O Brasil na CPLP Uma modalidade de cooperação Sul-Sul

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1 O Brasil na CPLP Uma modalidade de cooperação Sul-Sul SAULO ARANTES COELIN A Cooperação Sul-Sul O termo cooperação, tomado em seu sentido mais amplo, constitui atualmente a essência da prática diplomática entre países amigos, tanto no plano bilateral quanto no multilateral. O conceito pode incluir desde o diálogo político-diplomático até a cooperação nos mais diversos setores, com destaque para a cooperação econômicocomercial e em ciência e tecnologia. A idéia da cooperação surge em oposição à idéia de confrontação e não se tem notícia, por exemplo, de utilização do termo cooperação nas relações entre metrópoles e colônias. O conceito ganha campo nos anos 60, ao tempo em que as relações de subordinação, próprias do regime colonial, são substituídas por relações amistosas entre Estados soberanos e, nos anos 70, no contexto da proposta dos países do Terceiro Mundo por uma Nova Ordem Econômica Internacional. Apesar de os países desenvolvidos terem também passado a utilizar o termo para caracterizar as relações entre si, a idéia de cooperação associa-se, desde seu surgimento, à necessidade de desenvolvimento dos países então recém-independentes ou do conjunto atual dos países do Sul. Em razão de sua gênese, o termo cooperação trazia embutida a noção de relações entre desiguais: a cooperação é prestada por aquele que dispõe de melhores recursos financeiros, tecnológicos, políticos etc., e é recebida por aquele a quem faltam as condições necessárias ao desenvolvimento. Este sistema tradicional de cooperação internacional, que orientou em grande medida as relações Norte-Sul nas últimas décadas, esgotou-se progressivamente, o que acabou por se refletir, de forma dramática, na diminuição dos 27

2 recursos alocados pelos doadores tradicionais. Entretanto, já a partir dos anos 70 se inicia a busca por novos modelos para a cooperação internacional, menos paternalistas e assistencialistas, no sentido de orientá-la cada vez mais para uma relação entre iguais. Paralelamente à evolução do conceito de cooperação internacional, também o conceito de desenvolvimento sofreu sensível mudança da década de 1960 até os dias de hoje: passou-se da noção de desenvolvimento econômico strictu sensu ao conceito de desenvolvimento humano. Este conceito, consagrado na Conferência Mundial para o Desenvolvimento Social (Copenhague, 1995), expressa a necessidade de solução durável para a questão da pobreza e da desigualdade, o que requer o aprimoramento das políticas e programas de cooperação em áreas como organização e capacidade de atuação do Estado, educação, saúde, entre outras. É neste contexto que se dá a construção do conceito de cooperação Sul-Sul ou cooperação horizontal, cujos principais marcos definidores encontram-se no Programa de Ação para a Cooperação Econômica entre Países em Desenvolvimento, adotado na Conferência de Ministros das Relações Exteriores do Movimento Não Alinhado em Georgetown, Guiana, em 1972; no Plano de Ação de Buenos Aires, adotado pelos 138 países que participaram da Conferência da ONU sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento, ocorrida na Argentina, em 1978; e no Programa de Ação de Caracas, formulado pelo Grupo dos 77 em Assim, a cooperação internacional deixou gradualmente de se referir simplesmente à assistência para a superação do subdesenvolvimento, a partir de um ponto de vista fundamentalmente econômico e de uma estrita relação Norte-Sul, passando a incorporar o conceito amplo de desenvolvimento social. Buscou-se alcançar maior isonomia no desenho das políticas e programas de cooperação, e a cooperação Sul-Sul ganhou cada vez mais espaço no cenário internacional, o que foi possível também graças ao crescimento econômico e progressivo fortalecimento das capacidades internas de parte dos países em desenvolvimento. 28

3 Em discurso recente, proferido por ocasião da XV Reunião de Diretores de Cooperação Internacional da América Latina e Caribe (Montevidéu, Mar/02), o Diretor- Geral da ABC, Embaixador Marco César Meira Naslausky, defendeu que: no século XXI a cooperação horizontal deverá crescer e se tornar um dos principais itens da agenda diplomática bilateral dos países em desenvolvimento, tendência que já começou a ser percebida mais claramente nos últimos anos da década de noventa. As potencialidades que a cooperação Sul-Sul oferece para o estreitamento das relações internacionais entre países em desenvolvimento, em praticamente todas as áreas do conhecimento, têm sido objeto de grande atenção por parte dos Governos dos mencionados países. Prova disso é o surgimento, nos últimos anos, de diversos órgãos especificamente concebidos para coordenar e promover essa promissora vertente da cooperação. O trabalho desenvolvido por essas instituições que atuam na promoção da cooperação entre países em desenvolvimento tem superado as expectativas iniciais e respondem, hoje, por parte substantiva dos programas mantidos entre os referidos países, os quais, sem substituir a cooperação vertical, mas ao complementá-la, redimensionaram e enriqueceram a cooperação técnica internacional. O tema da Cooperação Sul-Sul é hoje matéria de atenção privilegiada nos foros internacionais, como, por exemplo, nas reuniões do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, PNUD, onde os países em desenvolvimento, e de forma particular o Brasil, defendem sistematicamente a alocação de recursos da cooperação internacional, em geral disponibilizados pelos países doadores tradicionais ou mesmo pelos organismos internacionais, para a expansão das ações de cooperação horizontal. O Brasil sustenta, a esse propósito, que os recursos de fontes terceiras são essenciais para suprir deficiências financeiras e, consequentemente, para garantir a execução de uma modalidade de cooperação que se pauta essencialmente pelas simetrias e pelo espírito de parceria entre os agentes da cooperação. 29

