Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia

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1 Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Parecer sobre a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia (versão provisória) Ana Luísa Riquito Catarina Sampaio Ventura J. C. Vieira de Andrade J. J. Gomes Canotilho Miguel Gorjão-Henriques R. M. Moura Ramos Vital Moreira Coimbra, Maio de 2000

2 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 2 Nota de apresentação 1. A Assembleia da República, por iniciativa da respectiva Comissão de Assuntos Europeus, encomendou à FDUC (bem como a outras faculdades de Direito) um parecer sobre a carta da direitos fundamentais da União Europeia, cujo projecto se encontra em preparação por uma comissão constituída no seguimento da decisão do Conselho Europeu de Tampere, durante a presidência finlandesa. Para efeitos de elaboração do parecer solicitado foi constituído um grupo de trabalho composto por vários professores e assitentes da FDUC, todos eles interessados na problemátca dos direitos fundamentais e/ou do Direito comunitário (cfr. infra dados sobre a composição do grupo). Face à escassez de tempo disponível, de acordo com os prazos estabelecidos pela AR para a entrega do documento, a preparação do trabalho foi repartida pelos membros do grupo, sob responsabilidade individual de cada um, depois de uma troca de impressões conjunta para delimitar o tema de cada um, para concertar uma forma de apresentação aproximadamente idêntica e finalmente para apurar uma orientação geral convergente. Por isso, este parecer é no fundo um conjunto de contribuições individuais que aliás nesta versão provisória até se apresentam de forma separada, sem prejuízo de uma perspectiva comum sobre os vários temas e de uma orientação geral compartilhada no essencial por todos os membros do GT. O pedido de parecer da Assembleia da República vinha acompanhado de um questionário, enunciando um conjunto de problemas que os autores do pedido gostariam de ver especialmente abordados. Na elaboração deste parecer o grupo de trabalho entendeu que não era obrigatório tomar esses questionário como ponto de referência da elaboração do parecer, tendo preferido uma estruturação 2

3 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 3 organizada de acordo com o plano que pareceu mais adequado para tratar sistematicamente o tema em causa. Mas é evidente que todas as perguntas colocadas pela Assembleia República encontram resposta neste parecer, em uma ou mais das partes em que vai organizado. 2. É o seguinte o plano do parecer, tal como foi acordado pelos membros do grupo de trabalho: Capítulo I Compreensão jurídico-política da Carta, por J. J. Gomes Canotilho. Capítulo II A evolução da protecção dos direitos fundamentais no espaço comunitário, por Miguel Gorjão- Henriques. Capítulo III Contexto e justificação da Carta, por Catarina Ventura. Capítulo IV Natureza da Carta, titulares e destinatários, por R. M. Moura Ramos. Capítulo V Conteúdo da Carta: O catálogo dos direitos fundamentais, por Ana Luísa Riquito. Capítulo VI A tutela dos direitos fundamentais da Carta, por Vital Moreira Capítulo VII A Carta e as constituições nacionais, por J. C. Vieira de Andrade. Capítulo VIII A Carta e a Convenção Europeia de Direitos do Homem, por Vital Moreira 3. Importa deixar registadas algumas notas curriculares relevantes sobre os autores deste parecer, que vão indicados por ordem alfabética do nome próprio: ANA LUÍSA RIQUITO: assistente estagiária da FDUC, mestranda na área de Direito Público, colaboradora do Ius Gentium Conimbrigae, docente do European Master s Degree in Human Rights and Democratisation (Veneza) e do Course in Human Rights (FDUC). CATARINA SAMPAIO VENTURA: assistente estagiária da FDUC, mestranda na área de Direito Público, colaboradora do Ius Gentium 3

4 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 4 Conimbrigae, docente do European Master s Degree in Human Rights and Democratisation (Veneza) e do Course in Human Rights (FDUC), consultora do Ministério dos Negócios Estrangeiros para os direitos humanos no âmbito da presidência portuguesa da UE. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, professor associado da FDUC, autor da obra Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976 (Coimbra: Almedina) e de vários outros trabalhos na área de direitos fundamentais. J. J. GOMES CANOTILHO, professor catedrático da FDUC, presidente do Ius Gentium Conimbrigae, co-cordenador do Course in Human Rights, co-autor da Constituição da República Portuguesa Anotada e autor de vários trabalhos na área de direitos fundametais. MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES: assistente da FDUC, mestre em Integração Europeia, colaborador do Ius Gentium Conimbrigae, docente do European Master s Degree in Human Rights and Democratisation (Veneza) e do Course in Human Rights (FDUC), coautor do Código da União Europeia (Coimbra: Almedina, 2000) e de vários trabalhos sobre temas comunitários. R. M. MOURA RAMOS, professor associado da FDUC, juiz do Tribunal de Primeira Instância da CE, colaborador do Ius Gentium Conimbrigae, professor do European Master s Degree in Human Rights and Democratisation (Veneza) e do Course in Human Rights (FDUC), autor de vários trabalhos sobre cidadania e outros temas de direitos fundamentais e de Direito Comunitário. VITAL MOREIRA, professor auxiliar da FDUC, director nacional e professor do European Master s Degree in Human Rights and Democratisation (Veneza), co-coordenador e professor do Course in Human Rights (FDUC), colaborador do Ius Gentium Conimbrigae, membro da Comissão Direito e Democracia, do Conselho da Europa ( Comissão de Veneza ), co-autor da Constituição da República Portuguesa Anotada. 4

