Documento de consulta Revisão da legislação existente em matéria de IVA nos organismos públicos e isenções fiscais de interesse geral

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1 COMISSÃO EUROPEIA DIREÇÃO-GERAL FISCALIDADE E UNIÃO ADUANEIRA Unidade C 1 IVA TAXUD/C1 Documento de consulta Revisão da legislação existente em matéria de IVA nos organismos públicos e isenções fiscais de interesse geral Nota Este documento é divulgado para efeitos de consulta a todas as partes interessadas no plano para revisão das atuais normas do IVA relativas ao setor público (incluindo as normas especiais aplicáveis aos organismos públicos e as isenções fiscais de interesse geral) estabelecido na Comunicação sobre o futuro do IVA, adotada pela Comissão em dezembro de O único objetivo da presente consulta é recolher provas e informações pertinentes das partes interessadas, de maneira a contribuir para a reflexão da Comissão sobre esta matéria. O presente documento não reflete necessariamente o ponto de vista da Comissão Europeia, não devendo ser interpretado como um compromisso da Comissão para com qualquer iniciativa oficial neste domínio. As partes interessadas são convidadas a apresentar as suas observações até 14 de fevereiro de Please note that the consultation period has been extended until 25 April 2014!- 1

2 1. IDENTIFICAÇÃO DAS PARTES INTERESSADAS Os serviços da Comissão estão interessados em receber as contribuições de todas as partes interessadas sobre as questões descritas a seguir. A fim de analisar as respostas, será útil agrupá-las por tipo de inquirido. Por esta razão, solicita-se o preenchimento do seguinte formulário. O inquirido faz parte de um dos seguintes grupos: Empresa multinacional Grande empresa Pequenas e médias empresas (PME) 1 Associação nacional Associação europeia Organização não-governamental (ONG) Consultor fiscal ou profissional da fiscalidade Cidadão Académico Organismo público Outros. Especificar... Nome da sua organização/entidade/empresa País de domicílio... Breve descrição da sua atividade ou do seu setor Nota: As contribuições serão publicadas no sítio Web da DG TAXUD. Sem publicação, o seu conteúdo não será tido em conta. Caso o autor se oponha à publicação dos seus dados pessoais invocando que essa publicação prejudicaria os seus interesses legítimos, a contribuição poderá ser publicada de forma anónima (ver também o ponto 8 do presente documento). Aceita que as suas respostas à consulta sejam publicadas juntamente com as restantes respostas? Sim Não Aceita que os seus dados pessoais sejam publicados? Sim Não 1 De acordo com a Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (anexo, Título I, artigo 2.º), as PME são definidas como empresas que empregam menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não excede os 50 milhões de EUR e/ou cujo balanço anual total não excede 43 milhões de EUR. Na categoria das PME, uma pequena empresa é definida como uma empresa que emprega menos de 50 pessoas e cujo volume de negócios anual e/ou balanço total anual não excede 10 milhões de EUR, e uma microempresa é definida como uma empresa que emprega menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios anual e/ou balanço total anual não excede 2 milhões de EUR. 2

3 2. INTRODUÇÃO E CONTEXTO O tratamento em matéria de IVA de organismos públicos e as isenções de interesse geral têm suscitado uma série de preocupações e críticas ao longo dos anos. Embora, em geral, quase todos os tipos de atividade económica sejam abrangidos pelo IVA e sejam tributados, certos fornecimentos prestados por organismos públicos são considerados não tributáveis para efeitos do IVA, mesmo que se qualifiquem como uma atividade económica de acordo com os princípios gerais em matéria de IVA. Existem outras atividades de interesse geral que estão isentas de IVA. Estas regras datam da década de 1970, quando muitos destes serviços só eram prestados por organismos públicos. É questionável se estas regras continuam a ser adequadas. A privatização crescente e a abertura (ou a liberalização) de atividades que eram tradicionalmente do domínio exclusivo do setor público conduziram a distorções da concorrência entre operadores públicos e privados envolvidos em atividades semelhantes. Além disso, as parcerias públicoprivadas, que são cada vez mais utilizadas em diversas atividades (por exemplo, projetos de infraestrutura), não foram previstas aquando da elaboração da legislação. A questão do tratamento em termos de IVA do setor público foi um dos temas da consulta pública lançada pela Comissão Europeia com base no Livro Verde sobre o futuro do IVA 2 e, após a referida consulta, da Comunicação da Comissão sobre o futuro do IVA 3, segundo a qual a reapreciação e a possível revisão das normas do IVA relativas ao setor público é uma das áreas prioritárias na continuação dos trabalhos da Comissão Europeia para um sistema de IVA mais simples, robusto e eficaz na UE. Para preparar o terreno para uma possível futura iniciativa legislativa neste domínio, a Comissão Europeia lançou dois estudos económicos e realizou debates em janeiro de 2013 com Estados- Membros no âmbito do Grupo sobre o futuro do IVA e com peritos em IVA no âmbito do Grupo de Peritos em IVA; para além do mais, foi realizada em Itália, em abril de 2013, uma conferência de partes interessadas do Fiscalis relativa a este assunto. No contexto da preparação de uma avaliação de impacto sobre esta questão, a Comissão Europeia decidiu lançar a presente consulta pública, para dar a todas as partes interessadas uma nova oportunidade de expressar os seus pontos de vista sobre este assunto. É importante salientar que, nesta fase, não foi tomada qualquer decisão quanto ao princípio e o contexto de uma futura proposta legislativa. A presente consulta é essencialmente de natureza técnica. 3. ATUAL QUADRO LEGISLATIVO DA UE Em geral, todas as entregas e prestações estão sujeitas a IVA se forem efetuadas a título oneroso, sendo a remuneração estreitamente relacionada com a entrega ou prestação (artigo 2.º da Diretiva IVA 4 ) e são consideradas como atividade económica na aceção do artigo 9.º da Diretiva IVA. Existem regras especiais para as atividades do setor público que se desviem desta regra geral. 2 Livro Verde Sobre o futuro do IVA: Rumo a um sistema de IVA mais simples, mais sólido e eficaz (COM(2010)695) 3 COM(2011)851 final de Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28/11/2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (JO L 347) 3

