ANÁLISE DOS CONTROLES DOS REPASSES FUNDO A FUNDO NA SAÚDE

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1 EDUARDO FAVERO ANÁLISE DOS CONTROLES DOS REPASSES FUNDO A FUNDO NA SAÚDE Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Auditoria Interna e Controle Governamental 1

2 Brasília

3 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Análise dos Controles dos Repasses Fundo a Fundo na Saúde Autor: Eduardo Favero Instituição: Tribunal de Contas da União Data: 22/06/2009 Orientador: Ronald Balbe Resumo: O projeto irá descrever o método de transferência de recursos entre entes governamentais denominado de repasses fundo a fundo e como ele é operacionalizado na área da saúde no Brasil. Além disso, abordará o sistema de controle existente para garantir a boa aplicação de tais recursos, analisando o papel e a forma de atuação de cada um dos stakeholders envolvidos no controle desses repasses, a saber: Conselhos de Saúde, Sistema Nacional de Auditoria do SUS, Controladoria Geral da União e Tribunal de Contas da União. Finalmente, buscará a metodologia COSO como critério a fim de verificar se tais controles atendem aos princípios da eficácia e da eficiência. 2. APRESENTAÇÃO O presente trabalho foi vislumbrado a partir da participação do autor em uma equipe de auditoria do Tribunal de Contas da União - TCU, encarregada de realizar um levantamento na função saúde. Segundo o artigo 238 do Regimento Interno do TCU, o levantamento é um instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para: I conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da 3

4 União, incluindo fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais no que se refere aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais; II identificar objetos e instrumentos de fiscalização; e III avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações. No levantamento, foram selecionadas para maior detalhamento devido aos riscos envolvidos as áreas da gestão do SUS, da assistência farmacêutica, da atenção básica e da média e alta complexidade. Os programas referentes às duas últimas abrangem 71% do gasto da função saúde (crédito liquidado) no ano de 2008, atingindo a cifra de R$ 31,7 bilhões. Desta forma, a materialidade das ações, aliada à relevância do tema para a população brasileira, atraíram a atenção do autor para o tema. O autor é Analista de Controle Externo do TCU desde janeiro de 2008, tendo realizado trabalhos de fiscalização nas áreas de vigilância fitozoosanitária e educação. Anteriormente havia exercido o cargo de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, entre 2006 e 2008, quando estudou mais aprofundadamente os problemas da administração pública brasileira. O levantamento na área da saúde chamou a atenção do autor para as peculiaridades da modalidade de transferência de recursos denominada repasse fundo a fundo, as fragilidades no controle destes recursos e sua importância para o Sistema Único de Saúde. Por isso, o autor resolveu estudar mais a fundo esta questão. 3. PROBLEMA - Formulação do problema: o sistema de controle existente sobre os repasses fundo a fundo na área da saúde atinge seus objetivos? - Hipótese: o sistema de controle desenhado para fiscalizar os repasses fundo a fundo na área da saúde não é eficaz, nem eficiente. 4

5 - Perguntas de pesquisa: - Como é estruturado o sistema de controle dos repasses fundo a fundo? - De que forma os Conselhos Municipais e Estaduais de saúde vêm fiscalizando os repasses recebidos pelos entes federados? Há metas e indicadores estabelecidos? Existe a prestação de contas do Fundo de Saúde? Esta é encaminhada ao Conselho para apreciação? De que forma os Conselhos atuam para aperfeiçoar o processo de alocação de tais recursos? - Como está a atuação do DENASUS e dos componentes estaduais e municipais do Sistema Nacional de Auditoria no que se refere à fiscalização dos repasses fundo a fundo? - A atuação da CGU e do TCU vem contribuindo para a melhoria da aplicação dos repasses fundo a fundo? - Quais as principais deficiências do sistema de controle dos repasses fundo a fundo? - Quais as possíveis recomendações para a melhoria do sistema? 4. OBJETIVOS a) GERAL: avaliar, de acordo com a metodologia COSO e análise SWOT, a atuação do sistema de controle dos repasses fundo a fundo na área da saúde, nas dimensões da eficácia e da eficiência, e contribuir com sugestões e recomendações para seu aperfeiçoamento. b) ESPECÍFICOS: - Detalhar as formas de repasses fundo a fundo existentes na área de saúde, analisando o surgimento, o histórico e as formas de operacionalização existentes, tanto na atenção básica, como na média e alta complexidade. - Descrever e avaliar a estrutura e a atuação de cada um dos componentes do sistema de controle dos repasses fundo a fundo, assim como suas contribuições para a melhoria da aplicação dos repasses fundo a fundo. - Apontar as principais deficiências do sistema de controle em análise, sugerindo recomendações para aperfeiçoamentos. 5