5 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 5 4. Como se assinala na página de rosto, esta é uma versão provisória do parecer. Dado o curto período de tempo de que os autores dispuseram, não foi sequer possível tomar em conta no trabalho de cada um as contribuições dos demais. É portanto natural que uma leitura de conjunto possa revelar uma ou outra lacuna, sobreposição ou mesmo incongruência pontual. Por isso, os autores reservam-se a faculdade de proceder a uma revisão do texto conjunto, de modo a corrigir as eventuais deficiências e a afinar as fronteiras entre os vários capítulos e a coordenação entre eles. Todavia, pese embora a provisoriedade do texto, o parecer exprime convictamente as orientações comuns aos membros do grupo de trabalho quanto aos principais problemas levantados pela Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, desde os de enquadramento jurídico-político da mesma até às questões da tutela dos direitos fundamentais da EU. Aqui fica pois a contribuição académica da FDUC, que não pretende mais do que ajudar a informar o necessário debate político de uma questão de tão grande importância para o futuro da UE. Coimbra, 9 de Maio de 2000 O Grupo de Trabalho da FDUC 5

6 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 6 Capítulo I. Compreensão jurídico-política da Carta J. J. Gomes Canotilho 1. Fundamentalização formal e material A elaboração de uma carta europeia de direitos fundamentais pretende recortar um conjunto de direitos juridicamente vinculativos das instituições da União Europeia. O seu primeiro objectivo é, assim, a positivação de direitos através da sua incorporação jurídica no ordenamento da União. Em segundo lugar, pretende-se positivar os direitos conferindo-lhes um valor de Fundamental Rights e atribuindolhes uma hierarquia materialmente superior no quadro das fontes de direito da União Europeia. Significa isto a fundamentalização formal e material desses direitos. Fundamentalização formal porque as normas da carta deverão ser incluídas no tratado e aí colocadas no grau 6

7 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 7 hierarquicamente superior da ordem jurídica e comunitária. A fundamentalização formal afasta, desde logo, a ideia de uma cartadeclaração anteposta no Tratado da Comunidade, mas sem valor formal juridicamente vinculativo. A dimensão de fundamentalização material sugere que estes direitos são constitutivos das estruturas básicas da Comunidade e da União europeias. Além de serem uma legitimação política e moral de uma estrutura político-organizatória, elas crismam a Europa Comunitária como uma comunidade de valores e de princípios juridicamente normativizados numa carta de direitos fundamentais. 2. Não constitucionalização, não estatalização A incorporação de uma carta de direitos fundamentais não significa que ela transporte uma qualquer ideia de constituição europeia e de Estado europeu. Como se sabe, a ideia de fundamentalização de direitos não pressupõe a criação formal de uma constituição e a existência de um Estado. A carta de direitos fundamentais não é, pois, o Título I de uma futura constituição europeia. A sua elaboração não emana de um poder constituinte europeu radicado num povo europeu ou nos povos dos estados membros da comunidade. As tradicionais formas e procedimentos constituintes de We, the People ou We, the people of the states estão aqui fora de causa. Por outro lado, e precisamente pelo que se acaba de dizer, os Tratados da Comunidade Europeia não constituem uma verdadeira carta constitucional da União Europeia, não obstante existirem sugestões nesse sentido na jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades. Se não existe uma constituição europeia, também não existirá um Estado europeu. A carta europeia de direitos fundamentais é uma carta vinculativa dos 7