4 3.1. Artigo 13.º da Diretiva IVA Organismos públicos que agem na qualidade de autoridades públicas O artigo 13.º da Diretiva IVA contém regras especiais para os organismos públicos relativamente às operações que exercem na qualidade de autoridades públicas. Quando tal se verifica, o organismo público não é, em geral, considerado um sujeito passivo para efeitos do IVA. Por conseguinte, os serviços prestados como autoridade pública por um organismo de direito público não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do IVA (primeiro parágrafo do artigo 13.º, n.º 1). Estes tipos de entregas e prestações só serão sujeitos a IVA de acordo com a regra geral anteriormente descrita se o tratamento do organismo público como pessoa não sujeita ao imposto conduzir a «distorções de concorrência significativas» (segundo parágrafo do artigo 13.º, n.º 1), ou se a atividade relevante disser respeito a uma atividade referida no Anexo I da Diretiva IVA, na medida em que tais atividades não sejam realizadas a tão pequena escala que sejam insignificantes (terceiro parágrafo do artigo 13.º, n.º 1). Além disso, os Estados-Membros estão autorizados a considerar certas atividades isentas realizadas pelos organismos de direito público como atividades em que estes organismos agem na qualidade de autoridades públicas, tratando-os como estando fora do âmbito de aplicação do IVA (artigo 13.º, n.º 2, da Diretiva IVA) Artigos 132.º-134.º da Diretiva IVA Isenções fiscais de interesse geral Além disso, o artigo 132.º da Diretiva IVA contém uma lista de isenções em benefício de certas atividades de interesse geral (que não estão necessariamente limitadas às entregas e prestações efetuadas pelas autoridades públicas); esta lista diz respeito, por exemplo, à assistência médica, à educação, à radiodifusão pública, aos serviços públicos postais, à cultura, etc. Tendo em conta os pontos acima mencionados (ponto ), o tratamento em termos de IVA do setor público resultou em três categorias de atividades para os organismos públicos: tributável, abrangida pelo âmbito de aplicação do IVA mas isenta, e não abrangida pelo âmbito de aplicação do imposto. Por último, em vários Estados-Membros, os organismos públicos, que não têm o direito a dedução do IVA pago a montante na medida em que o fornecimento de meios de produção esteja relacionado com uma produção não tributável são compensados, total ou parcialmente, pelo IVA que pagaram através de um mecanismo estabelecido fora do sistema de IVA (por exemplo, um fundo de compensação do IVA) Os principais problemas do atual sistema Foram identificadas as seguintes deficiências no atual regime do IVA aplicável ao setor público: Ausência de neutralidade As normas atuais não são fiscalmente neutras, uma vez que podem ocorrer distorções da concorrência a jusante e a montante. As distorções da concorrência a jusante podem surgir pelo facto de a mesma atividade poder ser tributada se levada a cabo por um organismo privado, mas não se for levada a cabo por um organismo público. 4

5 Apesar da cláusula de distorção da concorrência em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva IVA, muitos dos participantes na consulta pública sobre o Livro Verde queixaram-se de que um empresário privado que seja vítima de concorrência desleal por parte de um organismo do setor público não tem, frequentemente, um mecanismo jurídico facilmente acessível para levantar esta questão formalmente junto das autoridades fiscais ou dos tribunais. Além do mais, as distorções a jusante não são apenas um problema relacionado com o artigo 13.º, estando também relacionadas com as isenções fiscais de interesse geral decorrentes do artigo 132.º da Diretiva IVA. Quando a cláusula de isenção não se refere apenas aos organismos públicos, os Estados-Membros têm, frequentemente, bastante liberdade para determinar quais as entidades privadas que podem beneficiar da isenção; a razão objetiva para que um fornecedor seja incluído e outro não é, muitas vezes, difícil de identificar e dá origem a conflitos judiciais. Além disso, certas isenções (serviços públicos de radiodifusão e serviços públicos postais) foram elaboradas sem referência a qualquer outra coisa que não os fornecedores do setor público 5. A montante, existe uma distorção da concorrência resultante do facto de o IVA pago a montante não ser dedutível se o abastecimento relevante a montante estiver relacionado com uma produção não tributável ou isenta de impostos. Esta situação conduz a efeitos em cascata, a um incentivo ao autoabastecimento e ao desincentivo do investimento ou da externalização, mesmo em situações em que poderiam ser prestados serviços mais eficazes por uma entidade privada, se o aspeto do IVA fosse irrelevante. São criadas ineficiências na produção e na prestação de serviços pelo setor público, uma vez que as decisões em matéria de despesas são frequentemente baseadas em aspetos do IVA e não em fatores económicos reais. Complexidade e falta de harmonização A complexidade decorre, por exemplo, da dificuldade em determinar o estatuto em termos de IVA do aprovisionamento e o direito à dedução do IVA pago a montante, uma vez que as atividades dos organismos públicos podem ser tributáveis, tributáveis mas isentas ou não tributáveis. Além disso, há frequentemente uma falta de definições claras das atividades abrangidas pelas isenções de interesse geral. Como consequência, é muitas vezes difícil avaliar as condições em que a atividade de uma entidade poderia beneficiar de isenção. A complexidade e a falta de harmonização são causadas, por exemplo, pelo facto de existir margem de interpretação para determinar se a produção de uma entidade é efetuada por um organismo público agindo na qualidade de autoridade pública ou não. Resulta sobretudo do respetivo direito público nacional relativamente ao que é um organismo público e a quando atua na qualidade de «autoridade pública». Não existe qualquer abordagem da UE às atividades que os organismos públicos exercem na qualidade de autoridades públicas. Para além do mais, o artigo 13.º, n.º 2, da Diretiva IVA prevê a possibilidade de os Estados-Membros considerarem as atividades isentas como estando fora do âmbito de aplicação do IVA, o que contribui para reduzir a harmonização. Além disso, algumas das isenções listadas no artigo 132.º, n.º 1, da Diretiva IVA, deixam uma larga margem aos Estados-Membros para determinarem as entidades (privadas) que podem beneficiar das isenções fiscais de interesse geral; a complexidade adicional e a falta de harmonização são criadas pela opção, prevista no artigo 133.º, que permite aos Estados-Membros 5 No seu acórdão de 23/04/2009, C-357/07, TNT Post UK Ltd., o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) clarificou que um prestador de serviços públicos postais é qualquer prestador de serviços postais universais, independentemente de se qualificar como um organismo público ou privado. 5

