ICPP Milan 2015 O DESENVOLVIMENTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO BRASIL

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1 1 ICPP Milan 2015 O DESENVOLVIMENTO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO BRASIL Alfredo Alejandro Gugliano Depto. Ciência Política UFRGS Brasil Adalmir Marquetti Faculdade de Economia PUCRS Brasil Daiane Menezes Fundação de Economia e Estatística (FEE-RS) Brasil Davide Carbonai Escola de Administração UFRGS - Brasil 1 Introdução Desde a experiência de participação popular no orçamento público nos moldes propostos pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em Porto Alegre, em 1989, o Orçamento Participativo (OP) foi utilizado em vários municípios no Brasil e no exterior. Mesmo depois de atingir mais de oitenta cidades brasileiras com população superior a 100 mil habitantes no período , algumas questões sobre o que leva os municípios a implementarem o OP, assim como a respeito da sua permanência e descontinuidade não estão respondidas (AVRITZER, 2003; SOUZA, 2011; ALVES; ALEGRETTI, 2012; SPADA, 2014). Considerando os 282 municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, no período , em 146 das cidades houve pelo menos um mandato no qual foi efetivada a proposta de orçamento participativo. Entre esses municípios, 50 executaram essa experiência por dois mandatos, sendo que a média de reeleição nas cidades que

2 2 adotaram o OP foi de 53%. Nos municípios nos quais o OP não foi implantado essa média foi de 30%. Sobre os fatores que levaram essas cidades a adotarem o OP pela primeira vez, as hipóteses apresentadas pela literatura especializada apontam a organização da sociedade civil, o nível de riqueza, o desenvolvimento e a igualdade de renda, o tamanho populacional, a ideologia partidária, assim como a proximidade de outras localidades que implementavam OPs. Essas hipóteses serão analisadas nas seções a seguir. 2. Motivações para implementação do OP pela primeira vez A presente seção compara a situação das cidades que optaram por ter sua primeira experiência com o Orçamento Participativo em relação àquelas que nunca implantaram o OP. Foram classificados como tendo OP, municípios que seguem pelo menos dois dos três critérios seguintes: a) democracia direta na definição das preferências orçamentarias; b) representação popular na elaboração do orçamento público; c) a existência de regras de distribuição de investimento e de mecanismos de monitoramento (MARQUETTI, 2005). Quadro 1. Fundação, continuidade e desistência de implementação de Orçamentos Participativos Cidades com mais de 100 mil habitantes Período Cidades que Cidades Cidades que Cidades que Total de utilizaram que deram desistiram do cidades com OP pela retomaram continuidade OP OP primeira vez o OP ao OP

3 3 De acordo com os dados levantados, sempre no contexto das cidades com mais de 100 mil habitantes, entre houve um crescimento relevante dos casos de orçamento participativo, passando de sete experiências para oitenta e duas. No entanto, dois outros aspectos chamam a atenção. Um é o fato de que aparece uma diminuição no número de novos casos de cidades que implementaram orçamentos participativos, o outro é o aumento do número de cidades que abdicaram de dar continuidade à proposta. Mesmo não podendo ser estabelecida uma relação direta neste momento deve-se sublinhar que um leve declínio no orçamento participativo é perceptível a partir do momento de auge da penetração nacional do Partido dos Trabalhadores com a posse do Presidente Luís Inácio Lula da Silva em Entre os condicionantes que potencializam ou limitam a possibilidade de adoção do OP está o grau de convicção dos governantes sobre a necessidade de rompimento com formas tradicionais de gestão publica e o compromisso com uma maior transparência nas relações entre a Sociedade Civil e o Estado, assim como com a ampliação dos canais de participação dos cidadãos na gestão pública. Mesmo considerando que a participação popular na gestão pública foi uma importante bandeira inicialmente levantada pelo Partido dos Trabalhadores, no caso do orçamento participativo houve uma ampliação do número de agremiações partidárias que adotaram a proposta.

