ANÁLISE DA (DES)VINCULAÇÃO DE RECEITAS PARA A SAÚDE PÚBLICA: IMPASSES E DESAFIOS

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1 ANÁLISE DA (DES)VINCULAÇÃO DE RECEITAS PARA A SAÚDE PÚBLICA: IMPASSES E DESAFIOS Isabel Cristina Araújo Brandão 1, Márcia Santos Martiniano 2 ; Jordeana Davi Pereira 1 ; Geraldo Medeiros Júnior 1, Claudia Santos Martiniano Sousa 1 1 UEPB / Enfermagem, Rua: Sergipe, 1454, Liberdade, Campina Grande, PB. CEP: , isabrandao_ab@hotmail.com 2 UFPB / Mestrado em Educação, Rua: Manoel Alves de Oliveira, 159. Catolé. Campina Grande, PB. CEP: , msmartiniano@ibest.com.br Resumo- Com o advento da Constituição Federal de 1988 a década de 1990 é marcada pela formulação de uma nova agenda de reformas para as políticas sociais, e que resumiam as propostas de organismos internacionais a exemplo do Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) e Banco Internacional do Desenvolvimento regional (BIRD). Diante dessa realidade, o presente trabalho buscou realizar uma análise a cerca da (des)vinculação de receitas para a saúde pública no país. Para tanto, utilizou-se o estudo documental dos relatórios anuais da ANFIP (Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil). Ao longo do período, várias foram as iniciativas do governo para desvincular recursos da Seguridade Social e, assim, possibilitar o pagamento dos juros da dívida pública. Observa-se, que o governo federal privilegia a política econômica em detrimento das políticas sociais demonstrando obediência aos organismos internacionais. Sendo assim, vê-se que a viabilização de recursos para o Sistema Único de Saúde (SUS), tem sido preocupação constante de sujeitos sociais que lutam incessantemente pela garantia legal da saúde como direito universal assegurado pelo Estado. Palavras-chave: Política de Saúde; Financiamento; Vinculação de receitas. Área do Conhecimento: Ciências da Saúde Introdução Apesar do novo conceito de saúde, previsto no artigo 198 da Constituição Federal de 1988, concebendo-a como determinada pelo conjunto de políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças apontando para um novo paradigma de promoção de saúde, perdura no Brasil um modelo de assistência centrado na estrutura médico-hospitalar, que há tempos vem dando sinais de esgotamento da capacidade de resolver os problemas de saúde da população. Convém ressaltar que a Constituição Federal de 1988, no Art. 55 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), definiu que o financiamento da saúde é de origem do Orçamento da Seguridade Social (OSS) no âmbito federal, sendo destinados 30% do mesmo para a saúde; e do orçamento fiscal nas esferas estaduais e municipais. É necessário que o SUS possa alcançar um novo patamar de gastos, que seja equivalente à superação das desigualdades que existem entre as mais diversas regiões e setores do país, as quais ainda caracterizam o acesso e a utilização de serviços produzidos pelo sistema. Na trajetória do SUS muitas foram, e ainda continuam sendo, as tendências de conformação de novos padrões de financiamento para a saúde, as quais se caracterizam pela combinação entre o financiamento público, universalização do acesso e aperfeiçoamento da gestão com uma provisão autônoma estatal ou privada dos serviços (DAIN, 2007) Nessa perspectiva, o objetivo dessa pesquisa é analisar o financiamento da política de saúde a partir da Constituição Federal de 1988, no sentido de resgatar as propostas a cerca do gasto com saúde no Brasil, a partir do paradigma da universalização frente à tentativa recorrente da equipe econômica em reduzir os gastos sociais e manter as manobras para a não vinculação de recursos para a saúde. Metodologia Pesquisa realizada através de uma abordagem crítico-dialética, cujo tipo de estudo classifica-se como Estudo exploratório-descritivo. Os dados foram obtidos através dos relatórios da Fundação Anfip de Estudos de Seguridade Social no período de 2000 a

