MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS:

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1 III Congresso Consad de Gestão Pública MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS, OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior

2 Painel 40/156 Planejamento de consumo: avanços e inovações com base na experiência obtida MODERNIZAÇÃO NO PROCESSO DE COMPRAS: APRENDIZADOS, OPORTUNIDADES E INOVAÇÕES Jomara Alves da Silva Francisco Antônio Tavares Junior RESUMO Em 2008, a SES/MG identificou que entre os principais processos críticos, o processo de compras se destacava pela insatisfação de diversas áreas com sua complexidade devido a falta de integração entre as áreas executoras que gerava lacunas, sobreposições e ineficiências; a existência de gargalos e loops que tornava os prazos longos para conclusão; a falta de clareza dos processos devido a baixa formalização, padronização e sistematização; e a ausência de monitoramento e controle. Assim, este processo foi mapeado e remodelado. Entre as alternativas identificadas, destacou-se a criação da Assessoria de Gestão de Consumo, área responsável por planejar o consumo da organização e monitorar os processos de compras, verificando onde se encontram os maiores gargalos e os loops. Após um ano de execução do processo redesenhado, apresentam-se os avanços e as novas oportunidades de melhoria, resultado da utilização constante da metodologia do P- D-C-A e da busca pela melhoria contínua. Cabe salientar que boa parte dos fatores que eram apontados como causa do insucesso deste processo foram solucionados, restando ainda novas oportunidades de inovação.

3 SUMÁRIO INTRODUÇÃO OBJETIVOS METODOLOGIA CONCLUSÕES REFERÊNCIAS... 14

4 3 INTRODUÇÃO Tendo em vista a cadeia de valor da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, percebe-se que se destacam entre os processos de apoio: suprir bens, serviços e materiais. Entretanto, doutro modo, ao refletirmos que a missão da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais é formular, fomentar e regular políticas e ações de saúde percebemos que em diversos momentos, a atividade ou o processo de compras é mais do que um simples processo de apoio na secretaria, sendo em diversos momentos um processo finalístico, pois ao fomentar estas políticas, cabe ao Estado, dentre outras ações, adquirir e doar equipamentos médico-hospitalares e adquirir e dispensar medicamentos. Figura 1: Cadeia de valor do Sistema Único de Saúde Assim, a função compras é bem mais do que um rito para manutenção da rotina interna da Secretaria, mas é uma atividade fundamental que impacta o funcionamento do Sistema Único de Saúde e, conseqüentemente, traz efeitos para a população.

5 4 Historicamente na Secretaria de Estado de Saúde tem-se verificado que o processo de compras, não obstante sua importância declarada acima tem apresentado diversos gargalos. De modo geral, falta uma compreensão clara das responsabilidades e, acima de tudo, a redução dos loops excessivos que acabam por tornar os processos morosos (muitas vezes indo e voltando da assessoria jurídica para a auditoria). Assim, com o apoio da consultoria do INDG Instituto de Desenvolvimento Gerencial, este processo foi mapeado e redesenhado. Buscou-se identificar as diversas oportunidades de melhoria. Figura 2: Macro etapas do Processo de Compras Uma das abordagens identificadas é o fato de que muitos dos problemas no processo de compras eram identificados na origem dos pedidos, devido a falta de planejamento (que poderia otimizar os processos) e a falta de qualidade dos pedidos (especificações técnicas inadequadas e processos mal instruídos). Este trabalho apresenta algumas reflexões sobre as mudanças realizadas e algumas propostas e oportunidades para novas melhorias.

6 5 OBJETIVOS Os principais objetivos na modernização do processo de compras, são reduzir os prazos, simplificar o tramite e garantir a qualidade nas compras realizadas pela Secretaria de Estado de Saúde. Além destes pontos, observa-se uma necessidade premente de qualificar as demandas o que possibilita comprar melhor e acompanhar todo o processo do inicio ao fim, o que inclui considerar este processo não apenas até a saída processo de compras concluído, mas sim até a entrega dos itens adquiridos e o atesto da entrega destes produtos. Neste ponto, cabe ressaltar que o problema não é apenas comprar, mas garantir um gerenciamento dos contratos. Verifica-se, sobretudo nos contratos de serviço, a necessidade de monitorar as ações contratadas, visando qualificar a execução dos contratos e garantir as entregas e resultados pretendidos

