A experiência do Software Público

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1 A experiência do Software Público Corinto Meffe 1 1 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Esplanada dos Ministérios, Bloco C, Sobreloja, Sala Brasília Abstract This paper describes the Brazillian Public Software (SPB) conception from the very beginning, showing the main events that defined and led to the conceptual model, creating the SPB environment. Resumo Este artigo descreve a trajetória do Software Público Brasileiro (SPB) desde a origem dos primeiros ensaios do conceito até o estágio atual de formulação, demonstrando os principais eventos que definiram e direcionaram o modelo conceitual, até a formação do Ecossistema do Software Público Brasileiro. Index Terms Software Público, Software Livre e Compartilhamento de Software. I. INTRODUÇÃO busca pelo setor público para compartilhar A recursos de informática se confirmou como um desafio desde que os recursos da área de Tecnologia da Informação e Comunicação-TIC se tornaram presentes em todas as atividades da Administração Pública. Tal esmero, tem sua justificativa pela necessidade de obter sinergia nos esforços realizados pelos entes públicos, com objetivo de racionalizar a gestão dos recursos de informática, diminuir as atividades redundantes, reaproveitar as soluções existentes, aumentar a produtividade, reduzir os custos similares e usufruir dos benefícios de ações cooperadas. Existem registros de inúmeras tentativas de compartilhamento de softwares desenvolvidos pelo setor público, desde Embora os dados concretos sobre a efetiva colaboração entre instituições sejam escassos, a observação de entidades representativas, como a Associação das Entidades Estaduais de Tecnologia da Informação e Comunicação-ABEP, confere que a maior parte destas experiências não se concretizaram. Uma das razões verificadas para não se efetivar o compartilhamento era a dificuldade de encontrar um modelo de licenciamento de software capaz de atender os interesses de cada instituição. Além do modelo de licenciamento, outras razões impeditivas para o compartilhamento de software, de ordem técnica e administrativa, se fizerem presentes. Pelo aspecto técnico, a forte dependência do hardware nos ambientes de grande porte e a arquitetura centralizada no desenvolvimento de sistemas e, pelo aspecto administrativo, a morosidade dos processos de liberação de software e os acordos de cooperação técnica para o compartilhamento de sistemas. Este último, proporcionava mais poderes ao cedente do software e não resolvia plenamente as questões da licença. Assim, ao se desfazer um acordo de cooperação, por qualquer motivação, o beneficiário poderia ser impedido de continuar o desenvolvimento por conta própria. A transição da arquitetura computacional do ambiente de grande porte para os computadores pessoais e o aparecimento das redes locais, criaram possibilidades técnicas mais sólidas para o compartilhamento, em função da redução da dependência de um hardware específico para a execução dos sistemas/programas. Trata-se da chegada da plataforma baixa, com hardware em padrões abertos e a descentralização dos ambientes de desenvolvimento e de produção. Apesar da arquitetura tecnológica ter passado por essa transição, tal movimento não foi suficiente para garantir o compartilhamento, pois os modelos de licenciamento de software ainda criavam um conjunto de restrições de uso, cessão e distribuição. II. AS BASES DO SOFTWARE PÚBLICO Um primeiro esboço de disponibilização com menor peso nos acordos formais e maior reforço na licença aconteceu no ano de 2000,

2 quando a empresa de Processamento de Dados do Rio Grande do Sul-PROCERGS estruturou a disponibilização do Correio Eletrônico Direto. O impacto positivo da disponibilização foi imediato, mas a mudança de direção na instituição gerou um embate jurídico sem precedentes, que refletiu em todas as outras instituições que pretendiam seguir o mesmo caminho e criou uma insegurança no avanço da disponibilização de sistemas pelo setor público. Com o fortalecimento do software livre, em especial a partir da segunda versão da Licença Pública Geral-GPL, os governos começaram a buscar formas de utilização dessa licença, ou de outras licenças similares, para sustentar as relações de compartilhamento de soluções entre o setor público. Ainda existia a época preocupações de ordem jurídica para concluir os processos de liberação para sociedade de programas desenvolvidos e geridos com recursos públicos. Em 2004, foi encomendado pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informação-ITI, como órgão responsável pela coordenação do Comitê Técnico para Implantação do Software Livre, do Governo Eletrônico Brasileiro (e-gov) um estudo junto a Fundação Getúlio Vargas sobre a constitucionalidade da