Pró-Reitoria de Graduação Curso de Direito Trabalho de Conclusão de Curso O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO DETERMINANTE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

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1 Pró-Reitoria de Graduação Curso de Direito Trabalho de Conclusão de Curso O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO DETERMINANTE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Autor: Andreza Araújo Santos Orientador: Prof. Dr. Antônio Souza Prudente Brasília - DF 2011

2 ANDREZA ARAÚJO SANTOS O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO DETERMINANTE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Monografia apresentada ao curso de graduação em Direito da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito. Orientador: Prof. Dr. Antônio Souza Prudente Brasília 2011

3 Dedico este trabalho a Deus, aos meus pais Raimundo e Lúcia, à minha irmã Vanessa por todo carinho e incentivo e à amiga Dirce pelo apoio.

4 "Hoje nos encontramos numa fase nova na humanidade. Todos estamos regressando à Casa Comum, à Terra: os povos, as sociedades, as culturas e as religiões. Todos trocamos experiências e valores. Todos nos enriquecemos e nos completamos mutuamente. (...) (...) Vamos rir, chorar e aprender. Aprender especialmente como casar Céu e Terra, vale dizer, como combinar o cotidiano com o surpreendente, a imanência opaca dos dias com a transcendência radiosa do espírito, a vida na plena liberdade com a morte simbolizada como um unir-se com os ancestrais, a felicidade discreta nesse mundo com a grande promessa na eternidade. E, ao final, teremos descoberto mil razões para viver mais e melhor, todos juntos, como uma grande família, na mesma Aldeia Comum, generosa e bela, o planeta Terra." (Leonardo Boff. Casamento entre o céu e a terra. Salamandra: Rio de Janeiro, 2001, p. 09).

5 RESUMO SANTOS, Andreza Araújo. O Direito tributário como determinante do desenvolvimento sustentável p. Monografia (Direito) Universidade Católica de Brasília, Brasília, Este estudo visa analisar um dos instrumentos mais eficazes na defesa e promoção do meio ambiente, o tributo. A utilização do tributo na busca por um meio ambiente sadio e equilibrado pauta-se na intervenção do Estado na ordem econômica, objetivando induzir os agentes econômicos a adotarem posturas mais condizentes com os atuais ditames sócioambientais, seja, por meio da internalização das externalidades negativas, conferindo aplicabilidade ao principio do poluidor-pagador, seja através da concessão de benefícios fiscais. A tributação ambiental reveste-se de significado, na medida em que, estipulada na adequação do crescimento econômico ao meio ambiente, viabiliza a implementação do preceito sustentável, advindo da necessidade de se pensar de forma holística a questão ambiental, associando o futuro às atuações contemporâneas. O debate que permeia o presente trabalho encontra fundamento na relevância da temática ambiental e na definição de políticas públicas que detenham por objetivo conferir aplicabilidade ao artigo 225 da Constituição Federal de 1988, que prescreve o direito de todos ao meio ambiente fundado no equilíbrio. Preliminarmente, são traçadas as diretrizes gerais do sistema tributário nacional. Em seguida, são expostos os pontos normativos mais significativos da questão ambiental e estabelecida a correlação entre a vertente ambiental e a disciplina jurídica tributária. Palavras-chave: Tributo. Tributação ambiental. Desenvolvimento sustentável. Artigo 225 da Constituição Federal.

6 ABSTRACT This study aims to examine one of the most effective instruments in defending and promoting the environment, the tax. The use of the tax in the search for a healthy and balanced environment is based on State intervention in the economic order, aiming to induce economic agents to adopt positions more in line with the dictates of current socioenvironmental, that is, through the internalization of negative externalities, giving applicability to the principle that the polluter should pay, whether through tax incentives. The environmental taxation is significant, as it grounded on the adequacy of economic growth to the environment, enables the implementation of the sustainable precept, supervinig of the need to think holistically the environmental issue, associating the future to the performances contemporaries. The debate that permeates the present work is based on the relevance of environmental thematic and in the definition of public politics whose purpose is to check the applicability of Article 225 of the Federal Constitution of 1988, which prescribes the right of everyone to an environment established in the balance. Preliminarily, the general guidelines from the national tax system are drawn. Then, are exposed the most significant normative points of environmental issues and set up the correlation between environmental branch and tax legal discipline. Keywords: Tax. Environmental Taxation. Sustainable development. Article 225 of the Federal Constitution.