2 Resultados O conceito de SS social trazido pela CF/88 determinou a formulação de um orçamento próprio, com recursos específicos, diferenciados daqueles que são responsáveis por financiar as demais políticas do governo. Tal orçamento é formado por contribuições sociais, as quais respondem pelo financiamento exclusivo das políticas da SS. No entanto, apesar de estabelecido pela C.F/88, os recursos destinados as contribuições sociais passaram a financiar ações que não estavam previstas, pois deveriam ser financiadas com recursos fiscais. As contribuições sociais, mesmo tendo parcela significativa de seus recursos desviada para o cumprimento de fins mercadológicos, custeiam maior parte da SS, enquanto que os impostos federais, a exemplo do Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), deixaram de financiar a SS, não retornando, portanto, para as finalidades as quais foram arrecadadas. (BOSCHETTI; SALVADOR; 2006). A saúde, que compõe o tripé da SS junto com a previdência e a assistência social, não recebeu, ao longo do tempo, a devida e merecida parcela dos recursos arrecadados ao longo dos últimos anos. Isso fica evidente na representação da tabela 1, a qual apresenta os dados relativos às receitas e despesas da SS e a parcela de recursos destinados ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) no período de 2000 a TABELA 1- Participação do Fundo Nacional de Saúde em valores nominais nas Despesas da Seguridade Social de 2000 a 2008 (em R$ Bilhões) Ano Receita da SS Despesas da SS (A) FNS (B) % Saúde ,691 94,047 18,861 20, , ,413 20,443 19, , ,440 21,111 16, , ,440 24,530 16, , ,800 32,150 18, , ,506 34,517 13, , ,972 40,746 13, , ,692 45,797 13, , ,982 50,265 13,51 Fonte: ANFIP, Elaboração própria Simultaneamente à diminuição de recursos repassados ao FNS, no âmbito da SS houve um aumento nominal de recursos, evidenciando menores gastos proporcionais em saúde, que significou, entre os anos de 2000 e 2008, média de 16,06% do OSS. Dentro dessa perspectiva pode-se avaliar a composição do orçamento da Seguridade Social, que é em grande medida composta pelas contribuições sociais, as quais se destacam por não terem valores ou percentuais mínimos a serem aplicados no setor saúde. A COFINS teve ao longo dos anos, um aumento paulatino de arrecadação, saindo da casa dos 38,63 bilhões no ano 2000 e atingido a marca dos 119,34 bilhões em No que se refere ao seu repasse para a saúde, verifica-se oscilação no comportamento dos valores nominais empenhados. O repasse da Contribuição Social sobre o Lucro Liquido (CSLL) para a SS aumentou continuamente nos anos estudados. De 8,6 bilhões arrecadados no ano 2000, atingiu um valor quatro vezes superior, alcançando a casa dos 42,3 bilhões em O repasse para a saúde variou de apenas 1,6 bilhões em 2001 a 18,7 bilhões em No que se refere a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) no FNS, constatou-se que arrecadação entre os anos de 2000 e 2003 angariou respectivamente 14,3 e 22,9 bilhões, tendo uma queda de arrecadação no ano de , para 20,8 bilhões, ano esse que iniciou uma nova fase de crescimento até o ano de 2007, onde se arrecadou a cifras recorde da história da CPMF de 28,7 bilhões. O valor relativo ao ano de 2008 resulta de uma parcela correspondente, ainda, ao ultimo mês de Durante o período compreendido as receitas provenientes de impostos caíram e as contribuições sociais foram responsáveis por mais da metade do orçamento da saúde na esfera federal, chegando a representar em média 80,2% das fontes de financiamento, e dentre elas podemos destacar a CSLL e a CPMF. Durante o 1 A emenda constitucional nº 37/2002 previu que a CPMF seria cobrada até o dia 31 de dezembro de 2004, sendo que as alíquotas aplicáveis seriam de 0,38% para os anos de 2002 e 2003, e de 0,08% para o ano de Porém, em 31 de dezembro de 2003, foi publicada a Emenda Constitucional 42/2003, que prorrogou a CPMF para 31 de dezembro de 2007, e fixou sua alíquota em 0,38%. Mas a tal emenda começou a ser aplicada no dia seguinte (01/01/2004), não respeitando a anterioridade nonagesimal. No primeiro dia de 2004 a alíquota da CPMF foi cobrada no porcentual de 0,38%, e não de 0,08% como previsto até a véspera, dando aos contribuintes a possibilidade de pleitear a recuperação equivalente à diferença de 0,30%. (Gazeta do Povo, 2008) 2