4 Vale recordar que a medida da cooperação internacional costuma ainda aparecer quantificada em valores de Ajuda Pública ao Desenvolvimento. A APD engloba valores tanto de cooperação econômico-comercial quanto de doações internacionais ou empréstimos concessionais. Isto significaria que, em princípio, toda ação de cooperação internacional teria um valor quantificável. Há, entretanto, muitos componentes da cooperação internacional que não poderiam ser avaliados desta maneira. O exemplo mais claro disso é a capacitação e a transferência de tecnologia e experiências, aspectos fundamentais da cooperação técnica prestada pelo Brasil e por outros países em desenvolvimento que vêm se destacando nesta modalidade, como a Índia, o México e Cuba. Em outras palavras, a cooperação internacional não deve ser medida apenas sob o aspecto econômico de seus valores monetários quantificáveis: os aspectos políticos e estratégicos seriam, talvez, os mais decisivos. Um caso emblemático que exemplifica essa afirmação é a oferta brasileira aos países africanos, a custo zero, da tecnologia para produção de medicamentos antiretrovirais. O custo dessa tecnologia, desenvolvida por laboratórios públicos nacionais, não aparece de fato quantificada nos valores da cooperação brasileira com os países africanos, até mesmo porque seu valor estratégico para eventuais países beneficiários também seria de difícil quantificação. Valeria, da mesma forma, avaliar também o efetivo impacto das ações de cooperação internacional sobre o desenvolvimento. Neste sentido, a cooperação Sul-Sul, por envolver muitas vezes o aproveitamento de soluções e tecnologias desenvolvidas pelos próprios países do Sul, mais adaptáveis a países em condições semelhantes, apresentaria claras vantagens. No entanto, por envolverem, em geral, países com menos disponibilidades financeiras, as ações de cooperação horizontal têm um impacto reduzido, decorrente menos de sua qualidade e mais de seu acanhado número. Um último mas não menos importante elemento a se considerar é a importância dos valores da solidariedade e da justiça internacionais, componentes fundamentais

5 nas ações de cooperação entre os países do Sul. Num momento em que se verifica acentuada diminuição do volume de recursos financeiros destinados pelos países desenvolvidos e pelas instituições financeiras internacionais à ajuda ao desenvolvimento, em associação aos movimentos de marginalização e exclusão próprios do atual processo de globalização e liberalização econômica, a cooperação horizontal busca ser instrumental na construção de relações internacionais mais justas e equânimes. A cooperação brasileira no âmbito da CPLP A inserção do Brasil na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa dá-se justamente sob o duplo signo da avaliação político-estratégica do interesse nacional e do sentimento de solidariedade que nos aproxima de países e povos com os quais compartilhamos elementos históricos e culturais, bem como projetos comuns de desenvolvimento e paz. Assim, a CPLP constitui-se em marco orientador de prioridades para a atuação brasileira na cooperação Sul-Sul, como reflexo de uma opção de política externa e resposta natural ao imperativo de potencializar os esforços de cooperação internacional do país. Além do importante elemento de concertação político-diplomática e da ainda incipiente cooperação econômica, temas de outros textos desta publicação, a cooperação técnica é área que vem ganhando cada vez mais substância no âmbito da CPLP. Brasil e Portugal são os países da Comunidade com mais tradição na prestação de cooperação a países em desenvolvimento, apesar de ser possível a participação de qualquer Estado membro como prestador de cooperação em projetos nos quais já disponham de competência técnica e experiência. Nos foros em que se reúnem os Cinco, os Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP) inclusive realizam, entre si, ações de cooperação, o que revela o potencial da cooperação na CPLP mesmo fora de seus eixos tradicionais. A Agência Brasileira de Cooperação, de acordo com princípios internacionais correntes e com diretrizes emanadas do Ministério das Relações Exteriores, define a 31