7 SUMÁRIO INTRODUÇÃO ESPECIFICIDADES DA VERTENTE TRIBUTÁRIA ASPECTOS FUNDAMENTAIS A atividade financeira do Estado DO DIREITO TRIBUTÁRIO Tributo: generalidades, definição Da função fiscal e extrafiscal do tributo Da competência tributária Participação das receitas tributárias Das espécies tributárias Imposto Taxas Contribuições de melhoria Empréstimos compulsórios Contribuições especiais Contribuições sociais Contribuições interventivas Contribuições corporativas Contribuições de custeio do serviço de iluminação pública Limites constitucionais ao poder de tributar Princípio da legalidade Princípio da irretroatividade da lei tributária Princípio da anterioridade Princípio da isonomia ou igualdade tributária Princípio da capacidade contributiva... 37

8 Princípio da vedação do confisco Princípio da liberdade de tráfego Imunidades tributárias SUSTENTABILIDADE E TRIBUTAÇÃO A QUESTÃO AMBIENTAL Ética ambiental DO DIREITO AMBIENTAL: GENERALIDADES, ORDEM PRINCIPIOLÓGICA Princípios do direito ambiental Princípio do meio ambiente como direito humano fundamental Princípio da Precaução Princípio da Prevenção Princípio da Participação social Princípio da Reparação integral Princípio do poluidor-pagador Princípio do desenvolvimento sustentável ANÁLISE DA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL Aplicação da extrafiscalidade tributária na esfera ambiental Princípio da capacidade contributiva aplicável à tributação ambiental Aspectos pragmáticos CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 74

9 8 INTRODUÇÃO A República Federativa do Brasil, ao teor do que predispõe a norma suprema (art. 1º), constitui-se em Estado Democrático de Direito e reveste-se, em síntese, pelas seguintes características: compromisso com a realização de ações solidárias e sociais, respeito aos direitos e garantias vertidos ao nível fundamental e observância aos preceitos normativos, enquanto expressão legítima da vontade popular. Com efeito, a subserviência à norma matriz mostra-se como elementar no balizamento desta ordem democrática. Em face disso, veja-se ser imprescindível que o Estado atenda aos preceitos contidos na Carta Política. Sob este viés, de aplicabilidade de preceitos constitucionais, insere-se o presente estudo, que se propõe a abordar um dos instrumentos de efetivação do artigo 225 da Constituição Federal, qual seja, o tributo. O artigo 225 é claro e imperativo ao dispor que à sociedade e aos poderes públicos incumbe o dever de patrocinar a causa ambiental. Tal formulação revela, em suma, que os diferentes agentes sociais devem engendrar esforços para alcançar um meio ambiente ecologicamente equilibrado que permita a fruição de uma vida digna para as presentes e futuras gerações. A normatização do preceito ambiental adveio da necessidade de se resguardar o direito matriz contido na ordem jurídica, qual seja, o direito à vida. Neste diapasão, depreende-se que a noção de vida qualitativa está diretamente adstrita à formulação e aplicação de políticas que detenham por foco proteger a ordem ambiental. A problemática ambiental, delineada a partir da indeterminação de seus conceitos, apresenta-se como um dos grandes desafios a serem enfrentados na era contemporânea. Nesse sentido, o grande debate que se trava refere-se à necessária adequação dos modelos econômicos vigentes aos preceitos ambientais. Modelos de produção fundados na utilização exacerbada e inconsciente dos recursos naturais renováveis e não-renováveis estão dissociados dos parâmetros que determinam o ordenamento global e merecem de pronto ser rechaçados.

10 9 Sob essa perspectiva, deve o Estado em atendimento ao comando constitucional de promoção ambiental atuar de forma a adequar aspectos econômicos às preeminências ambientais. A utilização da tributação, sob o prisma da extrafiscalidade, se mostra eficiente nesse sentido, uma vez que incentiva os agentes econômicos a adotarem posturas mais coerentes com o sistema preservacionista ambiental. A tributação embasada na proteção do meio ambiente mostra-se imprescindível na adequação entre crescimento econômico e meio ambiente, sendo, portanto determinante na efetivação de uma ordem de fato pautada na sustentabilidade. O presente estudo estipulado a partir do método bibliográfico, associado às diretrizes constitucionais, às demais normas infralegais, bem como aos diversos posicionamentos doutrinários pretende suscitar o debate acerca da relevância da questão ambiental e analisar, em linhas gerais, a tributação ambiental, inserida no rol de mecanismos que conferem efetividade às políticas públicas de cunho preservacionista. Para tanto, o trabalho divide-se em dois capítulos. O capítulo 1 visa apresentar ao leitor os pontos mais relevantes acerca da estrutura do direito tributário, tais como conceito, generalidades, espécies tributárias e limitações ao poder de tributar no qual se inserem os princípios e as imunidades. A seu turno, o capítulo 2 traça considerações acerca da sistemática jurídica ambiental, correlacionando-a com a vertente tributária, em especial, sob o enfoque da função extrafiscal.