3 ano de 2003 a CPMF deixou de ser uma fonte de financiamento exclusivo da saúde, passando a financiar a previdência e o Fundo de Combate a Pobreza. (BOSCHETTI; SALVADOR; 2006). Enquanto a participação dos recursos do OSS é proporcionalmente reduzida às necessidades do setor saúde, o gasto com pagamento dos juros das dívidas interna e externa aumentaram progressivamente. A tabela 2 relaciona Despesas com ações e serviços de saúde, aos gastos do setor público com pagamento dos juros da dívida, em proporção com o PIB (%) produzido entre os anos de 2000 e A partir do percurso realizado pela pesquisa, pode-se afirmar que o sentido político predominante nas ações dos governos que se seguiram no pós-constituição Federal de 1988, no que diz respeito ao financiamento da saúde, foi de pouca ou nenhuma resistência às orientações do Banco Mundial para a política de saúde brasileira, demonstrando um quadro de favorecimento ao capital especulativo e o desmonte dos direitos, em especial o da saúde. A principal conquista do período é a proposta de vinculação de recursos iniciada pela Emenda Constitucional nº. 29, cuja luta já perdura por muitos. TABELA 2 - Despesas com ações e serviços de saúde aos gastos do setor público com pagamento dos juros da dívida em bilhões, em proporção com o PIB(% ) Ano PIB (Bi) Saúde % Juros % ,7 7, ,7 7, ,7 8, ,6 9, ,7 7, ,7 8, ,7 6, ,7 6, ,7 5,6 Fonte: Adaptada de Marques; Mendes (2009). Observa-se que desde o ano 2000 a média de investimentos em ações e serviços de saúde tem representado apenas 1,7% do PIB produzido pelo país, enquanto que os encargos com os juros da dívida estão na média de 7,4% do PIB, chegando a representar durante os anos de 2002 e 2003 os valores respectivos de 8,5% e 9,3% do total. Desde o governo Fernando Henrique Cardoso a Desvinculação das Receitas da União permite que 20% dos recursos destinados ao OSS sejam retidos e gastos de acordo com as necessidades de Estado (ANFIP, 2008), diminuindo o valor nominal a ser despendido ao financiamento das ações públicas. Vale ressaltar que o pagamento dos encargos da dívida é proveniente de superávits alcançados pelo governo. Atingir a meta significa cumprir com o compromisso do pagamento, mas superar significa cumprir a risca as exigências impostas pelos credores FMI e BM, os quais definem metas para os países subordinados a esse sistema. Discussão Especificamente no setor saúde, a temática do financiamento vem ganhando espaço no intuito de apreender uma das maiores dificuldades de concretização do SUS. Neste sentido, este estudo traz a compreensão da questão do financiamento da saúde a partir da conformação da seguridade social brasileira e sua inserção no contexto da política econômica que vem sendo implementada no país. A partir de 1990, quando o governo brasileiro decide seguir a risca os ditames do FMI e do Banco Mundial, os quais não assumem qualquer responsabilidade pelos danos causados em decorrência de suas recomendações equivocadas (ABC da Dívida, 2007), as políticas sociais passam a ser negligenciadas em todos os seus aspectos, principalmente no que tange a esfera do financiamento, quando o Estado deixa de garantir os direitos sociais da população para servir à lógica perversa do mercado neoliberal. Nos anos 1990 a dívida publica que era basicamente externa foi sendo transformada em dívida interna. A necessidade de rolagem da dívida externa força o Governo Federal a buscar internamente os recursos necessários para os pagamentos dos juros externos. Tal processo é agravado