PESQUISA CIENTÍFICA BNDES FEP Nº02/2010. Contrato nº

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1 PESQUISA CIENTÍFICA BNDES FEP Nº02/2010 Contrato nº TEMA: Análise das Diversas Tecnologias de Tratamento e Disposição Final de Resíduos Sólidos no Brasil, Europa, Estados Unidos e Japão INSTITUIÇÃO EXECUTORA: Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco FADE PRODUTO 4: Relatório final do perfil institucional, quadro legal e políticas públicas relacionados a resíduos sólidos urbanos no Exterior e no Brasil. Julho/2012

2 SUMÁRIO Apresentação Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos Pefil institucional, quadro legal e políticas públicas no exterior e no Brasil Políticas Públicas no Exterior União Europeia Estados Unidos Japão Políticas Públicas no Brasil Política Nacional de Consórcios Públicos Lei nº / Política Nacional de Saneamento Básico Lei nº / Política Nacional de Resíduos Sólidos - Lei nº / Análise da Legislação Nacional Análise do quadro legal e das políticas por região no Brasil Panorama geral Região Norte Região Nordeste Região Centro-Oeste Região Sudeste Região Sul Situação da Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos União Europeia Estados Unidos Japão Brasil Região Norte Região Nordeste Região Centro Oeste Região Sudeste Região Sul Evolução das políticas e sua influência na gestão de resíduos sólidos urbanos Gestão de resíduos sólidos no exterior Gestão de resíduos sólidos no Brasil i

3 4.3. A influência das políticas públicas internacional e nacional na gestão de RSU O arranjo institucional e os modelos de gestão internacionais A comparação entre os modelos internacionais Considerações finais sobre a experiência internacional e suas implicações para o Brasil Referências Bibliográficas ii

4 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Metas do PERSU I e a situação entre 2000 e Figura 2: Sistema Jurídico-Ambiental de RSU no Brasil Figura 3: Priorização dos Principais Objetivos da PNRS Figura 4: Hierarquia dos Planos de Gestão de Resíduos Sólidos Figura 5: Modelo institucional e seus elementos de definição Figura 6: Modelo de Gestão e seus elementos de estruturação Figura 7: Arranjos institucionais na prestação de serviços de gestão de RSU Figura 8: Resíduos urbanos gerados por cada Estado-membro da UE, em 1995, 2002 e 2009, em Kg/habitante/ano Figura 9: Origem dos resíduos produzidos no grupo de países UE-27 no ano de Figura 10: Classificação dos resíduos gerados na UE no ano de Figura 11: Composição dos resíduos municipais reciclados Figura 12: Tratamento dos resíduos sólidos urbanos gerados no ano de 1995 a 2010 na UE Figura 13: Quantidade de resíduos por tipos de tecnologias utilizadas no tratamento de resíduos municipais na Europa, no bloco dos 27 Estados-membros, dentre os anos de 1995 a Figura 14: Percentuais da quantidade de resíduos por tipos de tecnologias utilizadas no tratamento de resíduos municipais nos 27 Estados-membros da UE no período de 1995 a Figura 15: Tipos de tratamento e destino final dos resíduos por tecnologia em cada Estadomembro da UE no ano de 2010 (em quantidade (Kg) per capita anual) Figura 16: Tipos de tratamento e destino final dos resíduos por tecnologia em cada Estadomembro da UE no ano de 2010 (em percentuais) Figura 17: Geração e tratamento de resíduos sólidos urbanos em aterros (na unidade de Kg/habitante/ano) Figura 18: Geração e tratamento de resíduos sólidos urbanos em incineradores (por Kg/habitante/ano) no ano de Figura 19: Geração e reciclagem de resíduos sólidos urbanos (em Kg/habitante/ano) no ano de Figura 20: Geração e reciclagem de embalagens na UE-27 em Figura 21: Percentual de reciclagem de embalagens na UE-27 em Figura 22: Geração de RSU nos EUA entre 1960 e iii