6 fazer depender a concessão de qualquer das isenções listadas no artigo 132.º, n.º 1, a organismos que sejam de direito público da observância de condições adicionais. 6

7 4. INICIATIVAS DA COMISSÃO ATÉ À DATA O presente capítulo apresenta uma análise do trabalho já realizado com vista a uma revisão e eventual alteração ou melhoria das normas do IVA relativas ao setor público Proposta legislativa sobre os serviços postais. Em 2003, a Comissão Europeia apresentou uma proposta para alterar a (antiga) Sexta Diretiva IVA 6 no que respeita ao tratamento em matéria de IVA do setor postal, com o objetivo de tributar os serviços postais e a venda de selos postais. 7 Depois de vários anos de negociações no Conselho, não se chegou a um consenso relativamente a esta proposta e o Conselho concordou, em dezembro de 2010, que a única forma realista de seguir em frente seria o status quo. Consequentemente, a Comissão retirou a proposta O futuro do IVA a Comunicação da Comissão e as conclusões do Conselho A revisão das disposições em matéria de IVA no setor público deve igualmente ser vista no contexto da revisão geral do sistema do IVA que foi levado a cabo. Tal como referido anteriormente, a revisão das normas do IVA relativas ao setor público foi sujeita à consulta pública relativa ao Livro Verde 9 de dezembro de 2010, de acordo com o qual a grande maioria das partes interessadas do setor privado expressaram a sua opinião de que é necessária uma reforma do IVA no setor público, enquanto as partes interessados do setor público foram frequentemente da opinião de que se justifica um tratamento diferente dos organismos privados e públicos devendo manter-se as atuais normas 10. Um resumo das contribuições para a consulta pública sobre o Livro Verde pode ser consultado no sítio Web da Comissão. 11 Tendo em conta o resultado da consulta pública e as discussões com os Estados-Membros no Grupo sobre o futuro do IVA, na sua reunião de 3 de outubro de 2011, a Comissão comprometeuse, na sua Comunicação de 6 de dezembro de 2011, a promover uma abordagem gradual na direção da tributação. Uma futura proposta legislativa «incidirá em atividades com um maior grau de participação do setor privado e um risco acrescido de distorção da 6 Sexta Diretiva do Conselho, de 17/05/1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria coletável uniforme (77/388/CEE), JO L COM(2003)234 8 JO 2013-C109, p. 7, 8 9 Livro Verde sobre o futuro do IVA: Rumo a um sistema de IVA mais simples, mais sólido e eficaz (COM(2010)695) 10 Outras questões específicas, tais como o tratamento da cooperação intermunicipal, foram também recentemente levantadas junto da Comissão neste contexto eenpaper.pdf ver Q3 7

8 concorrência». 12 Esta é uma das medidas mencionadas na Comunicação, que deverá conduzir a um sistema de IVA mais eficaz através do alargamento da base de tributação. O Conselho, nas suas conclusões de maio de 2012 sobre o futuro do IVA, concordou com a necessidade de analisar de forma mais aprofundada as atuais regras da UE relativas à aplicação do IVA no setor público, na medida em que há concorrência entre os setores público e privado Estudos da Copenhagen Economics Antes de proceder a uma eventual proposta, a Comissão deu início a um estudo económico para analisar o impacto do atual regime do IVA aplicável ao setor público, a fim de identificar opções de normas alternativas e de avaliar o seu impacto. O objetivo era reduzir as distorções do IVA e assegurar a igualdade das condições de concorrência. O estudo, que foi levado a cabo pela Copenhagen Economics, foi finalizado em março de 2011 e pode ser consultado no sítio Web da Comissão. 14 Em janeiro de 2013, concluiu-se um trabalho suplementar relativo a este estudo: um «estudo complementar». 15 Comparado ao estudo de 2011, o estudo complementar agora inclui: o setor postal no seu modelo económico, 16 uma melhoria a nível metodológico a partir de uma melhor avaliação da base de tributação, variantes de possibilidades de reforma anteriormente identificadas, uma análise económica independente dos setores economicamente modelados, numa opção de acordo com a qual o artigo 13.º seria suprimido, enquanto as isenções fiscais de interesse geral seriam mantidas (gestão de resíduos/águas residuais, radiodifusão, serviços postais); isto foi feito 12 Ponto da Comunicação O relatório final de 10 de janeiro de 2013 pode ser consultado através da seguinte hiperligação: tions_en.pdf 16 O modelo económico do estudo baseia-se agora nos serviços públicos essenciais mais importantes a nível económico: a saúde, a educação, a cultura, a radiodifusão, a gestão de resíduos e os serviços postais. Apesar de o TJUE ter clarificado o âmbito de aplicação da isenção fiscal para os serviços postais (ver acórdão de 23/04/2009, C-357/07, TNT Post UK Ltd.), a atual situação é frequentemente descrita pelas partes interessadas como insatisfatória. O setor postal foi incluído no modelo, a fim de se poder tomar uma decisão com conhecimento de causa sobre a forma como uma possível futura iniciativa em matéria de isenções do IVA para atividades de interesse geral afetaria este setor. 8

