Palavras-chave: Política de informação. Diversidade cultural. Legislação de telecomunicações e radiodifusão.

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1 Política de informação no Brasil: mercado informacional versus diversidade cultural - Uma análise sob a ótica da legislação de telecomunicações e radiodifusão 1 Rodrigo Moreno Marques (PPGCI/UFMG) Marta Macedo Kerr Pinheiro (PPGCI/UFMG) Resumo: A Internet, plataforma tecnológica convergente e marco da sociedade da informação, tanto pode contribuir para o fomento quanto para a restrição de diversidades culturais e identidades regionais. Na arena das políticas de informação, a disputa de forças entre grandes grupos econômicos combinada com a participação dos Estados consolida uma crescente concentração empresarial no mercado de telecomunicações. Nesse cenário, as empresas buscam a prestação de serviços convergentes e avançam para abarcar também o conteúdo multimídia. A análise da legislação de telecomunicações e radiodifusão do Brasil permite perceber qual tem sido o papel dos atores sociais frente à tão controverso contexto e como as políticas de informação do país tem abordado essas questões que tanto podem afetar a nossa pluralidade sócio-cultural e identidades. Palavras-chave: Política de informação. Diversidade cultural. Legislação de telecomunicações e radiodifusão. The Internet is considered one of remarkable characteristic of the information society. This convergent technological platform can contribute to the cultural diversity and regional identities. However, the Internet can also limit these social aspects. In the arena of information policies, market concentration in telecommunication sector has been increased due the government initiatives and the disputing among large economic groups. In this particular scenario the companies have been looking forward to convergent services and multimedia content control. An analysis of the Brazilian telecomunications and broadcasting legislation allows the knowledge of the social actor s initiatives in this controversial context and provides a comprehension of the information policies in Brazil. Keywords: Information policy. Cultural diversity. Telecomunications and broadcasting legislation. 1 Resumo de pôster apresentado ao GT-5 - Política e Economia da Informação. 1

2 Introdução A expansão mundial da Internet atrai grupos empresariais cujos interesses econômicos têm estado historicamente apartados do compromisso com o bem estar social, com as pluralidades sócio-culturais e identidades regionais. Porém, é essa mesma plataforma tecnológica que possibilita a ação de grupos sociais excluídos que lutam por afirmação e espaço na nova ordem mundial. Na arena das políticas de informação, a disputa de forças entre grandes grupos econômicos combinada com as intervenções dos Estados consolida uma crescente concentração de mercado. Destacam-se nesse embate alguns grandes conglomerados empresariais, que voltam suas ações para a mídia; para a produção, disseminação e controle de conteúdo; para as telecomunicações e tecnologia da informação. A chamada convergência tecnológica torna-se uma tendência e traz novos elementos e possibilidades para essas dinâmicas sociais contemporâneas. Grandes empresas buscam a prestação de serviços convergentes e avançam para abarcar também o conteúdo multimídia, aspirando ao controle informacional do meio e também da mensagem. Objetivos A partir da proposta de analisar as especificidades dessa tendência no contexto brasileiro indagamos: (i) Quais são os principais atores nesse cenário, seus interesses e estratégias? (ii) Como o Estado brasileiro tem se posicionado frente a estas questões e como tem evoluído a sua política de informação? (iii) É possível vislumbrar um caminho que impeça esse duplo domínio - da rede de transmissão e do conteúdo - por parte de grandes conglomerados econômicos transnacionais? Metodologia Na busca da compreensão das políticas de informação do Brasil, adotamos como ferramenta metodológica a análise de algumas leis e marcos regulatórios nacionais, bem como dos percursos para respectivas promulgações. Essa metodologia, baseada na ótica da razão jurídica (REIS, 2002), nasce da compreensão que a consolidação das leis e regulamentos resulta do confronto de interesses plurais da sociedade e as ações dos agentes sociais. Considerando que é através da legislação, enquanto estratégia