7 6 METODOLOGIA A principal metodologia utilizada na modernização do processo de compras constituiu-se no mapeamento do processo, suas entradas e saídas, na consideração das partes interessadas, na identificação das oportunidades de melhoria, no redesenho do processo e na elaboração de um plano de ação para sua implantação. Nesta fase, aplica-se a metodologia do P-D-C-A (Plan Planejar, Do Executar, Check Monitorar, Action Gerar as contra-medidas e colocá-las em prática). O P-D-C-A é um ciclo de análise e melhoria, criado por Walter Shewhart, em meados da década de 20 e disseminado para o mundo por Deming. Esta ferramenta é de fundamental importância para a análise e melhoria dos processos organizacionais e para a eficácia do trabalho em equipe. O Ciclo PDCA (em inglês Plan, Do, Check e Action) é uma ferramenta gerencial de tomada de decisões para garantir o alcance das metas necessárias à sobrevivência de uma organização, sendo composto das seguintes etapas: Planejar (PLAN) Definir as metas a serem alcançadas; Definir o método para alcançar as metas propostas. Executar (DO) Executar as tarefas exatamente como foi previsto na etapa de planejamento; Coletar dados que serão utilizados na próxima etapa de verificação do processo; Nesta etapa são essenciais a educação e o treinamento no trabalho. Verificar, checar (CHECK) Verificar se o executado está conforme o planejado, ou seja, se a meta foi alcançada, dentro do método definido; Identificar os desvios na meta ou no método. Agir corretivamente (ACTION) Caso sejam identificados desvios, é necessário definir e implementar soluções que eliminem as suas causas; Caso não sejam identificados desvios, é possível realizar um trabalho preventivo, identificando quais os desvios são passíveis de ocorrer no futuro, suas causas, soluções etc.

8 7 O PDCA pode ser utilizado na realização de toda e qualquer atividade da organização. Sendo ideal que todos da organização utilizem esta ferramenta de gestão no dia-a-dia de suas atividades. Uma importante alternativa identificada como oportunidade de melhoria foi o estabelecimento de um processo amplo de Gestão de Consumo. A proposta da Gestão de Consumo parte de algumas premissas: 1) As compras e contratações da SES/MG não são realizadas de forma planejada, o que muitas vezes resulta em fragmentação de licitações, aumento de custos operacionais e de contratação, morosidade nos processos e grande sobrecarga na área de compras da SES/MG (Superintendência de Gestão); 2) A tramitação dos processos de contratação nas diversas áreas envolvidas dentro da SES/MG não vinha sendo monitorada e as ressalvas apresentadas pelas áreas que analisam estes processos apresentavam falta de padrão, com exigências diversas em processos semelhantes; 3) Uma vez concluída a contratação, faltava a definição de um responsável que deve zelar pela execução do contrato durante seu período de vigência. Assim, dentre outras ações, a SES/MG deu andamento a formalização de um grande documento de planejamento onde estão definidos, desde o início do ano, todas as necessidades de consumo das áreas da SES/MG. Paralelamente, foi criada em 2009 uma área chamada de Assessoria de Gestão de Consumo. Esta área tem como uma de suas atribuições garantir que este planejamento seja seguido a risca. Cabe a ele também monitorar o andamento dos processos de contratação, apontando os gargalos, as oportunidades de melhoria e padronizando as ressalvas. Por fim, esta assessoria funciona como uma referência para as áreas que solicitam contratação na SES/MG, alertando permanentemente os Gestores de Contrato e monitorando a execução de todos os contratos da SES/MG. A partir da criação desta área e do início da execução do processo redesenhado, foram feitos diversos eventos de sensibilização e nivelamento conceitual com as áreas.

9 8 Um dos pontos que ainda é passível de melhoria diz respeito ao alinhamento do processo de planejamento de consumo com o planejamento estratégico da Secretaria garantindo que o Planejamento de Consumo seja mais do que um mero processo de coleta de demandas, mas que siga uma lógica de resultados. Planejamento Estratégico da Secretaria de Estado de Saúde (Onde queremos chegar? Quais serão as estratégias para chegar lá?) Detalhamento do Planejamento Estratégico (Definição de metas por áreas, garantindo o alinhamento organziacional) Planejamento Operacional: Consideração das metas para realização do planejamento de consumo. A lógica passa a ser: o que eu preciso consumir para alcançar minhas Figura 3: Alinhamento do planejamento em seus diversos níveis

