O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO FERRAMENTA DE COMBATE A EXCLUSÃO SOCIAL E ESCOLA DE CIDADANIA

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1 O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO FERRAMENTA DE COMBATE A EXCLUSÃO SOCIAL E ESCOLA DE CIDADANIA Nilza de Oliveira Diretora do Departamento de Planejamento Participativo Prefeitura de Santo André Breve Caracterização da Cidade de Santo André Santo André localiza-se na Sub-Região Sudeste da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), um aglomerado de 39 municípios que concentra, em menos de um milésimo do território nacional, habitantes, representando 10,5% da população total do País (Censo 2000/IBGE). Ele também faz parte da região conhecida como ABC ou Região do Grande ABC, formada por sete municípios (Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra), totalizando habitantes em 841km². Trata-se de uma região densamente ocupada e povoada, principal centro da economia nacional, que sintetiza em sua paisagem contrastes sócio-espaciais profundos, típicos do modelo de desenvolvimento brasileiro. A rede viária é contínua e a malha urbana conurbada, de forma que as divisas entre os municípios são mais políticas do que físicas, verificando-se deslocamentos constantes e freqüentes da população para cumprir as mais diversas atividades. O território de Santo André, de 174,31 km², com população de habitantes (Censo 2000-IBGE), é dividido em duas porções: uma área intensamente urbanizada (Macrozona Urbana), servida em quase sua totalidade pelos serviços de infra-estrutura básica (saneamento básico e coleta de resíduos), concentrando 96% da população em menos de 40% do território, dos quais 16% ( habitantes) estão distribuídos em 139 núcleos de favelas; e a outra, de proteção ambiental (Macrozona de Proteção Ambiental), que, apesar de ainda apresentar extensas áreas preservadas, já registra algumas ocupações, embora algumas se deram anteriormente à edição da legislação estadual que a declarou como de proteção aos mananciais da Represa Billings. A cidade é atravessada, no sentido oeste leste, pela Estrada de Ferro Santos-Jundiaí, importante meio de transporte urbano e de carga, e no sentido norte-sudoeste, pela linha de trólebus (Corredor ABD), gerenciado pelo órgão estadual responsável, existindo ainda várias linhas intermunicipais e municipais. Mais ao sul, ele é cortado pelo braço

2 do Rio Grande, contribuinte da Represa Billings, o que dificulta o acesso e a integração de todo o território municipal. Conhecido por concentrar as maiores empresas do setor automotivo no Brasil, o Grande ABC tem como centro de sua economia a atividade industrial, onde também se destacam os complexos químicopetroquímico e metal-mecânico, e que contribuem significativamente para a formação do PIB nacional. Santo André ocupa atualmente a segunda posição, perdendo apenas para São Bernardo do Campo. Com o deslocamento do eixo do transporte ferroviário para o rodoviário, a cidade passou a enfrentar profundas mudanças no ambiente econômico, na segunda metade da década de 80, com a saída de empresas industriais importantes, quando começou a ganhar peso o setor terciário. INTRODUÇÃO Os anos 80 foram anos de importantes conquistas por parte dos diversos atores da sociedade civil, em especial dos movimentos sociais. Estes movimentos, que vinham se organizando desde os anos 70, fortaleceram-se nos anos 80 e imprimiram importantes marcas na Constituinte de 1988, no plano dos direitos sociais e da criação de espaços de representação de atores coletivos na elaboração e gestão de políticas públicas. É, sobretudo, no plano dos governos locais onde se desenvolvem hoje as práticas mais fecundas de realização de políticas sociais eficientes, entendidas como aquelas capazes de promover uma redistribuição da renda e uma efetiva democratização na relação do Estado com a sociedade civil. É neste contexto que as experiências de Orçamento Participativo municipal adquirem especial relevância, na medida em que a discussão e deliberação pela população acerca das prioridades de investimento público vêm possibilitando a prática da inversão de prioridades, exigindo transparência administrativa, desintermediando a aplicação dos recursos públicos e, sobretudo, alterando substantivamente a forma de relação da população com o poder público local. Ao decidir sobre a peça orçamentária, que é elemento chave da orientação das ações de um governo, a população exercita de fato sua cidadania e, em última instância, alteram-se as relações tradicionais do Estado com a Sociedade Civil marcadas por uma profunda herança elitista e autoritária e pela prática sistemática do clientelismo e da troca de favores.