de mediação, que os diversos interesses ganham representação e legitimidade, buscamos a apreensão das questões legais que regem as políticas de informação no Brasil, tendo nas leis de radiodifusão e telecomunicações nacionais o eixo para fundamentação teórica proposta. A apreensão da disputa de forças que moldam esse aparato legal revela os principais agentes envolvidos nesse embate e seus respectivos papéis. Adicionalmente, a análise de novas propostas legislativas que estão em discussão no Congresso Nacional Brasileiro revela algumas perspectivas futuras. Resultados da pesquisa Antes de abordar os principais temas do presente trabalho, torna-se necessário discutir a definição de política de informação e alguns aspectos da sua evolução histórica. Para BURGER (1993) política de informação é o processo pelo qual se estabelecem os parâmetros através dos quais a informação é controlada (criada, sintetizada, analisada, recuperada e usada) por seres humanos. São mecanismos sociais usados para controle da informação e os efeitos sociais da aplicação desses mecanismos. Podemos afirmar que as políticas centradas nas questões informacionais ganham prioridade a partir da década de 1950 quando os governos percebem que a ciência tem papel decisivo na modernização da estrutura produtiva, assim como por razões militares e estratégicas (AUN, 2003, CASTELLS, 1999). Surge nesse período o interesse em armazenar, processar e recuperar eletronicamente grandes bancos de informações. 2

3 Do ponto de vista histórico, as primeiras motivações que levaram os estados a buscar o controle informacional e seus efeitos sociais através de intervenções administrativas não estavam diretamente ligadas às questões sócio-culturais. Mas a percepção desses aspectos surgida a partir da década de 1970 se reforça cada vez mais entre os pesquisadores da Ciência da Informação, governos e organismos internacionais, com pesquisas e ações voltadas para a construção de conteúdos e direcionadas aos usuários. AUN (2003) destaca que alguns governos europeus ao final dessa década de 1990 já incorporavam em seus programas preocupações contemplando o desenvolvimento social e cultural em seus países. Quando entra cena a convergência tecnológica essa dinâmica social ganha novos desdobramentos e possibilidades, mas surgem também riscos à pluralidade cultural e à liberdade de expressão. Podemos afirmar que a sociedade caminha na direção da convergência tecnológica dada a constatação de que diferentes conteúdos e serviços - como telefonia, imagens, documentos, vídeo, música, programação de TV e rádio - evoluem para uso crescente da Internet como rede de transmissão, formando a maior e mais disseminada rede multiuso do planeta. Milton Santos amplia a definição técnica de convergência ao estabelecer o conceito de unicidade técnica, que inclui também aspectos sociais, econômicos e políticos ao debate. Segundo Santos (2007) os atores com a capacidade de mobilizar a técnica dominante estão em posição de hegemonia em relação aos demais. O resgate da evolução histórica da web nos permite compreender porque a sociedade tem hoje motivos suficientes para debruçar-se sobre essa questão. A segunda metade da década de 1990 marca o início de uma corrida que une governos e empresas para implantação em de um novo sistema de comunicações que funde "mídia de massa personalizada globalizada com a comunicação mediada por computadores" (CASTELLS, 1999). A promessa do novo sistema, que foi chamada de multimídia, era tentadora: estender a comunicação eletrônica para todos os domínios da vida, incluindo a ciência, o trabalho, o aprendizado, o entretenimento e a cultura. Diversos Estados e instituições sem representação popular vinculadas ao setor governamental instituíram metas para que os governos estabelecessem a sociedade da informação em sintonia com as idéias de globalização neoliberal, metas essas ligadas economia, as telecomunicações, a comunicação de massa, a revisão do papel dos Estados, privatizações e quadro regulatório comum (BEMFICA, 2002). CASTELLS (1999) revela sem meias palavras os interesses existentes por trás das a- ções governamentais: "eram as empresas, e não os governos, que estavam dando forma ao novo sistema multimídia". Há cerca de dez anos atrás esse autor previa um futuro preocupante que iria emergir da nova plataforma convergente: Só grupos poderosíssimos, resultantes de alianças