11 10 1. ESPECIFICIDADES DA VERTENTE TRIBUTÁRIA 1.1. ASPECTOS FUNDAMENTAIS O homem é um ser social e enquanto tal, na lição de Aristóteles, depende do agrupamento para desenvolver-se de maneira completa. 1 Dalmo de Abreu Dallari destaca que o ser humano possui natureza associativa, e assim complementa: [...] Mas, ao mesmo tempo em que é associativo, todo ser humano é essencialmente livre e cada um tem suas aptidões, seus conhecimentos, suas preferências e suas convicções, que configuram sua individualidade. A coexistência necessária desses dois fatores o impulso associativo e a individualidade diferenciada cria uma possibilidade permanente de conflitos, que podem ser harmonizados e convertidos em fatores positivos, estimulando o dinamismo e a criatividade, se forem estabelecidas regras justas e eficazes para disciplinar a convivência [...]. 2 Com a finalidade de regulamentar a vida em sociedade, de resguardar as individualidades, enfim, de promover o bem-estar coletivo, fora instituída a ordem do Estado 3, configurada na junção dos elementos população, território e governo. 4 É de observar-se que o alcance dos objetivos destacados pressupõe uma abordagem sistêmica. O Estado, desta feita, organiza sua linha de atuação em diversas áreas, dentre elas, sociológica, política, financeira, econômica, assistencial e administrativa /323 a. C. apud ZIPPELIUS, Reinhold; COUTINHO, Karin Praefke-Aires (Trad). Teoria geral do estado. 3. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p BITTAR, Eduardo C. B. Curso de filosofia política. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007, prefácio, xv. 3 Nesta esteira, Aristóteles menciona: [...] Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta especie, y que el más importante de todos los bienes debe ser el objeto de la más importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las demás, y a la cual se llama precisamente Estado y asociación política. (ARISTÓTELES; GARCIA GUAL, Carlos; PEREZ JIMENES, Aurelio (trads.). Política. Madrid: Alianza, 1998, p.45). Para Kiyoshi Harada [...] a noção de bem comum é difícil e complexa. Podemos conceituá-lo como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas [...] (HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p.03.) 4 MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p Matias-Pereira ao citar Stiglitz analisa as funções básicas estatais como sendo: a promoção da educação, a fim de se construir uma sociedade mais igualitária e facilitar a estabilidade política; fomentar a tecnologia; oferecer suporte ao setor financeiro, principalmente através da disseminação de informação; investir em infra-estrutura: instituições, direitos de propriedade, contatos, leis e políticas que promovam a concorrência; prevenir a degradação ambiental e promover o desenvolvimento sustentável; e criar e manter uma rede de seguridade social. (MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil. 4. ed. São Paulo, SP: Atlas, 2009, p. 9).

12 A atividade financeira do Estado Estabelecidas, de forma concisa, as premissas de base, cumpre, por ora, traçarmos alguns contornos acerca da atividade estatal concernente à gestão e aplicação de recursos financeiros. A atividade financeira desempenhada pelo Estado apresenta uma estrutura central de três eixos, dispostos da seguinte forma: arrecadação, associada às receitas públicas; gestão, atinente ao modus operandi e aplicação, concernente à sobreposição de receitas sobre despesas públicas. 6 O entrelaçamento destes vértices a cada período, resulta no documento legal intitulado de orçamento público, objeto de estudo da ciência das finanças, regido pelas regras de planejamento de Estado. 7 A seu turno, as receitas públicas são entradas financeiras que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo, conforme estabelece Aliomar Baleeiro. 8 Imperioso destacar que nem todo ingresso financeiro representa uma receita pública. Existem ingressos que não avultam o patrimônio estatal, a saber, cauções, fianças, depósitos, empréstimos contraídos pelo poder público [...] 9, haja vista a sujeição a cláusulas devolutivas. Tais ingressos se enquadram em meras entradas financeiras. Desta forma, ingressos, também denominados de entradas, configuram o gênero do qual as receitas são espécie. Com isso, temos as receitas públicas efetivas, compreendidas como ingressos modificadores da situação líquida patrimonial, e as não-efetivas, aquelas em que os ingressos 6 ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 15. ed. Rio de Janeiro, RJ: Renovar, 2001, p Art. 6º do Decreto-Lei nº. 200/1967. As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: I- Planejamento. Art. 7º do Decreto-Lei nº. 200/1967. A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas gerais e regionais de duração plurianual [...]. 8 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 1960, p HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 32.