3 As experiências em curso têm demonstrado que não é suficiente a criação dos espaços e canais de participação, sendo necessário criar as condições para que esta participação ocorra de fato, capacitando os diversos atores da Sociedade Civil e do estado para o exercício de uma nova prática de gestão pública democrática. Portanto, a abertura de novas formas e canais de participação requer uma prática pedagógica explicita capaz de orientar o necessário processo de mudança de atitudes, valores, mentalidades, comportamentos, procedimentos, tanto por parte da população como daqueles que estão no interior do aparelho do estado. PARTICIPAÇÃO CIDADÃ: PRIORIDADE DO GOVERNO LOCAL A democratização do Estado tem como exigência central à criação de meios que possibilitem o controle da sociedade sobre o Estado. A resposta das gestões democráticas inclui a compreensão estratégica, da dimensão ética na construção do modo petista de governar e, por decorrência, o mais completo combate à apropriação privada da coisa pública. A Participação Cidadã é marca e método da Prefeitura de Santo André na gestão da cidade. A prova disso é que nunca tantos canais efetivos de participação foram abertos ao cidadão e à cidadã como nesta administração. O Orçamento Participativo entra no nono ano de realização. Desde 1997, mais de 82 mil pessoas participaram das Plenárias que são realizadas na cidade, com o objetivo de discutir, planejar e deliberar sobre o orçamento do município. O Orçamento Participativo é um dos principais canais de participação cidadã, mas não pode ser único o instrumento de articulação da participação na gestão pública. Esta preocupação sempre esteve presente na nossa forma de governar, por isso investimos em outras formas de organização que se articulam entre si. O Projeto Cidade Futuro é uma proposta de planejamento estratégico para os próximos 20 anos, com a participação ativa de vários segmentos da cidade, visando atingir um desenvolvimento integrado e sustentável (econômico, social e ambiental). Contamos ainda com 22 Conselhos Temáticos, que têm o papel de discutir as políticas públicas para estes temas como, por exemplo:

4 Desenvolvimento Econômico, Educação, Saúde, Desenvolvimento Urbano, entre outros bem como os três Fóruns: Educação, Mulheres e Idosos e a Ouvidoria da Cidade. O Plano Diretor Participativo 1 foi concebido em um processo que teve como alicerce fundamental à participação cidadã. A partir do projeto Santo André Cidade Futuro e da promulgação do Estatuto da Cidade, o governo municipal deu ênfase à proposta de elaboração de um Plano Diretor que fosse objeto de ampla discussão e participação dos diferentes segmentos da sociedade. O processo de debate do Plano Diretor desenvolveu-se ao longo de 2002 e Foram cinco fases: a) A 1º fase foi de sensibilização e escuta com a sociedade. A escuta com a população, teve o objetivo de informar os cidadãos sobre o início dos estudos para a elaboração do Plano Diretor, bem como chamá-los a se engajarem no processo, colhendo sugestões e indicações para subsidiar a elaboração da proposta do Plano Diretor. b) A 2º fase foi de debates internos à Prefeitura visando construir uma proposta preliminar para o Plano Diretor, considerando os conteúdos do projeto Cidade Futuro e do Orçamento Participativo, sistematização da 1ª fase de discussões públicas, entre outros documentos da Prefeitura. c) A 3ª fase foi a elaboração de um texto base contendo a Estrutura e Conteúdos Básicos do Plano Diretor Participativo, que continha todas as questões e propostas que o Plano Diretor viria abordar no seu futuro Projeto de Lei. Este material subsidiou a terceira rodada de discussão pública sobre o Plano Diretor. d) A 4ª fase foi um intenso processo de negociação entre os representantes dos diferentes segmentos da sociedade. Nesta fase foram revistos, negociados e consensuados vários pontos que tinham sido conflitantes nas etapas anteriores. e) E a 5ª fase foi a realização do Congresso da Cidade, onde representantes do poder público e da sociedade civil reuniram-se para deliberarem sobre a nova lei do Plano Diretor, quando foi aprovado o texto final do Plano Diretor encaminhado à Câmara. Foi um longo caminho de trabalho, reflexão e negociação entre os representantes e técnicos do governo municipal e os representantes da sociedade civil, organizados em três grandes segmentos: movimentos 1 O Plano Diretor Participativo, abrangendo a totalidade do território, é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano do Município. É uma ferramenta para o planejamento e ordenação do município, orientando seu desenvolvimento para o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade, tal como definido na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes. A sua elaboração contou com a participação dos diversos segmentos da cidade de Santo André.