5 Figura 23: Geração e disposição de resíduos em alguns estados relevantes dos EUA Figura 24: Composição gravimétrica média dos RSU gerados nos EUA no ano de 2010 (não incluindo os resíduos industriais, perigosos ou tóxicos ou materiais resultantes de demolições) Figura 25: Geração de materiais nos RSU de 1960 a Figura 26: Geração de produtos nos RSU, de 1960 a Figura 27: Evolução do tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos (RSU) nos EUA no período de 1960 à Figura 28: Gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU) nos Estados Unidos em Figura 29: Número de Aterros nos EUA entre 1988 e Figura 30: Número de Aterros nos EUA em Figura 31: Total e percentual de resíduos reciclados (incluindo compostagem) nos EUA de 1960 a Figura 32: Taxa de recuperação de materiais existentes nos RSU no ano de Figura 33: Municipal Solid Waste Management, Figura 34: Material gerado e descartado como RSU no ano de 2009 (Em percentual do total gerado e descartado pela população) Figura 35: Bens não duráveis gerados e descartados pela população como RSU no ano de 2009 (em percentual do total gerado e descartado pela população) Figura 36: Capacidade instalada para a geração de energia elétrica a partir de resíduos sólidos urbanos em 2010 (capacidade em toneladas por milhões de pessoas) Figura 37: Geração de resíduos sólidos urbanos no Japão entre 1985 a Figura 38: Composição de resíduos sólidos urbanos no Japão entre 1980 e Figura 39: Tecnologias de tratamento de RSU predominantes no Japão nos anos 2000, 2004 e Figura 40: Products from recycled paper in Japan Figura 41: Evolução da recuperação dos resíduos de papel em volume Figura 42: Evolução da reciclagem de resíduos de papel Figura 43: Número de habitantes e taxa de crescimento populacional desde 1950 a 2010, com projeção até Figura 44: Evolução do Produto Interno Bruto per capita Figura 45: Participação dos estados no PIB do Brasil no ano de Figura 46: Participação das regiões no PIB nacional Figura 47: Matriz energética no Brasil Figura 48: Geração de resíduos por t/ano e a correlação com o PIB anual iv

6 Figura 49: Distribuição em percentual da população, PIB e geração de RSU por região Figura 50: Geração per capita de RSU em cada Região no Brasil com base nos dados RSU coletados pela ABRELPE (2011) Figura 51: Percentual de moradores em domicílios particulares permanentes com acesso á coleta de RSU, nos anos de 1992 a Figura 52: Classificação da destinação final de RSU no Brasil Figura 53: Destinação final de RSU para os anos de 2000 e Figura 54: Destinação final de RSU no Brasil nos anos de 2009, 2010 e Figura 55: Iniciativas da realização de coleta diferenciada no Brasil Figura 56: Relação da Produção e coleta de RSU, percentual de reciclagem e ganhos econômicos das empresas existentes neste mercado Figura 57: Amazônia Legal e suas Zonas Urbanas Figura 58: Composição dos RSD de Macapá Figura 59: Composição dos RSU em Macapá no ano Figura 60: Destinação final de RSU na região Norte nos anos de 2009, 2010 e Figura 61: Situação da disposição final de RSU nos estados da região Norte Figura 62: Destinação final de RSU na região Nordeste nos anos de 2009, 2010 e Figura 63: Situação da disposição final de RSU nos estados da região Nordeste Figura 64: Composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos gerados em Goianésia (GO) População urbana: aproximadamente hab Figura 65: Composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos gerandos no município de Goiânia (GO) População urbana: hab Figura 66: Composição gravimétrica para os resíduos sólidos urbanos gerados no município de Simolândia (GO). População urbana: habitantes Figura 67: Composição gravimétrica para os resíduos sólidos urbanos no município de Chapadão do Céu (GO) População urbana: habitantes Figura 68: Composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos gerados em Brasília (DF) Figura 69: Composição gravimétrica dos resíduos sólidos urbanos gerados no Distrito Federal Figura 70: Composição gravimétrica para os resíduos sólidos urbanos do município de Campo Grande (MS) Figura 71: Destinação final de RSU na região Centro-Oeste nos anos de 2009, 2010 e Figura 72: Destinação final de RSU na Região Sudeste nos anos de 2009, 2010 e v

