PARECER. I. Pa Consulta

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1 Paulo de Burros Carvaiho Professor Emdrito e Titular de Direito Trjbutário c/a PUC/SP e da US? PARECER Sumário: 1. Da Consulta. 11. Do Parecer. 1. Algumas ponderaçoes sabre a método adotado principio da hierarquia coma auténtico axioma dos sistemas normativos sistema constitucional brasileiro e a rigida discriminaço das competéncias tributarias. 4. Normas gerais de direito tributário: mecanismos de ajuste que asseguram a funcionamento do sistenia. 5. A regra-matriz de inciddncia tributaria arquétipa constitucional das regras-matrizes do IPTU e do JTR Ambito conipetencial da Unio: arquëtipo da regra-matriz do ITR Delimitaflo da competéncia tributaria dos Municipios: a regra-matriz do IPTU ConsideraçOes adicionais sabre a distinço entre as campos de incidéncia do hr e do IPTU. 7. Caracteres inerentes no "imovel rural" e ao "iniovel urbano". 8. A fenomenologia da incidéncia tributária. 9. Apontamentos necessários para distinguir as figuras da naa-incidencia, imunidade e isençâo. 9, 1. Naturezajuridica do conteudo veiculado no art. 116, 11, do COdigo Tributario Municipal de Sinop. 10. De1iniço de "loteamento" e sua inexisténcia nas areas "R". 11. Nâo-incidéncia do IPTU no caso concreto. 12. A indevida inscriçâo do débito fiscal em divida ativa. 13. Certidao negativa de debitos: sua funço e requisitos de exigibilidade Tributaçao e o line exercfcio profissional: vedaço as sançoes politicas A exigéncia de certidôes negativas de débitos tributários em face do principio do devido processo legal. 14. Cabimento de mandado de segurança na hipotese de restriçao a direitos da Consuiente. III. Das Respostas aos Quesitos. I. Pa Consulta COLONIZADORA SINOP S/A, por meio de seus ilustres advogados, submete a minha análise problema juridico-tributário relativo aos critérios para incidencia do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU. A Consulente esciarece ser proprietãria de terras situadas dentro dos limites territoriais do MunicIpio de Sinop, as quais nao possuem caracteristicas quo as qualifiquem como urbanas. Essas areas são denominadas "R" (R-31, R-31/A, R-31/B, R-32, R-33, R-34, R-36, R-37, R-38 e R-39), consistindo em grandes espaços reservados as flituras expansoes urbanas. Localizam-se no perimetro urbano do MunicIpio do Sinop, mas säo regiocs não urbanizadas, desprovidas do qualquer infra-estrutura urbana e destinando-se a exploracão

2 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emdrito e Titular de Direito Tributário da PUG/SF e do USP agropastoril. Nao configuram, portanto, areas urbanas, mas terras que, gradativamente, serao loteadas e colocadas no mercado para atender a expansäo urbana no Municipio de Sinop. Diante disso, tendo em vista as disposiçoes da legisiaço em vigor, o Municipio de Sinop jamais exigiu o IPTU relativo as areas "R", de propriedade da Consulente. No ano de 2003, porém, foi editada a Lei Complementar Municipal n 13/2003, acrescentando o parágrafo ánico ao art. 116 do COdigo Tributário Municipal, prescrevendo que "ficam excluidos da isençäo do pagainento do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, Os imóveis denominados R-31/A, R-31, R-32, R-33, R-34, R-36, R-37, R-38 e R-39". Assim, a partir do ano de 2004 o Fisco Municipal passou a exigir o IPTU em relaçao as citadas areas. As autoridades administrativas do Municipio de Sinop passaram a constituir o crédito do IPTU, tendo efetuado os lançarnentos tributários e as respectivas notificaçoes referentes ao ano tie 2004 e seguintes. Por discordar de tais exigências, a Consulente apresentou impugnaçoes administrativas, dando inicio a processos administrativos voltados ao controle de legalidade dos atos exarados. Proferidas as decisoes de primeiro grau, a Consulente interpôs recursos voluntários para serem apreciados, em segunda instãncia, pela Camara Julgadora de Sinop. Embora não tenham sido proferidas as decisoes de segunda instâneia, inocorrendo, portanto, o término dos processos administrativos, os débitos de IPTU foram inscritos em divida ativa. Por esse motivo, a Consulente valeu-se do Poder Judiciário, ingressando corn açoes declaratórias de inexigibilidade de crédito tributârio cumuladas corn anulatorias de lançamento tributário, pleiteando o reconhecimento da impossibilidade juridica de o Municipio de Sinop exigir o IPTU pela propriedade das areas "R" e, por conseguinte, anulando-se os Iançamentos tributários efetuados em relaçao a essas terras, bern corno as respectivas inscriçoes em divida ativa. 2