4 4 Quadro 2. Implementação dos orçamentos participativos de acordo com o partido do Prefeito ou coligação partidária - Cidades com mais de 100 mil habitantes Prefeitos que implementaram OP Mandato do PT Outros Partidos (43%) (57%) (57%) (43%) (42%) (58%) (69%) (31%) Coligações que implementaram OP Prefeitos que não implementaram OP Com o PT Sem o Outros do PT PT partidos (81%) 7 (19%) (61%) 13 (39%) (88%) 3 (12%) No período um dos dados mais expressivos é que 100% das prefeituras do PT executaram o orçamento participativo. Ademais chama a atenção a variedade de outros partidos que na época levaram adiante a proposta: seis prefeituras do PSDB, três do PDT e do PSB, duas do PMDB, uma pelo PFL, uma do PRP e também uma do PV. Em , em 25% das cidades que o PT ganhou a prefeitura o OP não foi implementado. Contudo, o partido participou da implantação de mais OP's do que todos os outros partidos políticos juntos. Dos 16 municípios onde o OP foi

5 5 instituído e o governo não era do PT, em nove, o partido fazia parte da coligação ou seja, não participou de apenas sete do total de 37 casos. 1 No mandato de a situação mudou, o OP parece ter deixado de ser prioridade para o PT. Das 27 prefeituras conquistadas, entre os municípios que até então não tinham tido qualquer experiência com esse tipo de democracia participativa, apenas 14 (52%) adotaram o OP. Das 19 cidades que passou a utilizar pela primeira vez o OP, a maioria era governada por outros partidos. O PT, no entanto, fazia parte da coligação vencedora em seis desses municípios. 2 Considerando as coligações, o PT faria parte do governo da maior parte das cidades que tiveram sua primeira experiência com o OP, dos 20 novos casos em 13 o PT estava ligado à administração municipal. Além disso, nas quatro localidades em que o OP foi retomado duas eram governadas por prefeitos petistas e duas tinham o PT como integrante da coligação vencedora. No mandato que se iniciou em o PT retomou o OP como uma característica de sua gestão: 69% das prefeituras petistas o adotaram. Dos outros oito municípios que utilizaram OP 3 em cinco deles o PT fazia parte da coligação governante. Seis cidades voltaram a ter OP nesses mandatos, sendo quatro dessas eram governadas por prefeitos petistas e duas por prefeitos de outros partidos em coligação com o PT. Os dados revelam que parte da responsabilidade da redução no número de novos casos de OP ocorrida nas gestões vigentes é fruto do desinteresse do próprio PT. Além disso, contribui também o menor número de Prefeituras conquistadas pelo PT entre os municípios que nunca haviam tido experiência com o OP. Enquanto nas eleições de 2000 e 2004 e 2008 entre 27 e 28 cidades passaram a ser governadas pela primeira vez pelo PT, em 2013 o partido saiu vitorioso em somente 16 municípios. Todavia, a queda do número total de cidades que adotaram o OP pela primeira vez em 2009 deveu-se mais à diminuição do interesse pelo OP por parte dos outros partidos políticos. Em termos da população das cidades com Orçamento Participativo, dividindo-se as cidades em quatro partes aproximadamente iguais de acordo com a sua população aferida pelos Censos, descobriu-se que os municípios que estão entre os 25% maiores 1 Em relação ao prefeito dessas cidades, quatro eram do PDT, três do PSDB, dois do PPS e do PFL, um do PCdoB, do PTB, do PV, do PMDB e do PL. 2 Essas localidades eram governadas pelos seguintes partidos: PSB (5), PPS(3), PTB(3), PL(2), PMDB(2), PFL(2), PDT(1) e PSDC(1). 3 Governados pelo PMDB (4), DEM(2), PSB(1), PV(1)

6 6 são os que mais se utilizam desse instrumento em todos os mandatos. A categoria imediatamente anterior tem os segundos maiores percentuais de cidades com OP. Isso acontece porque municípios com maior população possuem, em regra geral, maiores problemas estruturais e demandas por obras e serviços não atendidos. Além disso, são normalmente cidades metropolitanas com tradição de movimentos de base organizados, sendo que a maior parte dessas cidades passou por um processo de desindustrialização nas últimas três décadas, com um movimento sindical organizado o que gerou nelas uma inclinação mais esquerdista do que as cidades menores (MARQUETTI, 2005). Dos mandatos de 1997 a 2008, os municípios com OP tinham uma população média de, respectivamente, , e , enquanto a média dos demais era de , e No mandato de 2009, a diferença entre as duas categorias é pequena e inversa, sendo a média populacional de para as cidades com OP e para as cidades sem esses mecanismos de participação. Esse é um indício da mudança de perfil das cidades com OP. Quadro 3. População das cidades que adotam o OP - Cidades com mais de 100 mil habitantes Mandato Número de Percentual Total populacional Percentual municipal cidades com OP das cidades com OP , , , , , , , ,7* , ,3* , , , ,3