Licença Pública Geral - GPL, em sua versão 2.0, em português [1]. O resultado do estudo apresentado em 2005 foi a sinalização de que a GPL, além de não afetar a Constituição, também não feria o ordenamento jurídico brasileiro, podendo ser utilizada com o devido amparo legal - inclusive para a liberação de softwares desenvolvidos pelo setor público. O resultado do estudo gerou a publicação do livro Direito do Software Livre e a Administração Pública [2]. No livro citado acima, no último capítulo existe um destaque para o conceito do software público, onde os autores designam que a nota que permite à Administração atribuir, conforme sua discricionariedade, o uso particular é a compatibilidade com o interesse público... e que... havendo conveniência e oportunidade na exploração do software pela Administração, em regime livre, a forma determinada pela legislação específica para essa disposição de direitos é o contrato de licença-lei 9.609/98 (pág.161). No ano de 2005, o governo federal licenciou o seu primeiro software livre, seguindo as prerrogativas legais do país: Lei do Direto Autoral, Lei do Software e Resolução Nº58 do INPI. Tratava-se da solução de inventário de hardware e software CACIC, desenvolvido pela Dataprev e lançado no 6º Fórum Internacional de Software Livre, na cidade de Porto Alegre, como GPL, em sua versão 2.0, em português. A experiência do CACIC, que a princípio atenderia demandas internas do governo, aos poucos demonstrou ser uma ação que extrapolava o setor público federal. Tal fenômeno trouxe a percepção de que o software na verdade estava atendendo demanda reprimida da sociedade. Em pouco tempo, após a liberação da solução, formouse uma extensa comunidade de usuários e desenvolvedores. Um segundo fenômeno surge com o modelo de disponibilização do CACIC em ambiente público de colaboração, que possibilitou a aceleração do uso da ferramenta. Existem ferramentas livres, abertas e proprietárias que concorrem diretamente com o CACIC, algumas inclusive superiores. Entretanto, a rapidez com que a solução foi adotada em todos os setores da economia, cercada pela sua rápida distribuição, fez com que em menos de um ano fosse criada uma rede de prestadores de serviço para o CACIC com presença em todos os estados brasileiros [3]. Os resultados obtidos com o CACIC aos poucos foram fundamentando a transição do peso do conceito livre para o público. A formulação do conceito público tem alguns elementos essenciais que precisam ser observados: i) a necessidade de tratar da marca e do nome da solução a ser disponibilizada. A licença GPL considera o escopo do código, como define a Lei do Software, mas o nome e a marca são tratados pelo ramo da propriedade industrial. ii) o amadurecimento da questão do interesse público, onde a solução a ser disponibilizada atenda demanda da sociedade, tendo como principal beneficiário o próprio setor público. iii) pela formação da base pública de produção colaborativa de software, que tem relação de dependência direta com os dois itens anteriores.

3 iv) pela alteração na alocação de recursos públicos, que além seguir o alinhamento com o interesse público, também tem o componente estratégico de formulação de uma política pública específica para o bem software. Em função da legislação é sabido que o software, desenvolvido por instituições de direito público é por natureza um bem público. A junção da premissa de que o software é um bem público, com a percepção de que a disponibilização de um software pelo setor público extrapola o universo do código livre e que a mesma deve ser amparada por Lei, forneceu a primeira base para o conceito de software público, cujo mote principal é a manifestação do interesse público por determinada solução. A experiência do software público, no governo federal, sustentou as primeiras premissas básicas para a formulação do modelo [4], sendo elas: O produto - tratar o software como um produto acabado (existe um debate muito rico sobre assunto, mas não é necessário enfrentá-lo neste momento), chegando para sociedade com documentação completa de instalação e preparado para funcionar, como qualquer software de prateleira. Os serviços associados - organização de um conjunto de serviços básicos, tais como: página na internet, fórum e lista de discussão para desenvolvimento, suporte e projetos, ferramenta de controle de versão e a documentação existente do sistema. A prestação de serviços - formulação de um procedimento simplificado na relação do governo com o cidadão que acessa os serviços associados, onde o cidadão conheça as informações da comunidade, como pode resolver as questões relacionadas ao software e os responsáveis por cada serviço, com a disponibilização, por parte do governo, de uma equipe de atendimento para comunidade. A gestão da colaboração - incentivo à colaboração entre