3 Paulo de Burros Carvaiho Professor Eme'rito e Titular de DIreito Tributario da PUC/SP e da (ISP Relatados Os fatos e tendo feito chegar as miithas maos as peças processuais concernentes ao tema, a Consulente requer a elaboraçao de parecer juridico, apresentando cinco quesitos para os quais solicita que me manifeste de maneira clara e objetiva, a luz do direito positivc vigente. Ei-los: 1. Rode o Municipio de Sinop/MT cobrar JPTU sabre essas I reas, utilizando-se do critérlo de localizaçdo do imovel e par entender que eles fazem parte de urn projeto de loteamento ja aprovado, mesino que refer/c/as areas ainda ndo estejam subdividas em lotes individuals? 2. Existindo duas açôes c/v/s dec/aratórias de inexigib il/dade de crédito tributario propostas contra o Municipio de Sinop, pode ele negar-se a fornecer certiddo negativa de débitos municipais, on certidao positiva corn efeito de negativa? 3. No caso de o Municipio negar-se a fornecer a certidão de débitos tributários, pode esta ser exigida par meio de mandado de segurança? 4. Possuindo a Cons ulente outras areas c/c terras dentro do perirnetro urbano do Municipio de Sinop e aptas a serem loteadas, corn as tributos municipais devidarnente quitados, pode o Municipio c/c Sinop negar-se a aprovar loteamentos sabre elas, em razäo da discussdo do débito sobre as dreas denominadas "R"? 5. Estando os débitos de tributos sabre as areas "R" sendo discutidos em açöes judic/ais, pode a Municipio de Sinop negar-se a aprovar loteamentos sabre essas areas?

4 Paulo de Barros Carvalho Professor Eme'rito e Titular de Direito Tributário cia PUC/SP e cia USP II. Do Parecer 1. Algumas ponderaçoes sobre o metodo adotado Antes de ingressar, propriarnente, no assunto posto aos meus cuidados, entendo que seriam oportunas algumas palavras sobre a rnetodologia do parecer, isto é, de que modo e por quais caniinhos pretendo aproximar-me do objeto, para que seja possivel articular suas complexidades, refletir sobre elas e poder, ao fim, construir conclusöes consistentes e que venham a elucidar a Consulente e quem mais tenha acesso ao escrito. Dc fato, todo trabalho corn aspiraçoes mais sërias ha de ter seu método, assim entendido o conjunto de técnicas utilizadas pelo analista para demarcar o objeto, colocando-o como foco ternático para, em seguida, ingressar no seu conteudo. Ainda que essa matéria encontre desdobramento no item subsequente, parece oportuno dizer duas palavras sobre o itinerário do pensamento, no sentido de abrir caminho para que o leitor possa percorré-lo corn desenvoltura, consciente do piano esboçado pelo autor. A inforrnaçao, que é de grande utilidade ate para ensejar a iterativa conferencia do rigor expositivo, rendendo espaço a observaçoes criticas, volta-se, fimdamentaimente, para esciarecer o trajeto que vai ser trilhado, facilitando, sobremaneira, o entendimento das proposicoes apresentadas. Sendo o IPTU o polo de nossas atençoes, sera preciso examináio em vários rnomentos do processo de positivaçao, começando pelas regras situadas no altiplano constitucional, abrangendo a competéncia para sua instituição e requisitos impostos pelo constituinte, seguindo em direçao as normas que disciplinam a conduta do contribuinte, representadas peia regra-rnatriz de incidéncia tributária. Nesse percurso, assumem grande reievãncia as normas gerais de direito tributário, veiculadas por leis complementares editadas pela União, de caráter nacional. Trata-se de diploma normativo que subordina as leis ordinarias dos entes

5 Paulo de Barros Carvaiho Professor Eme'rjto e Titular tie Direito Tributthrio do P(JC/SP e do USP federal e rnunicipais, de!irnitando os ârnbitos de cornpetência de cada qua!, a firn de evitar conflitos entre essas pessoas politicas. 0 passo seguinte consistirá em, fazendo uso da legislaçao nacional em vigor, co!ocar em foco os caracteres imprescindiveis para a identificaçao de um imove! urbano. Corn suporte nesses dados, estaremos habilitados a tecer conclusoes sobre a natureza das areas de propriedade da Consulente. Faço inserir no presente estudo, tambem, apreciacoes sobre "nao-incidência", "imunidade" e "isençào", demonstrando as distinçoes entre essas figuras, servindo como premissa para o posterior exame da compatibi!idade entre a prescriçâo veiculada no art. 116, II e paragrafo ünico do Código Tributário Municipal de Sinop e a legis!açao nacional em vigor. Ernpreenderei, assirn, análise acerca da juridicidade do parágrafo Unico do art. 116 COdigo Tributário Municipal de Sinop, introduzido pela Lei Complernentar Municipal n 13/2003, cotejando-o corn as demais prescricoes legais e constitucionais constantes do ordenarnento brasileiro. Tecidas as conclusoes a respeito da natureza juridica das denorninadas areas "R", partirernos para a análise de suas consequéncias no ârnbito do direito. Desse modo, e tornando como supedâneo teórico os principios constitucionais que regern a tributaçäo, ingressarernos no exarne das posturas administrativas concernentes ao fornecimento de certidào negativa de débitos rnunicipais on certidâo positiva corn efeito de negativa, bem como a aprovaçâo de loteamentos nas areas de propriedade da Consu!ente. Acredito que, perfazendo esse itinerãrio, ftindado nas prescriçoes veiculadas pelo Texto Major e na normatizaçâo infraconstitucional, terei atingido o cerne do problema, proporcionando a Consulta resposta clara e objetiva, corn suporte nos preceitos do direito positivo vigente.