10 9 No entanto, é inegável que este processo de gestão de consumo trouxe avanços importantes, o que pode ser verificado pela redução do número de processos de compras em detrimento de um aumento no valor das compras, ou seja, com o maior planejamento, a superintendência de gestão faz processos de maior valor agregado, reduzindo custos operacionais e se prevalecendo, por exemplo, de mecanismos como o registro de preços, que permite ao gestor ao longo do ano executar diversas ações dentro de um processo único de compras sem ter que cumprir os ritos de um processo a cada vez que se prevalece do Registro. Também é perceptível a atuação da assessoria de gestão de consumo no monitoramento das ações planejadas, permitindo que as distorções no planejamento sejam reduzidas. Outra importante melhoria obtida foi a padronização alcançada no processo em geral. Esta padronização pode ser verificada nos formulários e na própria operação, por exemplo, nas ressalvas feitas pela assessoria jurídica e pela auditoria setorial. Antes, era bastante comum verificar pareceres até mesmo contraditórios entre as duas áreas. Aqui cabe também uma ressalva: na medida em que novos avanços são obtidos e que se verifica novos mecanismos de compra (adesão a atas de registro de preços de outros órgãos, por exemplo), percebe-se que surgem novas praticas não padronizadas. Assim, cada vez que existem modificações em legislação ou nas alternativas de compras, faz-se necessário atualizar os padrões, principalmente através dos check-lists e formulários. Uma terceira questão que precisa ser abordada diz respeito a origem dos processos de compras. Em geral, existe um ponto crítico ainda não esclarecido que é o das responsabilidades na execução do processo de compras. Há freqüentemente uma disputa entre a área meio e a área finalística, buscando conformar o melhor conceito para esta questão. Não há dúvidas de que o ato de fazer o processo de compras, coordenar a licitação, é de responsabilidade da superintendência de gestão. Outrossim, a quem cabe a responsabilidade de especificar, por exemplo? E quem deve subsidiar os pareceres no andamento dos processos? Embora algumas soluções alternativas tenham sido experimentadas por exemplo, a criação de uma gerência de engenharia clínica responsável por

11 10 padronizar e fornecer as especificações dos equipamentos médico-hospitalares, não há dúvidas de que a melhor solução está no trabalho integrado e articulado das diversas áreas. Ao passo que um engenheiro clínico conhece com detalhes as especificações técnicas, os gestores técnicos (dos programas finalísticos) conhecem aquilo que precisa ser adquirido. Eles sabem (sem grandes detalhes) aquilo que faz ou não diferença para concretizar os objetivos da política pública. Um exemplo que ajuda a elucidar este fato está no processo de registro de preços realizado no Programa Viva Vida Programa Estadual de Redução da Mortalidade Infantil e Materna ocorrido em meados de Na época, foram feitos registros de preços para os Kits de atenção primária e para o Kit Maternidade e o Kit UTI Neonatal. Enquanto no primeiro, por falta de qualidade nas especificações e por falta de interação da área finalística, foram adquiridos aparelhos de pressão de 38 reais (praticamente descartáveis, diga-se de passagem), no segundo e no terceiro foram adquiridas incubadoras e outros equipamentos de excelente qualidade. A diferença? No segundo processo houve uma constante interação entre área técnica, engenharia clínica e área de compras. Nas respostas dos recursos apresentados pelas empresas, houve ainda o envolvimento da assessoria jurídica. Este trabalho feito a várias mãos produziu melhores resultados. Cabe ressaltar que aquele que origina o pedido de compras, precisa ser responsável pelo processo e sabe melhor do que ninguém o que precisa ser adquirido. Em contrapartida, a área meio deve responder pelos ritos formais e burocráticos, sem gerar para a área finalística questões que contribuem para burocratizar o andamento do processo. Assim, como uma oportunidade de melhoria, está a possibilidade de articulação ampliada entre as áreas. Submeter, por exemplo, o atual fluxo a uma apreciação da área finalística, salientando os papéis e a sensibilizando a mesma para a importância de seu envolvimento. Uma das alternativas que já vem sendo trabalhada consiste em utilizar o instrumento de pactuação próprio do Estado de Minas Gerais Acordo de Resultados e definir metas relativas aos processos de compra para todas as áreas envolvidas (demandantes e executores).

12 11 Outro grande avanço que pode ser proporcionado é a disponibilização de informações sobre o processo de forma simétrica e a realização de constantes atividades de capacitação internas. Em relação a compras de serviços e compras onde se exige maior especialização e qualidade, é importante pensar alternativas, como o processo de pré-qualificação que se mostra às vezes mais adequados do que uma compra por técnica e preço por separar em dois fóruns distintos a discussão da qualidade do item ou serviço a ser adquirido da discussão do menor preço. Finalmente, há no processo de compras uma importante etapa a ser considerada: a execução dos contratos. É importante compreender que o processo de compras não se encerra com a homologação, mas deve continuar até a entrega dos bens ou a execução dos serviços. Foram identificadas em diversos contratos falhas em execução, sobretudo nos contratos de serviço onde muitas vezes verificava-se a entrega diversa do pactuado (serviços não contratados sendo entregues pelos fornecedores e serviços contratados, sendo atestados, porém não entregues). Neste aspecto, uma oportunidade de melhoria identificada que já vem sendo implementada é a definição de boas métricas para verificação dos contratos de serviços (produto claros, tangíveis, que podem ser atestados sem maiores dúvidas), o apoio da própria assessoria de gestão de consumo no acompanhamento da execução dos contratos e o estabelecimento de Acordos de Nível de Serviço (SLAs) que possam ser mensuráveis e que auxiliam na qualificação do ato de gerir um contrato. Ainda sobre a fase pós-homologação, no que se refere aos processos de compras de bens, por se tratar de uma ação comum para a Secretaria de Estado de Saúde a aquisição de bens que efetivamente não funcionarão em órgãos de sua administração (equipamentos médico-hospitalares doados a municípios e prestadores), mostrou-se bastante pertinente a ação de mapear e modernizar o fluxo de doações, cujas macro etapas podem ser verificados na figura a seguir.