8 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 8 órgãos legislativos, executivos e jurisdicionais da União Europeia e não uma constituição juridicamente constitutiva e conformadora de um hipotético Estado europeu. 3. Carta para a União e não carta para os Estados A terceira ideia a sedimentar é a de que a carta europeia de direitos fundamentais não substitui nem pode substituir as constituições dos Estados- -membros. É aplicável às instituições da União, aos seu órgãos e respectivos actos, mas não impõe obrigações aos Estados-membros fora do âmbito e finalidades das demais normas primárias da Comunidade. 4. Especificidade da carta quanto ao catálogo de direitos fundamentais A carta europeia de direitos fundamentais está sujeita a uma cláusula de não retrocesso relativamente: (1) à Convenção Europeia dos Direitos do Homem; (2) a convenções internacionais sobre direitos fundamentais; (3) outros tratados ou declarações internacionais a que tenha aderido ou ratificado; (4) constituições dos Estadosmembros. A dimensão específica da carta quanto a direitos fundamentais deverá centrar-se, por exemplo, na cidadania europeia e no espaço europeu como espaço de reforço garantístico para determinados direitos. Inserem-se aqui os direitos relacionados com os problemas de inclusividade (imigrantes, refugiados e asilados); os direitos conexionados com a socialidade europeia (direitos sociais); os direitos ligados a problemas de sustentabilidade ecológica (direito ao ambiente, direito à água); direitos relacionados com as diferenças étnicas e éticas (minorias); direitos ligados à digitalidade e dados 8

9 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 9 informáticos (serviços de informação europeus) e os direitos relacionados com a defesa dos consumidores. Questão 2: a evolução da protecção dos direitos fundamentais no espaço comunitário (o estado da questão): da afirmação política e jurisprudencial à consagração normativa (artigo 6.º, n.º 2 Tratado da União Europeia)? 1. É conhecida e comum a asserção de que a Europa «is often thought to be less than modest in its pretensions concerning human rights» (K. COATES). 2. No plano jurídico-político internacional, apesar dos antecedentes anteriores, foi especialmente a partir da Segunda Guerra Mundial que a «sociedade internacional» ficou definitivamente alertada para a insuficiência do sistema estatal como garante único dos direitos das pessoas, constatação ainda hoje reforçada, como resulta de forma paradigmática da actual construção do direito de ingerência humanitária e mesmo, mais latamente, das condicionantes do próprio processo de globalização. A Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948, primeiro catálogo e diploma normativo básico e mínimo «para a comunidade internacional no seu conjunto» (MADARIAGA), afirmou como travemestra da então nova ordem internacional o princípio do respeito pelos direitos humanos tal como havia sido proclamado em 1941 por Roosevelt e recebido em 1945 pela Carta da O.N.U. 3. Após o insucesso, nos anos 50, da prefigurada Comunidade (Política) Europeia, com pretensões de afirmação e tutela comunitária de direitos fundamentais, os tratados originais das três Comunidades Europeias (do Carvão e do Aço Paris, , da Energia Atómica e Comunidade Económica Europeia Tratados de Roma, de ), caracterizavam-se pela fundamental omissão da previsão de um catálogo de direitos fundamentais e de mecanismos específicos da sua tutela. 9

10 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE Essa omissão não implicou uma total desconsideração da necessidade de proteger os direitos fundamentais. Tal tarefa havia sido atribuída a outras instâncias internacionais a ONU, mas sobretudo ao Conselho da Europa, a quem competia especificamente a defesa dos valores fundamentais da civilização política da «sociedade aberta» (POPPER). No espaço europeu internacional, a afirmação e garantia dos direitos fundamentais matéria estranha às atribuições das Comunidades cabia então primacialmente ao Conselho da Europa, cujo estatuto (de 1949) expressamente se baseava no reconhecimento, por parte de todos os Estados membros, do «princípio do primado do Direito e [d]o princípio em virtude do qual qualquer pessoa colocada sob a sua jurisdição deve gozar dos direitos do homem e das liberdades fundamentais» (artigo 3.º). Princípios que lograram obter uma rápida concretização no seu seio quando, logo em 4 de Novembro do ano seguinte, «foi aprovada a Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (conhecida, daí em diante, por Convenção Europeia dos Direitos do Homem - C.E.D.H.). 5. A C.E.D.H., motivada pela intenção de "impedir o renascimento do totalitarismo na Europa" (P- H. TEITGEN, apud S. MARKS), influenciou de forma determinante a tutela dos direitos fundamentais no espaço europeu, estendendo a sua influência aos órgãos comunitários, após ter influenciado, de modo essencial, o ordenamento jurídico dos Estados membros da Comunidade Europeia (de ora em diante, CE). 6. Com efeito, todos os Estados membros da CE são signatários da convenção e, de forma significativa, interpretam as suas normas internas sobre direitos fundamentais à luz deste instrumento internacional. Mesmo considerando o elevado grau de protecção dos direitos fundamentais que as constituições e, de forma mais abrangente, os ordenamentos jurídicos nacionais garantem, o certo é que a regulação e os respectivos sistemas internacionais de garantia de tais direitos têm, adicionalmente, o interesse de, simultaneamente, fornecerem um standard minímo de garantia e suprirem as insuficiências dos meios internos de garantia. A nível estadual, igual ou superior protecção era em regra assegurada pelas constituições nacionais, em sentido formal ou material. 10

