PALAVRAS CHAVE: descentralização, prestação de serviços públicos locais, consolidação de contas.

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1 CONTABILIDADE O Processo de Descentralização nas Autarquias Locais e a Consolidação de Contas Isabel Alexandra Neves Maldonado (ianm@uportu.pt) Universidade Portucalense Departamento de Gestão Rua Dr. António Bernardino de Almeida, Porto (Portugal) RESUMO: A proliferação das diferentes formas de gestão dos serviços públicos locais e a intervenção de diversas entidades na prestação desses serviços, torna necessária a utilização de meios que permitam obter informação sobre o conjunto das entidades que compõem o grupo local. Neste contexto, a consolidação de contas surge como o instrumento que irá permitir a obtenção da informação necessária por forma a traduzir uma imagem verdadeira e apropriada do grupo local. RESUME: The proliferation of different forms of public services management, and the involvement of several entities in their services providing, requires the use of certain means that could fulfil the informational requests about such group of entities. In this context, the accounts consolidation procedure would be the better way to obtain the required information to achieve the true and fair view of local group s financial and economic conditions. PALAVRAS CHAVE: descentralização, prestação de serviços públicos locais, consolidação de contas. KEYWORDS: decentralisation, local public services providing, accounts consolidation. 1 - Introdução Dado que a gestão dos serviços públicos locais implica uma actividade constante de forma a manter a organização adequada aos fins que se pretendem atingir com a prestação desses serviços e a assegurar um funcionamento eficiente, nem sempre é possível à autarquia efectuar a organização e a gestão directa da prestação desses serviços públicos. Sendo a gestão de serviços públicos, em princípio, realizada por uma pessoa colectiva pública, a lei pode permitir que esta seja entregue a entidades privadas, mantendo a entidade pública a supervisão do serviço 1. Posto isto, as autarquias podem então equacionar a utilização de outros modos de gestão de serviços públicos para além da gestão directa. Face ao desenvolvimento da descentralização na prestação de serviços públicos, a contabilidade das diversas entidades encarregues dessa prestação, quando considerada individualmente, torna-se insuficiente, quer para tomada de decisões quer para a realização de controlo eficaz a nível legal e financeiro. Esta insuficiência de informação pode provocar, por um lado, a duplicação de recursos financeiros ou de elementos patrimoniais, já que não é possível a evidenciação real dos diferentes patrimónios públicos locais, e, por outro lado, não revela as relações económicas e financeiras estabelecidas entre as diferentes entidades. Deste modo, as contas individualmente consideradas apresentam uma visão distorcida e incompleta daquele que pode ser considerado um grupo local. Com vista à resolução deste problema, a consolidação de contas surge como uma ferramenta de gestão indispensável já que irá permitir obter, tanto quanto possível, informação acerca da posição financeira, das alterações desta e dos resultados das operações efectuadas pelas entidades que compõem o grupo local. 1 Convém salientar que nem em todos os serviços públicos existe livre acesso da iniciativa privada. De acordo com o n.º 1 do artigo 1º da Lei 88-A/97, de 25 de Julho, reguladora do acesso da iniciativa económica privada a determinadas actividades económicas, é vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza o acesso às seguintes actividades económicas, salvo quando concessionadas: captação, tratamento e distribuição de água de consumo público; recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos, no caso de sistemas multimunicipais e municipais; comunicações por via postal que constituam o serviço de público de correios; transportes ferroviários explorados em regime de serviço público; exploração de portos marítimos. 301

2 2 - A descentralização da prestação dos serviços públicos Considerando o Sector Público como o conjunto das actividades de qualquer natureza exercidas pelas entidades públicas (Estado, associações e instituições públicas, quer assentes na representatividade e na descentralização democrática, quer resultantes da funcionalidade tecnocrática e de descentralização por eficiência) (Sousa Franco, 1987), a administração local aparece como o elo de ligação do sector público com os cidadãos. Em termos de estrutura interna do sector público, a administração local apresenta-se como uma subdivisão do que constitui a administração pública (Estado lato senso) 2, ou seja, da actividade do Estado que, no âmbito definido pelas suas orientações políticas e com subordinação às normas jurídicas, visa realizar os interesses colectivos da sociedade, concretizados em objectivos