9 de forma a permitir uma decisão com conhecimento de causa sobre a lista final de setores a tributar, o que possibilitaria a avaliação do impacto de uma reforma setorial limitada, por exemplo alargando a lista do anexo I da Diretiva IVA e/ou suprimindo certas isenções fiscais. Os resultados económicos mais importantes decorrentes do estudo complementar estão resumidos nos quadros anexados ao presente documento de consulta. É necessário sublinhar que tanto o estudo complementar como o estudo de 2011 apresentam o ponto de vista da Copenhagen Economics e são meras contribuições para o processo de debate; não representam o ponto de vista da Comissão Europeia e não fazem juízos sobre o conteúdo de uma possível proposta da Comissão relativamente a este assunto Informações sobre os resultados do estudo Tal como referido anteriormente, a questão do IVA no setor público (incluindo os resultados do estudo) foi discutida com os Estados-Membros no Grupo sobre o futuro do IVA e com peritos em IVA no âmbito do Grupo de Peritos em IVA em janeiro de 2013; houve também uma conferência de partes interessadas do Fiscalis em abril de 2013, que teve lugar em Mestre/Itália, com representantes das administrações fiscais dos Estados-Membros, mas também com cerca de 70 partes interessadas de administrações fiscais externas. Muitos dos peritos em IVA e partes interessadas representantes de entidades privadas identificaram o artigo 13.º da Diretiva IVA como uma fonte de distorções da concorrência e um desincentivo à contratação. Além disso, a falta de harmonização foi referida como um obstáculo significativo ao comércio intracomunitário. Não surgiu qualquer perspetiva comum sobre uma forma de resolver os problemas do atual sistema. Vários participantes exprimiram a sua preferência por uma opção de tributação integral. Por outro lado, foram expressas preocupações de que uma solução desse tipo implicasse consequências negativas, por exemplo para instituições de beneficência, para o setor da saúde ou para o orçamento dos municípios. Os representantes dos Estados-Membros opuseram-se, em geral, a um sistema de reembolso à escala da UE e estão, neste momento, relutantes em avançar para uma opção de tributação integral. No entanto, apoiaram maioritariamente um estudo mais aprofundado de outras soluções sugeridas nos estudos da Copenhagen Economics. 5. AS DIFERENTES OPÇÕES DE REFORMA As seguintes opções de reforma estão atualmente a ser debatidas e são, em seguida, sucintamente descritas: 1) A tributação integral dos organismos públicos e das atividades de interesse geral (ver ponto 5.1.) 2) A compensação integral do IVA pago a montante («sistema de reembolso») a nível da UE (ver ponto 5.2.) 3) A eliminação de regras especiais relativas aos organismos públicos (artigo 13.º da Diretiva IVA), mantendo a totalidade ou a maioria das atuais isenções de interesse geral (ver ponto 5.3.) 4) A reforma setorial (ver ponto 5.4.) 5) Possíveis alterações (adicionais) seletivas às normas em vigor, conforme descrito no ponto

10 5.1. Opção 1: O modelo de tributação integral O modelo de tributação integral pode ser introduzido em duas formas básicas alternativas. Modelo 1 Tributação dependente do caráter de onerosidade De acordo com o primeiro modelo, que se baseia nos princípios fundamentais do atual sistema do IVA da UE e no qual o estudo se centrou, qualquer atividade realizada por um organismo público (ou um organismo privado atualmente dedicado a atividades isentas de impostos no interesse geral) seria sujeita a IVA se a atividade fosse efetuada a título oneroso, sendo a remuneração estreitamente relacionada com a respetivo entrega ou prestação e considerada como atividade económica na aceção do artigo 9.º da Diretiva IVA. Isto significa que as entregas ou prestações a jusante seriam tributáveis unicamente se, por exemplo, fosse cobrada uma taxa especial. No entanto, no caso de as entregas ou prestações serem financiadas, por exemplo através de subsídios gerais ou de outras fontes comparáveis, estas não seriam tidas em consideração. As instituições que não estão a efetuar entregas ou prestações a título oneroso e cujas atividades não podem ser classificadas como atividades económicas na aceção do artigo 9.º da Diretiva IVA, permanecem como sujeitos não tributáveis. O impacto económico identificado no estudo e resumido nos quadros (em anexo ao presente documento) para a opção de tributação integral apenas dizem respeito a este primeiro modelo. Modelo 2 Tributação independente do caráter de onerosidade Numa alternativa ainda mais ambiciosa, as atividades dos organismos públicos poderiam ser tratadas como tributáveis mesmo quando não fossem efetuadas a título oneroso (os chamados «bens assimilados»). Um sistema deste tipo já existe na Nova Zelândia. Ambos os modelos significariam, na prática, a tributação de setores como a gestão de resíduos ou de águas residuais, mas também a educação, a saúde, a cultura, etc. (desde que essas atividades sejam realizadas, conforme o primeiro modelo, a título oneroso). No modelo 2, no entanto, mesmo atividades inteiramente financiadas por subvenções globais (por exemplo a polícia, os bombeiros, etc.) seriam sujeitas a IVA. Execução Para a execução da opção de tributação integral, em ambas as alternativas, o artigo 13.º e as isenções de interesse geral (artigos 132.º-134.º) teriam que ser suprimidos. Além disso, o segundo modelo exige uma mudança significativa do atual sistema de IVA: Por exemplo, a determinação das condições nas quais as entregas ou prestações são tributáveis e a definição de matéria coletável teriam que ser revistas. Variantes do modelo 1 O estudo complementar apresenta a opção de tributação integral de acordo com o modelo 1 em duas variantes: A variante 1 baseia-se no pressuposto de que as entregas e prestações levadas a cabo nos setores em questão seriam sujeitas à taxa normal do IVA. De acordo com a variante 2, estas entregas e prestações seriam sujeitas à taxa reduzida de IVA. Impacto esperado e primeira avaliação 10

