GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 16, 17 e 18 de abril de 2013 GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES Celso Santos Carvalho Thiago Galvão

2 2 Painel 19/071 Melhor prevenir que remediar: a atuação coordenada do Governo Federal em gestão de riscos e resposta a desastres naturais GESTÃO DE RISCOS E RESPOSTA A DESASTRES NATURAIS: A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES Celso Santos Carvalho Thiago Galvão RESUMO Os deslizamentos de encostas, as inundações e enxurradas representam os fenômenos naturais que produzem o maior número de mortes e danos entre a população das nossas cidades. Como o município é o ente federado a quem foi atribuído, pela Constituição Federal, a competência pela política urbana, ele é o principal responsável por instituir uma política de desenvolvimento urbano que contemple o gerenciamento dos riscos. Esta política é apoiada pela União, por meio de políticas e programas que articulam a produção habitacional, a provisão de infraestrutura, a implantação de obras de segurança em encostas, a execução de obras de macrodrenagem, além do reassentamento das famílias instaladas em áreas de risco. No Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, o Ministério das Cidades centra sua atuação no Eixo de Prevenção, a partir da execução de obras de contenção de encostas e de macrodrenagem em áreas de alto risco de deslizamentos e inundações. Atua ainda no apoio à melhoria do planejamento urbano por meio da elaboração de cartas geotécnicas de aptidão à urbanização, que fornecerão diretrizes para o incremento da segurança nos novos loteamentos. Neste artigo apresentam-se os programas do Ministério das Cidades voltados para o apoio aos municípios e estados na área da prevenção de desastres naturais, envolvendo, entre outros aspectos, a descrição dos programas, os recursos investidos, os resultados obtidos até dezembro de 2012, as formas de seleção dos municípios beneficiados e os avanços e desafios envolvidos na implantação de ações públicas baseadas no pacto federativo.

3 3 1 INTRODUÇÃO Conforme já apresentado e discutido no artigo que inicia este painel, os principais desastres naturais que atingem as cidades brasileiras são os deslizamentos de encostas, entendido aqui no seu sentido mais amplo, englobando os fenômenos geológicos e geotécnicos correlatos como quedas de blocos de rocha, escorregamentos em rocha, rupturas de taludes de solo, rupturas de margens de rios, corridas de massas e os vários fenômenos erosivos, e as inundações e enxurradas. Os deslizamentos inserem-se no grupo dos desastres naturais, como as erupções vulcânicas, tsunamis e terremotos, porque ocorrem na crosta terrestre independentemente da ação humana, devido à fragilização natural das encostas por ocasião de episódios de chuvas intensas e prolongadas que saturam as camadas de solo, diminuindo sua resistência. Esses processos podem assumir grandes proporções, mas essas situações são relativamente raras nas condições geológicas prevalecentes no País. No entanto, formas inadequadas de ocupação urbana nas áreas de média ou alta declividade contribuem de maneira decisiva para o aumento do porte e da frequência de ocorrência dos deslizamentos: a ocupação desordenada de morros, com execução de cortes e aterros precários, depósitos de lixo e o lançamento de esgotos e águas pluviais nos taludes podem transformar áreas naturalmente estáveis em setores de risco extremamente elevado. Da mesma forma, as enchentes - fenômenos que ocorrem nos cursos d água causados pelas variações naturais do regime pluviométrico são potencializadas com a canalização extensiva dos córregos e rios e com a impermeabilização das bacias hidrográficas, criando assim áreas de alto risco de inundação em regiões inicialmente seguras. O fato dos desastres associados a esses processos estarem associados a causas naturais e a causas devidas à ação antrópica faz com que também sejam chamados, talvez com mais propriedade, de desastres sócio-ambientais. No Brasil, a componente social desses desastres é particularmente importante. A vulnerabilidade das nossas cidades aos desastres naturais está associada à nossa incapacidade histórica característica do processo de