13 12 de disponibilidades de recursos foram precedidos de registro do reconhecimento do direito e por isto não alteram a situação líquida patrimonial. 10 As receitas públicas se classificam ainda em: receitas originárias (de economia privada 11 ), oriundas da atuação do Estado, sob o regime de direito privado, na exploração de atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do Estado, 12 e receitas derivadas, provenientes de bens pertencentes ao patrimônio dos particulares, impostas coercitivamente aos cidadãos, constituindo receitas obrigatórias, de direito público. 13 Note-se que o elemento volitivo apresenta-se como diferenciador na classificação sob exame. De outro modo, a despesa pública, na difundida lição de Aliomar Baleeiro, revela-se como o complexo de dispêndios a serem realizados, pelo Estado ou por outro ente que detenha por escopo a satisfação do interesse social, através do exercício de atividades de caráter público. 14 Ante o exposto, Aliomar Baleeiro ao analisar a temática enfocada, destaca a ciência das finanças como: [...] a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental. [...] 15 Para Kiyoshi Harada trata-se de uma ciência informativa, especulativa, pertencente ao ramo da ciência política, incumbida de formular as bases teóricas da atividade financeira a ser desempenhada pela organização Estado BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas públicas: manual de procedimentos: aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional. 3. ed. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2006, p JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 15. ed. Rio de Janeiro,RJ: Renovar, 2001, p.60. (grifo do autor) apud HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas: 2010, p apud ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 15. ed. Rio de Janeiro,RJ: Renovar, 2001, p HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas: 2010, p.15.

14 13 Na menção de Aliomar Baleeiro, a vinculação da ciência das finanças ao direito financeiro assume feição umbilical [...] 17 na medida em que a este compete a legitimação normativa do exercício da função financeira DO DIREITO TRIBUTÁRIO O direito tributário consiste em um subtipo do direito financeiro, que dada a expressão de sua temática ganhou maior visibilidade e, por conseguinte, ares de autonomia. Vale salientar a cautela a embasar a análise do termo em destaque, haja vista que a temática jurídica lato sensu reveste-se pelo manto da unicidade. 19 Infere-se desta expressão, consoante anota Alfredo Augusto Becker, tão-somente a independência didática, a embasar estudos mais apurados das vertentes jurídicas. 20 A vertente tributária compreende um aglomerado de regras e preceitos hermenêuticos concernentes às especificidades do tributo. Luciano Amaro, em sucinta conceituação, assinala o direito tributário como a disciplina jurídica do tributo. 21 O Autor nos alerta para as abordagens conceituais limitativas, assim esclarecendo: [...] Nem sempre é o Estado que figura no pólo ativo da relação jurídica; por outro lado, em algumas ocasiões não são particulares os ocupantes do pólo passivo e, às vezes, o produto da atividade financeira do Estado, no campo tributário, não é uma receita efetiva, o que significa que as definições de direito tributário que incorporam essas especificações pecam por não mostrar, na exata amplitude, os domínios desse ramo jurídico. 22 Ínsitos na relação de tributação encontram-se os tributos processados na seara parafiscal, os quais serão arrecadados e geridos por entidades a par do Estado, que por 17 BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p Geraldo Ataliba, citado por Harada, preescreve o direito financeiro como: a ciência exegética, que habilita - mediante critérios puramente jurídicos os juristas a compreender e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente financeiras, postas em vigor. (HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas: 2010, p.15). 19 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1972, p.28. José Afonso da Silva comunga do mesmo posicionamento, argüindo que: O Direito é fenômeno históricocultural, realidade ordenada, ou ordenação normativa da conduta segundo uma conexão de sentido. [...] Como tal, pode ser estudado por unidades estruturais que o compõem, sem perder de vista a totalidade de suas manifestações. (AFONSO, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. São Paulo, SP: Malheiros, [2009?], p.10 (grifamos). 21 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 23. (grifamos). 22 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 24. (grifo do autor).