7 Figura 73: Situação da disposição final de RSU nos estados da região Sudeste Figura 74: Situação do tratamento e/ou destinação final dos resíduos sólidos no estado de Minas Gerais no ano de Figura 75: Índice de qualidade de aterro dos municípios do Estado de São Paulo nos anos 1997 e Figura 76: Composição gravimétrica média por estado da região Sul Figura 77: Composição gravimétrica média para a região Sul Figura 78: Fração relativa de resíduos recicláveis recuperados Figura 79: Destinação final de RSU na Região Nordeste nos anos de 2009, 2010 e Figura 80: Situação da disposição final de RSU nos estados da região Sul, considerando as práticas de aterramento Figura 81: Tratamento de RSU na região Sul Figura 82: Destinação final de RSU na Região Sul, indicando os pontos de localização Figura 83: Evolução da gestão de resíduos na UE (Kg per capita) Figura 84: Deposição de resíduos biodegradáveis em aterros no ano de 2006, comparada com as metas da Diretiva da UE Figura 85: Estratégia de tratamento de resíduos, por grupo de países, referência ano de Figura 86: Evolução da geração de resíduos e a deposição em aterros na Europa Figura 87: Características regionais do tratamento dos RSU nos EUA vi

8 ÍNDICE DE TABELAS Tabela 1: Produção, disposição final de RSU e população nos EUA em Tabela 2: Geração, recuperação de materiais para reciclagem, compostagem, incineração com aproveitamento energético e disposição final em aterros de RSU (em milhões de toneladas) Tabela 3: Geração, recuperação de materiais, compostagem, incineração com aproveitamento energético e disposição final em aterros de RSU, de 1960 a 2009 (em Kg/habitante/dia) Tabela 4: Número e população servida por programas de coleta diferenciada de RSU em Tabela 5: Geração e recuperação de materiais nos RSU no ano de 2009 (em milhões de toneladas e percentual de geração de cada material) Tabela 6: Usinas para a conversão de RSU em energia elétrica por incineração nos EUA Tabela 7: Number of contracting business entities and volume of requested recycling Tabela 8: Type of recyclables and products Tabela 9: Recycling and disposal of domestic plastic waste in Tabela 10: Distribution of the capacity scale of incineration plants in Japan in Tabela 11: População total nos anos de 2000 e 2010, e a taxa de crescimento populacional em cada estado do Brasil Tabela 12: Ranking mundial do custo da energia elétrica Tabela 13: Composição gravimétrica dos RSU no Brasil para o ano de 2008 (estimado no PNRS, 2011) Tabela 14: Quantidade de RSU não coletados por Regiões do Brasil Tabela 15: Quantidade de RSU por estados na região Norte no ano de Tabela 16: Composição gravimétrica de RSU e domiciliares da cidade de Rio Branco Tabela 17: Composição gravimétrica dos RSU e domiciliares da cidade de Manaus Tabela 18: Quantidade de RSU por estados da região Nordeste Tabela 19: Composição gravimétrica dos RSU destinados ao aterro sanitário da cidade de Salvador Tabela 20: Composição gravimétrica dos RSU da cidade de Natal Tabela 21: Composição gravimétrica dos resíduos aportados no ASMOC na cidade de Fortaleza Tabela 22: Composição gravimétrica dos RSU na Região Metropolitana do Recife Tabela 23: Composição gravimétrica dos RSU no estado da Paraíba vii

9 Tabela 24: Composição gravimétrica dos RSU da cidade de Aracaju Tabela 25: Quantidade de RSU por estados na região Centro-Oeste no ano de Tabela 26: Quantidade de RSU por estados na região Sudeste no ano de Tabela 27: Composição gravimétrica estimada dos RSU gerados no Rio de Janeiro Tabela 28: Composição gravimétrica estimada dos RSU gerados no estado de São Paulo Tabela 29: Composição gravimétrica estimada dos RSU gerados no município de Cariacica no estado do Espírito Santo Tabela 30: Composição gravimétrica estimada dos RSU gerados em municípios de pequeno porte no estado de Minas Gerais Tabela 31: Quantidade de RSU por estados na região Sul (2010) Tabela 32: Municípios abrangidos na Pesquisa ABRELPE 2010 e quantidades de RSU coletados Tabela 33: Composição gravimétrica média dos RSU na região Sul Tabela 34: Cianorte (2011) Tabela 35: Terra Boa (2011) Tabela 36: São Tomé (2011) viii