os diversos usuários e desenvolvedores da ferramenta, sejam eles pessoa física ou jurídica, de qualquer setor da economia, através de ações indutoras. A necessidade de estruturar instrumentos de gestão e controle mais rigorosos, para estabelecer a periodicidade do lançamento de novas versões e definir parâmetros de controle de qualidade no desenvolvimento das soluções. Existem soluções que são de interesse da Administração Pública e de alguma forma resolvem problemas comuns de diversos órgãos do setor público. Outras, além de atender demandas do setor público, também podem servir para resolver necessidades da sociedade. O que se percebe nos últimos anos é que algumas soluções de interesse de uma determinada instituição pública já foram desenvolvidas por algum outro órgão, que não o demandante. Ou seja, uma boa parte das necessidades por soluções informatizadas, podem ser atendidas pelos sistemas já desenvolvidos pelo próprio setor público. Como colocado anteriormente, os motivos que envolvem as intenções da Administração em compartilhar sistemas passam pela possibilidade de reduzir os esforços para o desenvolvimento de soluções, aproveitar códigos estáveis já existentes e economizar tempo de produção. Já a sociedade tem nuances diferenciadas para as suas demandas, que podem passar pelas restrições financeiras para adquirir uma solução informatizada até o desconhecimento de como pode se beneficiar por algum software. São às vezes necessidades diferentes, mas certamente complementares. III. O ECOSSISTEMA DO SOFTWARE PÚBLICO Para a consolidação do conceito de Software Público, foi criado o Portal do Software Público Brasileiro (www.softwarepublico.gov.br), que busca promover um ambiente de colaboração de usuários e desenvolvedores, auxiliando no desenvolvimento, disponibilização e suporte dos softwares aderentes ao conceito. O Portal foi lançado no dia 12 de abril de 2007, no 8º Fórum Internacional de Software Livre de Porto Alegre. Naquela época, alcançou mais de membros inscritos, em menos de um mês de seu lançamento. O espaço do Portal já oferece à sociedade 14 soluções em diversas áreas (educação, geoprocessamento, informática, telecomunicações,

4 administração e saúde), reunindo mais de usuários válidos (dados de março/2008). Em paralelo ao crescimento de usuários, iniciou-se a movimentação da economia, com número crescente de prestadores de serviço. No período de um ano foi estruturada uma rede de mais de 500 prestadores serviços para uma das soluções disponibilizadas: o Sistema de Inventário CACIC. O Portal hoje já se consolida como um espaço para a disponibilização de soluções informatizadas do setor público para sociedade. Desde o lançamento do Portal, a experiência do software público encontrou adeptos em diversos segmentos da sociedade. A consonância de interesses deve-se, principalmente, pelo modelo que é adotado para disponibilização das soluções atender demandas antigas da área de Tecnologia da Informação, em especial no setor público, dentre as quais podemos destacar: As instituições públicas com interesse em disponibilizar soluções informatizadas para outros entes públicos e desenvolver as mesmas de forma colaborativa. A necessidade de atender as questões legais que assegurem a disponibilização de soluções pela Administração Pública. A continuidade da disponibilização das soluções independente das mudanças na estrutura dos cargos. O gestor público preocupado com a proteção legal para adotar licenças livres. O responsável técnico preocupado com a continuidade dos projetos e com o modelo de gestão da cooperação. O nível de parcerias cresceu rapidamente em função da experiência do Software Público atender as preocupações acima e criar um conjunto de procedimentos uniforme e sólido para o gestor público. As entidades se aproximaram para contribuir, no âmbito do conceito de software público, com temas e saberes específicos, dentre eles: qualidade, capacitação profissional, fomento, gestão, articulação internacional. Alguns detalhes das parcerias podem ser verificados a seguir: a) formação profissional: a ação de capacitação profissional será iniciada em piloto com o CEFET de Campos, do estado do Rio de janeiro e, posteriormente, ampliado para outras unidades do ensino público. b) certificação de soluções: já existem acordos para certificação das soluções hospedadas no Portal em distribuições de sistemas operacionais livres, ajustados com as empresas Mandriva- Conectiva e com a Itautec. c) qualidade do ecossistema: o Modelo de Referência de Qualidade do Software Público Brasileiro será desenvolvido cooperativamente entre o Centro de Pesquisas Renato Archer CenPRA/MCT, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação SLTI/MPOG, a Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Tecnologia da Informação e Comunicação ABEP, o Centro