com o déficit comercial causado pela desvalorização do dólar. O governo eleva então as taxas de juros, a fim de atrair capital especulativo internacional, interessado em lhe emprestar moeda local. Isto faz com que a dívida interna que era de aproximadamente R$ 60 bilhões em 1994, chegue a 1,3 trilhão de reais em Para honrar com os compromissos financeiros assumidos, a partir de 1999 o Brasil se comprometeu com o Fundo Monetário Internacional (FMI) a produzir elevados superávits primários, obtidos através do sacrifício das políticas da SS e do aumento da arrecadação de impostos, via modificações na legislação infraconstitucional. O aumento da carga tributária 3

4 brasileira (CTB) foi obtido com tributos cumulativos sobre o consumo, como a COFINS e a CPMF, além do aumento não legislado do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006, p. 29). Tais tributos possuem caráter regressivo uma vez que possui uma relação inversa com o nível de renda do contribuinte, penalizando, assim, os de menor poder aquisitivo. A grande esperança de mudança desse estado de conformismo era que, no governo Lula, outros rumos fossem tomados frente à lógica neoliberal. Entretanto, neste novo governo, o Brasil não apenas cumpre as metas exigidas como também chega a ultrapassar o montante estipulado, demonstrando, assim, sua grande subserviência ao grande capital internacional. Outra forma de garantir fidelidade aos órgãos internacionais é a Desvinculação de Recursos da União, que retira do orçamento quantidade suficiente de recursos, que daria para financiar diversos setores que compõem a SS, mascarando seu destino e dando poder ao governo para que este o utilize da forma que lhe convém, como afirma Boschetti; Salvador (2006, p. 50) Por meio da DRU ocorre uma poderosa e perversa alquimia que transforma os recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a composição do superávit primário e, por conseqüência, a sua utilização em pagamentos de juros da dívida. Somente em 13 de setembro de 2000 foi aprovada a força de apoio mais promissora na luta pela vinculação de recursos para o setor saúde, que foi a Emenda Constitucional nº. 29, a qual garante que união, estados e municípios se responsabilizem pelo gasto com saúde, estipulando a forma de inserção em cada esfera de governo. Ainda assim, esta luta tem sido árdua mediante a moldura do contexto de contingenciamento de gastos sociais. Dain (2007) afirma que apesar do apoio em torno da emenda, aos seus desdobramentos legais e à sua normatização, não se materializaram as expectativas de um aumento mais substantivo do gasto federal em saúde (p.1853). A EC nº. 29 deixa claro que a vinculação não se refere à saúde de maneira genérica, mas às ações e serviços públicos de saúde, permitindo, dessa maneira, vários entendimentos. Ainda reforça a intenção à demarcação de soluções específicas de financiamento dentro do OSS, além de dissociar o setor saúde aos aumentos de receita das contribuições sociais. A EC nº. 29 não determina as fontes que devem custear a saúde e sim a alteração de seu gasto nominal pelo crescimento do PIB nominal. Conclusão Há vinte anos, o Sistema Único de Saúde, em sua legislação é um exemplo de política social destinado a atacar as desigualdades sociais no país. Entretanto, apresenta sérias dificuldades em garantir recursos suficientes para seu financiamento, e consequentemente cumprir seu papel. Ainda que desde 1988 a saúde tenha sido considerada direito universal com a Constituição Federal, observa-se que a sua efetivação vem enfrentando sérios obstáculos. Dentre os fatores que condicionam esta situação destacam-se a não vinculação de recursos nas três esferas de governo, determinada pela política de ajuste fiscal, adotada pelo Estado brasileiro. Dentro dessa análise o setor saúde e suas necessidades, tão bem conhecidas pela população, vêm sendo utilizado como justificativa para a crescente arrecadação de impostos, os