7 7 Nota: Para os mandatos de e foi usada como referência a população das cidades aferida pelo Censo de 1991; para os mandatos de e , o número de habitantes dos municípios aferido pelo Censo de 2000; para o mandato de em diante, a população aferida pelo Censo de * Teste ANOVA significativo. Essa situação ocorreu junto com o processo de interiorização do PT. A média populacional, em 2009, das prefeituras conquistadas pelo PT nas cidades que não tinham experimentado o OP é inferior à média dos outros partidos, versus habitantes. O quadro era diferente em 2001, por exemplo, quando as prefeituras conquistadas pelo PT tinham uma população média de habitantes, ao passo que a população média das cidades governadas pelos outros partidos era de Essa mesma tendência cidades governadas pelo PT com população média maior do que as governadas pelos outros partidos até o mandato de 2009 se mantém quando todos os municípios são considerados. Sobre o PIB per capita, IDH e Gini 4, como é possível perceber no quadro abaixo, as médias das cidades que adotam o OP e as que não adotam mantêm um padrão. Ainda que em vários mandatos a diferença não seja muito grande, as cidades que tiveram sua primeira experiência com OP têm IDH superior, exceto em 2005, o que indica maior desenvolvimento. Porém, têm o Gini maior ou igual às que não tiveram OP, isto é, eram tão ou mais desiguais no que diz respeito aos rendimentos. Os dados relativos ao PIB per capita mostram que ele é sempre maior nos municípios que implantaram OP, ainda que em dois mandatos a diferença seja pequena, diferentemente da renda per capita. 5 4 Os dados relativos ao Produto Interno Bruto (PIB) dos municípios começaram a ser disponibilizados a partir de Os números seguintes foram deflacionados considerando os preços desse ano. Fazendo um contraponto ao PIB per capita, o Índice de Desenvolvimento Humano municipal (IDHM) é composto por um indicador de saúde 4, dois de educação 4 e o padrão de vida é medido pela renda mensal per capita. 4 Quanto mais próximo a 1, maior o desenvolvimento humano da localidade. O coeficiente Gini, por sua vez, mede o grau de concentração de renda nos municípios, ou a diferença entre o rendimento dos mais pobres e o rendimento dos mais ricos. Zero representa total igualdade e um, o total desigualdade. 5 O perfil das cidades que retomam o OP segue a mesma tendência, apenas com alguns casos de cidades com menor desigualdade de renda em relação à média das que não utilizam esse instrumento de participação popular.

8 8 Esse padrão decorre do tamanho da população das cidades que adotam OP. Essas cidades estão entre as maiores e são as mais desiguais, as mais desenvolvidas e ricas também. Quadro 4. Média do IDH, Gini e PIB per capita - Cidades com mais de 100 mil habitantes Mandato IDH Cidades com OP IDH Cidades sem OP Gini Cidades com OP Gini Cidades sem OP PIB per capita Cidades com OP PIB per capita Cidades sem OP ,60 0,51 0,53 0, ,57 0,51 0,54 0, ,65 0,63 0,55 0, , , ,67 0,63 0,56 0, , , ,69 0,68 0,54 0, , , ,76 0,73 0,50 0, , ,00 Nota: Para testar o IDH e o Gini para o mandato de 2005, foi calculada a média desses indicadores de 2000 e de O PIB per capita utilizado, quando esses dados estão disponibilizados, é o do ano anterior ao início do mandato. Continuidade e abandono do Orçamento Participativo Como apresentado anteriormente um elemento importante a ser desenvolvido nos estudos temáticos é a manutenção e desistências das gestões públicas que executam orçamentos participativos. O quadro 5 apresenta o número de OPs que foram mantidos e o que houve tiveram desistências entre os mandatos de e