10 ÍNDICE DE QUADROS Quadro 1: Legislação da UE sobre Resíduos Sólidos Quadro 2: Legislação atual mais significativa sobre resíduos sólidos em Portugal Quadro 3: Análise da Legislação Portuguesa sobre Resíduos Sólidos Urbanos Quadro 4: Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos Quadro 5: Análise da Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos Quadro 6: Legislações sobre Resíduos Sólidos nos EUA Quadro 7: Arranjos institucionais, modelos de gestão e sistema de incentivos RCRA Quadro 8: Legislação sobre Resíduos Sólidos no Japão Quadro 9: Análise da Legislação brasileira Quadro 10: Comparativo dos decretos que regulamentam as legislações brasileiras Quadro 11: Comparação entre União Europeia, Estados Unidos e Japão ix

11 APRESENTAÇÃO A Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco FADE /UFPE, com sede em Recife, Estado de Pernambuco, na Av. Acadêmico Hélio Ramos nº 336, Cidade Universitária, CEP , CP 7.855, inscrita no CNPJ sob o n.º / , em atendimento ao Contrato No , referente ao projeto de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES, o Produto 4 Relatório Final. Este Produto 4 apresenta o perfil institucional, quadro legal e políticas públicas relacionadas a resíduos sólidos urbanos (RSU) no exterior e no Brasil. Um diagnóstico da situação atual, baseado no levantamento de dados secundários e na experiência de um conjunto expressivo de pesquisadores, que trabalhando em vários países da Europa, nos Estados Unidos, Japão e em cada região do Brasil, apresentaram os aspectos qualitativos e quantitativos relacionados a coleta, transporte, tratamento e destinação final dos RSU. Esta base de dados em RSU, mesmo em formação, já dispõe de informação relevante sobre a legislação europeia, Estados Unidos (EUA) e Japão, além de informações de cada região do Brasil. O Capítulo 1 apresenta os conceitos de gestão de resíduos sólidos urbanos, além dos procedimentos previstos no gerenciamento dos serviços de limpeza urbana. O Capítulo 2 apresenta o perfil institucional, quadro legal e políticas públicas no exterior e no Brasil,iniciando com a União Europeia, Estados Unidos e Japão. Em relação ao Brasil, foi considerado os principais instrumentos legais da políticas de consórcios, saneamento e resíduos sólidos, além de uma análise da legislação específica. Depois é feita uma análise do quadro legal e das políticas por cada região no Brasil, incluindo um panorama geral do setor de resíduos sólidos urbanos. No Capítulo 3 é apresentado os modelos de gestão de resíduos sólidos urbanos no União Europeia, Estados Unidos, Japão e Brasil, incluindo neste os modelos existentes em cada uma das regiões. No Capítulo 4 apresenta-se a evolução das políticas e sua influência na gestão de resíduos sólidos urbanos no exterior e no Brasil, além da influência das políticas públicas internacional e nacional na gestão dos RSU. Depois os arranjos institucionais e uma comparação entre os modelos de gestão internacionais. No Capítulo 5 são apresentados as considerações finais do Produto, mostrando como a experiência internacional de gestão de resíduos tem interferido nos modelos 1