5 sociais; empresários ligados ao desenvolvimento urbano; e, por fim, organizações não governamentais e entidades técnicas, acadêmicas e de pesquisa, além da Câmara Municipal. METODOLOGIA E FUNCIONAMENTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM SANTO ANDRÉ O Orçamento Participativo adquire grande força devido à inovação na introdução da participação cidadã, na elaboração e acompanhamento do orçamento público, rompendo com a tradição de ausência do controle social que sempre fizeram do orçamento no Brasil um instrumento de manipulação das elites e totalmente vulnerável aos mecanismos de corrupção e do clientelismo. O Orçamento Participativo é um instrumento de planejamento anual que contribui na priorização das demandas da cidade, permitindo o acesso universal de toda a população nas decisões sobre a cidade. É um espaço de co-gestão em que comunidade e governo decidem juntos onde e como serão aplicados os recursos e investimentos da cidade. O Orçamento Participativo foi implantado na primeira gestão do governo do PT em Santo André, no período de , e tinha o caráter consultivo. Era realizada uma consulta à população sobre as prioridades de investimentos. Este processo foi interrompido de 1993 a 1996 com a derrota eleitoral do PT, assumindo um governo conservador que desarticulou todos os espaços de participação criados na cidade. Em 1997, retomamos a administração e a participação cidadã voltou a ser prioridade da gestão. O Orçamento Participativo foi aprimorado e passou a ser deliberativo, o que acontece até hoje. COMO FUNCIONA O OP EM SANTO ANDRÉ O processo do Orçamento Participativo segue um ciclo com várias etapas: 1) A cidade foi dividida em 19 regiões para permitir a ampla participação dos moradores e moradoras nas mesmas. 2) Não temos uma Lei específica de criação do Conselho Municipal do Orçamento, mas é previsto na Lei Orgânica do Município, para tanto, construímos uma proposta de metodologia e um Regimento Interno para regulamentar todo o processo,que é

6 alterado anualmente tanto pela sociedade civil quanto pelo governo a fim de aprimorar o processo a cada ano. 3) Para divulgação e mobilização da comunidade para participar deste projeto temos um Plano de comunicação, ainda incipiente, mas que vem sendo trabalhado através de vários materiais como: Folders, Out doors, matérias em jornais de bairros, faixas e mailing, Rádios Comunitárias, distribuição através dos equipamentos públicos de educação, saúde e outros espaços. 4) O processo de deliberação em Santo André é BIENAL em um ano se elegem demandas, no outro se prestam contas das obras e serviços que foram aprovados e incorporados à Peça Orçamentária, bem como de outras ações do governo. 5) Realizamos uma reunião preparatória que tem o objetivo de informar como vai funcionar a plenária, a situação financeira da Prefeitura e já fazemos uma primeira escuta das necessidades que irão ser apresentadas. 6) Feito isso, há uma reunião de organização da própria comunidade para se articular em torno das demandas que serão apresentadas e dos candidatos que querem que sejam eleitos para compor o Conselho. 7) Em seguida, realizamos plenárias deliberativas em cada uma das 19 regiões da cidade com a presença do Prefeito e secretariado, onde são eleitas três prioridades para a região e uma prioridade para a cidade, eleição de um conselheiro ou conselheira titular e um conselheiro ou conselheira suplente que vão compor o Conselho Municipal do Orçamento CMO - e os representantes regionais que compõem as Comissões Regionais de Acompanhamento e Fiscalização das obras e serviços do OP eleitos nas regiões. 8) Após a realização das plenárias deliberativas, entramos no processo de formação para os conselheiros e conselheiras, pois os mesmos vêm em situação desigual em relação ao governo. Para que tenhamos a participação efetiva desses conselheiros no processo de decisão do Orçamento Público, é necessário que eles conheçam como a receita da Prefeitura é composta, quais são os limites orçamentários da Prefeitura, saber quais são as competências de cada esfera de Governo (Municipal, Estadual e Nacional), ter um diagnóstico da cidade e das respectivas regiões e, não menos importante, também ter elementos sobre negociação que possam auxiliar na hora da definição e discussão com o governo. 9) Junto ao processo de formação também realizamos a Caravana das Prioridades, com o objetivo de contribuir para que os Conselheiros e Conselheiras tenham uma visão do conjunto das