15 14 realizarem atividades tidas como públicas, adquirem, através da lei, capacidade tributária ativa (aptidão para figurar no polo ativo desta relação). 23 Destaque-se, ainda, a observação do Autor 24 acerca da possibilidade de inserção de entes públicos, a saber, sociedades de economia mista, empresas públicas, e demais entidades, com natureza estatal, no polo passivo das relações de tributação, quando figurarem como exploradoras de atividade econômica, em atenção ao artigo 173, 1º e 2º da Carta Magna. De outra sorte, Luciano Amaro explicita que o direito tributário, além de tratar das receitas públicas efetivas, estabelece regras para os ingressos advindos da instituição do empréstimo compulsório, incluso na tipificação de tributo. Estes se configuram em meras entradas financeiras, pois acarretam para o Estado a obrigatoriedade de devolução, e não exercem acréscimo no patrimônio líquido da União Tributo: generalidades, definição Devido à intensa atividade financeira, envolvendo receitas e despesas, incumbe ao poder público a arrecadação de recursos obtidos por meio da tributação do patrimônio dos particulares. Conforme salientado alhures, essa aptidão denomina-se capacidade tributária ativa, conferida pelo poder de império estatal, para o fim de garantir o bem estar social. Outrossim,verifica-se que a relação tributária está calcada na força coercitiva do Estado, não se exaurindo, entretanto, em mera relação de poder. 26 Nota-se que a eficácia dos efeitos da tributação está adstrita à observância da lei. Sobre o enfoque esposado, verifique-se o ensinamento de Amaro: No Estado de Direito, a dívida de tributo estruturou-se como uma relação jurídica, em que a imposição é estritamente regrada pela lei, vale dizer, o tributo é uma prestação que deve ser exigida nos termos previamente definidos pela lei, contribuindo dessa forma os indivíduos para o custeio das despesas coletivas (que, atualmente são não apenas as do próprio Estado, mas também as de entidades de fins públicos). O fundamento da tributação associa-se aos objetivos estatais aflorados na Constituição Federal (art. 3º, I e II), em especial, ao desenvolvimento nacional e à construção de uma 23 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31.ed. São Paulo,SP: Malheiros, 2010, p. 33.

16 15 sociedade livre, justa e solidária. Com efeito, vislumbra-se o tributo como elemento determinante na manutenção da ordem estatal. Diante disso, necessário se faz estabelecer a correlação entre a vertente tributária e a disciplina constitucional, incumbida de estabelecer os pilares do ordenamento-político- jurídico. 27 Na Carta Magna, artigos , assentam-se as disposições gerais referentes ao sistema tributário nacional. 28 Tal sistemática abarca: as regras da competência tributária, os lineamentos básicos do sistema tributário nacional (os princípios constitucionais tributários, as imunidades, a partilha da competência tributária etc), [...] os modos de expressão do direito tributário, vale dizer, os tipos de normas veiculadoras de preceitos tributários e o respectivo campo de atuação [...], 29 bem como as delimitações das espécies tributárias, tópicos a serem oportunamente expostos. Por oportuno, entrelaçando os pontos acima argüidos, José Casalta Nabais aduz: [...] o imposto [...] nos apresenta como um dever fundamental, isto é, um instituto jurídico que tem a sua disciplina traçada ao mais alto nível ao nível constitucional -, onde integra a constituição do indivíduo. O que significa que o imposto não deve ser considerado, como foi tendência durante o século passado, mormente na Alemanha, uma simples relação de poder, em que o estado faz exigências aos seus súditos e estes se sujeitam em consequência dessa relação. Noutros termos, o imposto não pode ser encarado, nem como mero poder para o estado, nem simplesmente como um mero sacrifício para os cidadãos, mas antes como o contributo indispensável a uma vida em comum e próspera de todos os membros da comunidade organizada em estado. 30 A seguir, passa-se à analise da conceituação legal de tributo. Inicialmente pelo artigo 3º do Código Tributário Nacional que dispõe, ipsis litteris: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 27 AFONSO, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. São Paulo, SP: Malheiros, [2009?], p Harada traduz ser o sistema tributário nacional: [...] o conjunto de normas constitucionais de natureza tributária, inserido no sistema jurídico global, formado por um conjunto unitário e ordenado de normas subordinadas aos princípios fundamentais, reciprocamente harmônicos, que organiza os elementos constitutivos do Estado, que outra coisa não é senão a própria constituição. (HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 303.) 29 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. contributo para a compreensão constitucional do estado fiscal contemporâneo. Coimbra: Livraria Almedina: 1998, p (grifamos).