entre empresas de comunicação de massa, operadoras de comunicações, provedores de serviços de Internet e empresas de computadores, estarão em posição de dominar os recursos econômicos e políticos necessários para a difusão da multimídia. Assim, haverá um sistema multinacional, porém, com toda probabilidade, será decisivamente moldado pelos interesses comerciais de poucos conglomerados ao redor do mundo. (CASTELLS, 1999, p. 453) Uma década depois dessa sombria previsão, é com grande inquietação que constatamos que ela está cada vez mais consolidada na sociedade contemporânea. Superados os primeiros obstáculos técnicos da implantação desse backbone e seus múltiplos acessos, a Internet se apresenta com todo o seu potencial convergente, dominada por grandes oligopólios empresariais que desafiam a capacidade da sociedade de influir nas políticas de informação nacionais, o que traça um futuro incerto para a diversidade cultural no planeta. Voltando nosso olhar para os desdobramentos dessa conjuntura no cenário brasileiro, buscamos conhecer alguns dos principais atores, seus interesses e estratégias a partir da análise da legislação de radiodifusão e telecomunicações do país. 3

4 Se por um lado as políticas de informação governamentais ganham força em vários países a partir da década de 1950, por outro lado podemos afirmar que as políticas nacionais de comunicação já estão presentes no Brasil em 1924 quando o decreto federal institui o "regulamento dos serviços civis de radiotelegrafia e radiotelephonia". Observa-se nessa legislação a clara intenção do Estado em controlar conteúdos e outras questões sócio-culturais. Foi criado um limite potência dos transmissores para restringir o alcance geográfico das irradiações e instituiu-se a obrigatoriedade de registro dos aparelhos receptores, para que o governo pudesse "acompanhar cuidadosamente o crescimento do número de ouvintes e realizar avaliações sobre o papel do sistema radiofônico em diferentes regiões" (CALABRE, 2003, p.2). As concessões somente eram permitidas à sociedades nacionais legalmente constituídas, sendo obrigatória a transmissão em língua portuguesa. A programação deveria ter fins educativos, científicos, artísticos e de benefício público, sendo proibida a veiculação de notícias de caráter político sem licença do governo. Em caso de guerra ou convulsão política era admitida a intervenção governamental. O Código Brasileiro de Telecomunicações - CBT aprovado pela Lei 4.117/1962 estabelece um novo marco regulatório para as telecomunicações no Brasil. Segundo essa lei, os serviços de radiodifusão compreendem "a transmissão de sons (radiodifusão sonora), e a transmissão de sons e imagens (televisão), a serem direta e livremente recebidas pelo público em geral". A forte influência política e econômica dos radiodifusores faz com que essa lei se perpetue até hoje, mantendo vigentes alguns aspectos controversos como a concentração de mercado, a duração das concessões e a renovação automática das mesmas, a ausência de restrição a propriedade cruzada dos meios de comunicação, a ausência de controle social e a liberdade irrestrita das emissores na definição de conteúdos a serem transmitidos. OA Constituição Federativa de 1988, em seu 21 o artigo, dava tratamento único aos serviços de telecomunicações e de radiodifusão, atribuindo a União o direito de explorar os serviços ou outorga-los desde que mantido o controle acionário estatal. A emenda constitucional N o 8/1995 alterou esse artigo e permitiu a privatização da telefonia e da transmissão de dados, distinguindo legalmente os serviços de telecomunicações da radiodifusão. Com a Lei 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT) foi criada a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL e os serviços de telecomunicações ficaram a partir de então a cargo dessa agência, excetuados os de radiodifusão que continuaram regidos pela Lei 4.117/1962 e o serviço de TV a cabo, regulamentado por lei específica (Lei 8.977/1995). Tendo em vista o risco de concentração de mercado, que já era observada no cenário internacional, foram incluídas na LGT salvaguardas para evitar ações anticompetitivas por parte das empresas concessionárias. O Plano Geral de Outorgas (PGO) aprovado pelo Decreto 2.534/1998 dividiu o país em regiões que compuseram os lotes do leilão do serviço de telefonia fixa. Segundo as regras desse certame, em cada