definidos por via da autoridade. A administração local cobre todos os órgãos e áreas da administração cujo poder de decisão e actividade são relativamente diferenciados dos da administração central e se referem aos interesses próprios da população de uma parte, e não da totalidade, do território nacional. O artigo 235º da Constituição da República Portuguesa de 1997 estabelece que a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais, entendendo-se estas como pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a persecução de interesses próprios das populações respectivas. Esta noção de autarquia local pode ser complementada com a definição apresentada por Diogo Freitas do Amaral (1994) segundo a qual as autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes a agregados de residentes em certas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes. Em Portugal Continental são consideradas como autarquias locais as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, e nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira as autarquias locais compreendem unicamente às freguesias e aos municípios. Podem ainda ser estabelecidas por lei nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, de acordo com as suas condições específicas, outras formas de organização territorial autárquica, entra as quais se enquadra a área metropolitana. Actualmente, encontram-se instituídas apenas duas áreas metropolitanas em Portugal, nomeadamente, a área metropolitana de Lisboa e a área metropolitana do Porto. Dada a importância das autarquias na organização territorial portuguesa, principalmente no que diz respeito aos municípios, cabe-lhes a responsabilidade de prestação de um número cada vez mais elevado de serviços públicos atribuídos pelo Estado face ao processo de descentralização de atribuições e de competências observado ao longo dos últimos anos. O processo de descentralização implica necessariamente uma redistribuição de funções entre os vários níveis de administração de forma a entregar a sua realização à estrutura mais adequada para o fazer, de acordo com o princípio de que essas funções devem ser prosseguidas o mais próximo possível dos cidadãos a que respeitam. Estas funções traduzem-se, em grande parte, na prestação de serviços públicos que procuram satisfazer necessidades de interesse geral, satisfação essa que deve ser assegurada pelo Estado. De acordo com Diogo Freitas do Amaral (1994), os serviços públicos podem ser definidos como organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob direcção dos respectivos órgãos, devendo ser considerados como conceito base na organização administrativa. Deste modo, considera-se que os serviços públicos são estruturas accionadas por indivíduos que trabalham ao serviço de determinada entidade pública, constituindo um elemento essencial dessa mesma entidade. O sector público local apresenta-se, então, como uma peça chave na prestação de serviços públicos aos cidadãos, sendo objectivo principal das autarquias locais maximizar o bem estar dos cidadãos e garantir um adequado nível de provisão de bens e serviços públicos locais. Simultaneamente, face à evolução das atribuições e competências das autarquias locais verifica-se uma proliferação dos serviços públicos cuja prestação cabe às autarquias locais de forma a garantir uma satisfação mais eficiente das necessidades locais. Quanto à definição de serviço público locais cuja prestação cabe à administração local, esta encontra-se actualmente na Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e a delimitação da intervenção da administração central e da 2 Segundo Sousa Franco, o sector público divide-se em administração pública (Estado lato sensu ) e sector empresarial do estado (empresas públicas), sendo a primeira subdividida, por sua vez, em Administração central, segurança social e administração local. 302

3 administração local, concretizando os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local. De acordo com esta lei, e em termos sintéticos, as competências dos órgãos municipais em termos de planeamento, gestão e realização de investimentos públicos englobam: 1) Equipamento rural e urbano (espaços verdes, ruas e arruamentos, cemitérios municipais, instalações dos serviços públicos dos municípios, mercados e feiras municipais); 2) Energia (distribuição de energia eléctrica em baixa tensão, iluminação pública urbana e rural); 3) Transportes e comunicações (rede viária de âmbito municipal, rede de transportes regulares urbanos, rede de transportes regulares locais que se desenvolvam exclusivamente na área do município, estruturas de apoio aos transportes rodoviários, passagens desniveladas em linhas de caminho de ferro ou em estradas nacionais e regionais, aeródromos e heliportos municipais); 4) Educação (construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de educação