso ordenamento jurídico no parágrafo 1º do artigo 182 da Constituição Federal de 1988 no capítulo que trata da política urbana. Sendo assim, o legislador fez previsão sobre o conteúdo mínimo do referido instrumento, especialmente para disciplinar a obrigatoriedade em municípios com mais de 20 mil habitantes, tratando inclusive de mencionar sua finalidade, no sentido de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantia do bem-estar de seus habitantes.

3 O Estatuto da Cidade também fez previsão expressa sobre o plano diretor no artigo 41 e ampliou o rol da obrigatoriedade do plano, nos incisos I, II, III, IV e V, o que desde logo, suscitou a discussão sobre sua constitucionalidade. A alegação de inconstitucionalidade trazida pela interpretação de tais dispositivos teve como premissa, na opinião EREMBERG 2 a seguinte questão: Seria essa ampliação inconstitucional, à luz do princípio da autonomia dos municípios, configurando indevida invasão de competência, por parte da União ou dos Estados, ao impor a tais entes federados uma exigência que desborda o quanto determinado de forma expressa na Constituição Federal? A discussão sobre a inconstitucionalidade do dispositivo 41 do Estatuto da Cidade assim como da Constituição Estadual de outros estados, com disposições ainda mais abrangentes sobre o tema, chegaram ao Supremo Tribunal Federal que decidiu em Ação Direta de Inconstitucionalidade especialmente no caso da Constituição Estadual do Amapá que segue: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIOS COM MAIS DE 5 MIL HABITANTES: PLANO DIREITOR. ART. 195, CAPUT, DO ESTADO DO AMAPÁ. ARTIGOS 25, 29, 30, I E VIII, 182 parágrafo 1.o, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 11 DO A.D.C.T. 1. O caput do art. 195 da Constituição Estadual do Amapá estabelece que o plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento econômico e social e de expansão urbana, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para os Municípios com mais de 5 mil habitantes.2. Essa norma constitucional estendeu, aos municípios com número de habitantes superior a cinco mil, a imposição que a Constituição Federal só fez àqueles com mais de vinte mil (art. 182, p.1.o). 3. Desse modo, violou o princípio da autonomia dos municípios com mais de cinco mil e até vinte mil habitantes, em face do que dispõem os artigos 25, 29, 30, I e VIIII da C.F. e 11 do A.D.C. T. 4. Ação Direita de Inconstitucionalidade julgada procedente, nos termos do voto do Relator. 5. Plenário: decisão unânime. STF, ADIn n. 826/9, AP, Rel. Min. Sydney Sanches, j. em ,DJ de Contudo e como obtempera o mesmo autor, sobre a competência da União em estabelecer normas gerais sobre a atuação dos municípios em matéria urbanística, a lei federal pode ampliar o rol de municípios sujeitos ao plano diretor, senão vejamos: Nessa ordem de ideias, a rigor não se aplica às disposições do artigo 41 do Estatuto da Cidade a postura adotada pelo Egrégio Supremo Tribunal 2 EREMBERG, Jean Jacques. Função Social da Propriedade Urbana. Municípios sem plano diretor.são Paulo: Letras Jurídicas, 2008, p.85