11 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE A este sistema, se contrapunham as Comunidades, às quais, em contraposição, eram apenas reconhecidos objectivos de índole sectorial (a CE.C.A. e a C.E.E.A.) ou meramente económica (a então C.E.E.) (cfr. PESCATORE, apud CLAPHAM, p. 93). 8. Contudo, a protecção dos direitos fundamentais não deixou de fazer o seu caminho, como dizia A. MACHADO. Assinala MARIA LUÍSA DUARTE (p. 29), com razão, a existência de três vias para a progressiva afirmação dos direitos fundamentais no espaço das Comunidades e, mais recentemente, também da União, correspondendo a três métodos principais: o método político, o método da enunciação expressa, o método pretoriano. Estes três planos, obviamente, são interdependentes e exercem uma influência recíproca, ainda que não necessariamente simbiótica. Têm ainda, um valor diverso. Contudo, revela-se útil a distinção, por, entre outras razões, permitir compreender as diferentes velocidade e intensidade que nos diversos níveis conheceu a afirmação e tutela dos direitos fundamentais. 9. Doutrinal e politicamente, o assunto tem sido muito discutido. Através de propostas e relatórios académicos, como o relatório Cassese (CASSESE e Outros), mas também pelos próprios órgãos das Comunidades e pelas instâncias nacionais. 10. Entre os primeiros, cumpre-nos destacar ainda, pela actualidade e seriedade das suas propostas, o Comité de Sábios presidido por M. L. Pintasilgo que, em 1996, sugeria, entre outras coisas: A alteração do tratado da UE, reforçando o conteúdo material dos direitos protegidos (o que Amesterdão veio em parte a realizar); A inserção no tratado CE de uma lista de direitos sociais garantidos (o que foi também feito de algum modo pela reforma de Amesterdão); e O estabelecimento de um sistema de controlo externo especializado na garantia do respeito pelos direitos fundamentais por parte do Tribunal de Justiça (um tribunal não permanente composto por juízes das jurisdições constitucionais e supremas dos Estados membros), para compensar o corte entre ambas as jurisdições. 11. Entre os órgãos comunitários, destacou-se, em primeiro lugar, o Parlamento Europeu (PE) desde Entre as suas uitas manifestações, há que realçar a Declaração de Direitos e Liberdades 11

12 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 12 Fundamentais de 1989, que a resolução Martin de 1990, repetindo em 1996 (MARTIN) convidava a inserir nos tratados. Além disso, elabora anualmente um relatório sobre a situação dos direitos humanos no mundo, através do Comité dos Assuntos Políticos, tendo criado, em 1984, uma Human Rights Unit, isto para já não considerarmos as sugestões que tem lançado de adesão à C.E.D.H. ou de elaboração de uma European Bill of Rights. 12. A Comissão, verdadeiramente, teve a sua primeira actuação efectiva neste domínio em 1975 (Bulletin des CE, 1975, suppl. n.º 5), sendo de 1979 a sua primeira proposta de adesão das Comunidades Europeias à C.E.D.H. 13. O Conselho Europeu destacou-se, por seu turno, com a proclamação em 1989 da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (TIZZANO e outros, p. 509). 14. O mesmo se diga da actuação política conjunta dos três órgãos principais. Pense-se nas declarações de Copenhaga de 1977 (TIZZANO, p. 449), de Estugarda de 1983 (idem, p. 433) ou ainda nas declarações de 1986 e 1995 contra o racismo e a xenofobia (idem, p. 466). 15. Todos estes actos, revelam, de modo inequívoco e explícito, a vontade política de respeitar e fazer respeitar os direitos das pessoas direitos políticos, económicos e sociais, assumindo a natureza essencial destes direitos na construção comunitária. 16. Uma última referência cumpre fazer, neste percurso, à actual iniciativa de elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Iniciativa política (inicialmente, com assumido carácter não vinculativo) do Conselho Europeu de Colónia de Junho de 1999, lançada na sequência da entrada em vigor do tratado de Amesterdão, ela cobra sentido se é que faz sentido imediato como instrumento jurídico específico de vinculação das Comunidades e União, bem como dos seus específicos órgãos (Conclusões da Presidência, pontos 44 e 45, e anexo IV). Decisão inovadora e ambiciosa, visa expressamente (ver o citado anexo IV) incluir um elenco dos direitos ligados à liberdade e à igualdade, mas também dos direitos processuais fundamentais que, não 12