12 adotados, suas implicações e consequências no Brasil. l 2

13 1. Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos Este capítulo trata sobre a gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU) no Brasil, envolvendo os procedimentos previstos no gerenciamento dos serviços de limpeza urbana, sendo a sua execução de responsabilidade da administração municipal, por seus próprios meios (equipamentos e pessoal) ou terceirizando, a coleta, a limpeza de logradouros, o tratamento e a destinação final. Nos tempos atuais a quantidade de resíduos sólidos urbanos gerada tem aumentado em grandes proporções, e com muita rapidez, resultando em grandes problemas de ordem social, ambiental, econômica e de saúde. A gestão dos resíduos sólidos, considerada um dos setores básicos do saneamento, não tem tido a atenção necessária por parte dos gestores públicos, resultando em impactos na saúde pública, na poluição, contaminação do solo e recursos hídricos, e na degradação de recursos naturais. O conceito de gestão de resíduos sólidos urbanos é empregado quando se pretende abranger as atividades referentes à tomada de decisões estratégicas com relação aos aspectos institucionais, administrativos, operacionais, financeiros e ambientais. Enfim, se pretende a organização do setor para esse fim, envolvendo políticas, instrumentos e meios. Entretanto, deve ser observado que neste setor existe diferença entre a Gestão e o Gerenciamento. No Brasil, em geral, a Gestão dos resíduos sólidos urbanos tem sido proposta em esferas mais abrangentes nos Estados ou no Governo Federal, ainda que existam algumas propostas municipais. Já o Gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos tem uma abrangência mais específica, local, de forma mais direta, ficando a cargo das municipalidades. Esta responsabilidade das instituições públicas no âmbito nacional, estadual e municipal, está definida na Constituição Federal. O gerenciamento trata de um conjunto articulado de ações normativas, operacionais, financeiras e de planejamento que uma administração desenvolve, apoiada em critérios sanitários, ambientais e econômicos, para coletar, tratar e dispor os resíduos sólidos urbanos de uma cidade. Ou seja, gerenciar significa acompanhar de forma criteriosa todo o ciclo dos resíduos, da geração à disposição final, empregando as técnicas e tecnologias mais compatíveis com a realidade local, dando-lhe um destino final ambientalmente seguro, tanto no presente, como no futuro. Em síntese, é o conjunto de ações técnico operacionais que visam implementar, orientar, coordenar, controlar e fiscalizar os objetivos estabelecidos na gestão. Quando esse conceito é ampliado para o gerenciamento integrado, o mesmo focaliza com maior nitidez os objetivos mais importantes da questão, que é a interligação 3

14 entre as diversas ações preconizadas nos programas da limpeza urbana, enfocando meios para que sejam obtidos a máxima redução na produção de resíduos sólidos, o máximo reaproveitamento e reciclagem de materiais e, ainda, a disposição dos resíduos sólidos de forma mais sanitária e ambientalmente adequada, abrangendo toda a população e a universalidade dos serviços. O gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos, executado pela administração municipal, envolve uma sequência de atividades que ajudam a melhorar o sistema de limpeza urban Transporte dos Resíduos; Limpeza dos logradouros; Tratamento (compostagem, digestão anaeróbia, incineração, etc); e Disposição Final (aterros sanitários). Redução, Reutilização e Re A gestão de resíduos sólidos urbanos de uma cidade deve ter como um dos seus objetivos reduzir a geração dos mesmos e a quantidade de materiais a serem tratados e destinados para o sistema de disposição final. Isso é conseguido reduzindo-se a geração de resíduos e promovendo-se o reaproveitamento de materiais, através da reutilização e da reciclagem (MOTA, 2000). E o seu gerenciamento deve ser feito observando as prioridades m ser adotadas medidas, pela população e pelo poder público, para reduzir, reutilizar e reciclar os resíduos sólidos. Dentre as alternativas para tratamento ou redução dos resíduos sólidos urbanos, a reciclagem é aquela que mais chama atenção e interesse da população, principalmente por seu intenso apelo ambiental. Um aspecto relevante a ser considerado é que programas de reciclagem estimulam o desenvolvimento de uma maior consciência ambiental e dos princípios de cidadania por parte da população. Os benefícios ambientais da redução e do reaproveitamento de resíduos são bastante vastos, abrangendo os aspectos sociais, econômicos e ambientais. Os principais benefícios identificados com a reciclagem dos materiais recicláveis são: - A economia de matérias primas não renováveis; - Geração de emprego e/ou renda; - A economia de energia nos processos produtivos; - O aumento da vida útil dos aterros sanitários. o caminho apontado para a solução dos problemas relacionados com o lixo Reduzir, Reutilizar e Reciclar. No mundo inteiro a ordem é reduzir a geração de lixo e fatores associados a estes princípios devem ser considerados, como o ideal da prevenção e não 4