pré-escolar, construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos das escolas do ensino básico); 5) Património, cultura e ciência (centros de cultura, centros de ciência, bibliotecas, teatros e museus municipais, património cultural, paisagístico e urbanístico do município); 6) Tempos livres e desporto (parques de campismo de interesse municipal, instalações e equipamentos para a prática desportiva e recreativa de interesse municipal); 7) Saúde; 8) Acção social (creches, jardins-de-infância, lares ou centros de dia para idosos e centros para deficientes); 9) Habitação; 10) Protecção civil; 11) Ambiente e saneamento básico (sistemas municipais de abastecimento de água, sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas, sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos); 12) Defesa do consumidor; 13) Promoção do desenvolvimento; 14) Ordenamento do território e urbanis mo; 15) Polícia municipal; 16) Cooperação externa. No âmbito do processo de descentralização, o incremento do número de serviços públicos integrados nas atribuições das autarquias locais leva os representantes locais a definir cuidadosamente quais as formas de efectuar a prestação desses serviços, procurando a forma que melhor lhes permita satisfazer as necessidades da população face aos recursos de que dispõem. Frequentemente, verifica-se que a gestão efectuada directamente pela autarquia não se revela a mais eficaz, sendo necessário equacionar outras possibilidades, ou seja, optar por formas de gestão dos serviços públicos locais para além da gestão pública directa. 3 - A gestão dos serviços públicos locais No sentido de assegurar a provisão dos bens e serviços públicos locais, as autarquias podem optar por diferentes modalidades de gestão, nomeadamente, serem as próprias autarquias a tratar da gestão dos serviços públicos locais, promover níveis de descentralização para outras entidades públicas ou optar, por exemplo, pela subcontratação, concessão ou privatização de alguns serviços. As diferentes modalidades de gestão de serviços públicos locais referidas enquadram-se nas formas de gestão pública directa, gestão pública indirecta e gestão privada. Nas formas de gestão pública directa é a autarquia, através dos seus próprios órgãos ou serviços, que define a organização do serviço público, detendo todos os poderes de decisão e gestão. Porém, nas formas de gestão pública indirecta e de gestão privada, a gestão é entregue a entidades distintas da autarquia, sendo a gestão pública indirecta caracterizada pela transferência da gestão mas não da responsabilidade pela prestação do serviço para outras entidades, nomeadamente, entidades públicas com personalidade jurídica, enquanto que a gestão privada é caracterizada pela transferência quer da gestão quer da responsabilidade pela prestação do serviço para outras entidades distintas da autarquia, nomeadamente, entidades privadas do sector público ou entidades privadas do sector privado. Os modelos de gestão de serviços públicos locais mais utilizados em Portugal podem ser integrados em quatro grupos distintos consoante a gestão destes serviços seja efectuada de forma directa pela autarquia, pela autarquia 303

4 em colaboração com outras entidades públicas, pela autarquia em colaboração com entidades privadas ou através da substituição da autarquia por entidades privadas através de uma parceria de substituição (adaptado: Luís Ramos e Júlio Pereira, 1999). A gestão dos serviços públicos locais pode ser efectuada directamente pela própria autarquia através de serviços municipais ou empresas municipais, assentando na criação de estruturas orgânicas, dotadas de maior ou menor autonomia em relação à autarquia, orientadas para a produção de serviços públicos com níveis de qualidade, previamente fixados, susceptíveis de satisfazerem os utentes. Esta forma de gestão está relacionada principalmente com as actividades administrativas e de controlo de execução de normas públicas e contratos. Enquadram-se neste modelo as formas de gestão directa, os serviços municipalizados e as empresas municipais, nos quais a titularidade do serviços público mantém-se sempre na autarquia local: Gestão directa é o caso dos serviços municipais em que a responsabilidade pela gestão e controlo do serviço público pertence ao município, sendo a gestão assegurada pelo órgão executivo municipal (Câmara Municipal) e o controlo efectuado pelo órgão deliberativo (Assembleia Municipal). Os investimentos são financiados pelo orçamento da Câmara Municipal e por subvenções externas. Serviços municipalizados são serviços públicos de interesse local explorados, sob a forma industrial, por conta e risco do município. A sua gestão é efectuada por uma entidade autónoma em relação à administração municipal, entidade esta que não possui personalidade jurídica própria, pois todos os contratos são outorgados pelo município, mas é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Possuem