17 16 O tributo corresponde a uma transferência de riqueza, tida como receita pública derivada, quantificada em pecúnia; de natureza compulsória, caracterizada pela ausência do elemento vontade no suporte fático da incidência da norma de tributação 31 ; que não constitua sanção de ato ilícito, o tributo distingue-se de imposições punitivas, a exemplo da multa, por não abranger atos ilícitos em sua hipótese de incidência, que nas linhas de Hugo de Brito Machado se caracteriza como a descrição normativa da situação de fato 32 ; decorrente de lei, incumbe à lei instituir as figuras tributárias e suas nuances; atividade vinculada de cobrança, o credor da relação tributária vincula-se de maneira plena às normas tributárias no exercício, que lhe caiba efetuar, da determinação e cobrança do tributo. Todavia, a conceituação predisposta no Código Tributário Nacional apresenta determinadas falhas e tem sido alvo de críticas doutrinárias. Cumpre então, elencá-las. Luciano Amaro pontua algumas deficiências do texto legal. Inicialmente, aponta para o vício de linguagem atinente à repetição excessiva de idéias sinônimas, qual seja, o pleonasmo, configurado na seguinte frase: prestação pecuniária, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir. Segundo o autor [...] pecuniárias são precisamente as prestações em dinheiro ou em moeda. E a alternativa ou cujo valor nela se possa exprimir traduz-se em redundância. 33 Alguns doutrinadores 34 defendem posição diversa, não encontram o mencionado vício na expressão. Fundamentam a legitimidade da repetição na possibilidade conferida pelo art. 156, XI do Código Tributário Nacional de extinção da obrigação tributária por meio da dação em pagamento, ou seja, o pagamento do tributo em bens valorados monetariamente. Amaro contrapõe tal posição, alegando, em suma: [...] O dispositivo legal não cuida, pois dos modos de extinção da obrigação tributária; pretendeu tratar, isto sim, dos modos de expressão da prestação tributária, e fê-lo de modo canhestro. 35 Paulo de Barros Carvalho alega que o mencionado trecho incorreu em erro, ao estender demais o campo de incidência das prestações tributárias. Desta feita, o autor conclui: 31 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31. ed. São Paulo, SP: Malheiros, 2010, p MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31. ed. São Paulo, SP: Malheiros, 2010, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31. ed. São Paulo, SP: Malheiros, p e JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p.43.

18 17 quase todos os bens são suscetíveis de avaliação pecuniária, principalmente o trabalho humano, que ganharia a possibilidade jurídica de formar o substrato da relação fiscal. 36 Nesta linha de insurgência, Amaro faz menção à característica da compulsoriedade das prestações tributárias. O texto legal estatui que a prestação possui natureza cogente, esclarecendo-se, nas palavras do Autor, de cumprimento obrigatório. 37 Entretanto, o nascimento de tal prestação que é tido como compulsório, conquanto decorre de lei e independe da vontade dos sujeitos envolvidos nesta relação. Assim, basta a transposição do fato em abstrato para o plano concreto (ocorrência do fato gerador) para que a obrigação legal seja constituída. Por outro lado, evidencia-se uma impropriedade técnica relativa ao polo ativo da relação tributária. O art. 3º não fez menção à desvinculação administrativa que respalda a cobrança e gestão das contribuições parafiscais. Isso traz à tona a inadequação da perífrase: "cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada, redigida em moldes genéricos e excludentes. 38 Nestes termos, sintetizando o exposto, Amaro nos fornece o seguinte dado conceitual: Tributo é a prestação pecuniária não sancionatória de ato ilícito, instituída em lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de fins de interesse público Da função fiscal e extrafiscal do tributo A noção de tributo não seguiu trajetórias retilíneas, conforme demonstram apontamentos históricos. Bernardo Ribeiro de Moraes 40, em seu compêndio, revela a inexistência de dados precisos acerca das primeiras manifestações tributárias. Dado o dinamismo a circunscrever a ciência jurídica, é de notar-se que o fundamento de cobrança de tais exações fora sendo remodelado com vistas a adequar-se aos preceitos político-jurídicos de cada época apud AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de direito tributário. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 104.