6 5. JUSTIFICATIVA Segundo dados extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), do total de transferências e descentralizações ocorridas em 2007, mais de 90% foram efetivadas por meio de transferência fundo a fundo, que consistem em repasses de valores regulares e automáticos, diretamente do Fundo Nacional de Saúde para os Estados, Municípios e Distrito Federal, independentemente de convênio ou instrumento similar. Desta forma, não estão sujeitos à normatização imposta pela IN STN 01/1997 e suas modificações posteriores, constituindo-se num desafio aos órgãos de controle: como garantir a boa e regular aplicação desses recursos públicos em benefício da população? O gasto com a área de saúde no Brasil não é baixo, se comparado com outros países. De acordo com estudos do IPEA (BRASIL. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2007), o Brasil gasta 7,9% do PIB com saúde, índice comparável à Espanha (8,2%) e à Inglaterra (8,2%). Se adotarmos como critério o percentual do gasto público, o Brasil aplica 44,1% dos recursos em saúde, pouco abaixo dos Estados Unidos (45,1%). Desta forma, como justificar a situação precária da saúde pública em nosso país? As instâncias de controle possuem um papel de fundamental importância para a melhoria da saúde e sua atuação deve ser avaliada segundo as dimensões de eficiência e eficácia, além de se detectar possíveis pontos de melhoria e recomendar sua adoção. Ainda segundo o SIAFI, os programas Atenção Hospitalar e Ambulatorial no Sistema Único de Saúde e Atenção Básica em Saúde abrangem 71% do gasto da função saúde (crédito liquidado) no ano de 2008, atingindo a cifra de R$ 31 bilhões. A alta materialidade, por si só, já justifica um trabalho que avalie a forma como tais recursos estão (ou não) sendo controlados. A relevância de uma boa e regular aplicação dos recursos da saúde para a população também consiste numa segunda, mas não menos importante, justificativa para o trabalho. 6

7 6. REVISÃO DA LITERATURA O Decreto 1.232, de 30 de agosto de 1994, regulamenta uma forma de transferência de recursos entre entes federados denominada fundo a fundo. Até então, a forma de repasse usual de recursos financeiros entre União, Estados e Municípios era o convênio. Este instrumento exige um planejamento prévio, com plano de trabalho, objeto e prazo de vigência bem determinados, e respectiva prestação de contas. Todavia, carecia da agilidade necessária para atender as peculiaridades da área de saúde no Brasil. Os repasses fundo a fundo surgem, então, como uma solução para tal questão. São transferências de recursos realizadas de forma regular e automática do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal. O Decreto supracitado e a Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde) estabelecem as condições para a realização desses repasses. A Lei 8.142/90 cria os Conselhos de Saúde, órgãos colegiados compostos por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, a fim de atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo. Já o Decreto estabelece que: Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde serão movimentados, em cada esfera de governo, sob a fiscalização do respectivo Conselho de Saúde, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos do sistema de Controle Interno do Poder Executivo e do Tribunal de Contas da União. Desta forma, delineia-se o sistema de controle dos repasses fundo a fundo na área da saúde. De acordo com o sítio do Fundo Nacional de Saúde (www.fns.saude.gov.br), este possui as competências de planejar, coordenar, executar e supervisionar as atividades de convênios, acordos, ajustes e similares 7

8 sob a responsabilidade do Ministério da Saúde, bem como acompanhar a aplicação dos recursos transferidos ao SUS. Além disso, é sua atribuição planejar, coordenar e supervisionar as atividades de prestação de contas e de Tomada de Contas Especial dos recursos do SUS alocados ao FNS. Desta forma, o Ministério da Saúde também é responsável por acompanhar a correta aplicação dos recursos repassados. E o Ministério se utiliza de sua auditoria interna, o DENASUS (Departamento Nacional de Auditoria do SUS), aliada à estrutura do Sistema Nacional de Auditoria - SNA, para realizar tais fiscalizações. Tal sistema foi regulamentado pelo Decreto 1.651, de 28 de setembro de 1995, e define que o SNA exercerá sobre as ações e serviços desenvolvidos no âmbito do SUS as atividades de controle da execução, para verificar a sua conformidade com os padrões estabelecidos ou detectar situações que exijam maior aprofundamento. Desta forma, sua atuação inclui o acompanhamento dos recursos repassados fundo a fundo e pertence ao sistema de controle delineado para tal. O COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) é uma organização particular criada nos EUA em 1985 para prevenir e evitar fraudes nas demonstrações contábeis das empresas. Elaborou metodologias para avaliação de controles internos reconhecidas internacionalmente. Em sua primeira versão, avaliava tais controles em cinco componentes, a saber: ambiente de controle; análise de riscos; atividades de controle; informação e comunicação e monitoramento. Cada um destes possui requisitos que os controles internos devem atender e será o referencial adotado para avaliar a atuação do sistema de controle estabelecido para controlar os repasses fundo a fundo. A Análise SWOT (BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2003), do acrônimo strengths, weaknesses, opportunities, threats, busca identificar justamente as forças (pontos fortes), fraquezas (pontos fracos), isto é, elementos internos que ameaçam ou contribuem para o atingimento dos objetivos de uma organização, programa ou sistema. Além disso, ressalta as ameaças e oportunidades, oferecidas pelo cenário externo, que também devem ser analisadas e avaliadas. O trabalho se propõe, portanto, a utilizar as duas ferramentas citadas COSO e Análise SWOT a fim de avaliar se o sistema de controle dos repasses fundo a fundo na saúde, existente atualmente no Brasil, é eficaz e eficiente. 8