contabilidade e orçamento próprios, sendo os investimentos financiados directamente pelo orçamento dos serviços municipalizados e o seu recurso ao crédito está sujeito ao limite máximo de endividamento municipal. Empresas municipais as empresas municipais são empresas públicas criadas pelos municípios, com capitais próprios, para, sob direcção da Câmara Municipal, explorarem serviços de interesse local e que se contenham dentro das atribuições definidas para o município. A gestão é delegada pelo município nestas empresas que gozam de personalidade e capacidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. O recurso ao crédito das empresas municipais está também sujeito ao limite máximo de endividamento municipal. A gestão efectuada pela autarquia em colaboração com outras entidades públicas (parcerias com entidades públicas) tem como objectivo assegurar economias de escala na produção de determinados serviços públicos locais e de constituir unidades de gestão plurisectoriais que permitem responder mais adequadamente a questões locais comuns a diferentes municípios ou de dimensão sub-regional ou regional. Esta forma de gestão dos serviços públicos locais abrange as associações de municípios nacionais ou tranfronteiriças, os gabinetes de apoio técnico, a cooperação técnica e financeira Administração Central Municípios, as empresas de capitais exclusivamente públicos com participação maioritária ou minoritária dos municípios e as freguesias: Associações de municípios de acordo com a Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro, a associação de municípios é uma pessoa colectiva de direito público, criada por dois ou mais municípios, para a realização de interesses específicos comuns. A organização e gestão dos serviços públicos é delegada à associação, sendo transferida a titularidade dos serviços públicos locais para a associação. O recurso ao crédito por parte da associação releva para o limite da capacidade de endividamento dos municípios associados. Gabinetes de apoio técnico correspondem a estruturas técnicas mistas tuteladas simultaneamente pelas Comissões de Coordenação Regionais e pelos municípios. As Comissões suportam o salário dos funcionários e os municípios as restantes despesas de funcionamento, constituindo as comparticipações dos municípios para acorrer às despesas de funcionamento dos gabinetes de apoio técnico parte das receitas próprias das comissões de coordenação regional. Cooperação técnica e financeira Administração Central Municípios de acordo com o n.º 2 do artigo 7º da actual Lei das Finanças Locais, poderão ser excepcionalmente inscritas no Orçamento do Estado, por ministério, verbas para financiamento de projectos das autarquias locais de grande relevância para o desenvolvimento regional e local, quando se verifique a sua urgência e a comprovada e manifesta incapacidade financeira das autarquias para lhes fazer face. Esta cooperação poderá se efectuada através de contratos-programa ou acordos de colaboração, dependendo o valor global dos investimentos a realizar. 304

5 Empresas de capitais exclusivamente públicos com participação, maioritária ou minoritária, dos municípios segundo a Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais (Lei n.º 55/98, de 18 de Agosto), os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar empresas dotadas de capitais próprios para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objecto se contenha no âmbito das respectivas atribuições. Estas empresas gozam de personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, tendo como objectivo a prestação de serviços públicos delegados pelos municípios. Freguesias segundo o previsto nas leis 159/99, de 14 de Setembro, e 169/99, de 18 de Setembro, o município pode delegar nas freguesias a realização de investimentos ou a gestão de equipamentos e serviços municipais enquadrados no âmbito das suas competências. No entanto, esta delegação de competências nas freguesias deverá ser acompanhada de apoio financeiro e técnico e/ou da concessão de meios e recursos humanos por parte do município. A gestão de serviços públicos locais realizada pela autarquia em colaboração com entidades privadas (parcerias de colaboração entre entidades públicas e entidades privadas) corresponde a uma repartição de competências essencialmente vertical em que cada entidade participante tem funções próprias que correspondem a actividades específicas. A quota de participação pública ou o nível de apoios públicos tem em linha de conta a importância dos objectivos públicos prosseguidos pela actividade em questão, já que estes serviços ou funções não são geralmente obrigatoriamente pagos. Enquadram-se neste modelo de gestão as associações sem fins lucrativos, as fundações, as empresas municipais com participação minoritária de privados e as cooperativas: Associações sem fins lucrativos são pessoas colectivas de direito