4 Federal no sentido da inconstitucionalidade da ampliação do rol de município sujeitos à obrigatoriedade de edição de plano diretor. Em outras palavras, não há inconstitucionalidade na previsão legal do artigo 41 do Estatuto da Cidade. Dito isto, entendemos que os municípios podem dispor da utilização de planos diretores como meio de ordenamento e planejamento urbano, em razão de competência municipal, tendo em vista que o mandamento constitucional prevê apenas as regras e diretrizes gerais. Considerando o aparato legal do referido instrumento, faremos na próxima seção a análise conceitual do plano diretor. 2 Análise conceitual do instrumento do plano diretor Ressaltada, pois, a importância do plano diretor para as cidades, cumpre-nos destacar algumas definições sobre esse instrumento. Segundo GRANZIERA 3, o plano diretor é o instrumento catalizador das condições de vida desejadas pelos habitantes. Trata-se do produto de uma negociação pública, em que os habitantes definem o que desejam para a cidade. Deve, pois, o Plano Diretor ser entendido não apenas como um instrumento de gestão urbana e ambiental, mas sobretudo como o processo compreensivo e participativo no qual pode se dar o enfrentamento dos diversos conflitos existentes acerca do uso e ocupação do solo urbano e de seus recursos A nosso ver, essa é a melhor definição doutrinária sob o tema, tendo em vista que analisa o instrumento sob o ponto de vista social e ambiental, levando em conta ainda o próprio processo de implementação e aprovação, na medida em que reforça vários aspectos da produção do instrumento, em especial, a participação popular para a construção de uma política pública para o planejamento municipal. Desse modo, o plano diretor elaborado sob essa premissa, ou seja, plano diretor construído com a real participação dos maiores interessados terá maior chance de garantia de sua efetividade. Outras definições doutrinárias devem ser mencionadas tendo em vista a possibilidade de diferentes abordagens sobre o mesmo instrumento, de forma que, o plano diretor também 3 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2009, p. 469.

5 pode ser definido sob o aspecto relacionado com o crescimento e o funcionamento da cidade e nesse ponto define SILVA 4 : Segundo a Constituição de 1988, o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Sendo instituído na forma de lei complementar, dispõe sobre a política urbana do município, organizando o funcionamento e o crescimento da cidade Nessa linha MACHADO 5 destaca o plano diretor sob o ponto de vista de normativa municipal levando em considerando a regra de competência legislativa: conjunto de normas obrigatórias, elaborado por lei municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal, que regula as atividades e os empreendimentos do próprio Poder Público Municipal e das pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou Público, a serem levados a efeito no território municipal. Por fim, a definição legal do plano diretor inserida no artigo 40 do Estatuto da Cidade, que dispõe o mesmo como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. As definições apresentadas acima, denotam a relevância e complexidade do planejamento urbano, tendo como base a aprovação desse conjunto de normas inseridas em um único instrumento jurídico. Destarte, e diante das conceituações doutrinárias acima apontadas, veremos a seguir, os princípios inseridos no atual plano diretor e a respectiva relação do mesmo com diversas normativas internacionais, para melhor compreender seu processo de revisão e elaboração. 3 Dos princípios norteadores do atual plano diretor Os princípios informados no artigo 1º da Lei.731 de 2011, que instituiu o atual plano diretor do município, são referenciados em diversos diplomas internacionais e nacionais e por isso vale destacar o referido dispositivo nesse momento do trabalho: Art. 1.º Fica instituído o Plano Diretor de Desenvolvimento e Expansão Urbana do Município de Santos, cujos princípios básicos são a melhoria da qualidade de vida da população e o pleno desenvolvimento das funções social e econômica do Município, conforme determina a Lei Orgânica. 4 SILVA, Carlos Henrique Dantas. Plano Diretor. Teoria e Prática. São Paulo: SARAIVA, MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: SARAIVA, 2008

6 Vale destacar algumas normativas internacionais que tratam do assunto, dentre elas, pode-se dizer que o grande marco de proteção ambiental, nesta considerando-se a preservação do bem estar humano e da sadia qualidade de vida foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente em Estocolmo em 1972, que preconizou no Princípio Primeiro: O homem é ao mesmo tempo criatura e criador do meio ambiente, que lhe dá sustento físico e lhe oferece a oportunidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente. A longa e difícil evolução da raça humana no planeta levou-a a um estágio em que, com o rápido progresso da Ciência e da Tecnologia, conquistou o poder de transformar de inúmeras maneiras e em escala sem precedentes o meio ambiente. Natural ou criado pelo homem, é o meio ambiente essencial para o bem-estar e para gozo dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à própria vida. O princípio segundo da referida Conferência aduz que a proteção e melhoria do meio ambiente devem constituir a preocupação de todos os Governos por afetar o bem estar dos povos. Ainda na esfera internacional, a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento adotada pela Resolução nº. 41/128 da Assembléia Geral das Nações Unidas de 4 de dezembro de , reafirma em seu texto o ser humano como objeto e destinatário principal de proteção das normas para o desenvolvimento, que deve ter como baliza o respeito aos direitos humanos, e ainda que os Estados têm o dever de formular políticas objetivando o bem estar de toda a população. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento na Declaração Rio de Janeiro de 1992, adotou no princípio 1 que os seres humanos têm direito a vida saudável. Diante desse panorama, há que se refletir sobre o significado de bem estar social e qualidade de vida no contexto das cidades brasileiras, na que medida os planos municipais tendem a alcançar tal objetivo, visto como um dos princípios norteadores do plano, considerando o estado de bem estar como atributo da qualidade de vida e meta do Poder Estatal. Segundo Daniela Di Sarno 7, 6 Resolução 41/128 da Assembléia Geral das Nações Unidas 7 DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004.

7 qualidade de vida engloba muito mais que a mera sobrevivência da espécie. Refere-se à vivência em sua plenitude, na qual o ser usufrua de tudo o que for necessário para, além da sobrevivência física, obter a realização de suas finalidades A Constituição Federal de 1988 também consagrou o direito à qualidade de vida no artigo 225 com um atributo antes não mencionado, qual seja direito à sadia qualidade de vida. Verifica-se, pois, do texto legal que a diretiva municipal atende, pelo menos sob o ponto de vista conceitual, as diretrizes do Estatuto da Cidade para elaboração dos planos municipais, de sorte que cabe agora, verificar como se deu o processo de elaboração dos planos diretores anteriores apenas para traçar a respectiva relação com o atual. 4 Do processo de revisão e aprovação do atual plano diretor de Santos. Os processos de revisão e aprovação dos planos diretores são antecedidos pela coleta de dados sócio-econômicos da cidade, a subsidiar as propostas de revisão de qualquer plano. Com esse levantamento será possível estabelecer prioridades e metas com base em um sistema de planejamento municipal devidamente articulado além da necessária comunicação com os seguimentos sociais. O processo de revisão e aprovação do atual plano diretor teve início em novembro de 2008 e término em junho de 2009, cujo cronograma apresentamos na figura abaixo, sendo marcado notadamente pela realização de oito audiências públicas e com a apresentação de 508 propostas. Estabeleceram-se os setores prioritários, em relação os quais os planos de desenvolvimento foram traçados, conforme figura abaixo:

8 E S T R U T U R A Porto Comércio e Serviço Turismo Pesca Gestão Ambiental Desenvolvimento Turístico Demanda Habitacional Trânsito e Transporte Sist. Integr. da Informação Integração Porto x Cidade SETORES PRIORITÁRIOS PLANOS DE AÇÃO INTEGRADA DIRETRIZES SISTEMA DE PLANEJAMENTO Uso e Ocupação do Solo Circulação e Transporte Econômica Social Ambientais Habitação SEPLAN CMDU Audiências Públicas Fundo de Desenv. Urbano Fundo p/ Pres. e Recuperação do Meio Ambiente Sendo assim, porto, comércio e serviço, turismo e pesca foram eleitos como setores prioritários, assim como se fixou as diretrizes gerais baseadas nas questões relativas ao uso e ocupação do solo, circulação e transporte, economia social, questões ambientais e habitação. Consta no plano diretor, a previsão de implementação dos seguintes planos de desenvolvimento: I - Plano de Sustentabilidade Ambiental; II -Plano de Desenvolvimento Urbano; III - Plano de Desenvolvimento Turístico; IV - Plano de Pesquisa e Desenvolvimento; V - Plano de Desenvolvimento Energético; VI - Plano de Desenvolvimento Portuário, Retroportuário e de Logística; VII - Plano de Desenvolvimento de Pesca e da Aquicultura. A sistematização das propostas foi feita pelo Sistema de Planejamento Municipal composto pela articulação dos seguintes órgãos e conselhos municipais: Secretaria de Planejamento Urbano, Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano - CMDU e também pelo Conselho de Desenvolvimento de Santos, local onde as propostas foram apresentadas e discutidas.

9 Segundo dados disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Santos 8 sobre os órgãos de planejamento, composição e competências, o CMDU foi criado através da Lei nº. 1776/1999 e realizou discussões importantes sobre vários setores relacionados ao desenvolvimento urbano da cidade e tem como competência a articulação dos diversos setores da sociedade na participação das políticas de planejamento urbano em especial das que foram destinadas à discussão do atual plano diretor santista. O texto final foi aprovado no mês de julho de 2011, sem que de fato as principais questões sociais tenham merecido maior ênfase, ao contrário das questões relativas ao desenvolvimento econômico do município. Sendo assim, não é possível afirmar que houve de fato acolhimento das propostas apresentadas, considerando que o atual plano diretor tem diretrizes bastante genéricas, especialmente se levarmos em conta o atual estágio de desenvolvimento econômico do município, evidenciado pelas perspectivas lançadas pela exploração do pré-sal e dos investimentos no porto santista. Não nos parece assim, muito favorável o estabelecimento de planos e vetores de desenvolvimento sem metas específicas e prazos definidos de execução, ademais é importante asseverar que os planos de desenvolvimento não foram efetivamente implementados até o momento deste artigo. Para o município de Santos que aguarda as projeções e perspectivas de desenvolvimento econômico capitaneadas pela exploração do pré-sal, a falta ou demora na execução de projetos a nosso ver, em especial a falta de execução de projetos relativos à mobilidade urbana e infraestrutura municipal, poderá causar o agravamento das questões urbanas que a cidade precisa solucionar, afinal esse deveria ser o objetivo do plano diretor. CONSIDERAÇÕES FINAIS Ao longo do presente artigo, demonstramos que os planos diretores municipais ainda que tenham o devido aparato legal e doutrinário para sua consecução, ainda guardam relativo distanciamento com as reais necessidades dos municípios. A análise do processo de revisão e aprovação do atual plano diretor de Santos revelou a maior preocupação da gestão municipal com aspectos relativos ao desenvolvimento econômico na contramão com a preocupação sócio-ambiental. 8 Disponível em: < Acesso em

10 Por outro lado, verificou-se um incremento na participação popular, especialmente representada por entidades de classe e pelos Fóruns de Cidadania do município, o que revela uma mudança de paradigma em relação aos planos anteriores. É inegável também que o atual plano diretor, do mesmo modo como ocorreu com os anteriores, preocupou-se mais com as questões de ordem urbanísticas, o que por si só, prejudica a efetiva participação popular no processo de revisão, maior interessada no debate de questões sociais, ou seja, interessada em discutir o planejamento de forma mais ampla. Dessa forma, a pretendida garantia da qualidade vida das pessoas nas cidades pelo estabelecimento de planos e metas para o desenvolvimento sustentável, objetivo da construção do referido instrumento de política urbana, recebeu mais uma vez conotação de menor importância. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS EREMBERG, Jean Jacques. Função Social da Propriedade Urbana. Municípios sem plano diretor.são Paulo: Letras Jurídicas, GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, SILVA, Carlos Henrique Dantas. Plano Diretor. Teoria e Prática. São Paulo: SARAIVA, MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: SARAIVA, Assembléia Geral das Nações Unidas. Resolução 41/128. DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, GONÇALVES, Alcindo. Plano Diretor. Planejamento e Legislação Urbana. Santos: Revista da Procuradoria Geral do Município de Santos, NUNES, Luiz Antonio de Paula. Tese de Doutorado. A construção da esfera pública no planejamento urbano. Um percurso histórico: Santos, São Paulo: Universidade de São Paulo, SANTOS, Prefeitura Municipal de Santos. Disponível em: < Acesso em 10 fev

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