11 De acordo com o estudo, apenas a opção de tributação integral implica um impacto económico significativo e seria, de um ponto de vista económico, a solução preferível. A receita pública iria, de acordo com o estudo complementar, aumentar até 80 mil milhões de EUR e até 50 mil milhões de EUR na variante 2. Uma vez que o objetivo de uma eventual reforma não é necessariamente o de atingir receitas mais elevadas, o estudo propõe que o aumento das receitas possa ser utilizado para uma redução geral da taxa normal do imposto de 10,44 % na variante 1 e de 6,6 % na variante 2. A opção de tributação integral poderia, adicionalmente, levar a um aumento do PIB até 0,34 % na variante 1 e até 0,32 % na variante 2. No entanto, as duas variantes conduziriam a uma perda de postos de trabalho no setor público, que poderia ser compensada pela criação de emprego no setor privado, pelo menos, a médio ou a longo prazo. A opção de tributação integral reduziria significativamente as distorções da concorrência; as distorções a montante permaneceriam até certo ponto porque as atividades realizadas a título nãooneroso permaneceriam fora do âmbito de aplicação (no modelo 1, o modelo UE). Deixariam de surgir questões transfronteiriças, por exemplo se uma determinada atividade é regida pelo direito público ou privado, ou se existe ou não um risco de distorção da concorrência. Por outro lado, os efeitos positivos em termos de receitas seriam suscetíveis de ser compensados, em certa medida, por custos mais elevados dos sistemas de segurança social (devido a um preço mais elevado dos serviços de saúde). Além disso, o estudo faz referência a um risco significativo de evasão fiscal, uma vez que seria possível evitar o IVA, mesmo no modelo de tributação integral, através da passagem de sistemas de taxas por serviço e remuneração para subvenções de caráter geral (não estreitamente relacionada com a entrega ou prestação efetuada) que, de acordo com as regras atuais, não poderiam ser classificadas como sendo de caráter oneroso. De acordo com o estudo, tal apenas poderia ser evitado através da introdução do modelo da Nova Zelândia (modelo 2). Outra questão é como abordar as chamadas atividades essenciais públicas: o sistema judicial (prestações realizadas contra custas judiciais) ou, por exemplo, a emissão de um novo passaporte (contra uma tarifa). Seria aceitável, em consequência da tributação integral, a opção de tributar estas atividades essenciais públicas? Ou é necessária uma isenção fiscal para as atividades essenciais públicas a fim de evitar uma tal consequência? Uma vez que a opção de tributação integral exige uma alteração significativa do atual sistema de IVA e dado que teria um impacto negativo sobre o emprego no setor público, o aumento dos preços dos bens e serviços públicos, os orçamentos das instituições de segurança social, os elevados custos da transição, etc., seria muito difícil de implementar na UE Opção 2: Sistema de reembolso Esta opção permitiria um reembolso do IVA pago a montante nos casos em que as entregas ou prestações a montante são utilizadas para efeitos de atividades não tributáveis nos termos do artigo 13.º ou de atividades isentas de impostos nos termos dos artigos 132.º-134.º. Oito Estados- Membros já instauraram estes regimes de compensação e operam-nos fora do âmbito de aplicação da legislação em matéria de IVA. Estes regimes são, contudo, muito diferentes uns dos outros no que se refere às atividades e aos organismos que podem beneficiar deles. O estudo propõe uma solução uniforme na União Europeia que seria aplicável a todos os organismos públicos e outros prestadores de atividades de interesse geral (organismos privados, incluindo organizações sem fins lucrativos). Isso poderia ser feito fora do sistema do IVA (em que todos os Estados-Membros implementariam regimes nacionais de reembolso) ou, como o estudo propõe, dentro do sistema do IVA (por exemplo, através da introdução de taxas zero). Variantes 11