4 4 urbanização brasileiro - de prover moradia adequada para toda a população e promover um ordenamento territorial que imponha o interesse social sobre o interesse privado dos proprietários de terras. Sem alternativa de moradia legal, as classes populares tiveram que optar pela autoconstrução em terrenos públicos ou privados com menor valor de mercado em função das restrições à ocupação legal, ocupando os morros e áreas de maior declividade, e potencializando os riscos de deslizamentos, bem como e as margens dos cursos d água, aumentado os riscos de inundações. Nas condições brasileiras portanto, uma ação consequente de prevenção de desastres naturais urbanos não pode prescindir de um combate efetivo ao déficit habitacional, que deve se desenvolver em conjunto com ações de planejamento urbano e com a execução de intervenções obras de engenharia e reassentamento seletivo de moradias que reduzam os riscos existentes a níveis aceitáveis. Nas ações do governo federal, o combate ao déficit habitacional encontrase contemplado no Programa de Habitação, particularmente no Programa Minha Casa Minha Vida e no Programa de Urbanização de Assentamentos Precários. O déficit quantitativo necessidade de novas moradias é objeto do Programa Minha Casa Minha Vida, que viabiliza recursos e condições subsidiadas de financiamento para atender com uma nova moradia 3 milhões de famílias de baixa e média rendas até O déficit qualitativo necessidade de melhorias urbanas em bairros precários, incluindo a eliminação das situações de risco é tratado pelo Programa de Urbanização de Assentamentos Precários incluído no PAC. Neste programa o governo federal repassa recursos do Orçamento Geral da União e viabiliza recursos de financiamento para estados e municípios. Conta atualmente com operações envolvendo R$ 26,3 bilhões em recursos orçamentários e de financiamento, em ações que beneficiam 2,6 milhões de famílias. Assim, nas condições geradas pelo processo de urbanização brasileiro, os programas habitacionais assumem um papel essencial na prevenção de desastres naturais. Dessa forma, a política de prevenção de riscos, nos vários níveis de governo, deve articular-se com as políticas setoriais capazes de atacar estruturalmente a maior responsável pela existência de áreas de risco, que é a falta de alternativas de moradia legal e segura para as camadas populares.

5 5 A prevenção de riscos deve associar-se, portanto a uma política habitacional que contemple a provisão de novas moradias (com subsídio suficiente para torná-las acessíveis aos mais pobres) e a urbanização dos assentamentos precários, da forma como a União está fazendo. Mas deve apoiar-se também em uma nova política fundiária urbana e esta é competência constitucional do Município que implante os instrumentos do Estatuto da Cidade (Zonas Especiais de Interesse Social, Edificação Compulsória e o IPTU progressivo no tempo) voltados para a concretização da função social da propriedade e a consequente ampliação da oferta de terra urbanizada para a provisão habitacional de interesse social. Nunca é demais ressaltar que políticas de prevenção de risco baseadas única e exclusivamente na remoção extensiva das favelas, sem considerar a necessidade de reassentamento das famílias em condições adequadas, estão fadadas ao fracasso, pois não consideram a principal causa do risco que é justamente a necessidade habitacional. No entanto, as políticas habitacional e fundiária urbana não tem condições de, isoladamente, responder ao desafio de construção de cidades mais seguras, pois é preciso atuar também de forma urgente e emergencial no quadro de risco já instalado na cidade. Para isso, é necessária uma política complementar de gerenciamento de riscos, com um conjunto de medidas estruturais e não estruturais que permitam reduzir paulatinamente os níveis de risco existentes (começando é claro pelas situações mais graves) e proteger a população por ocasião da ocorrência dos acidentes naturais. Este é o objetivo principal do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres do governo federal, objeto deste Painel. Neste plano, parte importante das ações de prevenção ficou a cargo do Ministério das Cidades, encarregado de planejar, propor, fomentar e executar a nova política de desenvolvimento urbano, em consonância com os estados e municípios. Neste artigo, pretende-se apresentar e discutir as principais ações de prevenção de desastres naturais urbanos incluídas no plano do governo federal, envolvendo: (a) o processo e os resultados da execução de obras de contenção de encostas e de macrodrenagem; e, (b) a concepção e elaboração de um novo instrumento de planejamento urbano, a carta geotécnica de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais.

6 6 2 PREVENÇÃO DE RISCOS DE DESLIZAMENTOS POR MEIO DA EXECUÇÃO DE OBRAS DE CONTENÇÃO DE ENCOSTAS A ação de apoio à execução de obras de contenção de encostas em áreas de alto risco de deslizamento está a cargo do Departamento de Assuntos Fundiários e Prevenção de Riscos da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades. Esta ação foi incluída no PAC 2 Programa de Aceleração do Crescimento, fase 2 no período de 2010/2011, um pouco antes do início da elaboração do PPA Nesta primeira fase, foram habilitados para receber recursos não onerosos do Orçamento Geral da União os municípios com registro de ocorrência de graves acidentes de deslizamentos de encostas com ao menos uma vítima fatal. Para identificá-los foram utilizados os resultados das pesquisas e do monitoramento realizados pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo IPT, entidade de pesquisa técnico-científica que é referência nacional nesta área. A Figura 1 apresenta a distribuição dos municípios habilitados nesta fase do programa. Figura 1. Municípios com registro de mortes por escorregamentos entre 1988 a março de Fonte: Instituto de Pesquisas Tecnológicas IPT.