7 demandas eleitas, além de terem um contato mais próximo com a realidade de outras regiões da cidade. 10) De posse de todas estas informações, entramos no processo de negociação para definir quais demandas serão incorporadas à Peça Orçamentária. É um processo difícil e conflituoso, mas extremamente educativo tanto para a população quanto para o governo. 11) Fechado o processo de negociação, entramos com o acompanhamento e fiscalização da execução das demandas aprovadas e incorporadas. CONSIDERAÇÕES FINAIS Na nossa visão ampliar e aprofundar a democracia significa criar mecanismos para que ela corresponda aos interesses da ampla maioria da população e possibilite que as decisões sobre as políticas públicas implantadas sejam sempre compartilhadas, baseadas no princípio da cogestão da coisa pública. Para que possamos de fato democratizar a gestão pública, não podemos limitar a participação a esse ou àquele segmento ou classe social, pois, para ser democrática, a participação deve garantir direitos iguais a todos e a todas. O sujeito da participação é o indivíduo enquanto cidadão e cidadã. É a eles que é endereçada a partilha do poder, seja ele trabalhador ou trabalhadora das classes populares e médias ou dos empresários. Temos trabalhado para a construção de uma cidade mais agradável, justa e com inclusão social, pois as cidades são nossos núcleos mais fortes depois da família. A cidade não somente se constrói ou destrói, também em grande parte se descobre, já que ela é feita de mulheres, homens, crianças, jovens, idosos (as), negros (as), brancos (as) e deficientes. A cada dia descobrimos com outros olhos os bairros, os prédios, as praças, as ruas, nossos costumes e tradições, destruindo os muros que nos separam e construindo espaços de diálogos e comunhão, dentro de uma relação verdadeiramente afetiva com nossa cidade. Nossa proposta frente à administração local sempre foi pelo compromisso de incentivar e abrir canais efetivos de participação da comunidade na gestão de nossa cidade.

8 Conscientes das nossas responsabilidades como governo eleito à frente do estado local, consideramos de fundamental importância compartilhar o exercício do governo na perspectiva da co-gestão com a comunidade nas questões de interesse para o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida de seus habitantes. O exercício desta concepção de governo é, a nosso ver, a maneira mais concreta de se construir a prática da cidadania ativa e de se aprofundar a democracia no poder local. SUGESTÕES: Devido ao meu pouco (para não dizer nenhum) conhecimento da realidade de Luanda, gostaria que as recomendações abaixo fossem de fato entendidas como sugestões para reflexão e busca de uma metodologia própria, respeitando a organização e mobilização política e social da cidade em questão. 1) Mapear os diversos segmentos existentes na cidade, como por exemplo: organizações de mulheres, religiosos, empresários, Entidades de Pesquisas, Organizações Não Governamentais,comerciantes, grupos de pais e mães, entre outros que buscam transformar seus locais. 2) Iniciar um processo de Formação contínua para a cidadania, buscando discutir temas de interesse da cidade: geral e específico. 3) Buscar se apropriar tecnicamente e politicamente do funcionamento do Orçamento Público da referida cidade, onde estão sendo alocados os recursos públicos, qual é sua origem e como é feita a distribuição para os governos de províncias e de outros setores. 4) Se apropriar da Legislação Nacional, propor mudanças que venham atender ao interesse da sociedade em geral através de LEI DE INICIATIVA POPULAR 2, buscando estabelecer interlocução com atores dentro da Assembléia Nacional para propor estas mudanças. 5) Um passo necessário para estimular a participação da sociedade é resgatar a cidadania ativa, buscando fazer com que as pessoas deixem de ser apenas coadjuvantes na política para se tornarem cidadãossujeitos na gestão das políticas públicas. 6) Buscar construir relação, por exemplo, com governantes de Luanda, na perspectiva de debater e implantar um projeto piloto: Plano de ações das necessidades de cada localidade. Inicialmente, pode começar com os segmentos organizados, ampliando na medida que vá estabelecendo uma relação de confiabilidade isto não significa que não haja conflitos, pois deve haver vontade política por parte dos governantes, uma vez 2 Lei de Iniciativa Popular: É a participação direta do cidadão na formulação de leis, que podem ser um novo plano, programa ou projetos, a serem apresentados ao Poder Legislativo. Seguindo alguns critérios, conforme estabelecido na Constituição Federal: na esfera municipal precisa ser assinado por 5% dos eleitores, na esfera federal precisa da assinatura de 1% do eleitorado nacional.

9 que os governantes também devem manifestar as suas preferências em relação aos temas que são debatidos. 7) O aprendizado da co-responsabilidade pelas questões do governo local, a ampliação da visão sobre os problemas do conjunto da cidade e o reconhecimento da sua participação como direito são alguns elementos que compõem a construção de uma nova forma de exercício da cidadania. Referências Bibliográficas DANIEL, Celso Augusto; A Gestão local no limiar do Novo Século. (Ex-Prefeito de Santo André 1999). PONTUAL, Pedro de Carvalho; O Processo Educativo no Orçamento Participativo: aprendizados dos atores da Sociedade Civil e do Estado (Tese de Doutorado PUC SP 2000). Revista Conhecendo o Estatuto da Cidade Secretaria do FNRU e Caixa Econômica Federal - (2001). Revista Plano Diretor Participativo de Santo André /2004 Publicação Prefeitura de Santo André.