6 Paulo de Barros Carvallio Professor Emérito e Titular de Direito Tributário da PUC/SP e da USP 2. 0 priucipio da hierarquia coma autêntico axioma dos sistemas normativos Chega a ser urn contra-sentido falar em sisternas de normas scm organização hierarguica. Se o valor integra a própria raiz do dever-ser e se urn de seus predicados sintáticos é a gradaçao dos preceitos em escala de hierarquia, o deôntico vern desde logo marcado pela presença indispensável dessa cadeia de vinculos de subordinaçao. E a critério de pertinéncia de u'a norma a dado sistema reside na contingéncia de que as multiplas unidades busquem seu flinclamento de validade em outras que Ihes sejarn superiores. Essa linha de relacionamento vertical corta todo o conjunto, delineando o percurso das regras terminais, que se aproximam das condutas mesmas reguladas polo direito, ate chegar as normas de superior importância, situadas no patamar da Constituiçao, e prosseguindo, numa derradeira associação, para encontrar a norma hipotética fundamental, pressuposto gnosiologico do conhecimento juridico, como imaginou Kelsen. Nesse trajeto, contado de preceito a preceito, configura-se a unidade da ordem juridica, pois todas as mensagens preseritivas hão de convergir para urn Unico ponto. TJnidade que pode conviver tanto corn a unicidade corno corn a pluricidade. 0 sistema brasileiro é uno e Unico, isto é, tern unidade e unicidade. E preciso enfatizar que a quebra de qualquer do de ligaçao nas relaçoes de subordinaçäo entre as regras do sistema rompe a sequéncia da causalidade juridica, abrindo brechas que comprometem a funcionarnento do conjunto, inibindo-ihe a eficácia. Ora, se assirn ë, a hierarquia assume proporcoes decisivas para a operacionalidade da ordem juridica total, motivo por que opera como fator de conexâo entre as várias entidades do sistema. Para além disso, a posicao de cada norma nos diversos patarnares do direito posto é uma funçao da hierarquia da fonte que a produziu. Se a prescriçao adveio de emenda ao Texto Supremo, alojar-se-á no mais alto escalao 61

7 Paulo de Ilarros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Direito Tributario cia P UC/SP e da USP hierãrquico. Agora, se foi introduzida por decreto do Presidente da RepUblica, ficará acima das instruçoes normativas, porém abaixo das leis ordinárias. Eis o ]ago de subordinaçao traçando a verticalidade do ordenamento posto e oferecendo critério seguro para a arrumaçao sintática das muitas entidades do sistema. A pergunta que se faz, no mornento da anáiise de urna proposiçao prescritiva qualquer, é sempre esta: qual o velculo que a introduziu na ordem positiva? Apenas depois de resolvido esse problema de natureza formal e conhecida a posiçao da norma no contexto geral I que passamos a considerar seus aspectos logico-semânticos, tendo em vista a construção de sentido que chamamos de tarefa interpretativa. A interpretação da regra de direito passa a ser urn poster/us corn relaçao a esse esforço inicial de identificaçao do nivel que a norma ocupa no escalao hierárquico do conjunto. Creio nào ser preciso dizer mais nada sobre a transcendente importância da hierarquia para o sistema do direito, o qual se move sempre para preservá-la, uma vez que seu desaparecimento desfaz sua consisténcia orgãnica, provocando equiparaçâo inaceitável entre seus componentes, que toma impossivel a decisào a propósito de que norma deva prevalecer entre duas que apresentem o mesmo conteüdo, mas sejam expedidas corn os modais deônticos opostarnente invertidos. A hierarquia, enfim, é um valor carissimo ac, direito, o qua] scm cia nab sobrevive, punindo, severamente, as iniciativas dos que a ignorem. Vale repisar que inexiste unidade normativa, no sistema, scm ocupar urn dos muitos topicos na complexa arquitetura sintática da ordern posta. Dal porque a observância da gradaçäo hierárquica venha a ser pressuposto do funcionamento do sistema, como e condiçao também indeclinável da própria atividade cognoscente das mensagens prescritivas. Caso nab haja referenda ao diploma introdutor, que qualifica o nivel de juridicidade das normas por dc introduzidas, como reconhecer urn dispositivo constitucional? Dc que modo outorgar a irnportância, muitas vezes de cunho naciona!, que a lei compiementar merece? De ver está que a hierarquia, 7