7 7 No processo de seleção, todas as prefeituras e governos estaduais dos municípios habilitados foram convidados a apresentar propostas por meio de carta consulta encaminhada à Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos. As propostas apresentadas foram analisadas quanto ao enquadramento no programa, tendo sido verificado se a proposta atendia efetivamente a um setor de alto risco de deslizamento de encosta, se este setor localizava-se em área com ocupação urbana e se a obra proposta poderia resolver o problema de risco existente. Após essa análise de enquadramento, os prefeitos e governadores foram convidados para discutir suas propostas com as secretarias do Ministério das Cidades e da Casa Civil da Presidência da República, responsável na época pelo Programa de Aceleração do Crescimento. Neste processo foi construído um pacto federativo envolvendo a definição de quem seria responsável pela execução de planos, projetos e obras em cada município (a prefeitura ou o governo do estado), qual o montante de recursos seria destinado a cada município e em qual modalidade do programa. Propostas para as quais já havia um projeto básico pronto ou em elaboração receberam recursos para obras de contenção e quotas de unidades habitacionais para promover o reassentamento das moradias que interferiam com as obras. As demais receberam recursos para elaboração de projetos ou de planos municipais de redução de risco, que lhes permitiam elaborar o mapeamento de riscos no município e os projetos das obras consideradas prioritárias nesses planos. Nesse processo de pactuação, foram definidos também os prazos para apresentação dos documentos técnicos e institucionais à CAIXA (instituição mandatária da União responsável pela operação dos contratos) necessários para a assinatura dos Termos de Compromisso entre o proponente e a União, bem como os prazos para início efetivo das obras e serviços, com o desembolso da primeira parcela dos recursos. Observa-se que no programa, os executores recebem os recursos à medida que executam as obras e serviços contratados.

8 8 Dessa seleção resultaram 115 operações contratadas, sendo 32 na modalidade elaboração de planos municipais de redução de risco (R$ 7,2 milhões), 43 na modalidade de elaboração de projetos de estabilização (R$ 32,4 milhões) e 40 (R$ 555,3 milhões) na modalidade de execução de obras de contenção de encostas, envolvendo um volume total de recursos do Orçamento Geral da União de R$ 595 milhões. As figuras 2, 3 e 4 apresentam os municípios atendidos nesta fase do programa nas diversas modalidades, em que se observa que os estados que tiveram o maior número de municípios atendidos são Rio de Janeiro, São Paulo, Pernambuco, Minas Gerais e Santa Catarina, resultado que é coerente com a distribuição dos municípios apresentada na Figura 1.

9 9 UF Município Repasse AL Maceió R$ ,36 AM Manaus R$ ,60 BA Salvador R$ ,58 ES Vitória R$ ,78 MG Belo Horizonte R$ ,54 MG Contagem R$ ,59 MG Coronel Fabriciano R$ ,84 MG Juiz de Fora R$ ,14 MG Nova Lima R$ ,60 PE Abreu e Lima R$ ,44 PE Cabo de Santo Agostinho R$ ,33 PE Camaragibe R$ ,83 PE Jaboatão dos Guararapes R$ ,35 PE Olinda R$ ,43 PE Paulista R$ ,34 PE Recife R$ ,16 PE São Lourenço da Mata R$ ,00 RJ Angra dos Reis R$ ,63 RJ Niterói R$ ,88 RJ Nova Friburgo R$ ,26 RJ Nova Friburgo R$ ,58 RJ Queimados R$ ,11 RJ Rio de Janeiro R$ ,75 RJ Teresópolis R$ ,89 RJ Volta Redonda R$ ,66 SC Blumenau R$ ,51 SC Florianópolis R$ ,15 SC Jaraguá do Sul R$ ,60 SP Embu R$ ,65 SP Guarulhos R$ ,00 SP Mauá R$ ,94 SP Osasco R$ ,46 SP Santo André R$ ,87 SP Santos R$ ,00 SP São Bernardo do Campo R$ ,87 SP São José dos Campos R$ ,12 SP São Paulo R$ ,28 SP São Vicente R$ ,43 SP Sumaré R$ ,91 SP Taboão da Serra R$ ,35 Figura 2. Municípios atendidos com recursos para execução de obras de contenção de encostas.