13 12 Macro etapas do Processo Solicitação da doação Recepção do Bem Geração Termo Doação do de Entrega Bem do Figura 4: Macro etapas do processo de doação Outro importante ponto diz respeito a especialização das células de compra da secretaria conforme o tipo de bem ou serviço a ser adquirido. Neste aspecto, cabe um refinamento do processo, dos formulários e exigências e da própria rotina da Gerência de Compras (que está localizada na Superintendência de Gestão) de modo a constituir áreas de compras especializadas. Parte disso já vem sendo experimentado, por exemplo, com o núcleo especializado em compras de medicamentos. É importante compreender que uma aquisição de pó de café para consumo interno é muito diferente da aquisição de um material de consumo para uso em unidades hospitalares.

14 13 CONCLUSÕES Conforme salientado neste trabalho, diversas melhorias já foram identificadas através de soluções propostas. Como parte da lógica de aplicação do P-D-C-A, trata-se de um processo de busca continua pela melhoria e, portanto, novas oportunidades vem sendo identificadas e implementadas. O quadro a seguir resume as melhorias já alcançadas e as novas oportunidades identificadas. Como era Como ficou Como deve ficar Não havia um planejamento sistematizado do consumo da organização, o que gerava fragmentação nos processos de compras, aumento dos custos operacionais e perdas significativas no gerenciamento das aquisições. As demandas eram mal qualificadas e a responsabilidade por especificar os itens a serem adquiridos recaia apenas para uma área (em geral somente a área de compras que não conhece em detalhes o que deve ser comprado ou somente a área finalistica que é sobrecarregada no exercício de suas atribuições básicas e não conhece detalhes de especificações técnicas. Existe um processo sistematizado de planejamento de consumo, todavia, estão sendo feitos esforços para alinhá-lo com o planejamento estratégico da organização Sobretudo nos itens que envolvem maior entendimento de especificação (equipamentos médico-hospitalares) há hoje a possibilidade de se contar com o apoio da engenharia clínica. Mas, ainda existem dúvidas quanto as responsabilidades e baixo nível de integração entre quem precisa comprar, quem detalha e qualifica a compra e quem de fato a executa. O planejamento de consumo é uma consequência do desdobramento dos objetivos estratégicos da organização em metas setoriais e segue a lógica o que eu preciso consumir para cumprir as metas estabelecidas? As áreas (Superintendência de Gestão e Assessoria Jurídica, Engenharia Clínica e área demandante) devem trabalhar de forma integrada, qualificando melhor as demandas e compartilhando as responsabilidades sobre o processo. Como era Como ficou Como deve ficar Contratos executados sem monitoramento, bens doados sem acompanhamento. Visão compartimentada do processo de compras, sem interligação com o de doação. Os processos já são vistos de forma interligada. Os contratos são executados com maior observância dos marcos pactuados e existem ações para monitoramento dos bens doados. Há ainda uma série de oportunidades para padronização de métricas de execução de contratos, utilização de sistemas de informação para monitoramento e pactuação de acordos de nível de serviço (SLAs).

15 14 REFERÊNCIAS BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Avaliação continuada da gestão pública: Repertório/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, PORTER, Michael E. Vantagem competitiva: criando e sustentando um desempenho superior. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, p. PORTER, M. E; TEISBERG, E. O. Repensando a saúde: estratégias para melhorar a qualidade e reduzir os custos. Porto Alegre: Bookman, 2007.

16 15 AUTORIA Jomara Alves da Silva Graduada em direito. Atualmente é Subsecretária de Obras da Secretaria Estadual de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais. Endereço eletrônico: jomara.alves@transportes.mg.gov.br Francisco Antônio Tavares Junior Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e especializado em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/Universidad Pompeu Fabra de Barcelona na Espanha. É Assessor chefe de gestão estratégica da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. Endereço eletrônico: francisco.junior@saude.mg.gov.br