8 Paulo tie Barros Carvalbo Professor Emér Ito e Titular de Direito Tributário da PUC/SP e c/a USP vista como condiçao cognoscitiva, toma-se igualmente condiçao de aplicaçao do direito vigente, o que nos força identificar ucla a força propulsora da operatividade da ordem juridico-prescritiva. Refletindo sobre tais aspectos é que vejo in hierarquia no apenas urn principio on mesmo urn sobreprincipio, mas urn verdadeiro axioma do sistema normativo. E exatamente por esse prisma que torno a desconsideraçao dos liames do subordinaçao hierárquica como o mais grave atentado quo pode sofrer uma ordern juridico-positiva, residindo na instituição das nulidades e das anulabilidades, as providéncias imediatas corn que o direito responde a essa violaçao do seu postulado fundamental sistema coustitucional brasikiro e a rigida diseriminaçao das competências tribntarias Sistema juridico 6 expressào ambigua que, em alguns contextos, pode provocar a falácia do equlvoco. Corn esse norne encontrarnos designados tanto o sistema da Ciência do Direito quanto o do direito positivo (ordenamento), instaurando-se certa instabilidade sernântica quo prejudica a fluência do discurso, de tal rnodo quo, mesmo nas circunstancias de inocorréncia do erro logico, a compreensão do texto ficará comprornetida, perdendo o meihor teor de sua consistência. Ha duvidas no que concerne a amplitude significativa da locuçäo, pois näo faltam os que negarn a possibilidade do o direito positivo apresentar-se como sistema, configurando aquele caos do sensaçöes a sec ordenado pelas categorias do pensamento, a quo aludiu Kant. A Ciência do Direito, sirn, organizando descritivarnente o material coihido do direito positivo, atingiria o nivel de sistema. Ta! nào 6, contudo, nosso entendimento. Enquanto conjunto de enunciados prescritivos que Sc projetarn sobre a região material das condutas interpessoais, o direito posto ha do tot urn minimo do racionalidade para set

9 Paulo de Burros Carvaiho Professor &ne'rito e Titular de Direito Tributario da PUC/SP e da USP compreendido pelos sujeitos destinatários, cireunstância que Ihe garante, desde logo, a condiçao de sistema. A questäo é relevante, mas, antes de tudo, importa saber o que 6 sistema e quais as proporçoes de conteilido que devemos atribuir a esse termo. Ja recordara Alf Ross que "la mayor parte de las palabras son ainbiguas, y que todas las palabras son vagas, esto es, que sit cainpo de referenda es indefinido, pues cons/ste en ten nácleo o zona central y ten nebuloso circulo exterior de incertiduinbre "i. Dentro dessa plurivocidade haverá sempre urna acepção de base e outra (on outras) que podemos charnar de contextual (on contextuais). Surpreendido no seu significado de base, o sistema aparece corno o objeto formado de porçoes que se vincularn debaixo de urn principio unitário on corno a composição de partes orientadas por urn vetor comurn. Onde houver urn conjunto de elementos relacionados entre si e aglutinados perante urna referencia determinada, teremos a noçâo fundamental de sistema. Atendo-nos a rnencionada significaçao de base, 6 possivel ver a ordernjuridica brasileira corno urn sistema de normas, concebido pelo hornern para rnotivar e alterar a conduta no seio da sociedade. As normas juridicas forrnam urn sistema, na medida em que se relacionam de várias maneiras, segundo determinado principio unificador. Esse sistema apresenta-se cornposto por subsistemas que se entrecruzarn em mültiplas direçoes, mas que se aflinilam na busca de seu firndarnento Ultimo de validade semântica que 6 a Constituição. Esta, por sua vez, constitui tambérn urn subsisterna, o mais irnportante, que paira, sobranceiro, sobre todos os dernais, em virtude de sua privilegiada posiçao hierarquica, ocupando o tópico superior do ordenamento e hospedando as diretrizes substanciais que regent a totalidade do sistema juridico nacional. Sobre ci derechoy lajuslicia, Buenos Aires: Eudeba, 1963, p. 130.

10 Paulo de Barros Carvalho Professor Emérito e Titular de Direito Tributário do PUC/SP e do USP Cabe registrar que o texto da Constituiçao é o espaço, por exceléncia, das linhas gerais que informam a organizaçäo do Estado. A ordem juridica apresenta normas dispostas numa estrutura hierarquizada, regida pela ffindamentaçao on derivaçao, que se opera tanto no aspecto material quanto no formal on processual, o que Ihe imprime possibilidade dinâmica, regulando, ele proprio, sua criaçäo e seus modos de transformaçao. Examinando o sistema de baixo para cima, cada unidade normativa encontra-se firndada, material e formalmente, em normas superiores. Invertendo-se o prisma de observaçao, verifica-se que das regras superiores derivam, material e formalmente, regras de menor hierarquia. A Carta Magna exerce esse papel fundamental na dinâmica do sistema, pois nela estâo traçadas as caracteristicas dominantes das várias instituiçoes que a legislaçao comum posteriormente desenvolvera. Entre os assuntos tratados pelo Texto Major está o da competéncia legislativa tributária. Uma vez cristalizada a limitação do poder legiferante, pelo seu legitimo agente (o constituinte), a matthria se dá por pronta e acabada, devendo o legislador infraconstitucional regulá-la nos exatos termos constitucionalmente prescritos. Tratando-se de atribuiçäo de competéncia, estao envolvidas näo apenas autorizaçoes, mas também limitaçoes, não podendo a pessoa competente ultrapassar as fronteiras de sua atuaçâo, demarcadas na Carta Suprema. Como ja se manifestava Geraldo Ataliba2, "o sistema constitucional brasileiro é o mais rigido de quantos se conhece, alem de complexo e extenso. Em matéria tributária tudo foi feito pelo constituinte, que afeicoou integralmente o sistema, entregando-o pronto e acabado ao legislador ordincirio, a quem cabe somente obedecê-lo, em nada podendo contribuir para plasma-b ". Temos no Brasil, portanto, minuciosa discriminaçao das competéncias tributárias, em que é relacionado, de forma pormenorizada, o campo tributavel atribuldo a cada pessoa polftica. 2 Sistema constitucional tributário brasileiro, Säo Paulo: Revista dos Tribunals, 1968, p