15 geração de resíduos, somados a adoção de padrões de consumo sustentável, visando poupar os recursos naturais e conter o desperdício (BRASIL, 2005). No Brasil, esta questão foi mais difundida com a Agenda 21, assim como no 5º Programa Europeu para o Ambiente e Desenvolvimento de 1 consiste num conjunto de medidas de ação (LIMA, 2008). - Reduzir significa consumir menos produtos e preferir aqueles que ofereçam menor potencial de geração de resíduos e tenham maior durabilidade; - Reutilizar é, por exemplo, usar novamente as embalagens ou dar novo uso as mesmas; - Reciclar envolve a transformação dos materiais, por exemplo, fabricar um produto a partir de um material usado. Para melhor encaminhar o material pós-consumo para reciclagem, é importante fazer a separação no lugar de origem a casa, o escritório, a fábrica, o hospital, a escola, etc. A separação também é necessária para o descarte adequado de resíduos perigosos. Acondicionamento Acondicionar os resíduos sólidos significa prepará-los para a coleta e transporte de forma adequada e compatível com o tipo e a quantidade. A importância do acondicionamento adequado está em evitar acidentes; evitar a proliferação de vetores; minimizar o impacto visual e olfativo; reduzir a heterogeneidade (diversidade) dos resíduos (no caso de haver coleta seletiva); facilitar a realização da etapa da coleta. A qualidade da operação da coleta e do transporte depende diretamente da forma adequada que foi realizado o acondicionamento, o armazenamento e a disposição dos resíduos em recipientes próprios de acordo com o estabelecido pelo orgão de limpeza urbana para a coleta. Coleta e transporte A coleta e o transporte dos resíduos sólidos urbanos são serviços essenciais oferecidos a sociedade pelo poder municipal. A partir do acondicionamento dos resíduos, os mesmos são encaminhados, por meio de transporte adequado, a alguma alternativa de tratamento e destinação final. A coleta e o transporte são serviços efetuados pelos órgãos municipais encarregados da limpeza urbana, que podem ser terceirizados por empresas privadas ou sistemas mistos, serviços prestados parcialmente como aluguel de equipamentos, de veículos apropriados ou mão de obra (MONTEIRO, 2001). A coleta seletiva é uma operação que facilita o reuso, o reaproveitamento e a 5

16 reciclagem dos materiais presentes nos resíduos sólidos. A coleta quando é seletiva pode ser classificada como diferenciada se não houver a seleção ou separação dos materiais recicláveis e pode ser denominada de indiferenciada quando não houver esta seleção ou separação. A coleta seletiva diferenciada consiste em coletar separadamente os materiais recicláveis presentes nos resíduos, após o descarte seletivo realizado pela população. Pode ser realizada através dos seguintes processos: - Porta-a-porta: os materiais recicláveis são previamente separados e colocados, em dias determinados, para ser recolhidos das residências; - Sistema PEV (Postos de Entrega Voluntária): contêineres específicos para recolher os materiais recicláveis levados pela população. Esses PEVs podem ser colocados pelo serviço municipal de coleta em vias públicas de grande circulação ou onde for necessário. Outros tipos de programas de coleta seletiva, por exemplo, em escolas ou em empresas privadas, também podem utilizar esse sistema; - Mista (quando os sistemas porta-a-porta e PEV coexistem). O sistema misto é bastante disseminado nas escolas e outras iniciativas comunitárias. Limpeza dos Logradouros Diz respeito a limpeza das ruas e pavimentações das vias públicas, incluindo atividades como varrição, capina e raspagem, roçagem, limpeza de ralos, feiras, serviços de remoção e limpeza das praias. Contemplam ainda serviços como desobstrução de ramais e galerias, desinfestação e desinfecções, poda de árvores, pintura de meio-fio e lavagem de logradouros públicos. Estes serviços são de interesse público e comunitário e devem ser tratados priorizando o aspecto sempre coletivo em relação ao individual. A motivação para o desempenho de tais serviços e manutenção da limpeza é essencialmente de ordem sanitária, com objetivo de, por exemplo, prevenir doenças resultantes da proliferação de vetores em depósitos de lixo nas ruas ou em terrenos baldios e evitar danos à saúde resultantes de poeira em contato com olhos, ouvidos, nariz e garganta. Tratamento dos resíduos sólidos urbanos O tratamento pode ser definido como uma série de procedimentos destinados a reduzir a quantidade ou o potencial poluidor dos resíduos sólidos, seja impedindo o seu descarte em ambiente ou local inadequado, seja transformando-os em material inerte ou biologicamente estável. 6