10 10 UF Município Repasse AL Maceió R$ ,00 BA Salvador R$ ,00 ES Vitória R$ ,00 MG Contagem R$ ,00 MG Juiz de Fora R$ ,00 MG Belo Horizonte R$ ,00 MG Nova Lima R$ ,00 MG Betim R$ ,90 MG Barbacena R$ ,00 MG Sabará R$ ,00 MG Brumadinho R$ ,75 MS Corumbá R$ ,00 PE Camaragibe R$ ,00 PE Cabo de Santo Agostinho R$ ,96 PE Paulista R$ ,00 PE Recife R$ ,00 PE Olinda R$ ,20 PE Jaboatão dos Guararapes R$ ,00 RJ Barra Mansa R$ ,00 RJ Rio de Janeiro R$ ,00 RJ Angra dos Reis R$ ,00 RJ Belford Roxo R$ ,00 RJ Nova Friburgo R$ ,00 RJ São João de Meriti R$ ,00 RJ Queimados R$ ,00 RJ Petrópolis R$ ,00 RJ Magé R$ ,00 RJ Niterói R$ ,00 SC Jaraguá do Sul R$ ,00 SC Brusque R$ ,70 SC Blumenau R$ ,00 SP Embu R$ ,00 SP Itapecerica da Serra R$ ,00 SP Jandira R$ ,00 SP Francisco Morato R$ ,00 SP Taboão da Serra R$ ,00 SP Itaquaquecetuba R$ ,92 SP Guarujá R$ ,00 SP Cubatão R$ ,00 SP Osasco R$ ,00 SP São Vicente R$ ,00 SP Santos R$ ,00 SP Santana de Parnaíba R$ ,00 Figura 3. Municípios atendidos com recursos para elaboração de projetos de estabilização

11 11 UF Município Repasse BA Salvador R$ ,00 ES Cachoeiro de Itapemirim R$ ,00 ES Colatina R$ ,00 ES Vitória R$ ,00 ES Serra R$ ,00 MG Belo Horizonte R$ ,00 MG Barbacena, Betim, R$ ,88 Brumadinho, Contagem, Coronel Fabriciano, Ipatinga, Itabira, Juiz de Fora, Nova Lima, Poços de Caldas, Sabará MS Corumbá R$ ,00 PE Paulista R$ ,00 RJ Duque de Caxias R$ ,00 RJ Angra dos Reis R$ ,00 RJ Barra Mansa R$ ,00 RJ Maricá R$ ,00 RJ Nova Friburgo R$ ,00 RJ São João de Meriti R$ ,00 RJ Petrópolis R$ ,00 RJ Queimados R$ ,00 SC Florianópolis R$ ,00 SP Embu R$ ,00 SP Sumaré R$ ,00 SP Mauá R$ ,00 SP Cotia R$ ,00 SP Itapecerica da Serra R$ ,00 SP Várzea Paulista R$ ,00 SP Jandira R$ ,00 SP Francisco Morato R$ ,00 SP Carapicuíba R$ ,00 SP Diadema R$ ,00 SP Taboão da Serra R$ ,00 SP Caieiras R$ ,00 SP Santana de Parnaíba R$ ,00 SP Santos R$ ,00 Figura 4. Municípios atendidos com recursos para elaboração de planos municipais de redução de riscos O processo de seleção direcionou os recursos para os municípios mais vulneráveis, tendo sido utilizado o critério de registro de acidentes graves porque não se dispunha ainda de um mapeamento de risco sistemático no País, o que começou a ser implantado em 2012 conforme discutido em outro artigo deste Painel. Além disso, priorizou as áreas de alto risco com ocupação urbana precária,

12 12 pois estes são os setores mais afetados por deslizamentos. Finalmente, por se tratar de um programa baseado na transferência de recursos federais para que as atividades sejam realizadas pelos estados e municípios, a seleção foi realizada por meio de um pacto federativo, em que se apoiou a capacitação técnica dos proponentes por meio de recursos para elaboração de projetos e planos, viabilizando sua participação nas próximas seleções de obras. Exemplos que ilustram a gravidade das situações tratadas no programa são apresentados na Figura 5. Camaragibe (PE) Rio de Janeiro (RJ) São Bernardo do Campo (SP) Florianópolis (SC) Jaboatão dos Guararapes (PE) Juiz de Fora (MG) Figura 5. Exemplos de setores de risco selecionados para a execução de obras de contenção de encostas.

13 13 O processo de seleção dessas operações ocorreu entre maio de 2010 e o início de Os proponentes, em sua maioria prefeituras municipais, necessitaram de 6 a 10 meses para preparar a documentação institucional e técnica necessária para a contratação das operações junto à CAIXA, que foram assinadas ao longo do 2º semestre de Tendo em consideração as dificuldades operacionais enfrentadas pelas prefeituras para realizar os processos licitatórios, principalmente em ano de eleições municipais (2012), foi acordado um prazo de 2 anos para o efetivo início das obras, medido pelo primeiro desembolso por parte do governo federal. Findo esse prazo, que se encerra entre julho e novembro de 2013, os contratos não iniciados deverão ser rescindidos e os recursos direcionados para novas propostas. Em dezembro de 2012, cerca de 7 a 10 meses do encerramento do prazo de 24 meses para início das operações, 42% das operações (medido em volume de recursos financeiros) encontrava-se iniciada. O recurso total liberado nesta data um bom indicador da execução da carteira atingiu R$ 62 milhões, correspondendo a 10,5% de execução. A equipe de analistas de infraestrutura do Ministério das Cidades tem buscado acelerar o processo por meio do monitoramento constante e da realização de reuniões periódicas com os técnicos das prefeituras e da CAIXA visando à resolução das pendências que impedem o início ou atrapalham o andamento das obras. Os resultados obtidos até o momento permitem inferir que a grande maioria das operações atenderá ao prazo limite para início efetivo. Exemplos de obras finalizadas, pertencentes à operação de execução de obras a cargo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, são apresentados na Figura 6. Figura 6. Rua Eliseu Visconde, Rio Comprido, Rio de Janeiro. Fonte: Fundação GeoRio.