11 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Direito Tributário da PUC/SP e da USP 4. Normas gerais de direito tributärio: mecanismos de ajuste pie asseguram o funcionamento do sistenia A despeito de complexo, nosso ordenarnento tributário tern sua racionalidade, de tal sorte que os destinatários, se desejarem, nao ficarao perdidos, entregues a prática de construçoes de sentido desenvolvidas Iivrernente, cada qual ernitindo interpretaçoes taihadas por seu exciusivo rnodo de cornpreensao e orientadas por sua particular ideo!ogia. 0 direito posto fixa valores, impöe direcionarnento a regulaçao das condutas, empregando sernpre os modais deônticos obrigatorio (Op), proibido (Vp) e permitido (Pp), mas sofreando os arroubos intelectivos do receptor das mensagens, mediante vetores expressos ou irnplicitos, aptos para condicionarern o raciocinio exegëtico e conterern a progressao de estimativas individuais dentro de padroes axio!ógicos garantidores de uniformidade, harrnonia e unidade no grandefactum comunicativo que é o direito. 0 delicado relacionarnento entre a Uniao, os Estados-membros, os Municipios e o Distrito Federal, pessoas poilticas portadoras de autonomia, dá-se pela distribuiçao rigida das competéncias impositivas, estabelecidas ern faixas exciusivas, pe!a técnica tabular, vale dizer, enumerando-se imposto por imposto, corn suas especificidades. Para as taxas e contribuiçoes, por sua vez, ha parâmetros seguros que eliminarn, quase por completo, a possibi!idade de entrechoques juridicos de pretensäo tributante. Nao obstante essa pormenorizada distribuiçao das cornpetências tributárias entre as pessoas po!iticas, ha campos da incidencia tributária que ensejam duvidas sobre o ente constitucionalmente autorizado a exigir tributos corn relaçao a determinados fatos. Por esse motivo, preocupado em rnanter o esquema federativo e a autonornia dos MunicIpios, o constituinte atribuiu a lei cornplernentar, corn sua natureza ontologico-formal, a incumbéncia de servir de veiculo introdutor de normas destinadas a prevenir conflitos e, consequentemente, invasoes de competéncia (art. 146, I, da Carta Magna). Cabe a esse diploma

12 Paulo de Barros Carvalho Professor Emérito e Titular de Direito Tributarjo da PUC/SP e da USP normativo dispor sobre matéria que a Constituiçao expressarnente indica, mas requerendo sempre a adoçào de procedimento compositivo mais rigoroso (rnaioria absoluta nas duas Casas do Congresso). A legislaçao complementar eumpre assirn, em termos tributarios, relevante papel de mecanismo de ajuste, calibrando a produçao legislativa ordinária em sintonia corn os mandarnentos supremos da ConstituiçAo da RepUblica. 0 conteudo de tais consideraçoes força-nos a concluir que, se atinarmos a significaçao axiológica dos grandes princfpios constitucionais, se observarmos os limites objetivos que a Constituiçäo estabelece e se nos ativernios ao dinarnismo da legislaçao complementar, exercitando as firnçoes que ihe são próprias, poderemos compreender, adequadarnente, os cornandos tributarios, atribuindo-ihes o conteudo, sentido e alcance que a racionalidade do sistema irnpoe. Tudo, entretanto, no pressuposto de que se observe, corn o máxirno rigor, corn toda a radicalizaçao e corn absoluta intransigéncia, o axioma fundamental da hierarquia, juntarnente corn o principio da reserva legal, considerado corno aquele segundo o qua] os conteudos deônticos devern ser introduzidos no ordenamento juridico mediante o vejculo normativo eleito pela regra competencial. Sern observaçao a tais peculiaridades o sistema se dissolve, transformando-se nurn amontoado de proposicoes prescritivas, sern organização sintãtica e sem critério que nos possa orientar para estabelecer a multiplicidade intensiva e extensiva das norrnas juridicas nos vários patarnares do direito posto. Posso resumir para dizer que o constituinte elegeu a legislaçao complementar corno o veiculo apto a pormenorizar, de forma cuidadosa, as várias outorgas de competência atribuidas as pessoas politicas, cornpatibilizando os interesses locais, regionais e federais, debaixo de disciplina unitãria, verdadeiro corpo de regras de ârnbito nacional, sempre que os elevados valores, plasmados no Texto Supremo, estiverem em jogo. A regra é a franca utilização das competéncias - 12