9 9 Quadro 5. Manutenção e abandono do OP - em municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes- Cidades com mais de 100 mil habitantes Mandato Manutenção do OP Desistência do OP Entre os motivos para a permanência ou abandono do orçamento participativo é apontado a tradição do partido político vencedor nos pleitos municipais em termos de implementação de políticas participativas, assim como sua reeleição. Como apontado anteriormente, nas cidades com orçamento participativo o índice de reeleição dos Prefeitos foi maior do que nas cidades que não levam adiante a proposta. Assim, nos casos onde foi implementado com êxito, o custo de abandono do OP pode ser alto. Por esse motivo, partidos que em tese não seriam interessados em oferecer maior participação popular, ainda assim dariam continuidade ao OP. Quadro 6. Desistência e manutenção do OP de acordo com a reeleição dos partidos que governavam as Prefeituras- Cidades com mais de 100 mil habitantes Mandatos Desistências do OP Partido nãoreeleito Partido reeleito 1 5 (16,7%) (83,3%) 1 26 (3,7%) (96,3%) 9 22 (29%) (71%) Continuidade do OP Partido reeleito Partido nãoreeleito 26 6 (81,3%) (18,8%) (61,4%) (38,6%) (70%) (30%)

10 10 Os dados do quadro acima apontam que desistem do OP predominante aqueles municípios em que o partido governante não é reeleito (variando de quase 70% até 96% dos casos). Já no caso da continuidade do OP a reeleição do prefeito é um pouco menos importante, mas ainda relevante (variando de 57% a 81%). Quadro 7. Desistência e manutenção do OP dentro das prefeituras petistas e das prefeituras em que o PT faz parte da coligação- Cidades com mais de 100 mil habitantes Mandato Prefeituras petistas Coligação com o PT Manutenção Desistência Manutenção Desistência (47%) (56%) (75%) (17%) (50%) (61%) (4%) (50%) (16%) (66%) (35%) Em termos partidários até o mandato de 2005 nenhuma prefeitura petista reeleita desistiu dessa forma de participação popular. Entretanto, nos últimos dois mandatos 16% e 18% dos municípios governados pelo PT e que adotavam o OP no mandato anterior desistiram de levar adiante a proposta. Esse fato pode apontar para mudanças no perfil político do partido em questão. No quesito população é esperado que cidades maiores, geralmente com maior estrutura institucional e mais ricas, tenham melhores condições para levar adiante inovações democráticas e, mais especificamente, de manter o OP por mais tempo. Isso se confirma, em parte, considerando que na maioria das que permaneceram utilizando o OP, as medias populacionais eram maiores do que aqueles que desistiram.

11 11 Quadro 8. População das cidades que mantiveram e desistiram do OPCidades com mais de 100 mil habitantes Mandato Mantiveram Desistiram No entanto, nos mandatos de 2005 e 2009 inverte-se essa lógica. No primeiro deles porque São Paulo deixa de ter OP excluindo essa cidade, a média dos que desistiram ficaria em torno de 330 mil habitantes. 6 Assim, o único período em que a média das cidades que se mantêm utilizando o OP tem população menor do que as que deixam de utilizar esse mecanismo de democracia participativa foi nas gestões iniciadas em 2009 uma diferença de pouco mais de 30 mil habitantes. Quanto ao IDH os dois primeiros mandatos têm muito poucos casos, variando de 3 a 7 em cada categoria para as médias serem significativas. Considerando apenas os casos das faixas sombreadas do quadro abaixo, variando de 27 a 50 casos em cada categoria, percebe-se que as cidades que mantêm o OP tendem a ter o desenvolvimento humano um pouco maior, uma diferença pequena de,01 ou,02. 6 A cidade de São Paulo tem população de mais de 11 milhões de habitantes. É quase duas vezes maior do que a cidade do Rio de Janeiro. Da amostra do mandato em questão, São Paulo tem população quase igual aos oito maiores municípios depois dela (todos com mais de um milhão de habitantes). No caso da amostra dos municípios que não haviam tido OP anteriormente e os que o adotaram pela primeira vez, a população paulista não era tão maior, igualando-se à população carioca somada aos próximos dois maiores maiores municípios (Salvador e Fortaleza).