12 O estudo complementar examina esta opção em duas variantes diferentes. De acordo com a primeira variante, todos os atuais serviços isentos ou não tributáveis seriam elegíveis para reembolso das despesas de IVA a montante. Na segunda variante, o estudo considera que apenas estaria disponível um reembolso para serviços de saúde, educação, administração pública e cultura. Impacto esperado e primeira avaliação De acordo com o estudo, uma solução uniforme dentro da UE poderia implicar custos adicionais de cerca de 134 mil milhões de EUR na variante 1 e 132 mil milhões de EUR na variante 2. Do total de custos de 134 mil milhões de EUR, 6 mil milhões de EUR estão relacionados com organizações de beneficência, 29 mil milhões de EUR com outras entidades (privadas) e 99 mil milhões de EUR com entidades públicas. Estes custos esperados são substanciais num momento de consolidação financeira, embora pudessem ser compensados através da diminuição das subvenções públicas concedidas às entidades beneficiárias. Um sistema de reembolso à escala da UE poderia resolver o problema das distorções a montante. Por outro lado, as distorções a jusante e muitos outros problemas supramencionados não se resolveriam. Uma distorção existente da concorrência a jusante, por exemplo entre um organismo público (que não é considerado como uma pessoa tributável de acordo com o artigo 13.º) e um competidor privado (sujeito a imposto), poderia aumentar ainda mais, por exemplo no setor da gestão de resíduos. Por último, convém realçar que esta opção não exige automaticamente uma nova legislação da UE, uma vez que pode ser aplicada hoje pelos Estados-Membros à margem do sistema de IVA (regimes de compensação do IVA) Opção 3: Supressão do artigo 13.º, mantendo as isenções fiscais de interesse geral Esta opção assegura a igualdade de tratamento dos organismos públicos e privados através da supressão do artigo 13.º da Diretiva IVA. O artigo 132.º deveria, no entanto, ser mantido e modernizado; neste contexto, poderia analisar-se se as atuais isenções, por exemplo dos serviços públicos de radiodifusão ou dos serviços públicos postais, continuam a ser adequadas. Se necessário, algumas das atuais atividades não tributáveis abrangidas pelo artigo 13.º poderiam ser tratadas como isentas, de acordo com um novo artigo 132.º. Além disso, poder-se-ia considerar que as isenções só devem ser dependentes da natureza da entrega ou prestação («de interesse geral») e não das características do fornecedor ou prestador (ou seja, sem distinção entre fornecedores públicos e privados). Esta opção representa um compromisso entre as presentes disposições e a opção de tributação integral. Algumas atividades que atualmente não são tributáveis por estarem abrangidas pelo artigo 13.º passariam a ser tributáveis (desde que a atividade fosse levada a cabo a título oneroso e se qualificasse como atividade económica). Tal poderia afetar, por exemplo, serviços como a gestão dos resíduos e das águas residuais, o controlo do tráfego aéreo, o parqueamento e as portagens e os crematórios. Variantes Também esta opção é apresentada pelo estudo complementar em duas variantes: A variante 1 baseia-se no pressuposto de que as entregas ou prestações efetuadas nos setores em questão estão sujeitas à taxa normal do IVA. De acordo com a variante 2, essas entregas ou prestações seriam sujeitas a uma taxa reduzida do IVA. 12

13 Impacto esperado e primeira avaliação O estudo complementar descreve o impacto económico baseado no pressuposto de que a gestão de resíduos, a radiodifusão e os serviços postais seriam tributados ao abrigo desta opção (o que pressupõe que, para além do artigo13.º, as isenções fiscais relativas aos serviços públicos de radiodifusão e aos serviços públicos postais teriam de ser suprimidas). A supressão do artigo 13.º iria, obviamente, incidir sobre outros setores, mas estes são demasiado pequenos para serem incluídos no modelo económico. De acordo com o estudo, a opção 3 poderia implicar uma pequena diminuição do emprego no setor público, que poderia ser compensada pela criação de emprego no setor privado. O impacto económico geral é muito mais limitado do que na opção de tributação integral e será, em último caso, dependente da lista exata das atividades isentas de impostos que seriam mantidas. Muitas das vantagens e desvantagens referidas relativamente à opção de tributação integral também ocorrem no âmbito desta opção, mas em menor escala. O facto de a determinação do regime do IVA aplicável só ser dependente da natureza das entregas ou prestações e não da estrutura jurídica do fornecedor ou prestador constituiria uma melhoria jurídica clara e poderia eliminar muitas distorções da concorrência, em especial a jusante. No entanto, os fornecedores ou prestadores que realizam atividades isentas e entregas ou prestações não tributáveis (que não sejam efetuadas a título oneroso) continuam a não ter possibilidade de deduzir o IVA pago a montante e a ser afetados por distorções a montante (criando, por exemplo, um desincentivo à externalização e ao investimento) Opção 4: Reforma setorial Embora mantendo os princípios gerais dos artigos 13.º e 132.º da Diretiva IVA, poderia considerarse a possibilidade de limitar a reforma para os setores em que podem surgir claramente distorções da concorrência entre entidades públicas e privadas e/ou aqueles que normalmente estão associados a elevados custos de investimento. Isto poderia dizer respeito a setores cujas atividades atualmente não são abrangidas pelo âmbito de aplicação de acordo com o artigo 13.º, mas também a setores cujas atividades relevantes são isentas de impostos nos termos do artigo 132.º da Diretiva IVA. Os setores que cumprem estas exigências poderiam ser eliminados do artigo 132.º e/ou acrescentados ao anexo 1 da Diretiva IVA, que contém uma lista exaustiva das atividades que devem ser tributadas mesmo quando são efetuadas por organismos públicos na qualidade de autoridades públicas. Impacto esperado e primeira avaliação A vantagem de uma tal medida é que não seria necessária uma alteração geral do sistema do IVA. As distorções da concorrência em setores específicos (a montante e a jusante) seriam, no entanto, reduzidas de forma significativa. Por outro lado, esta abordagem não resolveria os problemas gerais acima descritos e não prevê um mecanismo para a futura evolução económica (novos domínios abertos à concorrência). No entanto, este último problema poderia ser atenuado pela 13