13 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Direito Tributario c/a PUC/SP e da USP constitucionais pelas entidades politicas portadoras de autonornia. Quando, porërn, qualquer daquelas diretrizes da Lei Major estiver na iminéncia de ser violada, pelo exercicio regular da atividade legiferante das pessoas politicas, podendo configurarse urn conflito juridico no campo das produçoes normativas, ingressa a lei complementar colocando no ordenamento "normas gerais de direito tributãrio", atuando na regulaçao das IirnitaçOes constitucionais ac, poder de tributar e regendo matérias que, a juizo do constituinte, parecem suscitar major vigilância, merecendo cuidados especiais. A evidéncia, a lei complementar de que falamos, referida no art. 146 da ConstituiçAo da Repñblica, é aquela editada pelo Poder Legislativo Federal. Nada impede que as ConstituiçOes Estaduais e as Leis Orgânicas dos MunicIpios e do Distrito Federal confiram as leis complementares estaduais, distritais e rnunicipais a reserva para disciplinar certas matérias. Todavia, a despeito da denominaçao "lei complementar", esses diplomas normativos produzem efeitos täo-somente dentro dos limites territoriais da pessoa politica que os editou. Nâo se prestam, portanto, para disciplinar assunto de relevo nacional, como é o caso da delimitaçào das hipóteses tributárias, dispondo sobre conflitos de competéncia. Somente as leis complementares editadas pela Uniào possuem caráter nacional, obrigando a todos os entes trjbutantes (UniAo, Estados, Distrito Federal e Municfpios), servindo como mecanismos que asseguram o flincionamento do sistemajuridico bras ileiro. 5. A regra-matriz de incidência tributária Norma juridica, em acepçâo estrita, é a expressâo minima e irredutivel (corn o perdao do pleonasmo) de manifestaçao do deôntico, corn o sentjdo completo. Isso porque os comandos juridicos, para serem compreendidos no contexto de uma comunicaçâo bem-sucedida, devem revestir urn quantum de 13

14 Paulo dc Barros Carvaiho Professor Emérjto e Titular de Dire/to Tributário c/a PUC/SP e c/a USP estrutura formal. Certarnente ninguém entenderia urna ordern, em todo seu alcance, apenas corn a indicaçao, por exernplo, da conduta desejada: "pague a quantia de x reais". Adviriarn, desde logo, algumas perguntas e, no segrnento das respectivas respostas, chegarfarnos a formula que tern o condao de oferecer o sentido completo da mensagern, isto é, a identificaçao da pessoa titular do direito, do sujeito obrigado e, ainda, corno, quando, onde e por que deve faze-b. Sornente então estarlarnos diante daquela unidade de sentido que as prescriçoes juridicas necessitarn para serern adequadamente curnpridas. Em sirnbolisrno iogico ë representada pela forrnula D[F *(S'RS")], que interpreto: c/eve ser que, c/ado o fato F, entào se instale a relaçdojuridica R, entre os sujeitos S' es". Diante do principio da homogeneidade sintática das regras do direito positivo, não pode ser outra a conclusao senao aquela segundo a qual as normas juridicas tributãrias ostentam a mesrna estrutura forrnal de todas as entidades do conjunto, diferenciando-se apenas nas instâncias sernântica e pragniática. Caracterizarn-se por incidir ern determinada região do social, rnarcada por acontecirnentos econornicamente apreciãveis que são atrelados a condutas obrigatorias da parte dos adrninistrados, e consistentes em prestacoes pecuniárias em favor do Estado-Adrninistraçäo. Todavia, se o esquerna iogico on sintãtico permanece estável ern toda a extensão do sisterna, outro tanto não ocorre no piano semântico. Convérn assina!ar que, no dorninio das charnadas "normas tributárias", nern todas as unidades dizem, propriarnente, corn o fenômeno da percussão impositiva. Vãrias estipulam diretrizes gerais on fixam providéncias administrativas para imprirnir operatividade a tal pretensão. São poucas, individua!izadas e especia!issirnas as definidoras da incidéncia tributária, conotando eventos de possivel ocorréncia e prescrevendo os elementos da obrigaçao de pagar. Para uma aproxirnação mais breve, como expediente didático, pode-se ate afirmar que existe sornente urna para cada figura tributãria, acornpanhada por numerosas 14

15 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Dire/to Tributário da PUC/SP e do (ISP regras de caráter frmncional. E firniado nessa base empirica que passo a designar "norma tributária em sentido estrito" âquela que assinala o nucleo do inipacto jurfdico da exação. E esta, exatarnente por instituir o ãmbito de incidéncia do tributo, e tambérn denominada "norma-padrao" on "regra-matriz de incidéncia tributaria". A construção da regra-matriz de incidéncia, assim como de qualquer norma juridica, e obra do intérprete, a partir dos estimulos sensoriais do texto legislado. Sua hipotese prevé fato de conteüdo econômico, enquanto o consequente estatui vinculo obrigacional entre o Estado, on quem ihe faça as vezes, na condiçâo de sujeito ativo, e urna pessoa fisica ou juridica, particular ou püblica, como sujeito passivo, de tal sorte que o primeiro ficarã investido do direito subjetivo pñblico de exigir, do segundo, o pagamento de determinada quantia em dinheiro. Em contrapartida, o sujeito passivo será cometido do dever juridico de prestar aquele objeto. Essa meditaçâo autoriza-nos a declarar que, para obter-se a formula abstrata da regra-matriz de incidéncia, é mister isolar as proposicoes em si, como formas de estruturas sintáticas; suspender o vector semântico da norma para as situaçoes objetivas, constituldas por eventos do mundo e por condutas; bern como desconsiderar os atos psicológicos de querer e de pensar a norma. Efetuadas as devidas abstraçoes logicas, identificaremos, no descritor da norma, um critério material (comportamento de uma pessoa, representado por verbo pessoal e de predicaçao incompleta, seguido pelo complemento), condicionado no tempo (critério temporal) e no espaço (critërio espacial). Já na consequéncia, observaremos um critério pessoal (sujeito ativo e sujeito passivo) e um critério quantitativo (base de cálculo e aliquota). A conjunçào desses dados referenciais oferece-nos a possibilidade de exibir, na sua plenitude, o nücleo logico estrutural da proposicao normativa: D{[Cm(v.c).Ce.CtJ->[Cp(Sa.Sp).Cq(bc.al)J} Explicando os simbolos dessa linguagem formal, teremos: "D" e o dever-ser neutro, interproposicional, que, outorgando validade a norma juridica, 15