6 cooperação técnica tanto a recebida pelo Brasil quanto a cooperação horizontal como a transferência de conhecimentos e experiências em bases não comerciais, com o objetivo de promover mudanças estruturais duradouras que contribuam significativamente para acelerar o processo de desenvolvimento dos países parceiros, ao mesmo tempo capacitando-os para continuar a atuar de forma autônoma nos temas em questão. Tais princípios gerais também norteiam, no contexto específico da CPLP, a cooperação brasileira, que se preocupa ainda em privilegiar, em detrimento de ações pontuais, projetos mais abrangentes, de maior impacto e efeitos mais duradouros. Um sinal da importância crescente da cooperação brasileira em língua portuguesa é o fato de grande parte das atividades da Agência Brasileira de Cooperação concentrar-se hoje em projetos voltados para os PALOP e para Timor Leste, realizados multilateralmente, no âmbito da CPLP, mas sem prejuízo da atuação no plano bilateral. Vale observar que o Brasil não é, tradicionalmente, um doador líquido de capitais para a ajuda pública ou ajuda internacional ao desenvolvimento. O país raramente doa equipamentos ou faz transferência líquida de recursos, ou tampouco assume custos locais para o desenvolvimento dos projetos de cooperação. A principal forma de o Governo e as instituições brasileiras participarem de ações de cooperação é facultando a transferência de conhecimento e experiências esta é uma especificidade da cooperação brasileira que procuramos sempre dar a conhecer aos países amigos. Isso não quer dizer que não haja custos para o país em tal modalidade de cooperação; estes, todavia, são em geral absorvidos na execução do projeto pela própria entidade executora. O país conta com conhecimentos técnicos e experiência relevantes em um amplo leque de temas de interesse para os PALOP e Timor Leste, com destaque para educação, saúde, agricultura, administração pública, apoio às micro e pequenas empresas e meio ambiente. A reconhecida excelência de instituições brasileiras nestas áreas específicas, 32

7 como a FIOCRUZ, a EMBRAPA, o SENAI, o SEBRAE, a ENAP, apenas para citar algumas, tem possibilitado a exploração de arranjos inovadores para somar esforços no desenvolvimento da cooperação técnica horizontal, dentre os quais destaca-se a triangulação com países desenvolvidos, como Japão e Alemanha. O Governo brasileiro vem ainda explorando outras maneiras criativas de suprir carências e complementar esforços de cooperação, que poderiam também vir a ser explorados no âmbito da CPLP, como a participação de organismos internacionais, como a FAO e o PNUD. Essa tendência de cooperação triangulada Norte-Sul tem o potencial de fortalecer a cooperação multilateral para o desenvolvimento, conforme fortemente recomendado pela Assembléia do Milênio da ONU. Há de se assegurar, entretanto, que a gestão dos programas permaneça sob a responsabilidade dos peritos e instituições do Sul, a fim de preservar as singularidades da Cooperação Técnica para o Desenvolvimento. Com vistas a tornar possível a execução de projetos triangulados na CPLP, o Brasil, juntamente com seus parceiros na Comunidade, têm procurado ajustar o processo de preparação e aprovação de projetos de cooperação aos padrões correntes internacionais, com a adoção de um modelo padronizado de enquadramento de projetos. Praticamente todos os setores governamentais já contam hoje com reuniões intergovernamentais regulares, de nível técnico e/ou ministerial, que envolvem todos os Estados membros da Comunidade e nas quais se identificam novas propostas para a cooperação multilateral, as quais, segundo o modelo adotado na CPLP, devem ainda obter a aprovação das instâncias técnicas os chamados Pontos Focais da Cooperação da CPLP antes de serem submetidos aos órgãos superiores da entidade. Da mesma forma, os Estados membros temos imprimido grande rigor e transparência na gestão dos recursos do Fundo Especial da CPLP, responsável pelo financiamento dos projetos de cooperação da Comunidade. Este Fundo, cujo regulamento foi aprovado em 1999, recebeu até o momento contribuições apenas dos Estados membros, mas

8 espera-se que possa, num futuro próximo, sensibilizar terceiras fontes doadoras, interessados em estimular esta importante vertente de cooperação horizontal. Permanece o desafio de superar as dificuldades, em particular de ordem financeira, que constrangem a ampliação da cooperação em língua portuguesa. Neste sentido, já estão dados os instrumentos para que os países membros e o Secretariado Executivo possam buscar parcerias fora dos limites da própria organização com vistas à implementação de seus projetos multilaterais. A cooperação, na acepção mais ampla do termo, é a própria razão de ser da Comunidade, e continuará a representar sua perspectiva maior de consolidação e fortalecimento. SAULO ARANTES CEOLIN Terceiro Secretário, graduou-se em Letras/Inglês e entrou para o serviço exterior em É funcionário da Divisão da África II na Secretaria de Estado desde Ago/2000, onde acompanha os temas da CPLP. 34