Intervenção do Governador do Banco de Portugal Carlos Costa na Conferência 25 anos de Portugal Europeu, da Fundação Francisco Manuel dos Santos

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1 Intervenção do Governador do Banco de Portugal Carlos Costa na Conferência 25 anos de Portugal Europeu, da Fundação Francisco Manuel dos Santos Lisboa, 30 de maio de 2013 Boa tarde, Gostaria de começar por felicitar a Fundação Francisco Manuel dos Santos, o Senhor Alexandre Soares do Santos, o Professor António Barreto e a Professora Marina Costa Lobo por promoverem o estudo 25 anos de Portugal Europeu e esta muito relevante discussão. Quero também felicitar os autores do estudo, e o Professor Augusto Mateus em particular, pela qualidade do trabalho apresentado. Esta discussão tem para mim um significado especial, na medida em que participei ativamente nas negociações que conduziram à Cimeira de Bruxelas (em fevereiro de 1987) e à Cimeira de Edimburgo (dezembro de 1992), onde foram aprovados respetivamente os Pacotes Delors I ( ) e II ( ), cuja implementação agora avaliamos. Gostaria de fazer quatro notas relativamente ao estudo 25 anos de Portugal Europeu. 1. Entre 1986 e 2010, Portugal beneficiou de uma entrada de poupança externa muito significativa, mas a evolução do produto potencial da economia portuguesa foi dececionante. O que fizemos com essa poupança? No período de , a economia portuguesa usufruiu de uma entrada de poupança externa muito significativa, na ordem dos 125 por cento do PIB: 50 por cento sob a forma de fundos estruturais, isto é, transferências sem qualquer obrigação de retorno, e 75 por cento sob a forma de endividamento. Apesar destas entradas significativas de capital, às quais há a juntar a poupança interna, a evolução do produto potencial da economia portuguesa foi dececionante. No período , o produto potencial cresceu em média 2,1 por cento: 4,1 por cento em ; 3,6 por cento em e 1,1 por cento em /6

2 Devemos, por isso, perceber o que foi feito com tanta poupança. Esta é uma questão essencial, sobre a qual devemos fazer uma reflexão profunda, para não cairmos nos erros do passado. 2. Os quadros regulamentares nacionais e comunitários dos fundos estruturais foram construídos com lógicas inapropriadas, criando distorções. Os quadros regulamentares nacionais foram construídos com a preocupação de suprir a falta de alinhamento dos incentivos com o interesse geral por receio de má utilização dos recursos e, ao mesmo tempo, obedecendo a uma lógica mais dirigista de decisão sobre como e onde utilizar os fundos. Na elaboração dos quadros nacionais houve ainda uma lógica de equilíbrio de interesses entre constituintes estabelecidos. Por seu turno, os regulamentos comunitários refletiram paradigmas e lógicas de desenvolvimento territorial que, em muitos casos, se revelaram desfasados dos problemas de desenvolvimento dos diferentes territórios abrangidos pela política de coesão comunitária. Por esse motivo, sugiro que a Fundação Francisco Manuel dos Santos produza uma versão em inglês deste trabalho, útil para promver uma reflexão fundamentada, por parte das diferentes instâncias da União Europeia, sobre a aplicação de fundos estruturais, tendo por referência o caso específico de um Estado-Membro. De facto, algumas distorções e o desalinhamento de incentivos têm origem comunitária e deverão ser alvo de uma avaliação. 3. É fundamental garantir que a aplicação dos fundos estruturais tem retorno. Na aplicação de crédito ou dos fundos estruturais é sempre necessário garantir que o que é aplicado é recuperado com retorno. Esta é a condição que temos de colocar em primeiro lugar na afetação de recursos entre investimento público e privado. Na conciliação do interesse geral público e dos interesses privados que giram em torno da afetação dos recursos disponíveis numa economia, importa equacionar: A natureza dos investimentos e o alinhamento dos incentivos resultantes da alocação dos fundos públicos, tanto comunitários como nacionais; A consistência e coerência entre o investimento público e o investimento privado, bem como a consistência entre os investimentos privados que beneficiaram de apoio público; A hierarquização e o ordenamento do investimento público em função de um critério de retorno social e económico. Não se pode fazer um investimento público só porque há uma 2/6