14 14 Paralelamente à execução dessa primeira carteira, foi realizado em 2012 o segundo processo de seleção para operações de contenção de encostas no âmbito do PAC, já sob a égide do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres do Governo Federal. Esta seleção foi direcionada para os municípios pertencentes a regiões e bacias hidrográficas que concentram os maiores indicadores registros de acidentes de deslizamentos de encostas, inundações e enxurradas. Buscou-se neste processo articular as ações de contenção de encostas, macrodrenagem e controle regional de cheias num mesmo território, de maneira a propiciar um efetivo salto no nível de segurança geral de toda a região. O processo de seleção, cujos critérios foram apresentados no artigo inicial deste mesmo painel, levou à definição de 170 municípios inseridos em regiões críticas, conforme apresentado na Figura 7. Figura 7. Regiões selecionadas para a execução de obras de contenção de encostas, macrodrenagem e controle de cheias na 2ª seleção do PAC 2.

15 15 Buscando superar as dificuldades encontradas pelas prefeituras municipais na execução das operações da 1ª carteira de operações, e considerando que esta proposta envolvia a ação coordenada regional, o processo de seleção nesta fase apoiou-se fortemente nos Governos Estaduais. Coube aos governos estaduais articular as demandas dos municípios e trazê-las para discussão com o governo federal no âmbito do Comitê Gestor do PAC. De forma pactuada foram definidos os locais em que seriam executadas as obras, o tipo de obra prioritário, a distribuição dos recursos, a necessidade de recursos para projetos e o ente federado (estado ou município) que seria responsável pela operação. Para permitir o aumento substancial de recursos para as regiões prioritárias, nesta seleção não foi exigida a existência prévia de projetos básicos. Assim as intervenções contratadas envolveram em alguns casos apenas a execução de obras, para aqueles setores de risco para os quais o tomador do recurso já contava com projetos (vários deles elaborados na primeira fase do programa), enquanto que para outras áreas de risco selecionadas os recursos foram direcionados para operações que contemplam tanto a elaboração dos projetos básicos quanto a execução das obras decorrentes. Convém ressaltar que nesta seleção já foi possível contar, para diversos municípios, com os mapas de risco elaborados pela CPRM, o que permitiu verificar se as áreas propostas pelas prefeituras e estados para cada intervenção correspondiam efetivamente a áreas de alto risco. As operações de contenção de encostas selecionadas nesta fase, que envolveram um volume total de recursos do Orçamento Geral da União de R$ 1,5 bilhão, são apresentadas no quadro da Figura 8. Até 31 de dezembro de 2012 todos os contratos das operações da segunda fase de seleção foram assinados nas agências locais da CAIXA e os tomadores encontram-se preparando os processos licitatórios. Nestas operações já será possível utilizar o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) instituído pela Lei nº de 5 de agosto de 2011, em particular o regime de Contratação Integrada, em que o processo licitatório é realizado com base em anteprojeto e em orçamento de referência elaborado a partir de metodologias expeditas, sendo o projeto básico responsabilidade da empresa vencedora da

16 16 licitação. Espera-se que este regime inovador permita acelerar os prazos de execução das intervenções, sem diminuir o necessário controle na utilização dos recursos públicos. UF Município Executor Repasse AM Manaus Estado R$ ,00 BA Salvador Estado R$ ,00 MG Belo Horizonte Prefeitura R$ ,00 MG Betim Prefeitura R$ ,00 MG Contagem Prefeitura R$ ,00 MG Governador Valadares Prefeitura R$ ,00 MG Juiz de Fora Prefeitura R$ ,00 MG Manhumirim, Lajinha, Ervália, Sabinópolis e Diogo de Vasconcelos Estado R$ ,00 MG Ewbank da Câmara, Matias Barbosa e Visconde do Rio Branco Estado R$ ,00 MG Ouro Preto Estado R$ ,00 MG Ibirité Estado R$ ,00 MG Cataguases Estado R$ ,00 MG Muriaé Estado R$ ,00 MG Timóteo Estado R$ ,00 MG Nova Lima Estado R$ ,00 MG Além Paraíba Estado R$ ,00 MG João Monlevade Estado R$ ,00 MG Santa Luzia Estado R$ ,00 MG Sabará Estado R$ ,00 PE Abreu e Lima Prefeitura R$ ,00 PE Cabo de Santo Agostinho Prefeitura R$ ,00 PE Camaragibe Prefeitura R$ ,00 PE Jaboatão dos Guararapes Prefeitura R$ ,00 PE Olinda Prefeitura R$ ,00 PE Paulista Prefeitura R$ ,00 PE Recife Prefeitura R$ ,00 RJ Petrópolis Estado R$ ,00 RJ Nova Friburgo Estado R$ ,00 RJ Sumidouro Estado R$ ,00 RJ Teresópolis Estado R$ ,00 RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ ,00 RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ ,00 RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ ,00 RJ Rio de Janeiro Prefeitura R$ ,00 SP São Paulo Prefeitura R$ ,00 Figura 8. Operações definidas na 2ª seleção do PAC.