16 Paulo de Burros Carvaiho Professor Etnérito e Titular de Direito Tributário da PUC/SP e da USP incide sobre o conectivo implicacional para juridicizar o vinculo entre a hipotese e a consequência. "[Cm(v.c).Ce.Ct]" é a hipótese normativa, em que "Cm" é o critério material da hipotese, nñcleo da descriçao fáctica; "v" e o verbo, sempre pessoal e de predicação incompleta; "c" é o complemento do verbo; "Ce" ë o critério espacial; "Ct", o critério temporal; e "." e o conectivo conjuntor. "-*" e o simbolo do conectivo condicional, interproposicional; e "[Cp(Sa.Sp).Cq(bc.al')J" e o consequente normativo, onde "Cp" é o critério pessoal; "Sa" é o sujeito ativo da obrigaçao; "Sp" e o sujeito passivo; "bc" é a base de cálculo; e "al" e a aliquota arqnétipo constitucional das regras-matrizes do IPTU e do ITR Nos termos do art. 156, I, da ConstituiçAo da Repüblica, compete aos Municipios instituir imposto sobre "propriedade territorial e rural urbana". De outro lado, prescreve o art. 153, VI, da Carta Magna que a Uniao é competente pan instituir imposto sobre "propriedade territorial rural". Preenchendo o arranjo sintático da regra-matriz de incidéncia tributaria corn a linguagem do direito positivo, saturando as variáveis logicas com o conteudo semântico constitucionalmente previsto, podemos compreender os limites da atuaçao de cada uma dessas pessoas poilticas Ambito competencial da Uniäo: arquétipo da regra-matriz do ITR Nâo obstante a Constituiçao autorize a Uniâo a tributar a "propriedade territorial rural", o Código Tributário Nacional, no art. 29, e a Lei no 9.393/96, em seu art. 1, consideram o fato juridico tributário desse imposto "a propriedade, o dominio ütil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do MunicIpio ".

17 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Direigo Tributário da PUC/SI-' e do USP Salta aos olhos, de pronto, a düvida que a leitura dos textos sugere: se a Constituiçdo alude apenas a "propriedade" do imóvel rural, como pode a norma de inferior hierarquia (CTN), bern como a lei ordinária fazerem nienção "a propriedade, ao dominio ütil on a posse"? Esses Diplomas nao estariam extrapassando os limites instituldos constitucionalmente? Estou convicto de que nao. 0 dominio Util e a posse são atributos intrinsecos a urn direito major, que é o direito de propriedade. Dessa maneira, as normas infraconstitucionais não estariarn ampliando a previsäo da Lei Fundamental, mas tao so desdobrando a relaçao juridica "propriedade" em outras duas que, em principio, nela estão integradas. Digamos que ambas contribuem para a formaçao da "situação juridica" propriedade, entendendo aqui essa expressão como o plexo do relaçoes que tern, num Unico sujeito, pontos de referenda. Seria absurdo referir-se ao impacto jurfdico da norma sobre o imôvel rural, como bern corporeo, na sua materialidade constitutiva. 0 direito não incide sobre coisas, sobre objetos, como não incide, tambërn, sobre os seres humanos isoladamente considerados. A incidéncia se dá, invariavelmente, na alteridade quo lhe e propria, sobre relaçoes entre sujeitos, levando em conta bens, móveis ou irnóveis, corpóreos on incorporeos, thngiveis ou inthngiveis etc. Nao significa reconhecer, entretanto, que o autor da regra deva preocupar-se mais corn o sujeito do que corn o objeto. Casos ha, corno o do JIR, em que o legislador se demora, corn insisténcia, no bern "gravado", mesrno ao pressupor a relaçao do direito real de propriedade, que se estabelece entre o titular do dorninio e todos os demais, isto é, a totalidade dos individuos da sociedade menos a pessoa do proprietário. A tendência, no que diz respeito a tributos que "onerem" bens, conhecida de longa data pelos estudiosos do fenômeno tributário, W levou juristas famosos a distinguirem os impostos em reais e pessoais, classificaçao sob alguns aspectos adequada para estabelecer diferenças entre situaçoes em que o legislador valoriza os dados pessoais do sujeito-proprietãrio, 17