3 necessidade ou uma aspiração não satisfeitas, é preciso que o retorno social e económico possa ser demonstrado e justifique a prioridade que lhe é atribuída; A salvaguarda do cálculo económico nas decisões de investimento. Qualquer interferência com os pressupostos de mercado no cálculo económico do investimento é preocupante do ponto de vista da afetação de recursos. Esta é uma matéria que devemos ter em atenção quando falamos de ajudas a fundo perdido ou de esforços setorialmente dirigidos. Dos resultados deste estudo transparece que o cálculo económico não foi devidamente salvaguardado ou que foi influenciado por decisões de natureza política que acabaram por validar investimentos que, de outra forma, não teriam sido realizados. 4. Na programação para , deve procurar-se o reforço do tecido produtivo de bens e serviços transacionáveis e o aperfeiçoamento do perfil de especialização da economia portuguesa. Em primeiro lugar, é necessário refletir sobre os objetivos do próximo quadro de programação Temos de tomar como ponto de partida que estamos sobre equipados de infraestruturas públicas realidade bem documentada no estudo e que estamos subdimensionados no que respeita à capacidade de produção de bens transacionáveis. Assim, devemos procurar reforçar o tecido produtivo de bens e serviços transacionáveis e os fatores que permitam melhorar o perfil de especialização da economia portuguesa, tanto em termos setoriais como de gamas de produção. E, em particular, devemos ter presente que a dinâmica do setor produtivo de bens e serviços transacionáveis depende da respetiva capacidade para absorver e tirar partido de novos conhecimentos e de novas competências e qualificações tanto ao nível dos produtos como dos processos de produção. Isto é, depende da forma e da intensidade com que o setor dos transacionáveis se articula com os centros produtores de conhecimento, de educação e de formação profissional três áreas interdependentes que constituem o designado sistema nacional de inovação que determina a qualidade e a sustentabilidade do processo de desenvolvimento. O que significa que é necessário potenciar o retorno do investimento em educação, formação profissional e investigação e desenvolvimento. O sistema nacional de inovação, condiciona o padrão de especialização da economia e, em particular, a produtividade e a inovação, tanto 3/6

4 incremental como radical. Por isso, tem de ser concebido e dirigido em função das necessidades presentes e futuras do sistema produtivo e tem de ter capacidade para detetar essas necessidades e para se articular com o tecido empresarial. Devemos interrogar-nos sobre a capacidade do sistema nacional de inovação para focar e radicar a sua agenda nas necessidades do tecido empresarial e, paralelamente, aferir o grau de articulação de cada um dos vértices do triângulo educação/ formação profissional /I&D com os outros dois. A investigação comunica com a educação e com a formação profissional? A educação comunica com a formação profissional e com a investigação? Os três vértices comunicam com o tecido produtivo? Mas também temos de avaliar a capacidade do tecido empresarial para dialogar e, num estádio superior, para se articular com os três vértices do sistema nacional de inovação É fundamental que o desenvolvimento do sistema nacional de inovação passe de uma lógica de oferta, centrado sobre necessidades e prioridades definidas por si próprio, para uma lógica de procura, ou seja, de resposta às necessidades dos sistema produtivo nacional - os destinatários últimos da produção de conhecimento, educação e formação que a valorizam e validam. O sistema nacional de inovação deve ser comandado pelas necessidades presentes e futuras do tecido produtivo, sob pena de se criar o sentimento de que investimos sem resultados. O investimento nesta área tem que se subordinar a uma finalidade clara e tem que ser feito de forma articulada. Em segundo lugar, é necessário assumir que, daqui para a frente, e dada a sobredotação de infraestruturas públicas, o investimento público só pode justificar-se numa lógica de complementaridade relativamente ao investimento privado. A sobredotação do investimento público constitui, no presente, um desperdício de recursos e implica, no futuro, um custo, como mencionado no estudo a respeito da manutenção das autoestradas. Muitas vezes esquecemos que é necessário manter o investimento inicial. Em terceiro lugar, urge discutir os critérios e o modelo de governo das instituições que farão a afetação destes fundos. Tanto os critérios como o modelo de governo institucional têm de estar subordinados a uma lógica de afetação eficiente de recursos, enquadrada em políticas macroeconómicas orientadas para o reforço do tecido produtivo de bens transacionáveis e assente numa gestão profissional comandada por objetivos, cujo desempenho possa ser avaliado de forma quantitativa e de acordo com métricas pré-estabelecidas. 4/6