17 17 3 PREVENÇÃO DE RISCOS DE INUNDAÇÕES POR MEIO DA EXECUÇÃO DE OBRAS DE MACRO DRENAGEM O planejamento, fomento e concepção do programa de prevenção de riscos de inundações urbanas por meio de intervenções de macrodrenagem é responsabilidade da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades. Da mesma forma que no programa de contenção de encostas, os planos, projetos e obras são executados por estados e municípios. No PPA , esta ação fazia parte do Programa de Saneamento Ambiental, passando a integrar o Programa de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais no PPA , ocasião em que o Governo Federal propôs integrar num único programa de gestão de riscos, as ações dispersas por vários programas de apoio a municípios na área de desenvolvimento urbano. A partir da sua inclusão no programa de gestão de riscos, a ação de apoio à execução de obras de macrodrenagem passou a desenvolver-se sob a lógica da prevenção de desastres, articulada com a ação de prevenção de desastres de deslizamentos de encostas, concentrando os recursos nas regiões e bacias hidrográficas com maiores registros de acidentes, conforme apresentado anteriormente na Figura 7. O processo de elaboração do pacto com estados e municípios para seleção de intervenções, executores, recursos e modalidade de atendimento foi desenvolvido em conjunto com a ação de contenção de encostas e de acordo com os mesmos procedimentos já relatados no item 2 deste artigo. As operações para execução de obras de macrodrenagem, envolvendo recursos não onerosos e de financiamento, contratadas antes da inclusão da ação no programa de gestão de riscos, atingiram o valor de R$ 4,5 bilhões. Na primeira seleção do PAC 2, quando a ação passou a integrar o plano de gestão de riscos, foram selecionadas mais 89 operações, com um valor total de repasse e financiamento de R$ 4,6 bilhões. Na 2ª seleção do PAC 2, realizada ao longo de 2012, foram selecionadas mais 47 operações, envolvendo R$ 6,0 bilhões em repasse e financiamento. No total, a carteira de obras de macrodrenagem do Ministério das Cidades compreende 345 operações envolvendo recursos orçamentários e de financiamento de R$ 15,1 bilhões.

18 18 4 PREVENÇÃO DE DESASTRES NATURAIS NO ÂMBITO DO PLANEJAMENTO URBANO Além de intervir com obras nas áreas de risco já existentes, o plano de gestão de riscos prevê o apoio para os municípios incorporarem em suas ações de planejamento urbano a componente de prevenção de desastres. Este aspecto essencial da política de prevenção foi adotado pela Lei de 10 de abril de 2012 que em seu Artigo 21 estabeleceu que os municípios que forem incluídos no cadastro de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de desastres naturais devem a elaborar a carta geotécnica de aptidão à urbanização. A carta geotécnica é um novo instrumento de planejamento urbano que define a aptidão dos terrenos à urbanização considerando a probabilidade de ocorrência dos desastres naturais. Com base nessa carta o município pode estabelecer diretrizes para a expansão urbana, evitando, por exemplo, incluir no perímetro urbano as regiões naturalmente suscetíveis aos desastres naturais. Este mesmo instrumento, quando elaborado em escala adequada de maior detalhe, deve definir diretrizes para a aprovação dos novos parcelamentos de solo por parte da prefeitura, de maneira a garantir que os novos bairros sejam projetados de forma a diminuir o risco de ocorrência dos desastres. A metodologia de elaboração da carta geotécnica de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais foi desenvolvida pelo Ministério das Cidades em parceria com a Universidade Federal de Pernambuco, tendo contado com a colaboração de consultores de todo o País. Em síntese, ela prevê as seguintes atividades: Elaboração de carta imagem, base cartográfica e modelo digital de terreno da área a ser mapeada, em escala 1: ou maior. Levantamento de informações básicas de geologia, geomorfologia, pedologia e uso e ocupação do solo, nas escalas existentes. Elaboração de carta de suscetibilidade preliminar para cada tipo de processo do meio físico, por meio da definição das principais variáveis do meio físico associadas à probabilidade de ocorrência do processo em análise.