13 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 13 sendo aqui desenvolvidos, ocupam um lugar crucial, designadamente no direito da concorrência e dos direitos económicos e sociais. Se os próprios tratados contribuem de forma decisiva para a revelação ainda que casuística e fragmentada dos direitos fundamentais, um tal instrumento, enquanto permita a organização de um quadro claro de direitos, poderá constituir uma base importante para a tutela dos direitos fundamentais no espaço da União e das Comunidades. 17. A segunda via é a percorrida pela própria normação comunitária, que, a título principal ou incidental, directa ou indirecta, acabou por incluir e reconhecer, de forma progressivamente crescente, um importante conjunto de direitos fundamentais que vinculam os órgãos das Comunidades e União, os Estados membros, as pessoas físicas a pessoas colectivas (nomeadamente, as empresas). 18. Limitar-me-ei a fornecer algumas indicações sobre as normas que, nos tratados da Comunidade Europeia (CE) e União Europeia (UE), exprimem o acolhimento do princípio de respeito pelos direitos fundamentais, especificando apenas alguns dos seus afloramentos principais (de fora ficam, intencionalmente, todos os direitos fundamentais resultantes de desenvolvimentos normativos através de normas de direito comunitário derivado ver, por exemplo, GEDDES). 19. Aliás, diga-se que, aquém da enunciação expressa, positiva e prescritiva, os tratados começaram por conter esparsas referências de sentido meramente político, sobretudo nas suas disposições preambulares. 20. O tratado de Roma da original CEE (actual CE) era particularmente avaro na expressão destes princípios comuns, que apenas se podiam vislumbrar num dos seus considerandos preambulares, quando se proclamava que os Estados membros estavam «resolvidos a consolidar, pela união dos seus recursos, a defesa da paz e da liberdade» chamando para si os «outros povos da Europa que partilham os seus ideais» (cons. 8). 21. Já o Acto Único Europeu marca uma evolução no modo de referir tais princípios, expressa sobretudo nos parágrafos 3 e 5 do seu preâmbulo. Como aí se diz: 13

14 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 14 «Decididos a promover conjuntamente a democracia, com base nos direitos fundamentais reconhecidos nas constituições e legislações dos Estados membros, na Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e na Carta Social Europeia, nomeadamente a liberdade, a igualdade e a justiça social». «Conscientes da responsabilidade que cabe à Europa de procurar falar cada vez mais em uníssono e agir com coesão e solidariedade, para (...) fazer valer muito especialmente os princípios da democracia e do respeito pelo direito e pelos direitos do homem, aos quais estão ligados, para dar em conjunto o seu próprio contributo à manutenção da paz e da segurança internacionais, de acordo com o compromisso que assumiram no âmbito da Carta das Nações Unidas». A estas referências preambulares poderiam apenas aditar-se algumas disposições sobre a política social (Cap. II, Secção II, Subsecção III) e a política do ambiente (idem, subsecção VI). 22. Momento de alguma importância efectiva aconteceu apenas com a aprovação e vigência do tratado de Maastricht (Tratado da União Europeia). 23. Para lá de nova inclusão no preâmbulo de piedosas intenções de «apego aos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do homem e liberdades fundamentais e do Estado de Direito» (cons. 3) 1, o tratado inseriu uma norma especial 2 (o artigo F actual 6.º, n.º 2, TUE), que afirmava a vinculação da União aos direitos fundamentais tal como consagrados na C.E.D.H., enquanto princípios gerais do direito correspondentes às tradições constitucionais comuns aos Estados membros (ver infra) Esta disposição veio formalizar o respeito dos direitos fundamentais pela União Europeia e suas instituições, num duplo sentido. Primeiro, estabelecendo como referente a Convenção Europeia dos Direitos 1 Em formulação muito próxima da do actual artigo 6.º, n.º 1 UE (infra). Outra indicação preambular era a do cons. 5, que afirmava o desejo de «reforçar o carácter democrático (...) do funcionamento das instituições», para lá das referências à cidadania (cons. 8) e ao objectivo da livre circulação das pessoas (cons. 10). 2 Na norma genérica do artigo B (actual artigo 2.º), ressaltava, como objectivo da União, «o reforço dos direitos e dos interesses dos nacionais dos Estados membros, mediante a instituição da cidadania da União». 14