14 aplicação de uma nova disposição no anexo I da Diretiva IVA, segundo a qual a lista de atividades tributadas do anexo I poderia ser atualizada por meio de legislação secundária. Para uma reforma setorial, o estudo complementar prevê a informação relevante para os setores da gestão de resíduos/águas residuais, da radiodifusão e dos serviços postais (variante 1: tributada à taxa normal; variante 2: tributada à taxa reduzida) Alterações seletivas às atuais normas Para além das opções de reforma anteriormente descritas, poderiam ser consideradas alterações seletivas ao atual sistema (mantendo os princípios gerais dos artigos 13.º e 132.º), que também fossem levadas a cabo em conjunto com as opções de reforma anteriormente mencionadas (por exemplo, uma reforma setorial), como por exemplo: Uma estrutura mais clara do artigo 13.º, por exemplo suprimindo o n.º 2 do artigo 13.º A supressão do n.º 2 do artigo 13.º da Diretiva IVA simplificaria as normas aplicáveis neste domínio. As atividades que se qualificam claramente como atividades económicas, mesmo que sejam isentas nos termos do artigo 132.º e sejam levadas a cabo por organismos públicos, não poderiam deixar de ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do IVA. Tal permitiria assegurar a aplicação eficaz das disposições relativas aos sujeitos passivos (incluindo, por exemplo, o artigo 44.º e, quando apropriado, o artigo 27.º). Na prática, tal evitaria que as normas relativas ao lugar da prestação ou entrega sejam afetadas pelas opções nacionais de tratar, por exemplo, um hospital como um sujeito não passivo. Revisão dos artigos 132.º-134.º Sem eliminar as normas específicas previstas no artigo 13.º da Diretiva IVA, os artigos 132.º-134.º poderiam ser simplificados e modernizados. Para além da tributação das atividades atualmente isentas de impostos, de acordo com a reforma setorial acima descrita as isenções poderiam ser alteradas de forma a serem dependentes apenas do caráter da entrega ou prestação e não da natureza do prestador ou fornecedor. Opção de tributação (1) Por exemplo, além da reforma setorial acima descrita, poder-se-ia considerar a hipótese de introduzir uma opção de tributação para os sujeitos passivos que realizam entregas ou prestações isentas de imposto. Tal seria vantajoso se o IVA pago a montante fosse superior ao IVA pago a jusante devido à realização de grandes investimentos, ou se a recompensa recebida por uma entrega ou prestação fosse inferior ao custo real da sua entrega ou prestação (desde que essa atividade se classificasse como «económica» na aceção do artigo 9.º). Esta opção de tributação iria certamente complexificar o atual sistema, mas poderia ser economicamente sensata em certos domínios de isenção fiscal que habitualmente têm altos custos de investimento (por exemplo, a gestão dos hospitais); tal opção poderia ajudar a reduzir a barreira da contratação, nomeadamente no setor da saúde, e poderia também ser interessante para as organizações de beneficência. (2) Uma outra possibilidade seria introduzir uma opção de tributação para os Estados-Membros (não para os sujeitos passivos), permitindo aos Estados-Membros tributar atividades atualmente 14

15 isentas no interesse geral (à taxa normal variante 1 ou a taxas reduzidas ou super-reduzidas opção 2). Isto poderia oferecer a vantagem de uma progressão no sentido de reduzir o âmbito de aplicação das isenções de IVA, o que contribuiria para ajudar os Estados-Membros no atual processo de consolidação orçamental (variante 1). Tal poderia igualmente oferecer vantagens no que diz respeito à substituição de isenções suscetíveis de distorções por uma tributação a uma taxa reduzida, de forma a ser neutra em termos orçamentais (variante 2). Contudo, tal medida poderia implicar uma redução significativa da harmonização e criar novos obstáculos ao comércio intracomunitário. 15

16 6. QUESTIONÁRIO Q1: Avaliação geral das normas atuais (ver ponto 3): Qual é a sua avaliação do atual regime de IVA no que diz respeito ao setor público (incluindo regras especiais para os organismos públicos, artigo 13.º, e isenções fiscais de interesse geral, artigos 132.º-134.º da Diretiva IVA)? Quais são, na sua opinião, os principais problemas das atuais normas? Existem distorções de concorrência (a jusante e a montante)? Em caso afirmativo, como e em que setor ocorrem? A complexidade das atuais normas e a falta de harmonização estão a causar problemas? Apresente exemplos específicos. Qual é o seu impacto nos custos de conformidade? Os problemas identificados são apenas de natureza nacional ou constituem um obstáculo ao bom funcionamento do mercado interno? Se é um empresário, de que forma as atuais normas afetam a sua empresa? Q2: Cláusula de distorção da concorrência: Considera que a cláusula de distorção de concorrência nos termos do segundo parágrafo do artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva IVA, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia a este respeito, têm sido suficientemente eficazes na prevenção de distorções da concorrência entre prestadores ou fornecedores públicos e privados a jusante? A legislação nacional do seu país prevê um mecanismo jurídico segundo o qual um empresário privado que seja vítima de concorrência desleal por parte de um organismo do setor público pode abordar formalmente esta questão junto das autoridades fiscais ou dos tribunais? Q3: Medidas de reforma (ver ponto 5): Qual a sua opinião relativamente às diferentes opções de reforma ou medidas de reforma mencionadas no presente documento (incluindo uma possível reforma setorial); tem preferência por alguma opção em particular e por alguma das variantes mencionadas em relação às diferentes opções? Porquê? Existe alguma opção que deva ser excluída? Porquê? Tem ideias ou propostas que queira acrescentar? Q4: Reforma setorial (ver ponto 5.4.): Caso uma reforma setorial fosse o caminho a seguir, a Copenhagen Economics criou um modelo para os setores dos serviços postais, da radiodifusão e da gestão de resíduos e águas residuais. Outros setores, tais como o controlo do tráfego aéreo, o acesso às estradas e o parqueamento, poderiam também ser potenciais candidatos. Concorda com esta lista? Que outros setores deveriam, na sua opinião, ser selecionados para uma tal revisão? Porquê? Q5: Opção de tributação (ver ponto 5.5): Considera que a opção de tributação em matéria de atividades isentas de impostos, quer por sujeitos passivos ou Estados-Membros, deve ser tida em consideração? 16