região haveria uma empresa concessionária (incumbent) que exploraria a infra-estrutura estatal de rede legada (incluindo os cabos até os assinantes, chamados de rede de acesso) e uma empresa-espelho (autorizatária entrante) que investiria em infra-estrutura e rede própria para concorrer com a primeira. Dada a evidente vantagem das concessionárias em relação às empresas-espelho, foi adotado na telefonia fixa um instrumento regulatório com assimetrias pró-entrantes, para reduzir o poder de mercado das incumbents, incentivar novos operadores e a competição (PIRES, 1999). Uma importante assimetria criada tenta obrigar as incumbets a compartilhar os cabos que chegam aos assinantes, o que é chamado de umbundling ou desagregação de rede. Uma segunda assimetria proíbe que um mesmo grupo de acionistas tenha participação relevante ou controle acionário direto em concessionárias de telefonia fixa que atuam em regiões distintas do PGO. Uma terceira assimetria limita a natureza dos serviços a serem prestados por essas empresas, impedindo que uma concessionária de telefonia fixa, suas coligadas, controladas ou controladora tenham concessão ou autorização de serviço de TV a cabo na sua região. 4

5 Em relação a primeira assimetria, podemos afirmar que a desagregação de rede no Brasil, assim como no resto do mundo, ainda não foi alcançada e continua a desafiar os órgãos reguladores e a sociedade. Assim, persiste no Brasil o domínio hegemônico das concessionárias de telefonia fixa detentoras desses cabos de última milha, conhecidas hoje pelos nomes fantasia Oi (região I), Brasil Telecom (região II) e Telefonica (região III). Tendo em vista a oportunidade de promover a concorrência na telefonia fixa e Internet, em julho de 2006 Anatel publicou uma licitação que oferecia licenças para redes sem fio em 67 áreas no país e que impedia que a participação das incumbents onde elas já ofertassem serviço de telefonia fixa. Essas empresas contestaram judicialmente a restrição imposta pelo edital, o que ganhou o apoio de peso do Ministro das Comunicações Hélio Costa. No início de 2008 a Anatel revogou oficialmente o certame e a possibilidade de ampliação da concorrência no serviço de telecomunicações no Brasil se viu prejudicada. Em relação à segunda assimetria, contata-se que a restrição ao controle acionário das concessionárias está sofrendo forte pressão para ser revogada. Uma iniciativa empresarial propõe a fusão das empresas de telefonia fixa Oi e Brasil Telecom, o que criaria uma corporação bilionária com atuação e rede própria em todo o país, exceto São Paulo. Luciano Coutinho, presidente do BNDES, defende a operação alegando que ela permitirá o aumento da participação do Estado como acionista e criará uma proteção contra o avanço das operadoras estrangeiras no mercado nacional. Esse argumento é questionável tendo em vista que não está claro qual será o formato da participação acionária do Estado nessa transação e nem qual será o instrumento que garantirá a manutenção do capital nacional nesse negócio. Em atendimento a um ofício das concessionárias encaminhado à ANATEL em fevereiro de 2008, essa agência reportou-se ao o Ministério das Comunicações, que apoiou o pleito: O Ministério das Comunicações recomenda: (a) supressão da vedação, constante dos arts. 7º e 14 do PGO, que impede a transferência de controle ou de concessão que resulte no controle, direto ou indireto, por um mesmo acionista ou grupo de acionistas, de concessionárias atuantes em Regiões distintas do PGO, possibilitando a integração de redes de STFC e a consolidação geográfica entre Regiões (MINICOM, 2008, p.9). Nos domínios da terceira assimetria, assistimos a aprovação pela Anatel da aquisição da empresa de TV a cabo WayTV pelo grupo controlador da Oi, contrariando vedação expressa existente em seu contrato de concessão, que estabelece que o serviço de TV a cabo "não será outorgado nem transferido pela ANATEL à Concessionária, suas coligadas, controladas ou controladora", em sua mesma área de atuação (Anatel, 1998). Mas as intenções das empresas de telefonia fixa são mais ambiciosas e avançam agora para a modificação do marco regulatório vigente. O já referido oficio enviado à Anatel pelas concessionárias em fevereiro de 2008 explicitava a intenção dessas companhias: "põem-se importante a supressão de restrições à possibilidade de transmissão de conteúdo audiovisual pelos grupos