15 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 15 do Homem (C.E.D.H.), de E, em segundo lugar, elevando no aspecto formal os direitos fundamentais correspondentes às tradições constitucionais comuns aos Estados membros à categoria de princípios gerais do direito, com o correspondente nível de protecção. 24. Mas o tratado de Maastricht não se ficou por aí. Igualmente significativa foi a introdução de um novo título XVII, dedicado à política de «cooperação para o desenvolvimento» da redenominada CE (artigos 130.º-U a 130.º-Y CE, actuais artigos 177.º-181.º CE), onde se estabelece que a política da Comunidade neste domínio «deve contribuir para o objectivo geral de desenvolvimento e de consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como para o respeito dos direitos do homem e das liberdades fundamentais» (artigo 177.º, n.º 2 CE). 25. O carácter parcelar da disposição do artigo 177.º, bem como as justas e duras críticas que o artigo 6.º, n.º 2 UE (então, artigo F, n.º 2) merecia, justificou que, no âmbito da chamada CIG/96, se tivessem obtido consensos quanto à questão geral da protecção dos direitos fundamentais na ordem jurídica comunitária, reflectidos no injustamente vilipendiado tratado de Amesterdão, que, a nosso ver, marca um «avanço significativo na proclamação do respeito devido ao princípio da democracia e às liberdades fundamentais» (CRUZ VILAÇA). Reproduzindo o que sobre este ponto particular escrevi sumariamente, «Ao nível da União Europeia, (...) não é menos certo ter ficado claramente acentuada a vinculação e os mecanismos do seu asseguramento pela obrigação de respeito dos direitos fundamentais, com vários índices concretos. A nova redacção do artigo 6.º UE é significativa, ao enunciar, no seu n.º 1, um conjunto de princípios fundamentais da UE (e não apenas dos Estados membros). Como aí se pode ler, «1. A União assenta nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de Direito, princípios que são comuns aos Estados membros». 15

16 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 16 Princípios cujo desrespeito pode ser causa de sanções não meramente políticas, como resulta do disposto no artigo 7.º UE [e 309.º CE] que estabelece um mecanismo de sanção para os Estados membros que violem os sobreditos princípios de forma «grave e persistente» ou do artigo 49.º UE, ao condicionar de forma expressa ao respeito por aqueles princípios o direito de qualquer Estado europeu poder aceder às Comunidades e União Europeias Esse avanço encontra um eco particular na mudança invisível do sentido e alcance do artigo 6.º, n.º 2 UE (infra) ou no simbolismo da declaração sobre a pena de morte (LUCAS PIRES, p. 42). 27. «Ainda no âmbito dos direitos fundamentais para além do mecanismo de sanção para os Estados membros que violem «de forma grave e persistente os princípios do artigo 6.º, n.º 1 UE (artigo 309.º CE) outras novidades se deverão assinalar, particularmente as que acentuam e reforçam a vertente social da integração comunitária. Em primeiro lugar, a inclusão de um princípio geral de igualdade (artigo 13.º CE) que acrescerá ao tradicional e fundamental princípio da não discriminação em razão da nacionalidade (artigo 12.º CE) 4, conquanto a concretização dependa de decisão unânime do Conselho. Em segundo lugar, o reforço inequívoco dos direitos sociais fundamentais. Amesterdão não se limitou a introduzir o protocolo social e o acordo sobre política social anexos pelo Tratado da União Europeia, mas ampliou ainda o grau de delimitação e protecção dos direitos sociais fundamentais, através da referência expressa no tratado CE à Carta Social Europeia de 1961 e à Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, como quadro e referentes de toda a política social comunitária (artigo 136.º), assim acolhidos como catálogos de direitos fundamentais no cerne da CE». 3 Claro que esta era, há muito, uma condição implícita de adesão, pelo menos desde a declaração sobre a democracia adoptada pelo Conselho Europeu em 1978 (reafirmada por exemplo na declaração solene sobre a União Europeia, adoptada em Estugarda em Junho de 1983). 4 A novidade é absoluta no que toca ao artigo 13.º CE, mas abrange igualmente, ainda que apenas procedimentalmente, o princípio da não discriminação por razões de nacionalidade (artigo 12.º CE, anterior artigo 6.º CE), pois, antes de Amesterdão, o procedimento decisional aí aplicado era o da «cooperação» (actual artigo 252.º CE), pelo que a normação era exclusivamente emanada do Conselho, enquanto agora segue o procedimento da «co-decisão», sendo responsabilidade conjunta de Conselho e Parlamento Europeu (artigo 251.º CE). 16