17 7. ALGUMAS MENSAGENS IMPORTANTES SOBRE ESTA CONSULTA As partes interessadas são convidadas a responder às questões que lhes digam respeito. Agradeciase a apresentação de números e exemplos concretos, por exemplo distorções da concorrência no mercado interno ou problemas específicos encontrados devido às atuais normas do IVA ou, contrariamente, exemplos que demonstrem porque é que as atuais normas se podem justificar. Tal como já foi referido, é importante não esquecer que a presente consulta pública faz parte do processo de avaliação e que não foram tomadas, nesta fase, quaisquer decisões políticas. 8. OBSERVAÇÕES FINAIS É importante que os contribuidores identifiquem claramente: o nome, a morada, o endereço de correio eletrónico, a atividade, outras informações relevantes e, no caso de existirem organizações representativas, o nível de representação. É importante ler a declaração de privacidade específica relativa à forma como os seus dados pessoais e a sua contribuição serão tratados no sítio Web da consulta. Em consonância com a declaração de privacidade específica desta consulta pública aberta, os inquiridos devem estar conscientes de que AS CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS SERÃO PUBLICADAS NO SÍTIO WEB DA DG TAXUD, juntamente com a identidade dos seus autores, A MENOS QUE ESTES SE OPONHAM À PUBLICAÇÃO DOS SEUS DADOS PESSOAIS justificando que tal publicação poderia prejudicar os seus interesses legítimos. Neste caso, a contribuição poderá ser publicada sob anonimato. Se o contribuidor não aceitar que a sua contribuição seja publicada, essa contribuição não será tida em conta. Os resultados serão resumidos num relatório a publicar no mesmo sítio Web. Serão ainda apresentados comentários, no relatório de avaliação de impacto e na exposição de motivos, relativos a uma proposta de diretiva, se a Comissão decidir prosseguir por esta via. 17

18 Anexo Estudo complementar: principais consequências económicas das diferentes opções de reforma Tributação integral Sistema de reembolso Supressão do artigo 13.º, mantendo as isenções de interesse geral Supressão do artigo 13.º, mantendo as isenções de interesse geral, variante 1 Supressão do artigo 13.º, mantendo as isenções de interesse geral, variante 2 Categoria Variante 1 Variante 2 Variant e 1 Variante 2 Variante 1 Variante 2 Apenas tributada a radiodifusão Apenas tributad o o setor postal Apenas tributada a eliminação de resíduos Apenas tributada a radiodifusão Apenas tributad o o setor postal Apenas tributada a eliminação de resíduos Alteração aos pontos % do PIB (mil milhões de euros) 0,34 (37,77) 0,32 (35,35) 0,02 (2,04) 0,02 (1,98) 0,01 (1,29) 0,01 (0,81) 0,00 (0,29) 0,01 (0,89) 0,00 (0,09) 0,00 (0,08) 0,01 (0,67) 0,00 (0,05) Alteração ao emprego no setor público, pontos % (milhares de pessoas) -1,14 (493,1) -1,02 (422,2) -0,58 (250,9) -0,58 (249,8) -0,17 (74,3) -0,17 (74,9) -0,03 (14,3) -0,12 (53,4) -0,02 (6,6) -0,03 (11,6) -0,13 (57,7) -0,01 (5,8) Calibração da taxa de IVA nos saldos das receitas (mil milhões de euros) -10,44 (80,38) -6,60 (50,82) 17,80 (-134) * 1. Resultados quantitativos 17,40 (- 132) -0,49 (3,77) 0,04 (-0,31) -0,11 (0,85) -0,33 (2,54) -0,05 (0,38) 0,06 (-0,46) -0,02 (0,15) 0,00 (0,00) * Esta linha indica a percentagem pela qual as taxas atuais de IVA poderiam ser adaptadas a fim de manter o nível atual de receitas e (entre parêntesis) os possíveis efeitos, sobre as receitas, de cada opção em milhares de milhões de euros caso as taxas de IVA não fossem alteradas. 18

19 2. Resultados qualitativos Categoria Tributação integral Sistema de reembolso Supressão do artigo 13.º da Diretiva IVA, mantendo as isenções de interesse geral Distorção da concorrência Ausência de distorção da concorrência Distorções a jusante Distorções da concorrência, tanto a montante como a jusante Obstáculos à entrada no mercado Não Os obstáculos à entrada no mercado dos serviços de apoio (back-office) serão reduzidos Não Nível e estrutura do investimento O investimento do setor público será desencorajado, ao passo que o investimento do setor privado irá aumentar O investimento e externalização são incentivados O investimento do setor privado será incentivado, ao passo que o investimento do setor público será desencorajado Nível e estrutura do emprego Passagem do setor público para o setor privado Passagem do setor público para o setor privado Passagem do setor público para o setor privado Eficiência dos serviços públicos Maior eficiência Maior eficiência Maior eficiência Impacto sobre as receitas fiscais Impacto positivo, uma vez que os impostos são cobrados sobre o produto não tributável/isento do setor público Prejuízos. Os prejuízos devem-se ao reembolso do IVA pago a montante às entidades privadas e instituições de beneficência Impacto positivo, uma vez que os impostos são cobrados sobre o produto não tributável/isento do setor público Benefícios em termos de bem-estar Positivo Positivo Positivo Preços no consumidor Subir como efeito de primeira ordem, uma vez que os impostos são acrescentados ao produto público Pode baixar, uma vez que a produção pública é realizada de modo mais eficiente e, consequentemente, mais barato Não para o pequeno aumento dos preços no consumidor 19

20 Categoria Tributação integral Sistema de reembolso Supressão do artigo 13.º da Diretiva IVA, mantendo as isenções de interesse geral Custos de adaptação em matéria fiscal Baixo Baixo (a médio) Baixo Impacto sobre as organizações de beneficência Aumento substancial do IVA pago pelas organizações de beneficência, se essas organizações prestarem os seus serviços a título oneroso Positivos, uma vez que a despesa de IVA das organizações de beneficência será eliminada Sem impacto Risco de evasão Significativo Não Significativo Impacto nas PME Positivos, uma vez que a distorção da concorrência entre os setores público e privado é eliminada Positivos, uma vez que as atividades de apoio ao autoabastecimento do setor público serão reduzidas Menor impacto positivo, uma vez que a tendência de abastecimento do setor público não será completamente eliminada 20