19 18 A par desse raciocínio, a hodierna relação tributária firma-se na implementação do tributo, como fonte contínua e regular 41 de recursos financeiros, destinados a validar a ordem estatal. Nesse sentido, insere-se a função fiscal das exações tributárias. De outro modo, o tributo mostra-se como instrumento de intervenção do Estado no domínio econômico e social. Nesse sentido referindo-se ao Estado Social Fiscal, expressão financeira do Estado Social de Direito, Ricardo Lobo Torres, explica que o Estado deixa de ser o mero garantidor das liberdades individuais e passa à intervenção moderada na ordem econômica e social. 42 E completa: A atividade financeira continua a se fundamentar na receita dos tributos, proveniente da economia privada, mas os impostos passam a se impregnar da finalidade fiscal ou extrafiscal, ao fito de desenvolver certos setores da economia ou de inibir consumos e condutas nocivas à sociedade. 43 Dessa forma, coexistem duas funções concernentes ao tributo: fiscal e extrafiscal. Outrossim, reforça sobre esse entendimento a lição de Luiz Felipe Silveira Difini, para quem os tributos Normalmente visam à finalidade fiscal: obter os recursos necessários para regular o funcionamento do Estado. Modernamente, porém, a isso se agrega finalidade extrafiscal: estimular (ou desestimular) certas atividades, como forma de intervenção do Poder Público no domínio econômico. 44 Assim, depreende-se das considerações apresentadas que a natureza fiscal e extrafiscal podem estar presentes concomitantemente em alguns tributos, na medida em que o mesmo tributo pode visar à arrecadação de recursos para os cofres públicos, bem como agregado a este, ter outro objetivo que não o meramente arrecadatório Da competência tributária Denomina-se de competência tributária a aptidão para a formulação de regras relativas ao tributo, conferida pela norma matriz aos entes tributantes. O fundamento de validade da 41 HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4. ed. atual. São Paulo: Saraiva, p. 17.

20 19 atribuição de competência instaura-se na autonomia financeira-tributária almejada para cada ente, à guisa do que afirma Luciano Amaro. 45 Tem-se que a função constitucional exaure-se na concessão de competência e delimitação do campo atuacional dessas entidades políticas. Assevera-se, então, a necessidade de formulação de normas a fim de viabilizar a instituição e arrecadação dos tributos. O exercício desta competência pressupõe atuação legislativa, a qual deve conformar-se com os demais preceitos contidos no ordenamento jurídico-tributário, consoante determinação legal (art. 6º do Código Tributário Nacional). 46 Fabio F. Castellani, assinala as características da competência tributária da seguinte forma: a) Privatividade. Somente à Constituição compete definir competências. Quando a Constituição divide o poder de instituir tributos aos entes tributantes, ela age de maneira inflexível, de maneira definitiva, com exclusividade. 47 b) Indelegável. A entidade política originariamente definida como competente é a única apta ao exercício da competência. 48 Impõe-se assinalar a diferença entre competência tributária e capacidade tributária ativa. Conforme assinalado no item 1.2, supra, esta consiste na definição da polaridade ativa, e pode ser evidenciada a partir da delegação. Em suma, o traço diferenciador está no trato legal e na delegação. c) Inalterável. Esta característica apresenta-se como decorrência da primeira. Não é dada a possibilidade ao ente político de fazer modificações relativas à competência que lhe fora conferida. Sob outro viés, o texto constitucional pode ser alterado através de emendas à constituição. Com isso, as regras de competência tributária são passíveis de modificação por intermédio do poder constituinte reformador. 45 AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p Art. 6º. A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei. 47 CASTELLANI, Fernando F. Direito tributário: Coleção OAB Nacional. Primeira fase. São Paulo: Saraiva, 2009, p CASTELLANI, Fernando F. Direito tributário: Coleção OAB Nacional. Primeira fase. São Paulo: Saraiva, 2009, p.14.

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