17 As principais formas de tratamento para a maioria dos resíduos são a triagem/reciclagem, compostagem, digestão anaeróbia e tratamento térmico (incineração). A escolha de uma forma de tratamento está ligada às características dos resíduos, à quantidade dos resíduos, aos custos financeiros, à disponibilidade de área, à participação da sociedade, dentre muito outros fatores. Disposição Final (aterros sanitários) Os aterros sanitários evoluiram de um simples local de deposição de resíduos controlado (controle de peso e cobertura) para locais de disposição e tratamento dos resíduos compactados, controlado tecnicamente quanto aos aspectos ambientais, de modo a evitar a proliferação de vetores e riscos ao homem e ao meio ambiente. Atualmente os aterros sanitários podem reduzir emissões de gases, com seu aproveitemento energético; podem tratar adequadamente seus efluentes líquidos e aproveita-los para acelerar a biodegradação dos resíduos aterrados, além de gerar co-produtos para agricultura. Vale a pena salientar que todos os demais processos de tratamento de resíduos (reciclagem, digestão anaeróbia, compostagem e incineração) necessitam de um aterro para a disposição dos seus rejeitos. 2. Pefil institucional, quadro legal e políticas públicas no exterior e no Brasil Este capítulo trata dos aspectos institucionais, principalmente das políticas públicas existentes no Brasil, analisando a sua influência e até onde pode ser considerada determinante para a implantação de um novo modelo de gestão dos resíduos sólidos. Entretanto, para a efetivação desta análise é necessário o entendimento sobre o termo: políticas públicas. O termo políticas públicas pode ser utilizado para diversos fins. Nesta linha de raciocínio, é importante, explicitar aqui o sentido da palavra política, aprofundar o conhecimento do conceito políticas públicas, para posteriormente entender a questão no âmbito das políticas públicas socioambientais. A noção de políticas públicas centra-se em três elementos: A utilização de meios ou de instrumentos legais; A busca por metas, objetivos ou fins, e; A temporalidade, ou seja, o prolongamento no tempo. Elementos esses que formam uma noção dinâmica de atividade, pela qual se define 7

18 as atividades estatais e privadas para a realização de objetivos socialmente (ou Dessa forma, política significa a vida na polis, ou seja, a vida na cidade, a vida em comum com suas regras para organização da vida em sociedade. Daí se entender que política é a conjugação de ações voltadas para um determinado fim, idealizadas e realizadas individualmente ou em grupo. Polis de onde deriva a palavra política era o nome que os gregos davam à cidade, isto é ao lugar onde as pessoas viviam juntas ou discutiam seus problemas. Na Grécia antiga, por esse conceito de cidade, cada polis tinha suas constituições internas e formava verdadeiro Estado autônomo (PHILIPPI JR, 2004). A origem reforça o conceito de que as políticas públicas resultaram da adoção de práticas para ações governamentais. A evolução continua na percepção de que as mesmas são consideradas atividades típicas do Estado social de direito e consequência direta da necessidade de participação social em sua efetivação. Neste sentido, Bucci (2002) compreende por políticas públicas, a organização sistemática dos motivos fundamentais e dos objetivos que orientam os programas de governo relacionados à resolução de problemas sociais. As políticas públicas, como instrumentos, que permitem romper com as barreiras que separam a administração pública da sociedade, que passa a participar da concepção, da decisão e da sua implementação. É interessante, deixar claro a distinção entre políticas de Estado e políticas de Governo. As políticas de Estado são determinadas por ideias e princípios que se caracterizam pelo seu caráter de permanência, da legitimidade junto à sociedade e junto à burocracia, além da sua materialização em textos legais e em instituições específicas. Os governos são gestores temporários destas políticas de Estado. Conciliar estes dois aspectos é um dos problemas mais complexos da administração pública, pois cada governo tem a tendência a querer dar a sua interpretação pessoal sobre os princípios de ação do Estado, de acordo com a sua própria política e articulações de interesses. Importante ainda ressaltar que existem diferenças entre decisões políticas e políticas públicas. Nem toda decisão política chega a ser uma política pública. Decisão política é uma escolha entre um leque de alternativas, já a política pública envolve mais que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas, sobretudo no que concerne ao Estado de Direito. Ou seja, a política pública, que engloba a decisão política, pode ser entendida como sendo um nexo entre a teoria e a ação. Esta última está relacionada com questões de liberdade e igualdade, ao direito à satisfação das necessidades básicas, como emprego, educação, saúde, habitação, 8