empresariais". Mais uma vez o Ministério das Comunicações dá o seu apoio: O Ministério das Comunicações recomenda: a revisão de restrições regulatórias constantes de outros atos normativos, conforme avaliação a ser feita pela Anatel, de modo a permitir a consolidação da operação de múltiplos serviços, viabilizando a plena integração de diferentes infra-estruturas de rede e a convergência digital entre voz, vídeo e dados (MINICOM, 2008,p.9). A análise dos desdobramentos ligados as três assimetrias regulatórias apresentadas desenha um cenário das telecomunicações no Brasil marcado pela uma eminente concentração hegemônica de mercado e a busca pela expansão da natureza desses serviços, que se aproximam agora do chamado conteúdo multimídia convergente. Em meio a tão polêmico contexto, apresenta-se uma nova janela de oportunidade para que a sociedade brasileira discuta e decida sobre esses e outros aspectos de sua política de informação. Trata-se do Projeto de Lei 29/2007 que tramita na câmara dos deputados. Esse projeto revoga dispositivos da lei que rege o serviço de TV a cabo, propõe a abertura do mer- 5

6 cado de TV por assinatura para as empresas de telefonia fixa e móvel, criando um novo marco regulatório. De acordo com a proposta, as empresas de telecomunicações, suas controladas, controladoras ou coligadas poderão distribuir o conteúdo audiovisual, mas não poderão produzi-lo. Completa essa concepção, o veto da participação de outorgadas de radiodifusão no capital total e votante das empresas de telecomunicações, assim como a limitação da participação das empresas de telecom no capital de produtoras, programadoras e empresas de radiodifusão. Objetiva-se com essas medidas que se explore a convergência tecnológica, mas sem o fantasma de um duplo monopólio que poderia entregar para uma única empresa "a rede" e também o conteúdo. Adicionalmente, o PL 29/2007 protege e fomenta a produção de conteúdo audiovisual brasileiro através da criação de cotas mínimas para veiculação de conteúdo nacional em cada um dos canais de TV por assinatura. Considerações finais A ótica da razão jurídica evidencia que atualmente no Brasil a mão invisível do mercado apresenta uma perigosa vocação para tecer as tramas da web. Seguindo uma tendência mundial, em sintonia com diretrizes externas impostas por organismos internacionais, crescem as fusões e aquisições de empresas de telecomunicações, aumentando a concentração de capitais, ao mesmo tempo em que esses grandes conglomerados avançam para abarcar o meio e também a mensagem. A análise dos marcos regulatórios nacionais ligados a radiodifusão e telecomunicações revela que o Estado brasileiro abandonou o papel de interventor e assumiu o papel de regulador. Essa análise nos permite afirmar que as políticas de informação nacionais se distanciaram do bem comum e do interesse social para atender aos anseios do mercado informacional, em meio a pressões de grupos econômicos cada vez poderosos. Novas propostas legislativas ligadas a esses aspectos estão atualmente em curso no Congresso Nacional. A perspectiva de contestação e modificação das leis vigentes mantém acesa a chama de uma utopia que teima em defender outros valores para as políticas de informação e comunicação nacionais. Referências ANATEL. Contrato de Concessão do STFC Local. Brasília: Anatel, AUN, M. P. Políticas públicas de informação e desenvolvimento. In: PAIM, I. (Org.). A Gestão da Informação e do Conhecimento. Belo Horizonte: ECI/UFMG, 2003, v. 1, p BEMFICA, J. C. Estado, Mercado e Redes Transnacionais na Constituição da Sociedade da Informação. Tese (Doutorado em Ciência da Informação)-ECI. Belo Horizonte:UFMG, BURGER, R. H. Information Policy: a framework for evaluation and policy reserach. Ablex: Norwood, NJ, CALABRE, L. Políticas públicas culturais de 1924 a 1945: o rádio em destaque. Estudos Históricos - Mídia, Rio de Janeiro: n.31, CASTELLS, M. A sociedade em rede. São Paulo: Paz e Terra, MINICOM. Ofício 11/2008/MC. Brasília: MINICOM, PIRES, J. C. L., A reestruturação do setor de telecomunicações no Brasil. Revista BNDS, Brasília, n. 11, jun REIS, A. S. Educação a distância no Brasil no contexto da Lei 9394/96: uma leitura sob o prisma da razão jurídica (Tese Doutorado em Educação) - Faculdade de Educação da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte: UFMG, SANTOS, M. Por uma outra globalização. 14 a ed. Rio de Janeiro: Record,