19 19 Elaboração da carta de suscetibilidade definitiva, instrumento que define, para cada tipo de processo destrutivo, as regiões do terreno que apresentam baixa, média ou alta probabilidade de ocorrência de desastre. A carta definitiva deve ser obtida a partir da calibração da carta preliminar por meio da comparação com inventário de desastres ocorridos na região e. Elaboração da carta de aptidão à urbanização, definindo as regiões onde a ocupação urbana de caráter permanente deve ser evitada (pois correspondem a áreas de elevada suscetibilidade natural à ocorrência de desastres), as áreas onde a ocupação urbana deve ser incentivada (áreas de reduzida probabilidade de ocorrência de desastres) e as áreas onde a ocupação deve ser feita de forma cuidadosa, para evitar que se produzam áreas de alto risco em regiões onde exista baixa ou média probabilidade de ocorrência de desastres nas condições naturais. As cartas geotécnicas deverão ser utilizadas pelas prefeituras para análise e aprovação dos novos loteamentos, evitando que haja novos lotes urbanos em áreas de elevada suscetibilidade natural à ocorrência de desastres e estabelecendo diretrizes para que os lotes e as construções nas áreas de média suscetibilidade natural apresentem condições adequadas de segurança para os seus futuros moradores. No PPA foram previstos recursos orçamentários para a elaboração das cartas geotécnicas por meio da Ação nº NN Planejamento e monitoramento da ocupação urbana em áreas suscetíveis a inundações, enxurradas e deslizamentos. Serão elaboradas inicialmente cartas geotécnicas para os municípios que, além de pertencerem às regiões e bacias hidrográficas com maiores registros de desastres naturais (mostrados anteriormente na Figura 7), apresentam as maiores taxas de crescimento populacional, gerando em consequência maior demanda pela produção de novos loteamentos e conjuntos habitacionais. Os municípios para os quais serão elaboradas as cartas geotécnicas de aptidão à urbanização são apresentados na Figura 9.

20 20 UF Município UF Município BA LAURO DE FREITAS RJ PETROPOLIS CE CAUCAIA RJ PIRAI ES CARIACICA RJ PORCIUNCULA ES VILA VELHA RJ SANTO ANTONIO DE PADUA MA BACABAL RJ MA GRAJAU RJ SAPUCAIA MA TRIZIDELA DO VALE RJ SUMIDOURO SAO JOSE DO VALE DO RIO PRETO MA VITORIA DO MEARIM RJ TERESOPOLIS MG ALEM PARAIBA RJ VALENCA MG BETIM RS ALTO FELIZ MG CARATINGA RS ELDORADO DO SUL MG CATAGUASES RS ESTRELA MG ERVALIA RS IGREJINHA MG EWBANK DA CAMARA SC ALFREDO WAGNER MG FREI INOCENCIO SC ANTONIO CARLOS MG GOVERNADOR VALADARES SC ARARANGUA MG IBIRITE SC BALNEARIO CAMBORIU MG JOAO MONLEVADE SC BLUMENAU MG JUIZ DE FORA SC BOTUVERA MG MANHUACU SC BRUSQUE MG MANHUMIRIM SC CAMBORIU MG MATIAS BARBOSA SC CRICIUMA MG MURIAE SC FLORIANÓPOLIS MG NOVA LIMA SC GASPAR MG SABARA SC ILHOTA MG OURO PRETO SC ITAJAI MG SANTA LUZIA SC ITAPEMA MG TIMOTEO SC ITUPORANGA MG VISCONDE DO RIO BRANCO SC JOSE BOITEUX PE ABREU E LIMA SC LUIZ ALVES PE CABO DE SANTO AGOSTINHO SC NAVEGANTES PE CAMARAGIBE SC NOVA TRENTO PE IPOJUCA SC NOVA VENEZA PE JABOATAO DOS GUARARAPES SC PALHOCA PI BARRAS SC PRESIDENTE GETULIO