18 Paulo de Burros Carvaiho Professor Emerito e Titular de Direito Tributarjo do PUC/SP e do USP daque!'outras em que o interesse converge para o objeto, foco da atençào dos sujeitos postos em relaçao. Sucede que grande parte da elaboraçao legislativa do imposto de que tratamos se volta para especificaçoes do hem imovel em torno do qual se instala a relaçao juridica, o que autoriza a ilaçao de que o legislador pouco se ateve ao titular do direito subjetivo, preferindo estabelecer gradaçoes regulatorias em ftmnçao do objeto. Para a hipotese do ITR, como ja foi salientado, encontraremos "ser proprietário", "ter o dominio Util" on "ter a posse de bern imovel", desde que situado fora da area urbana do municipio. Na tradiçao do estilo legislativo brasileiro, quando regu!a impostos sobre o patrimônio irnobiliário, o critério temporal é ø primeiro dia do ano (10 de janeiro), conforme dispoe o art. 10, da Lei no 9.393/96. Nab deixemos de lado a circunstância de que o critério pessoal é sempre integrante da relaçao juridica instituida no consequente da regra-matriz do tributo, se bern que em todos os casos, numa fase pre-legislativa, o editor da norma o extrai dos elementos colhidos na figura tipica que escolhe como antecedente normativo. Para o ITR, seth sujeito passivo a pessoa, fisica ou juridica, que tenha praticado a açäo prevista no critërio material da hipotese: a relação de propriedade, de dominio ou de posse de imovel rural. 0 mesmo raciocinio e válido para o critërio quantitativo: o valor do imposto a pagar será o resultado da conjunçao de uma aliquota, definida em lei, corn a base de cálculo, mensuradora necessária da conduta inserta no critério material da hipotese. Decorre dessa analise a inferêneia decisiva, mediante a qual tanto a escolha do sujeito passivo, quanto da base de cálculo, nos remetem, novamente, a indagaçoes sobre a materialidade do evento coihido na hipotese: o

19 Paulo de Barros Carvaiflo Professor Emérito e Titular de Direito Tributario da PUC/SP e da USP bern imovel e as relaçoes juridicas legais, reais on contratuais, de natureza patrimonial e possessória, estabelecidas sobre o objeto. De forma sintética, podemos indicar os seguintes elenientos da regra-matriz do JTR: Hipotese: critério material: ser proprietário, ter o dorninio Util on ter a posse de bern imovel; critério espacial: zona rural do território brasileiro; critério temporal: 1 de janeiro de cada ano. Conseguência: critério pessoal: sujeito ativo: Uniao; sujeito passivo: quem for proprietário, tiver o dorninio átil ou a posse do imovel rural; critério quantitativo: base de cálculo: valor da terra nua tributável; ailguota: varia de 0,03% a 20%, sendo determinada em fiinçäo da produtividade do imovel, medida pelo grau de utilização e sua area total. Quero advertir que o esquema da regra-matriz de incidéncia tributária ë uma formula simplificadora, reduzindo, drasticamente, as dificuldades do feixe de enunciados constituidores da figura impositiva. Obviamente, näo esgota as especulaçoes que a leitura do texto suscita, porquanto o legislador lida corn mñltiplos dados da experiéncia, promovendo rnutaçoes que atingem o sujeito passivo, o tempo da ocorrência factual, as condiçoes de espaço, a aliquota e as formas de mensurar o nñcleo do acontecimento. Essa gama de liberdade legislativa, contudo, nao pode ultrapassar os limites logicos que a regra-matriz comporta. Se as mutaçoes chegarem ao ponto de modificar os dados essenciais da hipótese e, indo alérn, imprimirem alteraçoes na base de calculo, estaremos, certamente, diante de violaçao a competéncia constitucionalmente traçada. 0 emprego desse esquema 19

20 Paulo de Barros Carvaiho Professor Emérito e Titular de Direito Trjbutário da PUC/SP e da USP norniativo apresenta, portanto, extrema utilidade, possibilitando o elucidamento de questoes juridicas, mediante a exibiçao das fronteiras dentro das quais o legislador e o aplicador das normas devem manter-se para nào ofender o texto constitucional DellmitaçAo da competência tributária dos Municipios: a rcgra-matriz do IPTU De modo semeihante ao anunciado do tópico precedente, ha aparente conflito entre o Texto da ConstituiçAo e a legislaçao infraconstitucional. Enquanto o primeiro confere aos MunicIpios competéncia para instituir imposto sobre a "propriedade predial e territorial urbana ", o COdigo Tributário Nacional, no art. 32, elege como "fato gerador" "a propriedade, o dornmnio ütil ou a posse de bern irnóvel ". As consideraçoes efetuadas em relaçao ao critério material do ITR são perfeitamente aplicáveis ao IPTU, devendo o dominio ütil e a posse ser compreendidos como decorrências do exercicio do direito de propriedade. Tanto no IPTU como no ITR, o critério material da regramatriz e representado pelos verbos "ser" e "ter ", acompanhados dos complementos propriedade, doininio átil ou posse de bern imovel. Todavia, para diferença-los o legislador constitucional reduziu o campo significativo do vocábulo "irnóvel ", agregando-ihe o adjunto adnominal "urbano ", no caso do IPTU, e "rural", na hipótese do ITR. Em vista disso, serão contribuintes do imposto municipal apenas os sujeitos que sejam proprietários, tenham o dominio ütil on a posse de imovel urbano, no exato instante indicado pela lei do MunicIpio. Verificado o perfeito enquadramento em tal hipotese, surge o liame segundo o qual aquele sujeito deve recolher o tributo a municipalidade, calculado mediante aplicaçao de certa aliquota, indicada na respectiva lei, ao valor venal do imóvel.

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