9 Dentre as diversas concepções destes conceitos, será utilizada a do Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da União. Desta forma, considera-se eficácia como o grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Adicionalmente, eficiência representa a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período de tempo. 7. METODOLOGIA Tipos de pesquisa: - levantamento bibliográfico; - pesquisa; - entrevistas com gestores. Procedimentos para coleta, tabulação e análise dos dados. - questionário a ser aplicado aos conselhos de saúde; - análise quantitativa e qualitativa. 8. CRONOGRAMA 16 de junho: fechamento da primeira versão do projeto; 22 de junho: retorno do orientador sobre a primeira versão do projeto; 26 de junho: data limite para entrega do projeto; Pontos de controle: 1º - 31 de julho: limite para entrega do primeiro capítulo; 2º - 21 de agosto: limite para entrega do segundo capítulo; 3º - 18 de setembro: limite para entrega do terceiro capítulo; 4º - 16 de outubro: limite para entrega da conclusão e ajustes finais do trabalho. Data Prevista para entrega da Monografia: 01 de novembro Data Prevista para defesa: 01 de dezembro. 9

10 9. BIBLIOGRAFIA BRASIL. Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 333, de 4 de novembro de Aprova as diretrizes para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos Conselhos de Saúde.. Decreto nº 1.232, de 30 de agosto de Dispõe sobre as condições e a forma de repasse regular e automático de recursos do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal, e dá outras providências.. Decreto nº 1.651, de 28 de setembro de Regulamenta o Sistema Nacional de Auditoria no âmbito do Sistema Único de Saúde.. Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada. Diagnóstico Saúde. Boletim de Política Social nº 13. Edição Especial, Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de Dispõe sobre as condições de promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências.. Lei n.º 8.142, de 28 de dezembro de Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências.. Ministério da Saúde. Portaria GM/MS nº 204, de 29 de janeiro de Regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e controle.. Ministério da Saúde. Portaria SAS/MS nº 311, de 15 de maio de Estabelece que a atualização sistemática dos bancos de dados dos sistemas de informações CNES, SIA e SIH, é responsabilidade dos municípios, estados e DF. 10

11 . Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. Relatório de Gestão do DENASUS Ministério da Saúde. Secretaria Executiva. Fundo Nacional de Saúde. Relatório de Gestão do FNS Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.843/2003-Plenário. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 705/1999-Plenário.. Tribunal de Contas da União. Técnicas de Auditoria: análise SWOT e verificação de risco. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, p. COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission. Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada: Sumário Executivo- Estrutura. Edição brasileira patrocinada pela PriceWaterhouseCoopers e Audibra. DOMINGUES, BRUNO. A gestão autoritária cede espaço, pouco a pouco, à práxis democrática. In: Revista Radis, nº 53. Escola Nacional de Saúde Pública. Fiocruz, Rio de Janeiro, MAGALHÃES, FERNANDO. Federalismo e o controle pelo TCU das transferências fundo a fundo: o caso do Sistema Único de Saúde. Monografia do Curso de Especialização em Direito Público e Controle Externo para Analistas do Tribunal de Contas da União. Brasília, OLIVIERI, CECÍLIA. Política e Burocracia no Brasil: o controle sobre a execução das políticas públicas. São Paulo, WASSALLY, LORENA. Controles Internos no setor público: um estudo de caso na Secretaria Federal de Controle Interno com base em diretrizes emitidas pelo COSO e pela INTOSAI. Brasília,

12 ZELENOVSKY, FERRAZ. O TCU e os Conselhos de Saúde: possibilidade de cooperação nas ações de controle. Monografia do Curso de Especialização em Direito Público e Controle Externo para Analistas do Tribunal de Contas da União. Brasília,

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