19 acesso à terra, meio ambiente, transporte, etc. (GUARESCHI,2004). Como se pode perceber, são diversas áreas e segmentos necessários à qualidade de vida dos cidadãos e que podem ser objeto da definição das políticas públicas (saneamento, trabalho, segurança, habitação, saúde, educação). Tomar decisões e priorizar segmentos para alocação de recursos públicos implica em gerenciar os problemas e conflitos existentes nos ambientes urbanos, rurais e naturais. Neste sentido, falar em gestão e políticas públicas é admitir que ambas compreendam as decisões de governo em diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. Ou seja, são os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência destas provocam na sociedade Políticas Públicas no Exterior Esta seção analisa a legislação internacional relacionada aos resíduos sólidos urbanos, especialmente as diretrizes utilizadas na União Europeia (EU), nos Estados Unidos da America (EUA) e no Japão. Nestes países, as estruturas institucionais legislativas são diferentes, especialmente pelo tipo federativo. Os Estados Unidos da América tem um modelo baseado em uma agência reguladora federal, a Environmental Protection Agency (EPA), regulamentada por legislação federal, enquanto que a União Europeia (UE) trabalha baseada em diretivas, que apesar de compulsórias, tem a institucionalidade de sua implementação e sanção em cada país membro. Por outro lado, considerando os aspectos mais técnicos, são encontradas mais semelhanças do que diferenças nas respectivas políticas. De uma forma geral, a legislação relativa a resíduos sólidos urbanos nos EUA e em alguns países da Europa se encaminha para o mesmo marco institucional, trabalhando com incentivos seletivos que inibem a capacidade de geração e mau gerenciamento dos resíduos sólidos. O caso da reciclagem de plástico nos EUA e Japão é um exemplo, visto que estes dois países são, respectivamente, o 1º e 2º maiores transformadores de plástico do mundo e, para tanto, adotam medidas ambientais compatíveis com suas produções, além de desenvolverem tecnologias compatíveis para estes aproveitamentos. Dessa forma, a análise das legislações internacionais referente aos resíduos sólidos urbanos, embora bastante complexa, pode ser considerada como uma atividade relevante para o entendimento dos diferentes modelos de gestão adotados nestes países e no Brasil. Visando dar continuidade a essa análise, esta seção se debruçará sobre a legislação europeia, especificamente os casos de Portugal e Espanha, além dos EUA e Japão. 9

20 União Europeia Antes de analisar as políticas de resíduos sólidos da União Europeia (UE), é necessária uma breve apresentação da sua organização institucional. A UE é considerada um caso sui generis de integração, já que ela não se enquadra totalmente em nenhuma das classificações mais comuns de integração regional (zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e monetária). Ao longo dos anos, vários tratados foram celebrados para que se chegasse ao que conhecemos hoje como UE. Dentre eles, os considerados mais importantes são o de Roma (também conhecido por Tratado da Comunidade Europeia) e o de Maastricht (também conhecido por Tratado da União Europeia). Em seu desenho, a UE é formada por várias instituições. O Tratado de Roma menciona cinco instituições stricto sensu: O Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia, a Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas. Três delas são as mais importantes (o chamado Triângulo Institucional), uma vez que moldam como o bloco se comporta e como se dão as mudanças dentro dele. São elas: O Conselho da União Europeia (antigo Conselho dos Ministros): órgão de representação dos Estados-membros, compostos por ministros de cada Estado. Tem uma importante função no processo de tomada de decisão e sua legislação é denominada de intergovernamental; Comissão Europeia: é independente dos governos nacionais e defende os interesses de toda a União como um conjunto, daí justifica-se sua legislação integrativa. Papel principal é ser um órgão de proposição, além de efetuar as decisões tomadas pelas outras instituições (braço executivo da União); Parlamento Europeu: ramo legislativo, diretamente eleito pelos cidadãos dos Estados-membros, representa os cidadãos da UE (legislação democrática). Tem sede na França, Bélgica e Luxemburgo. Possui função de decisão, mas ainda bastante limitada (papel e poderes bem inferiores aos parlamentos nacionais), sendo um órgão mais consultivo, embora seus poderes venham aumentando. No direito europeu, os Tratados são considerados o direito originário, embora haja também seções e ocasiões especiais em que se compreende também o direito derivado. Isso faz com que de forma geral o que for decidido no âmbito da UE tenha de ser implementado, o que facilita a adoção de políticas conjuntas. Dentro desse arcabouço jurídico, existem dois tipos de decisão de caráter geral : os regulamentos e as diretivas. O regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e 10

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