17 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 17 É óbvio que muitas outras alterações produzidas na CE, com Amesterdão, terão implicações directas no âmbito e, sobretudo, no grau de protecção dos direitos fundamentais garantido na CE (...).» (no mesmo sentido, VITAL MOREIRA, p. 87) Sem querer desvendar um elenco dos direitos fundamentais protegidos pelos tratados, certo é que, a partir dos tratados, tais direitos podem ser enumerados de forma relativamente fácil (ver listagem em CRUZ VILAÇA, p ). Contudo, se olharmos mais fundo, veremos ainda mais, que a evolução dos tratados não deixa de corresponder num processo nem sempre congruente às vicissitudes do modo como o Tribunal de Justiça encarou, ao longo dos anos, toda a vasta problemática dos direitos fundamentais. 29. Nos primeiros anos da construção comunitária, era visível um certo afastamento ou renúncia comunitária à tutela e garantia dos direitos fundamentais. Fala-se, sintomaticamente, numa fase de «agnosticismo valorativo» (MARIA LUÍSA DUARTE). A CEE não tinha de garantir direitos fundamentais, apesar do respeito que os Estados membros constitucionalmente lhes tributavam. Assim, no processo Stork, de 1959, o Tribunal de Justiça declarou que, no exercício das suas competências de «garante do respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado», o Tribunal não poderia «examinar a acusação segundo a qual, ao adoptar a sua decisão, a Alta Autoridade violou os princípios do direito constitucional alemão (designadamente os artigos 2.º e 12.º da lei fundamental)». Semelhante afirmação, só por si, não era totalmente criticável, a não ser enquanto assentava numa concepção radical de autonomia da ordem jurídica comunitária que a tornava indiferente aos princípios fundamentais do direito interno estadual, maxime os de origem constitucional. A mesma indiferença resultava do acórdão Consórcio do carvão do Ruhr de Aqui, contudo, o caso foi mais evidente, por haver declarado que «[n]ão compete ao Tribunal, que decide da legalidade das decisões tomadas pela Alta Autoridade, assegurar o respeito das normas de direito interno, 5 Referência que nesses protocolo e acordo não era feita senão incidentalmente. O artigo 136.º CE, norma primeira da nova política social comunitária, dispõe que a «Comunidade e os Estados membros, tendo presentes os direitos sociais fundamentais, tal como os enunciam a Carta Social Europeia, assinada em Turim, em 18 de Outubro de 1961, e a Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, de 1989, terão por objectivos...» (o sublinhado é nosso) e isso poderá significar a incorporação indirecta destes catálogos de direitos sociais no rol das fontes primárias de direito comunitário. A isto há que aditar a referência similar incluída no preâmbulo do tratado (outras alterações produzidas no Cap. I do Título XI do tratado CE artigos 136.º-141.º foram 17

18 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 18 ainda que constitucionais, em vigor num ou noutro dos Estados membros». Por outro lado, esta decisão do Tribunal de Justiça recusou expressamente a existência, no plano comunitário, de um princípio geral que garanta a manutenção pelos direitos adquiridos. 30. O juiz comunitário afirmava a total irrelevância dos direitos fundamentais protegidos nacionalmente, atitude que viria a custar caro ao Tribunal de Justiça, como este veio a perceber a partir dos anos 70, quando alguns tribunais constitucionais nacionais saíram em defesa dos direitos e princípios fundamentais consagrados nas respectivas constituições (em Itália, acórdãos Frontini, Granital; na Alemanha, entre muitos, acórdãos Solange I e II, Soweit e Maastricht; quanto a Portugal, CARDOSO DA COSTA). 31. Estas posições são hoje consideradas como «pecados de juventude» (youth sinns: HILF) ou mesmo como violações do próprio tratado, designadamente enquanto lhe incumbe (artigo 220.º CE) a «"garantia do respeito do direito". Por legado histórico, e por força da experiência constitucional contemporânea, o Direito incorpora a própria ideia de liberdade, concretizada esta na proclamação e na tutela efectiva dos direitos fundamentais» (MARIA LUÍSA DUARTE). 32. É verdade que, num segundo momento, também por força do diálogo com os órgãos jurisdicionais internos em especial os de garantia da constituição, a situação se modifica. 33. Em três passos sucessivos, o Tribunal de Justiça afirma a sua vinculação pela obrigação de respeito dos direitos fundamentais, enquanto pertencentes ao «património jurídico comum» (SUDRE, p. 101). Assim, afirma-os como princípios gerais de direito (a), correspondendo às tradições constitucionais comuns aos Estados membros (b) e interpretáveis à luz dos compromissos assumidos internacionalmente pelos Estados membros neste domínio (c). 34. Várias pronúncias foram significativas. Em primeiro lugar, o acórdão Stauder, Estava em causa a interpretação da versão alemã de uma decisão da Comissão que permitia o fornecimento a preço reduzido de manteiga excedentária a certos consumidores também importantes, mas não cabe aqui a sua análise). Baquero Cruz fala em «ampliação potencial da competência comunitária». 18