21 21 PI CAMPO MAIOR SC RIO FORTUNA PI ESPERANTINA SC RODEIO PR ALMIRANTE TAMANDARE SC SÃO JOSÉ PR CAPITAO LEONIDAS MARQUES SC TAIO PR FAZENDA RIO GRANDE SC TIMBO PR PINHAIS SP CAIEIRAS PR SAO JOSE DOS PINHAIS SP CAMPO LIMPO PAULISTA PR UNIAO DA VITORIA SP EMBU-GUACU RJ APERIBE SP ITAPECERICA DA SERRA RJ BARRA DO PIRAI SP ITAPEVI RJ BARRA MANSA SP ITU RJ CAMPOS DOS GOYTACAZES SP JUNDIAI RJ GUAPIMIRIM SP MAIRIPORA RJ ITABORAI SP RIBEIRAO PIRES RJ ITAPERUNA SP RIO GRANDE DA SERRA RJ MAGE SP SANTANA DE PARNAIBA RJ NOVA FRIBURGO SP SAO BERNARDO DO CAMPO RJ NOVA IGUACU SP SOROCABA Figura 9. Municípios selecionados para elaboração de cartas geotécnicas de aptidão à urbanização frente aos desastres naturais. 5 CONCLUSÕES No programa de gestão de riscos e resposta a desastres do governo federal, a maior parte das ações de prevenção foi atribuída ao Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, havendo ainda a participação do Ministério da Integração Nacional responsável pelas intervenções voltadas para o controle de cheias de caráter regional e para o controle da erosão fluvial na Amazônia, não discutidas neste artigo. Em relação às intervenções a cargo do Ministério das Cidades, cabe inicialmente ressaltar a magnitude dos recursos disponibilizados para os investimentos: R$ 2,1 bilhões de reais para obras de contenção de encostas e R$ 15,1 bilhões para obras de macrodrenagem urbana. Esses números atestam a importância que o governo federal atribui à prevenção de desastres naturais para a melhoria da segurança da nossa população.

22 22 Outra questão importante diz respeito os municípios beneficiados, que foram selecionados por meio de critérios exclusivamente técnicos. Assim foi possível atender aos municípios mais vulneráveis, que apresentaram os maiores registros de desastres naturais nos últimos 10 anos. As intervenções de prevenção de desastres são executadas pelos municípios e estados, com o controle e fiscalização da CAIXA, entidade mandatária da União encarregada de garantir a correta aplicação dos recursos. A União, além de viabilizar os recursos (orçamentários e de financiamento), implementou um processo de discussão com os demais entes a respeito de todas as questões relevantes do programa: concepção das obras; definição dos valores a serem investidos; locais que serão beneficiados; ente executor; necessidade de prover apoio técnico por meio de recursos para elaboração de planos e projetos, etc. Neste sentido, este caso merece ser analisado como um exemplo da concretização do Pacto Federativo, em que políticas, programas e ações são desenvolvidas de forma articulada e compartilhada entre a União, Estados e Municípios. Finalmente é forçoso reconhecer que os prazos de execução das intervenções ainda são demasiadamente longos, incompatíveis com a urgência que a prevenção de desastres naturais em áreas de alto risco requer. Além da carência de projetos por parte dos municípios e estados, as dificuldades que a legislação coloca para as contratações públicas explicam parte importante dos prazos excessivos. Neste sentido, a possibilidade de utilização do Regime Diferenciado de Contratações Públicas, e em especial do seu Regime de Contratação Integrada, pode se revelar uma forma eficaz de superar essas dificuldades, diminuindo o prazo de execução das obras sem alterar o grau de controle atualmente existente sobre o uso dos recursos públicos. Conforme discutido neste artigo, a prevenção de desastres não se resume à execução de obras de segurança em áreas de alto risco, sendo necessário também modificar a forma de construção das nossas cidades para que estas sejam menos vulneráveis aos desastres naturais. Para apoiar as prefeituras nesta tarefa que diz respeito ao planejamento urbano, atividade de competência exclusiva do Município, o plano de gestão de riscos tratou do desenvolvimento de um novo instrumento de planejamento urbano a carta geotécnica de aptidão à urbanização que visa a assegurar que a expansão urbana das nossas cidades seja feita de forma compatível com a potencialidade e fragilidade do meio físico.

23 23 Neste sentido, cartas geotécnicas, desenvolvidas com o apoio das Universidades Federais do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Ouro Preto e Pernambuco, estão sendo elaboradas para os 106 municípios pertencentes às regiões de maior risco de desastres naturais que apresentam as maiores taxas de crescimento populacional. Com as atividades apresentadas neste artigo, o Ministério das Cidades contribui para a implantação do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres do governo federal, desenvolvendo suas ações de forma compartilhada com governos estaduais e prefeituras, viabilizando recursos, fomentando a assistência técnica e promovendo a capacitação dos órgãos locais de prevenção de desastres. 6 REFERÊNCIA Lei de 10 de abril de Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis n os , de 1 o de dezembro de 2010, , de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências. Disponível em: Acesso em: 13 de março de 2013.

24 24 AUTORIA Celso Santos Carvalho Especialista em Infraestrutura do governo federal, Diretor de Assuntos Fundiários e Prevenção de Riscos da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades. Endereço eletrônico: celso.carvalho@cidades.gov.br Thiago Galvão Gerente de Projetos de Áreas de Risco da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades.