ELEMENTOS PARA CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE ANALISE DE INICIATIVAS DE PUBLICAÇÃO DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS.

Transcrição

1 UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO USP ESCOLA DE ARTES, CIÊNCIAS E HUMANIDADES EACH TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO ELEMENTOS PARA CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE ANALISE DE INICIATIVAS DE PUBLICAÇÃO DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS. CAROLINE RIZZI PEREIRA São Paulo Junho/2012

2 Caroline Rizzi Pereira ELEMENTOS PARA CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE ANALISE DE INICIATIVAS DE PUBLICAÇÃO DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS. Trabalho apresentado à Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo, como parte integrante das exigências da disciplina Trabalho de Conclusão de Curso, e como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Gestão de Políticas Públicas. Orientador: Prof. Dr. José Carlos Vaz São Paulo Junho/2012 2

3 RESUMO O desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação (TICs) tem facilitado o acesso do cidadão às informações e dados públicos, acesso este que deve estar regulamentado e garantido pelo Estado. Com a expansão das TICs, e a intensificação do uso da internet foi inserida ao longo da relação estado sociedade conceitos associados ao governo eletrônico e transparência pública como meios para aumentar as praticas de controle social e melhorar a qualidade do serviço publico que também passa a ser oferecido de forma online. Os meios eletrônicos também permitiram um maior acesso e divulgação das ações e dados da administração publica, porém apresenta-se uma preocupação quanto ao formato que estes dados são publicados, inicialmente em formato fechado que permite interpretações tendenciosas por parte dos governos podendo afetar assim a transparência das ações governamentais. Diante disso emerge a importância da publicação dos dados em formato bruto na internet, sem modificação ou agregação conhecido por dados abertos governamentais (DGA), dessa temática recente surge à necessidade de se estudar a expansão das iniciativas e experiências de DGA no âmbito público. O objetivo desta pesquisa é propor elementos que podem ser utilizados para analisar experiências de dados abertos governamentais no Brasil. A metodologia utilizada será a realização de uma pesquisa exploratória sobre a temática e uma prospecção estruturada nos websites governamentais. Observou-se a importância e a necessidade de se propor elementos que possam ser utilizados para analisar as iniciativas governamentais de Dados Abertos. Palavras chave: dados abertos, TICs, web sites governamentais, controle social e inovação. 3

4 SUMÁRIO 1-INTRODUÇÃO Objetivos Justificativa Metodologia REFERENCIAL TEORICO TICs e Promoção da Cidadania Governo Eletronico e Governaça Eletrônica Transparência Pública Dados Governamentais Abertos CONTEXTUALIZAÇAO DOS DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS COMO TENDENCIA EMERGENTE NA GOVERNANÇA ELETRONICA Aspectos Legais e Normativos Lei de Responsabilidade Fiscal Lei de Acesso a Informação Plano de Ação Nacional sobre Governo Aberto Visão Geral das iniciativas de DGA no Brasil Iniciativas no Âmbito Federal Iniciativas no Âmbito Estadual Iniciativas no Âmbito Municipal Infraestrutura Nacional de Dados Abertos Etapas da INDA ELEMENTOS PARA A CONSTRUÇAO DE UM MODELO DE ANALISE PARA INICIATIVAS DE IMPLEMENTAÇAO DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS Aplicação do Modelo Programa Dados Abertos no Parlamento Câmara dos Vereadores de São Paulo Discussão dos Resultados da Aplicação CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS Websites Visitados

5 1-INTRODUÇÃO As consequências da disseminação das tecnologias da informação e comunicação (TIC) e especialmente da Internet alcançam as práticas sociais e as relações de cidadania. Com sua expansão, novos atores sociais procuram apropria-se de tecnologia em suas praticas e no relacionamento com os outros. (VAZ, 2005). O conteúdo a ser fornecido pelos governos na internet passa a ganhar visibilidade, incrementando a participação do cidadão e o controle social, além de gerar uma mobilização e preocupação dos órgãos públicos nas informações que serão publicadas. O acesso às informações públicas é um direto que deve ser garantido e regulamentado pelo Estado. Toda a infraestrutura para a garantia e geração das informações é financiada com recursos públicos e partindo dessa conscientização de que este direito deve ser regulamentado de mais forma efetiva e com a expansão das TICs a sociedade passa a demandar um volume amplo de dados e informações da administração pública. Os meios eletrônicos passam a ganhar relevância para ações de controle social e melhora na qualidade dos serviços públicos, facilitando a promoção da transparência, pois os dados e informações passam a ser disponibilizados na internet. Desse contexto destaca-se a importância do governo eletrônico e da transparência pública que se tornam praticas regulamentadas, permitindo e garantindo a disponibilização de dados e informações públicas. Da publicação e disseminação das informações publicas emergem algumas questões relevantes para o poder público como inclusão digital e acesso a internet, barreiras estas que o poder público vem enfrentando com o avanço das TICs. Outra questão que também emerge com o avanço das TICs são a qualidade e o formato com que os dados e informações são publicados, que em um primeiro momentos os dados públicos são disponibilizados em formato fechado, que permite ações e analises tendenciosas por parte dos governos, ou seja, podendo ser publicado somente o que interessava e da forma como convinha a exposição das informações. Desse questionamento e preocupação, a construção e publicação de bases de dados brutas na internet passam a ganhar força, surgindo os dados governamentais abertos. Como importante característica do governo aberto destaca-se a transparência, a análise 5

6 do impacto das políticas e a colaboração com a sociedade através de uma maior divulgação das informações por parte dos órgãos governamentais. A temática dos dados abertos ganha importante visibilidade mundial no governo Barack Obama, pois quando assumiu a presidência dos EUA, um dos seus primeiros atos foi implantar a política de transparência, a partir de então a abertura de dados se tornou uma tendência mundial em diversos países. No Brasil, a iniciativa iniciou sua difusão e ganhou força em 2009 com a comunidade Transparência Hacker e o Consorcio w3c. Com a implementação dos DGA, os governos possibilitam uma maior participação e cooperação entre os órgãos e a própria sociedade civil, pois os dados disponibilizados se tornam reutilizáveis de acordo com necessidades especificas da administração pública além da utilização desse conteúdo pela população para gerar diferentes representações de um mesmo conjunto de dados. Por isso observa-se a necessidade de se propor elementos para a análise das iniciativas de publicação dos dados em formato aberto e se esta nova pratica se tornará uma tendência nos diversos níveis e esferas de governo. Segundo AGUNE, GREGORIO FILHO e BOLLINGER (2010), a tecnologia já existe tanto para que os governos e sociedade civil utilizem os dados governamentais da forma como desejarem e proponham novos indicadores ou novas formas de pensar a administração pública, pois a sociedade civil poderia ampliar a geração de inovação a partir do acesso irrestrito aos dados públicos. Para eles o desenvolvimento dos dados governamentais abertos depende de uma política clara da Administração Publica em relação ao acesso à informação; modificação na estratégia visando uma transformação das relações entre Estado e a sociedade [...]. Por isso coloca-se que o desenvolvimento das TICs passou a permitir ir além da publicação de relatórios ou o acesso a consultas a bases de dados. Tornou-se possível ofertar bases de dados em estado bruto, para serem livremente manipuladas, filtradas ou cruzadas com outras bases, inclusive permitindo a construção de novas aplicações e conhecimentos pela própria sociedade civil. (VAZ et al., 2010). Diante do contexto apresentado, observa-se a necessidade de propor elementos que possam ser utilizados para analisar as iniciativas e experiências de dados abertos que emergem no Brasil, através de uma temática inovadora que apresenta diversas potencialidades para uma analise devido a sua continua expansão dentro dos portais governamentais. 6

7 1.1 - Objetivos O objetivo geral desta pesquisa é propor elementos que podem ser utilizados para analisar experiências de dados abertos governamentais no Brasil. Os objetivos específicos desta pesquisa são: Destacar a importância das TICs para o desenvolvimento da temática de dados abertos. Contextualizar a temática de dados abertos no Brasil Realizar um panorama de algumas iniciativas existentes no Brasil Aplicar os elementos propostos na analise de uma iniciativa de dados abertos em um website governamental. 1.2 Justificativa Os dados abertos têm estado na agenda política do governo no Brasil, isto pode ser observado devido a continua expansão da implementação de DGA nos portais governamentais, além do tema ter ganhado força com a sanção da Lei de Acesso a Informação, que dentre muitas medidas enfatiza a publicação dos dados e informações públicas em formato aberto. Com o surgimento de normatizações e regulamentações referentes à implementação dos dados abertos e principalmente a criação da INDA (Infraestrutura Nacional de Dados Abertos) observa-se a necessidade de um estudo das iniciativas e se estas seguem os padrões e princípios estipulados, por isso a relevância de um estudo que proponha elementos que podem ser usados para analisar as diversas experiências de DGA no Brasil. Apesar do escasso conhecimento disponível sobre o tema, é possível antever que a emergência dos dados governamentais abertos tem impactos nos mais variados campos como as praticas sociais, a transparência, inovação, melhora na eficiência dos serviços públicos e controle democrático. (VAZ et al., 2010). 7

8 Em declaração dada a I Conferencia Livre para Dados Abertos, realizada em abril de 2011, Denis Burgierman, destaca que para o avanço das práticas democráticas a sociedade precisa dos dados em seu formato bruto para melhorar problemas específicos, cabendo uma mudança cultural no acesso as informações públicas. Visto a relevância dos dados abertos para sociedade que passa a ter mais uma ferramenta que auxilie a efetivação de praticas para um governo aberto e assim tornar as iniciativas de implementação dos dados governamentais uma ação em continua expansão daí a importância da utilização de elencar elementos para a análise destas iniciativas e que futuramente possa ser construído um modelo de avaliação para estas experiências. 1.3 Metodologia A metodologia adotada por esta pesquisa combina uma revisão bibliográfica, uma pesquisa exploratória e por fim uma inspeção estruturada para identificação dos elementos de analise de experiências aplicando-os a um caso especifico. Foi realizada uma revisão da literatura para contextualização das TICs, governo eletrônico e transparência pública para desenvolvimento do referencial teórico do Capitulo 2, que foi de grande importância para contextualização e inserção da temática de dados abertos. A última parte deste capítulo se refere em especifico a uma conceituação de dados abertos seguindo princípios e definições existentes e que são seguidos no Brasil. Para a conceituação da importância das TICs para o desenvolvimento dos dados abertos, foi possível realizar um panorama através de uma revisão da literatura e encontrar diversos autores que relatem esta questão. Porém para delimitação conceitual dos Dados Abertos, diante da bibliografia escassa, valeu-se não de publicações acadêmicas, mas de diversos textos publicados em ambiente digital por practitioners da área, onde foi possível encontrar diversos materiais a respeito da temática, desde informações em fóruns, conferências, grupos de discussão, oficinas e web sites. Para o desenvolvimento do Capítulo 3, foi realizada uma pesquisa exploratória sobre as normatizações e regulamentações existentes de dados abertos, em seguida realizou-se uma visão geral de algumas iniciativas de implementação de DGA no Brasil e por fim destacou-se a importância da INDA para a expansão dos dados abertos. 8

9 O capítulo 4, apresenta o principal propósito deste trabalho que foi elencar elementos que podem ser utilizados na analise da implementação de iniciativas governamentais de dados abertos. Para identificação destes elementos tomou-se como base conceitual os oito princípios que devem ser seguidos para aplicação dos dados abertos assim como algumas definições especificas a respeito do tema que se referiam os elementos propostos. Através de uma inspeção estruturada dentro dos websites governamentais foi possível identificar outros elementos que podem ser utilizados para analise dos portais. No tópico seguinte deste capitulo aplicou-se os elementos propostos a um caso especifico, o Programa Dados Abertos no Parlamento, desenvolvido pela Câmara de São Paulo e foi realizada uma discussão dos resultados obtidos a partir da aplicação destes elementos nesta iniciativa. Ao final desenvolveram-se algumas considerações relevantes acerca da pesquisa realizada, assim como observações a respeito da proposta dos elementos. 9

10 2 REFERENCIAL TEÓRICO TICs e Promoção da Cidadania A efetivação dos direitos de cidadania presume a existência do Estado para consolidação e realização desses direitos. Sendo assim, os direitos de cidadania só podem ser validados a partir do momento que o Estado adota medidas e normas para implementação desses direitos. Os direitos devem ser constitucionais, universais e garantidos a todos. O individuo ou coletivo podem possuir seus próprios costumes ou direitos específicos, mas estes se tornarão somente direitos de cidadania se forem universalmente aplicados e garantidos pelo Estado. Desse modo a cidadania estabelece a relação Estado e cidadão, principalmente no que se refere a direitos e obrigações. (JANOSKI, 1998 apud VAZ, 2003). Bobbio (1992) destaca a evolução dos direitos a partir de um processo histórico o qual primeiramente, os direitos de liberdade (religião, opinião, de imprensa, entre outros.), passam para os direitos políticos e sociais que requerem uma intervenção direta do Estado. Em um segundo processo ocorre à passagem da consideração do individuo humano, sujeito o qual foram atribuídos direitos naturais, da pessoa humana; para sujeitos diferentes do individuo, como a família, as minorias étnicas e religiosas, toda a humanidade em seu conjunto. (No terceiro momento a passagem ocorreu do homem genérico para o homem especifico, ou tomado na diversidade de seus diversos status sociais, com base em diversos critérios como sexo, idade, condições físicas), sendo que cada um revela necessidades especificas, que não permitem igual tratamento ou proteção. Porém o autor também destaca que a simples enunciação dos direitos em declarações públicas ou leis não implica a efetividade do seu exercício pelos cidadãos. Na consolidação dos direitos políticos, incorpora-se um olhar positivo sobre a liberdade, com condições de participação dos cidadãos em relação ao Estado. Posteriormente com a afirmação dos direitos sociais insere-se a expressão e movimentação da sociedade na luta pelo bem estar, igualdade e participação social. Por serem resultados de um processo histórico, os direitos são construídos e adquiridos de forma gradual, constroem a partir de lutas sociais entre, disputas políticas e econômicas e da superação das contradições entre a sua enunciação e a efetiva realização. (VAZ, 2003). 10

11 A partir da concepção apresentada por Bobbio (1992), observa-se que o aperfeiçoamento dos direitos políticos do cidadão está associado à implementação de mecanismos democráticos, assim como a educação política se torna elemento indispensável para a noção de democracia e cidadania. Para Bobbio (2004), a democracia designa a forma de governo na qual o poder político é exercido pelo povo e uma vez conquistado o direito a participação política, o cidadão das democracias mais avançadas percebe que a esfera política está por sua vez incluída em uma esfera muita mais ampla, a esfera da sociedade em seu conjunto e que não existe decisão política que não esteja condicionada ou inclusive determinada por aquilo que acontece na sociedade civil. Pelos princípios da democracia se define a cidadania, significando necessariamente conquista e consolidação social e política. A cidadania exige instituições, mediações e comportamentos próprios, construídos a partir de espaços sociais e de lutas (movimentos sociais e populares) e na definição de instituições permanentes para a expressão políticas como: partidos, legislação e órgãos do poder público. Define-se assim a cidadania ativa como aquela em que o cidadão é portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos espaços de participação política. (CHAUÍ, 1984) A partir dessa concepção observa-se a necessidade de ampliação dos direitos políticos para participação e acesso direto do cidadão as informações e decisões de interesse público. Podem-se apontar diversos elementos que contribuem para efetivação dos direitos: no âmbito da sociedade, o debate público, a circulação de informações e a mobilização de atores sociais comprometidos com a afirmação dos direitos em questão, podem funcionar como fatores de convencimento da sociedade e pressão sobre agentes estatais. Cabe destacar políticas direcionadas ao fornecimento de informações aos cidadãos através de novos canais de comunicação, são essencialmente importantes para a reflexão sobre possibilidades de acesso aos direitos e promoção da cidadania. (VAZ, 2003). Diante da importância do fornecimento da informação pública insere-se a conceituação dos dados governamentais abertos como pertencentes ao cidadão que deve ter acesso irrestrito às informações governamentais, e ao contexto do desenvolvimento das TICs, sendo que a internet, ferramentas de bancos de dados, padrões e formatos abertos permitem e facilitam a disponibilização e acesso a essas informações. (VAZ et al., 2010) 11

12 O exercício da cidadania requer a criação de espaços adequados que sirvam de canais de comunicação entre governo e cidadão. Nesse contexto, se torna de extrema importância o papel das tecnologias de informação e comunicação (TICs), em particular a internet. Essas tecnologias ao serem adotadas de forma intensiva e estratégica pelo governo possibilitam a criação do chamado governo eletrônico, disponibilizando informações, portais de serviços públicos eletrônicos e espaços virtuais de dialogo e interação entre sociedade e governo. (BARBOSA, GETSCHKO e GATTO, 2009). As TICs, as novas mídias sociais e suas convergências têm possibilitado a estruturação ou ampliação de comunidades que em diversos níveis ou mesmo sem nenhuma relação presencial entre os membros da sociedade e os próprios governantes podem influenciar direta ou indiretamente o desenvolvimento do meio em que vivem. Sendo a internet um facilitador do surgimento de relações locais, regionais e globais. A comunidade virtual é um dos exemplos dessas novas estruturas de comunicação e relacionamento na sociedade contemporânea. (SERRA, 2000; SÁ FILHO, 2006). A internet passou a ser utilizada de maneira ampla e estratégica na comunicação entre governo e cidadão, segundo pesquisa de 2010 da CGI 1 (Comitê Gestor da Internet), houve um avanço no uso da Internet pela população brasileira e o crescimento da posse de computadores é acompanhado pelo crescimento do acesso à internet nos domicílios brasileiros, entre 2009 e 2010 a proporção de lares conectados à rede passou de 24% para 27%, um crescimento de 13%, sendo a presença do acesso à internet em 27% dos domicílios. Constatou-se também uma mudança no comportamento do cidadão que passou a utilizar cada vez mais serviços transnacionais em ambientes virtuais. Mesmo com esse cenário o Brasil, ainda se depara com o grande desafio no processo de democratização do acesso a informação. O governo federal tem desenvolvido ações em diversos aspectos para o avanço no acesso a informação com normatizações, leis e políticas a respeito, um exemplo é o Plano Nacional de Banda Larga, que é estruturado a partir de três esferas: redução de preço e aumento de cobertura e aumento da velocidade (BRASIL, 2010). 1 CGI, Pesquisa sobre o uso das tecnologias de Informação e Comunicação no Brasil. Disponível em: 12

13 O governo ao fazer uso da internet para interagir com a sociedade cria espaços virtuais interativos, cooperativos e descentralizados, favorecendo assim a aproximação do cidadão com o governo para exercer o papel central na promoção da cidadania através da relação de direitos e deveres Estado Sociedade. Para Vaz (2005), as possibilidades de promoção da cidadania por meio da internet podem ser entendidas como aquelas que permitem a facilitação do acesso e o exercício de direitos. Sendo possível estabelecer uma tipologia de direitos que podem receber impactos do uso de portais e web sites governamentais. Diante disso, destacam-se cinco tipologias de direito: Direito a informação de interesse particular, direito aos serviços públicos, direito ao próprio tempo, direito ao controle social do governo, direito a participação na gestão pública, direito de ser ouvido pelo governo e direito ao controle social. O direito a informação de interesse particular está associado ao fornecimento de informações individualizadas e informações gerais de interesse particular, sendo um serviço prestado ao cidadão e as organizações. O direito a serviços públicos está diretamente relacionado ao fornecimento de informação, ações que facilitem o acesso aos serviços além da disponibilização e oferecimento dos serviços públicos total ou parcialmente para o cidadão via internet. Os serviços públicos são espaços privilegiados de afirmação dos direitos sociais, uma vez que o Estado é por excelência o agente responsável pela sua promoção. (BOBBIO, 1992 apud VAZ, 2003). A facilitação do acesso a serviços públicos e o fornecimento das informações referentes à prestação desses serviços está relacionado a iniciativas do direito ao próprio tempo, pois segundo Vaz (2003) ao reduzir o tempo gasto pelos cidadãos em deslocamentos e providências para utilizar os serviços públicos, as aplicações da tecnologia da informação podem ampliar o acesso ao direito a usufruir o próprio tempo com liberdade e dedicar-se a interesses pessoais ou trabalhar. O direto a participação na gestão pública possui caráter coletivo, vinculado às dinâmicas sociais, sendo que iniciativas de comunicação entre governos municipais e cidadãos permitam e sejam efetivas para intervenção e participação do cidadão na gestão dos serviços públicos e nas políticas públicas através de espaços de discussão interativos que podem ser promovidos via 13

14 recursos de interatividade presentes na internet, nos portais eletrônicos e web sites governamentais, além do estabelecimento de parcerias do governo com organizações que promovam ações de participação da sociedade em discussões de caráter publico. Já o direito a ser ouvido pelo governo pressupõe a relação entre governo, cidadãos e entidades organizadas da sociedade, baseia-se na ideia de que os cidadãos têm direito de comunica-se com o governo, e este por deve garantir canais de comunicação efetivos. Esse direito pode ser aplicado assegurado através de recursos como: ouvidoria, canais de atendimento e fóruns disponibilizados em ambientes eletrônicos. Direito ao controle Social do Governo está fortemente associado a praticas de transparência pública que permitam o acompanhamento de ações e iniciativas governamentais por parte dos cidadãos. Cabendo aos governos criar condições para que se [...] estabeleçam relações de confiança entre governados e governantes dando assim legitimidade ás ações destes últimos. (VAZ, 2003). Os direitos promovidos pelo uso da internet englobam iniciativas que permitem a prestação de contas, incorporando assim ações de acesso do cidadão a informações sobre iniciativas do governo, a partir da garantia do direito ao acesso a informação pública, permitindo o acompanhamento do desempenho governamental através da publicação de dados e informações públicas. Para Janoski (1998) os direitos de cidadania só podem existir a partir da validação desses direitos e normas pelo Estado, que irá adotar medidas para implementá-los. Esses direitos devem ser universais, promulgados por lei e garantidos a todos. De acordo com a CGU (2011) 2, a Lei 219/ Lei de Acesso a Informação, sancionada em novembro de 2011 o Brasil dá um grande passo para a consolidação do regime democrático, ampliando a participação cidadã fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública. A Lei de Acesso a Informação pode se tornar uma importante ferramenta para melhor utilização e aproveitamento das TICs pelos governos e principalmente pela sociedade civil, que agora, tem o direito de acesso a informações públicas garantido pelo Estado. A Lei de Acesso a 2 CGU,2011 Acesso à Informação Pública: Uma introdução à Lei nº , de 18 de novembro de Disponível em: 14

15 Informação regulamenta a consulta de documentos públicos se tornando uma importante iniciativa na disseminação de informações ao cidadão. Destaca-se, o art. 3 da Lei 219/2003, os procedimentos previstos, que destinam assegurar o direito fundamental de acesso à informação, em conformidade com os seguintes princípios da administração pública: I observância da publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção; II divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; III utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; V desenvolvimento do controle social da administração pública. [...] É importante ressaltar que os esforços governamentais para o uso de internet e de todos os meios digitais podem ser inócuos se não for considerado o enorme desafio que representa o grande contingente da população brasileira que está alijado de um acesso aos meios de comunicação, a um computador, e mesmo às habilidades de sua utilização e até às de leitura e escrita que se fazem necessárias para o uso. Cada cidadão deve ter acesso a um conjunto básico de ferramentas computacionais e de telecomunicações, associado a um conhecimento de utilização, que lhe permitam receber, elaborar e transmitir informação e usufruir de serviços eletrônicos. (CUNHA e MIRANDA, 2008). O Governo Federal tem desenvolvido vários programas com ações para inclusão digital do cidadão com o objetivo de proporcionar à população o acesso às tecnologias de informação como os: Centros de Inclusão Digital, Centros Vocacionais Tecnológicos e a Casa Brasil (espaços para conhecimento e cidadania em comunidades de baixa renda). 3 3 As ações de Inclusão Digital não são objetos deste estudo. Para mais informações ver MORI (2011). 15

16 Cunha e Miranda (2008) destacam que cada cidadão deve ter acesso a um conjunto básico de ferramentas computacionais e de telecomunicações, associado ao conhecimento de utilização que permitam receber, elaborar e transmitir informação e usufruir de serviços eletrônicos. Para Barbosa e Balboni (2010) os avanços das TICs no Brasil são seguramente promissores. Além da grande expansão do acesso à rede, há um uso desta mais qualificado e usuários com mais habilidades na interação entre o computador e a rede: uma melhora em todos os aspectos em relação à educação digital. De acordo com estudo da CGI, , a utilização de serviços de governo eletrônico saltou de 14% em 2005, para 30% em 2009, em áreas urbanas, mostrando que a população já se apropriou da tecnologia para ascenderem seus direitos como cidadão, por meio de serviços on line que agilizem procedimentos, economizem tempo, além daqueles que facilitem a participação cidadã. Com essa evolução o desenvolvimento das TICs passou a permitir uma maior oferta de serviços eletrônicos, além de facilitar à publicação de relatórios e o acesso dos cidadãos a base de dados públicos, com o desenvolvimento dos dados abertos esse acesso torna-se possível através da oferta de dados no seu formato bruto para serem livremente manipulados de acordo com a conveniência e necessidade que o interessado deseja, inclusive permitindo a construção de aplicativos que podem ser utilizados visualizados pela sociedade em geral Governo Eletrônico e Governança Eletrônica. O governo é um ator central na rede social de um país. Seus movimentos em relação ao uso de tecnologia e SI (Sistema de Informação), ou a sua hesitação, tem implicações sociais importantes. Mais, a legislação implementada, a definição de políticas tecnológicas e de inovação, o estabelecimento de padrões nacionais e/ou a adequação a internacionais, os projetos e políticas de implementação de infraestrutura, e mesmo o uso que as esferas de governo e os poderes fazem do país configuram a particular Sociedade da Informação que o Brasil constrói. (CUNHA E MIRANDA, 2008). A palavra governança popularizou-se na administração pública nos anos 1990, mesmo sendo antiga na literatura, é um conceito ainda em construção. Sugere uma forma de governar 4 CGI, Pesquisa sobre o uso das tecnologias de Informação e Comunicação no Brasil. Disponível em: 16

17 organizada sobre uma base de cooperação, parceria ou contrato entre múltiplos atores, públicos e privados. ( Science Humaines, 2004 apud CUNHA, ANNENBERG and AGUNE, 2007). O governo eletrônico, ou e-governo, é uma concepção que assimila os potenciais da TICs na transformação da administração pública, com substancial melhoria da sua organização, dos seus serviços e do relacionamento com a sociedade. Essa concepção se insere numa perspectiva avançada de governança democrática, transparente e aberta à participação do cidadão. 5 Com a disseminação das TICs percebeu-se que os mecanismos de governança poderiam se beneficiar desta capacidade, pois como já dito anteriormente as TICs trazem considerável possibilidade de ampliação das capacidades comunicacionais e a possibilidade de aumento da eficiência da própria maquina do governo impulsionando assim a ampliação do uso das TICs nas administrações em seus mais variados níveis. O que se tornou latente foi à possibilidade de facilitar também a interação entre cidadão e Estado, dando inicio a noção atual de governo eletrônico, e governo ou e-goverment. (COELHO, 2007). Haldenwang, 2004 destaca que no debate e- government e a boa governança, [...] connect well with each other because both concepts share the same objectives, even though their respective focus may different. Administrative efficiency, the quality of public services and democratic participation are core principles of both. E-government, however, offers the chance to overcome a certain particularistic focus prevailing in many good governance initiatives in favor of more integral understanding of state reform. As possibilidades de transações eletrônicas expandiram-se significativamente, graças à evolução das tecnologias de portais, banco de dados, interatividade, conectividade e comunicações. Os desenvolvimentos do comércio eletrônico transformaram os padrões de 5 Knight e Fernandes, E- BRASIL: Um programa para acelerar o desenvolvimento socioeconômico aproveitando a convergência digital. Disponível em: 17

18 negócios em vários setores. O chamado governo eletrônico popularizou-se e permitiu o oferecimento de novos serviços aos cidadãos. (VAZ, 2008). Coelho (2007) destaca que por governo eletrônico, entende-se toda iniciativa governamental que ancorada em TICs, desenvolve mecanismos de modernização interna à administração e/ou mecanismos que visem à ampliação do relacionamento entre governo e cidadão. As TICs desempenham um papel central para o elo entre serviços e cidadão, transformando-se em uma das principais engrenagens de articulação dos processos operacionais dos governos no fornecimento de informações e serviços públicos. Essa engrenagem se apoiada em um plano alinhado às demandas sociais pode criar um ambiente propicio para implementação de programas que visem o uso do governo eletrônico na prestação de serviços públicos e na melhora dos processos administrativos. O governo eletrônico favorece [...] a integração entre os órgãos do governo, a transparência e a participação democrática; viabiliza assim o exercício da cidadania [...] (BARBOSA et al, 2009.) Cunha e Miranda (2008) desdobram a aplicação das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) para uma melhor governança, a chamada e-governança em três áreas: e- administração pública, e- serviços públicos e e-democracia. e- Administração pública: a melhoria na gestão de recursos e dos processos governamentais com o uso de TICs e melhoria na formulação, implementação, monitoramento e controle de políticas públicas. e- Serviços Públicos: melhoria da prestação de serviços ao cidadão com o suporte dos meios eletrônicos. e- Democracia: participação ampliada e mais ativa do cidadão, possibilitada pelo uso das TICs nos processos de informação, participação e tomada de decisão. Porém os autores ressaltam que esta divisão conceitual de e-governança em três dimensões é apenas didática para facilitar a compreensão nas questões relativas a estes conceitos, pois não se pode limitar o uso de tecnologias no governo a uma perspectiva gerencialista, onde se quer melhorar a eficiência da atuação do Estado na melhoria da prestação de serviços, no trato do 18

19 cidadão como cliente. O conceito de e-governança pode e deve incluir a melhoria da eficiência, mas ela não se resume, é o exercício de uma nova forma e possibilidade de governar com a participação de uma ampla rede de atores. Diante disso é importante destacar que a expansão do uso da Internet para a promoção da governança eletrônica, não pode se dar somente pela sua oferta, pois ele se torna excludente e insuficiente, a expansão dos serviços por meio da internet deve se dar em conjunto com o esforço de promover a formulação e implantação de políticas de inclusão digital. Na década de 90, iniciou-se um conjunto de ações para a prestação de serviços pelo governo federal, em especial relacionada ao governo eletrônico, sendo formalizadas como programa em As linhas de ação eram: promoção do acesso da população a internet; promoção da integração entre sistemas de informação, redes e bancos de dados governamentais; implementação de infraestrutura avançada de comunicação e serviços na administração pública e utilização do poder de compra do governo federal para a redução de custos. (CUNHA et al,2007) Os vários significados e abordagens possuem como elemento comum modificar e até mesmo transformar as praticas e a cultura política da sociedade, porém da mesma forma que a governança eletrônica depende da modificação de padrões de interação entre sociedade civil e governos, sua afirmação exige também a consolidação da um padrão de uso intensivo das TICs nas organizações estatais e para que isso aconteça de forma eficiente alguns desafios de modificação das práticas de trabalho são impostas, significando que [...] os padrões de adoção das TIC na prestação de serviços públicos não podem reduzir o usuário a atendimentos atomizados e sem vinculo com sua condição de portador de direitos. (VAZ, 2005). Para que o cidadão possa exercer o seu direito de acesso as informações e dados públicos de maneira efetiva, no sentido de poder atingir os seus objetivos e necessidades e principalmente suas ações de controle social insere-se a relevância da expansão de iniciativas sobre dados abertos, pois o cidadão passa a ter mais um mecanismo de interação na sua relação com o governo e as instituições públicas. 19

20 2.3 - Transparência Pública. A transparência pública pode ser entendida como a abertura para o fornecimento de informação, entendida como fornecimento livre e universal de informações para seu públicoalvo, significando o reconhecimento da informação pública como um direito de cidadania. (VAZ, 2003 apud RIBEIRO, 2009). O instrumento fundamental para que a transparência se consolide é o acesso à informação que reflete no exercício da cidadania e também no combate as ações do governo. Isso porque ao dispor sobre os gastos públicos, informações sobre a administração pública no geral, além de índices de desenvolvimento econômico e social, informações estas de caráter público permitem que o cidadão questione as gestões sobre suas ações. Para Colombo (2006), Las TIC han multiplicado exponencialmente La circulación de informacion y La capacidad de comunicación a nível planetário em tiempo real, suponiendo uma verdadera revolución de lãs intercomunicaciones humanas. Em este sentido, podrian suponer um canal de comunicación interactiva y muldidireccional entre rrepresentados y representantes que aumentaria La capacidad de informacion e comunicacion em ambos os sentidos, aumentando La transparência y El posible control de lós ciudadanos sobre el Gobierno y el Parlamento. Ribeiro (2009) destaca que com a utilização das TICs o direito ao controle social do governo pode ser promovido pela possibilidade de facilitar o acesso à informação, principalmente, com a utilização da Internet. A Internet constitui um meio rápido, custo relativamente baixo e de fácil utilização que potencializa a promoção deste direito. Novas práticas de transparência tem se instituído na administração publica devido às pressões da sociedade que demanda um volume mais amplo de informações. O desenvolvimento 20

21 das tecnologias da informação e comunicação (TICs) facilitou a promoção da transparência, pois os meios eletrônicos permitem um maior acesso aos dados e informações da administração pública. Em um primeiro momento os web sites governamentais passaram a publicar informações sobre as ações governamentais em formato fechado (VAZ et al., 2010). Essa pratica de publicação dos dados em formato fechado permite ações tendenciosas por parte dos governos, ou seja, pode ser publicado somente o que interessava e da forma como convinha a exposição das informações. A diante tornou-se possível à construção de bases de dados brutas e a publicação destes dados na internet, conhecido por dados abertos governamentais (DGA). Dentre as características do governo aberto estão à transparência e a colaboração com a sociedade através de uma maior divulgação das informações por parte dos órgãos governamentais. (VAZ et al, 2010). Com a publicação dos dados governamentais, surge também a necessidade de padronização das informações, pois a partir da difusão da transparência publica cada órgão disponibilizava seus dados em formatos diferentes. 2.4 Dados Governamentais Abertos. Segundo definição do Manual dos Dados Governamentais Abertos 6, DGA são a publicação e disseminação das informações do setor público na web, compartilhados em formato bruto e aberto, compreensíveis logicamente, de modo a permitir a sua reutilização em aplicações digitais desenvolvidas pela sociedade. Para o W3C, (Consórcio World Wilde Web), comunidade internacional que desenvolve especificações técnicas e orientações para a criação e interpretação de conteúdos para a web, define dados governamentais abertos como a disponibilização de informações governamentais representadas em formato aberto e acessível de tal modo que possam ser reutilizadas, misturadas com informações de outras fontes, gerando novos significados. Destacam-se três leis consideradas pelo W3C e criadas por David Eaves (especialista canadense na área de dados abertos) em : ` 6 Disponível em: 7 EAVES, D. The three Laws of Open Government Data, Disponível em: 21

22 Se o dado não pode ser encontrado na web e indexado, ele não existe; Se o dado não estiver aberto e disponível em formato compreensível por máquina, ele não pode ser utilizado; Se qualquer dispositivo legal não permitir que ele seja reutilizado, ele não é útil. O conceito de Dados Governamentais abertos ou governo aberto remete a defesa dos dados públicos como pertencentes ao cidadão, que deveria ter acesso irrestrito as informações governamentais e ao contexto do desenvolvimento recente das TICs, onde a internet, ferramentas de banco de dados, padrões e formatos abertos permitem e facilitam a disponibilização e acesso a essas informações. (VAZ et al., 2010) Destaca-se também que segundo Eaves (2010), existem cinco maneiras para utilização dos dados abertos. Sendo: A. Data to fact relacionada à busca, pesquisa e apresentação dos dados. B. Data to information forma na qual os dados foram analisados e interpretados, comumente utilizada em trabalhos acadêmicos para construção de analise e relatórios. C. Data to interface dados em formato mais interativo como gráficos, mapas, tabelas, entre outros. Normalmente utilizados em meios jornalísticos. D. Data to data dados são mais complexos por estarem agregados uns aos outros. E. Data to service é a utilização dos dados para provimento de serviços, como prestação de atendimento e serviço publico ao cidadão de maneira on line pela gestão pública. Diante das diversas maneiras de utilização dos dados abertos descritas acima, nota-se a importância da difusão assim como o melhor aproveitamento dos dados no seu formato aberto, pois os dados disponibilizados se tornam reutilizáveis de acordo com necessidades especificas da sociedade e também da administração pública, permitindo gerar diferentes representações de um mesmo conjunto de dados. Nesse sentido, os dados governamentais abertos podem significar uma nova oportunidade para ampliação das relações Estado-Sociedade, possibilitando novos patamares de interação e maior profundidade nas ações de transparência e controle social, além de uma maior eficiência nos serviços públicos que prestados pela própria administração pública. 22

23 De acordo com o OpenGovData (2007), grupo de trabalho vinculado ao Open Knowledge Foundation, (organização que promove o conhecimento público na rede através de comunidades e líderes internacionais), a implementação dos DGA deve ser regidos por oito princípios a serem seguidos para assim, garantir a integridade e melhor utilização dos dados governamentais abertos, que são: 1. Completos - Todos os dados estão disponíveis e não limitados. Um dado público é o dado que não está sujeito a limitações válidas de privacidade, segurança ou privilégios de acesso. 2. Primários - Dados brutos sem agregação ou modificação. 3. Atuais - Publicados tão rapidamente quanto necessário para preservar o seu valor, em tempo real ou no mínimo em periodicidade aceitável. 4. Acessíveis - Para o maior número possível de usuários e para o maior número possível de finalidades, sendo facilmente encontrados nos portais governamentais e por qualquer cidadão. 5. Processáveis por máquinas - Razoavelmente estruturados para permitir processamento automatizado, podendo assim ser processado por qualquer dispositivo tecnológico e sem estar corrompido. 6. Não discriminatórios - Disponíveis para todos, abertos irrestritamente sem necessidade de cadastro ou requerimento para acessa-los. 7. Não proprietários - Formato sobre o qual nenhuma entidade tem controle exclusivo, sem necessidade de compra para utilização do software. 8. Licenças livres - Os dados não estão sujeitos a nenhuma regulação de direitos autorais, patentes, propriedade intelectual ou segredo industrial. Restrições sensatas relacionadas à privacidade, segurança e privilégios de acesso podem ser permitidas. A disponibilização dos dados governamentais abertos permite que as informações sejam utilizadas da maneira e conveniência do interessado de tal forma que elas possam ser misturadas e combinadas para agregar mais valor aos dados, objetivando assim superar as limitações existentes para que os usuários de informações do serviço público possam facilmente encontrar, acessar, entender e utilizar os dados públicos segundo seus interesses e conveniências. (DINIZ 2010 apud VAZ et al. 2010) 23

24 É importante destacar a existência de algumas barreiras a serem enfrentadas para a efetiva implementação dos DGA nos seus diversos ambitos, como infraestrutura básica, no que se refere ao acesso a internet pelo cidadão; ferramentas que são a disponibilidade dos dados em meios específicos e não universalmente; dados que precisam de software específico para sua utilização; conteúdo dos dados ser de difícil compreensão pelos usuários, principalmente aqueles com deficiência ou baixa escolaridade e interpretação dados que necessitam de especialistas na área para serem utilizados e compreendidos. (GURSTEIN, 2011 apud RODRIGUES 2012). Para implementação dos Dados Governamentais Abertos, é bastante relevante à criação de um corpo técnico junto aos órgãos públicos e a gestão pública para que estes possam junto aos servidores possam abrir os dados e compreendam melhor o seu significado e benefícios que este processo pode trazer a prestação de serviço publico, a melhora na qualidade do trabalho da própria administração publica e na maior participação da sociedade no acesso aos dados públicos. Para Rodrigues (2012), outra aposta no campo dos DGA é a produção de novos e até melhores produtos e serviços pela iniciativa privada. Não somente os cidadãos teriam o que ganhar com os dados abertos, mas também as empresas privadas. A iniciativa privada também teria acesso a esses dados, o que ajudaria a entender melhor as necessidades e demandas da população que atende e até mesmo enxergar novas perspectivas de campo de atuação. Isso poderia contribuir não só com as empresas, mas também com o governo que arrecadaria mais impostos com o mercado aquecido e os cidadãos com a oferta de produtos e serviços que atenderiam melhor suas necessidades. Ressalta-se que a proposta relativa ao uso de Dados Abertos como Política Pública de transparência e controle social integra a lista final de 80 propostas oficiais da I Conferencia Nacional sobre Transparência e Controle Social (Consocial) que ocorreu em maio de 2012 na cidade de Brasília. 8 A aprovação desta proposta pode significar um impulso para a conscientização do uso dos Dados Governamentais Abertos, no sentido de se tornarem amplamente explorados pela sociedade e órgãos públicos em geral, pois muitos indivíduos e organizações coletam uma ampla gama de diferentes tipos de dados para executar suas tarefas. O governo é uma ferramenta crucial, pela quantidade e centralidade dos dados que coleta e pelo fato de que estes dados são de domínio público. 8 Disponível em: 24

25 3 CONTEXTUALIZACAO DOS DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS COMO TENDÊNCIA EMERGENTE NA GOVERNANCA ELETRONICA Aspectos Legais e Normativos. A democracia enquanto regime político aponta para um sistema de governo que procura garantir através de diversas ferramentas a participação da população nas decisões governamentais. (OLIVERIO, 2011) Com o desafio de atender as novas demandas sociais a tecnologia da informação e comunicação se torna uma ferramenta estratégica para o controle social, a participação e colaboração do cidadão nas decisões do Estado. A normatização das ações do governo, garantindo ao cidadão acesso as informações publicas torna-se de suma importância para o fortalecimento da transparência pública e das praticas democráticas. 9 A partir desse cenário serão expostos algumas normatizações que se tornaram cruciais para a implementação de praticas mais transparentes, assim como informações e dados governamentais que se tornaram de acesso legal ao cidadão. Pois a publicidade dos atos de governo é um principio democrático que já se encontra garantido na Constituição Federal, art. 5, inciso XXXIII: Art. 5 - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, a inviolabilidade do direito a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança e a propriedade, nos termos seguintes: XXXIII todos tem direito receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. 9 Para os fins desta pesquisa, estipulou-se maio/2012 como data limite de ações governamentais encontradas, devido à dinamicidade e expansão da temática. 25

26 No artigo 37, inciso XXII da Constituição estão expostos de maneira clara a publicidade e o compartilhamento das informações das administrações públicas: Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também ao seguinte [.]. XXII a administração tributaria da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreira especifica terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma de lei ou convenio. [...] Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei Complementar Nº 101 Lei de Responsabilidade Fiscal, sancionada em 4 de maio de 2000 pelo Poder Executivo 10 estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providencias com a transparência de informações públicas de caráter contábil e financeiro das gestões da União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Destaca-se o artigo 12, parágrafo 3 o. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhados de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. 10 Lei Complementar Nº 101 Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: 26