12 12 Quadro 9. IDH, PIB per capita e Gini das cidades que mantiveram e desistiram do OPCidades com mais de 100 mil habitantes Mandato IDH PIB per capita Gini OP Continuou Desistiu Continuou Desistiu Continuou Desistiu ,59,62 - -,54, ,68, ,55, ,67, ,55, ,77, ,53, ,76, ,52, ,76, ,53,50 No caso do PIB per capita, os casos continuaram tinham maior PIB per capita dos que desistiram. Em 2001, somente houve somente seis casos de desistência do OP. No que tange a distribuic a o de renda, na o há um padrão definido. Por fim, como é possível conferir no quadro abaixo, de 2005 a 2012 em termos regionais o percentual de municípios que davam continuidade ao OP foi maior na Região Sudeste, onde entre 50% e 54% dos municípios que executaram a proposta permaneceram por dois ou mais mandatos com o OP. Considerações Finais

13 13 Este trabalho se propôs a explorar algumas características que levariam as cidades de mais de 100 mil habitantes a adotarem o Orçamento Participativo pela primeira vez e a manterem a experiência em andamento depois de encerrado o mandato. Parte da responsabilidade pelo encolhimento do número de novos casos é fruto do desinteresse do próprio PT, partido que consolidou o OP nos moldes utilizados a partir de Com o aumento de mais de quatro vez do número de cidades que abandonaram no OP em 2005, embora o número de municípios que mantinham o OP continuasse a crescer, diminuiu o interesse do Partido dos Trabalhadores pelo mecanismo: apenas 50% de seus prefeitos adotaram-no pela primeira vez; nos mandatos anteriores eram, respetivamente, 100% e 75%. Essa tendência, no entanto, começou a ser revertida em 2009 quando 70% optaram pela utilização desse mecanismo de participação popular. Também contribuiu para a situação, o menor número de prefeituras conquistadas pelo partido entre os municípios que nunca haviam tido experiência com o OP. Além disso, foi importante o fato de ter diminuído pela metade o número de prefeitos de outros partidos que implementaram pela primeira vez o OP em Nos mandatos analisados, o prefeito do município ser do PT ou este estar presente na coligação governante aumentou a probabilidade de adoção do OP. As grandes cidades também tem maior chances de utilizar a participação popular na definição do orçamento público. Essa característica deixa de ser importante apenas no último mandato analisado ( ). Maior desenvolvimento humano igualmente significa maiores chances de o OP ser utilizado na localidade. O IDH e a renda per capita também mostraram-se relevantes para indicar o emprego do OP. Quanto à manutenção do OP esta se deu sempre em mais de metade dos casos, contudo os condicionantes para o OP ter continuidade são um pouco diferentes do que os da adoção pela primeira vez. Para a continuidade, fatores como a população municipal ou os indicadores socioeconômicos diminuem sua importância e os fatores parecem apontar para condicionante eminentemente políticos.

14 14 Referências ALVES, Mariana; Allegretti, Giovanni. "(In) stability, a key element to understand participatory budgeting : Discussing Portuguese cases. Journal of Public Deliberation, v. 8 : Iss. 2, COSTA, Danielle Martins Duarte. Vinte anos de Orc amento Participativo: ana lise das experie ncias em munici pios brasileiros. Cadernos Gesta opu blica e Cidadania, Sa o Paulo, v. 15, n. 56, FEDOZZI, Luciano. Avaliação das práticas de construção dos orçamentos participativos. IN: Marx, Vanessa (org.) Democracia Participativa, Sociedade Civil e Territo rio. Porto Alegre: UFRGS/CEGOV, GUGLIANO, Alfredo Alejandro. O impacto das democracias participativas na produção acadêmica no Brasil: teses e dissertações ( ). BIB: Revista Brasileira de Informac a obibliogra fica em Cie ncias Sociais, São Paulo, n.59, MARQUETTI, Adalmir A. The characteristics of Brazilian cities experiencing the Participatory Budgeting.2005.Disponível em: < Acesso em: 3 dez PIRES, Valdemir; MARTINS, Larissa de Jesus; MÔNICO, Diego V. G. Del. Orc amento Participativo (OP) no Brasil: identificac a o de casos relevantes do peri odo , com base nos crite rios da longevidade e da atenc a oacade mica. EnAPG, SPADA, Paolo. The Adoption and Abandonment of Democratic Innovations: Investigating the Rise and Decline of Participatory Budgeting in Brazil Disponível em: < Acesso em: 3 dez WAMPLER, Brian. A difusa o do Orc amento Participativo brasileiro: boas-pra ticas devem ser promovidas? Opinia opu blica. Campinas, Volume. 14, no 1, pp 65-95, p.5, junho, WORLD Bank.Brazil: Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre. Report No BR, 2008.