5 A questão dos instrumentos financeiros merece uma referência particular, dado que deles depende a extensão e a intensidade do processo de "captura" que inevitavelmente se desencadeará aquando da decisão de afetação dos recursos no novo programa de apoio comunitário. Está em causa muito dinheiro e, portanto, o risco de uma grande tentação de apropriação de benefícios. Assim, é fundamental respeitar o princípio value for money. A utilização dos fundos terá de obedecer, de forma clara, a este princípio, que deve ordenar projetos e iniciativas. Estamos, portanto, no que diz respeito aos instrumentos, perante uma opção de fundo: conceder subsídios ou, em alternativa, empréstimos reembolsáveis. Se queremos favorecer a utilização eficiente, há que privilegiar instrumentos cuja matriz implique um princípio de recuperação dos recursos investidos e, por consequência, um princípio de reprodutibilidade. Ajudas a fundo perdido só devem ser usadas em casos excecionais, não só porque distorcem o cálculo económico como pervertem os equilíbrios sociopolíticos e o relacionamento entre autoridades públicas e privadas. E, por isso, devem ficar limitadas aos projetos de interesse público que apresentem um demonstrado, e quantificado, retorno social e económico, e que, pela sua natureza, não permitam internalizar as externalidades positivas que geram, de forma a gerar receitas correspondentes ao investimento realizado. Nestes casos, a ajuda deve corresponder à parte não recuperada pela via da cobrança de um preço pelo produto ou serviço fornecidos. Por conseguinte, devemos privilegiar instrumentos, como empréstimos reembolsáveis nomeadamente, empréstimos subordinados e instrumentos de capital de risco em unidades empresariais com modelos de governo e níveis de transparência que garantam que o risco incorrido não vai além do risco inerente ao projeto de investimento. Os instrumentos de partilha de risco empréstimos subordinados ou de participação no capital propiciam o reforço da capacidade produtiva de empresas viáveis. A autonomia financeira do tecido empresarial português é extremamente frágil. De acordo com dados da Central de Balanços do Banco de Portugal, cerca de 30 por cento das PME que geraram lucros em 2009 e 2010 têm rácios de autonomia financeira inferiores a 30 por cento (17 por cento, em média). Estas empresas manifestam, assim, grande vulnerabilidade a alterações de taxas de juro e de outras condições de financiamento. Isto significa que há um grande incentivo para que o detentor da empresa, perante uma adversidade, não só não a capitalize como, no limite, a deixe estiolar até ao momento da entrega aos respetivos credores. 5/6

6 Trata-se de algo extremamente negativo para o compromisso estratégico e social do empresário e para o capital social do território onde a empresa está instalada (com a deterioração da empresa, desaparece um capital intangível e irrecuperável, inscrito na organização dos recursos humanos e no conhecimento tácito que estes acumularam). Para se ter uma ideia da ordem de grandeza das necessidades destas empresas (que, sublinho, geraram lucros num período de recessão, o que é um indicador da sua viabilidade), basta referir que, para alcançarem níveis de autonomia financeira de 30 por cento valor baixo do ponto de vista internacional será necessário um incremento de capital de milhões de euros. É, pois, fundamental definir mecanismos de reforço da autonomia financeira das empresas que não pervertam o calculo económico nem a racionalidade económica da afetação de recursos. Por último, temos de desenvolver os instrumentos de participações no capital e, em particular, estimular o apetite e o interesse pelo aumento do capital social das empresas. Há que criar um quadro de política económica, nomeadamente fiscal, que favoreça o reforço do capital das empresas. Em suma, é imperativo que o envelope dos fundos estruturais para o septenato se destine a otimizar o crescimento do produto potencial, condição necessária do aumento da produtividade e da absorção do desemprego estrutural. Está em causa a otimização do retorno económico e social de cada euro que vier a ser aplicado/investido. Não podemos repetir os erros do passado na afetação de recursos. Convém ter presente que o próximo quadro estratégico de apoio estrutural não é um desafio menor. Trata-se, pelo contrário, de um desafio muito importante, porque confirmará ou inverterá a trajetória de declínio em que nos encontramos. Não podemos queixar-nos da Europa e, ao mesmo tempo, desperdiçar os recursos que são colocados à nossa disposição. A probabilidade de renovação futura destes envelopes de fundos estruturais tenderá a ser cada vez menor, porque vai deparar com a crescente afirmação, no plano europeu, de outras prioridades. Temos de ser capazes de utilizar de forma racional e otimizada o novo quadro de fundos europeus para Muito obrigado. 6/6

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