19 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 19 beneficiários de assistência social, pois, segundo ela, o direito a tal fornecimento implicava que o consumidor se apresentasse munido de uma «senha com o seu nome», quando as outras versões linguísticas e a própria execução da decisão em sede de comité haviam preferido uma interpretação e redacção menos restritivas, deixando a cada Estado membro a escolha do modo de individualização. Na sua resposta, o Tribunal de Justiça declarou, em formulação negativa, que «interpretada desta forma, a disposição controvertida não revela qualquer elemento susceptível de colocar em causa os direitos fundamentais individuais compreendidos nos princípios gerais do direito comunitário, cuja observância é assegurada pelo Tribunal.» (o sublinhado é meu) 35. A formulação usada sugere algumas breves reflexões. É importante pois afirma a vinculação do Tribunal e da CE à obrigação de respeito pelos direitos fundamentais. Mas também levanta a questão do âmbito subjectivo de protecção, porquanto aí é apenas declarada a obrigação de respeito pelos direitos fundamentais individuais, ficando em aberto o problema da existência e modo de protecção de direitos fundamentais colectivos. Seguidamente, parece que a consequência imediata era a de que cada Estado membro seria livre de interpretar e aplicar a decisão comunitária de modo mais conforme com os direitos fundamentais garantidos internamente, pelo que de facto há aqui um voltar atrás por parte do Tribunal de Justiça, face a anteriores afirmações da imprescindibilidade de interpretação uniforme do direito comunitário. Por último, é igualmente importante a consideração puramente comunitária da questão, afirmando a autonomia da ordem jurídica da Comunidade. Isto é, aliás, salientado pelo próprio advogado-geral ROEMER, nas suas conclusões. 36. A solução lograda no caso Stauder teve desenvolvimentos no ano seguinte, no também famoso acórdão Internationale Handelsgesellschaft (reafirmado em Köster). Naquele processo, o juiz de reenvio considerava ser o regime comunitário de cauções previsto por um regulamento comunitário contrário a «certos princípios estruturais do direito constitucional nacional que deveriam ser salvaguardados no âmbito do direito comunitário, pelo que a primazia do direito supranacional 19

20 FDUC: Parecer sobre a CDF/UE 20 deveria ceder perante os princípios fundamentais da lei fundamental alemã. Mais especificamente, violaria os princípios da liberdade de acção e de disposição, da liberdade económica e da proporcionalidade.» Apesar do significativo avanço, o Tribunal começou por recordar que «O recurso às regras ou noções jurídicas do direito nacional, para a apreciação da validade dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade, teria por efeito pôr em causa a unidade e eficácia do direito comunitário. A validade desses actos não pode ser apreciada senão em função do direito comunitário. Com efeito, ao direito emergente do Tratado, emanado de uma fonte autónoma, não podem, em virtude da sua natureza, ser opostas em juízo regras de direito nacional, quaisquer que sejam, sob pena de perder o seu carácter comunitário e de ser posta em causa a base jurídica da própria Comunidade; portanto, a invocação de violações, quer aos direitos fundamentais, tais como estes são enunciados na Constituição de um Estado membro, quer aos princípios da estrutura constitucional nacional, não pode afectar a validade de um acto da Comunidade ou o seu efeito no território desse Estado» (considerando 3). Dir-se-ia estarmos aqui perante uma reformulação actualizada desde logo, na sequência da afirmação, em 1964, no caso Costa c. ENEL, do princípio da prevalência do direito comunitário da doutrina Stork e Consórcio do carvão do Ruhr. 37. Mas, imediatamente a seguir a esta afirmação de princípio, opera-se a recepção material da obrigação de respeito pelos direitos fundamentais, muito para lá do que havia sido afirmado no caso Stauder. O Tribunal de Justiça afirma que os direitos fundamentais são «inerentes ao direito comunitário», enquanto «parte integrante dos princípios gerais do direito cuja observância é assegurada». Mas ainda que «A salvaguarda desses direitos, ainda que inspirada nas tradições constitucionais comuns aos Estados membros, deve ser assegurada no âmbito da estrutura e dos objectivos da Comunidade». 20

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