quais terminam por tributar mais quem tem menor poder aquisitivo e que, necessitam realmente da utilização do serviço, uma vez que não podem recorrer aos meios privados de assistência. Esse aumento de tributação não significa utilização dos recursos. Pelo contrário, ao longo do percurso pela vinculação de receitas vê-se a proliferação da arrecadação sem que, em seguida, esses recursos sejam utilizados, a exemplo do aumento do valor da alíquota da contribuição de empregados de 6% para 9%; do aumento do COFINS (anteriormente denominado FINSOCIAL) de 0,5% para 2%; da criação da CSLL; da criação da CPMF, não destinada integralmente à saúde; e principalmente da subtração de receitas subtraídas de estados e municípios através da DRU para aumentar a receita central da união (CARVALHO, 2008). Verifica-se que a necessidade de viabilização de recursos para o Sistema Único de Saúde (SUS), correspondente às reais necessidades da população, as quais tem sido preocupação constante de sujeitos sociais que lutam pela garantia legal da saúde como direito universal. No entanto, para aqueles que supunham que a efetivação da EC nº. 29 pudesse promover a blindagem do sistema, percebe-se que o seu cumprimento, embora seja capaz de ampliar os recursos para a saúde, e se comporte dentro desse cenário como uma força de apoio, não permite cumprir o dito constitucional do setor como direito de todos e dever do Estado, o que leva a afirmar que o financiamento da saúde ainda é incompatível com a ampliação e universalização dos direitos sociais. Se por um lado, a Emenda Constitucional é um importante passo para a estabilidade financeira na 4

5 saúde, por outro, medidas contundentes de ajustes vem sendo tomadas, as quais coadunam mais com a lógica securitária e mercadológica da saúde do que com a garantia da saúde como direito, numa perspectiva democrática. Assim sendo, fica patente neste contexto que a priorização da política econômica neoliberal pelos governos desde a década de 1990, e mantida pelo governo atual, não só impossibilita um crescimento sustentável, como impede o financiamento para as áreas sociais, principalmente a Saúde, o que faz e fará com que a sociedade civil continue a luta sem cessar. Referências ANFIP. Análise da Seguridade Social em Fundação Anfip de Estudos de Seguridade Social. Brasília, Anfip, Disponível em < Acesso em 29 de junho de 2007 os/4gw7i0jj5ixz/ Seguridade%20Social.pdf>. Acesso em: outubro de GENTIL, D. L. A falsa crise do Sistema de Seguridade Social no Brasil: uma análise financeira do período In: CONGRESSO TRABALHISTA BRASILEIRO, 2007, Brasília. MARQUES, R. M.; MENDES, A. Os dilemas do financiamento do SUS no interior da Seguridade Social. Revista Economia e Sociedade. Campinas, vol. 4, n. 1(24), jan./jun., p MARQUES, R. M.; MENDES, A. SUS e Seguridade Social: em busca do elo perdido. Revista Saúde e Sociedade, v. 14, n. 2, p , maio-ago, MARQUES, R. M; MENDES, A. Servindo a dois senhores: as políticas sociais no governo Lula. s/d BEHRING, E. R; BOSCHETTI, I. Política Social. Fundamentos e história. São Paulo Ed. Cortez, BOSCHETTI, I.; SALVADOR, E. Orçamento da seguridade social e política econômica: perversa alquimia. Serviço Social e Sociedade, n. 87, São Paulo: Cortez, BRASIL. Ministério da Saúde. Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS). Disponível em: Acesso em 15/01/2009. BRAVO, M. I. S. A Política de Saúde no Brasil: Trajetória Histórica. In: Capacitação para Conselheiros de Saúde. Textos de Apoio. BRAVO, M. I. S.; MATOS, M. C. de; ARAÚJO, P. S. X. de. (orgs) Rio de Janeiro: UERJ/ DEPREXT/ NAPE, CRÔNICA DE UM TRIBUTO REJEITADO, s/d DAIN, S. Os vários mundos do financiamento da Saúde no Brasil: uma tentativa de integração. Ciência e Saúde Coletiva. Vol. 12 (sup), p FLEURY, S. "A Seguridade Social Inconclusa". IN: Rocha, Denise & Maristela Bernardo org. A era FHC e o Governo Lula: transição? Brasília, INESC, Abr Disponível em: < 5