de Tecnologia da Informação e Comunicação do Estado do Rio de Janeiro PRODERJ e a Secretaria de Política de Informática SEPIN/MCT. d) catálogo de softwares: o acordo técnico entre a ABEP e a SLTI prevê o desenvolvimento de um catálogo de software com base na estrutura do catálogo já existente das empresas estaduais, buscando estruturar um inventário de soluções e unificar o acesso às informações sobre o acervo das soluções informatizadas. e) desenvolvimento econômico: para formação de um espaço para o desenvolvimento da solução, tanto técnica quanto comercial, existe um Memorando de Entendimento, sob a liderança do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, com a participação de diversas instituições representativas[4], que tem previsão de assinatura para este ano, onde se prevê a criação de um espaço denominado Mercado Público Virtual, cujo ambiente contempla uma rede de atores que são beneficiados direta e indiretamente por cada solução disponibilizada no Portal SPB, com o propósito de estruturar um modelo de negócios e de desenvolvimento para o software público, capaz de tornar o ecossistema sustentável. f) articulação internacional: a articulação internacional será liderada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, com base no projeto da Rede Colaborativa de Software Livre e Aberto para América Latina e

5 Caribe, que tem como um dos objetivos replicar a experiência do Software Público Brasileiro em outros países. A aproximação com outros segmentos da sociedade, ocorreu em dois sentidos: o primeiro com base na intuição dos coordenadores do Portal SPB e o segundo pelo conjunto de necessidades reprimidas de cada envolvido na experiência. Justamente a partir da articulação com outros atores se acelerou o processo de expansão do conceito de software público. Pelo lado da intuição foram absorvidas de imediato as oportunidades que chegavam na medida em que o modelo avançava, como o caso de cadastrar os prestadores de serviços. Neste momento foi possível começar um movimento de organização do lado da oferta de serviços para cada solução. As necessidades reprimidas foram apresentadas pelos parceiros, que ao obterem contato com a experiência, descreviam suas tentativas acumuladas como, por exemplo, na aproximação com a ABEP, que sinalizou para importância de montar um catálogo de soluções e serviços. Os ingredientes da experiência acumulada na formação do conceito de software público, da intuição dos coordenadores do Portal SPB, das necessidades reprimidas descritas pelos parceiros e das atividades práticas do Portal, começaram a moldar o ecossistema do Software Público Brasileiro, que certamente já alcançaram resultados não planejados e acima do que foi pensado para o compartilhamento de soluções entre os entes governamentais. iniciativa. Neste momento, o Portal se consolida como um porto seguro para o compartilhamento de soluções no setor público, onde a própria sociedade é diretamente beneficiada. O quadro promissor começa a extrapolar os limites do processo de produção, uso e distribuição de cada solução, pois aos poucos se consolida uma rede de prestadores de serviços em torno de cada solução. O que no início vinha para melhorar a própria gestão da tecnologia da informação no setor público, agora parece criar um modelo de negócios, que servirá de referência prática para o que se conhece na ciência econômica como estudo da economia dos bens intangíveis. REFERENCES [1] Joaquim Falcão, Tercio Sampaio Ferraz Junior, Ronaldo Lemos, Juliano Maranhão, Carlos Affonso Pereira de Sousa e Eduardo Senna. Estudo sobre o Software Livre. Creative Commons Atribuição 2.5 Brasil, [2] Tércio Sampaio Ferraz JR., Ronaldo Lemos e Joaquim Falcão. Direito do Software Livre e a Administração Pública. Lumen Juris, Rio de Janeiro, [3] [http://guialivre.governoeletronico.gov.br/cacic/sisp2/cadastro/index.php ]. [4] Corinto Meffe, Um primeiro modelo para o software público - Coluna ComputerWorld - seção governo [5] Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI, Associação de Usuários de Informática e Telecomunicações - SUCESU, Associação das Empresas Brasileiras de Tecnologia da Informação, Software e Internet ASSESPRO, o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, Secretaria de Política de Informática - SEPIN IV. CONCLUSÃO A experiência do Software Público Brasileiro ainda é incipiente, mas o grau de inovação proporcionado pela ação delineia cenários que apontam resultados promissores para gestão de TIC na administração pública. Os indícios surgem do rápido aumento do acervo de soluções disponibilizadas, do crescimento do uso de soluções existentes no Portal, do envolvimento da sociedade no desenvolvimento colaborativo e da chegada de inúmeros atores interessados em fortalecer a

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