privado constituídas por um agrupamento de pessoas ou entidades que conjugam os seus conhecimentos e actividades na persecução de uma finalidade que não vise o lucro económico dos associados. As associações em que participem municípios devem prosseguir fins de reconhecido interesse público local e que se enquadrem dentro das atribuições conferidas aos municípios. Estas associações contam com a participação dos municípios ou são subvencionadas por estes no sentido de assegurar determinadas actividades de interesse público municipal. Fundações correspondem a pessoas colectivas de direito privado caracterizadas por um fim de interesse social a atingir, uma ideia de projecto, ao serviço do qual são colocados pelos fundadores os meios materiais necessários à realização desse fim específico. Empresas municipais com participação minoritária de privados de acordo com a Lei das Empresas Municipais, Intermunicipais e Regionais, as empresas de capitais maioritariamente públicos são aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a maioria do capital em associação com entidades privadas. Estas empresas gozam de personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Cooperativas traduz-se na constituição de régies cooperativas ou cooperativas de interesse público, ou seja, de pessoas colectivas em que, para a prossecução dos seus fins, se associam o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público e cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos 3. Neste caso, correspondem a pessoas colectivas participadas pelo municípios, entidades privadas, cooperantes e utentes que tem por objectivo o desenvolvimento de uma actividade de interesse local. Na gestão com parcerias de substituição da autarquia por entidades privadas, a autarquia é parcial ou totalmente substituída por uma empresa privada com vista a ultrapassar situações de carência estrutural ou de insuficiência de recursos, particularmente na produção de serviços públicos locais de carácter eminentemente comercial ou industrial. Neste modelo de gestão enquadram-se as empresas privadas com participação minoritária dos municípios, as concessões a empresas privadas e as prestações de serviços por empresas privadas: Empresas privadas com participação minoritária dos municípios são empresas de capitais privados que desenvolvem actividade em domínios de mercado rentáveis onde o município tem apenas um papel de validação e controlo à distância. A participação pública minoritária pode justificar-se pela necessidade de 3 Artigo 1º do Decreto Lei n.º 31/84, de 21 de Janeiro, que institui o regime das cooperativas de interesse público, vulgarmente designadas «régies cooperativas». 305

6 completar o investimento inicial suscitado pela oportunidade de mercado ou pela vantagem em assegurar um controlo, mesmo que não decisivo, da qualidade e do preço do serviço público em questão. Concessão a empresas privadas traduz-se na transferência para uma entidade privada da responsabilidade de gestão dos principais serviços públicos municipais. A concessão pode ser definida como o acto jurídico em que uma pessoa colectiva de direito público em cujas atribuições entra a criação e a exploração com exclusivo de certo serviço público de carácter empresarial não quer assumir o encargo da respectiva gestão poderá, se a lei autorizar, encarregar outra pessoa, geralmente uma entidade privada, dessa gestão, por conta própria, mediante um acto jurídico pelo qual lhe transfira temporariamente o exercício dos direitos e poderes necessários e imponha as obrigações e deveres correspondentes (Marcello Caetano, 1991). Prestação de serviços por entidade privada implica a transferência para uma entidade privada da responsabilidade de gestão de serviços públicos municipais não essenciais ou que exigem competências bastantes especificas. Os riscos comerciais e o investimento são suportados pela autarquia, estando a responsabilidade da empresa privada limitada à gestão do seu pessoal e dos serviços contratados. Com o reconhecimento da autonomia das autarquias locais face à Administração Central, ou seja, do direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos 4, cabe a cada autarquia escolher o modelo de gestão dos serviços públicos que considere mais adequado ao aproveitamento das estruturas e recursos próprios, podendo optar pela gestão directa ou por estabelecer relações com outras entidades públicas ou mesmo entidades privadas. Contudo, apesar das vantagens claras da opção por formas de gestão distintas da gestão directa, podem surgir alguns inconvenientes relacionados, por um lado, com a dificuldade de garantir a manutenção do nível de qualidade do serviço prestado, e, por outro lado, com o risco de perda de influência e de controlo, por parte da autarquia, em determinados níveis como, por exemplo, a nível político, a nível legal e a nível de limite de endividamento da própria autarquia. Assim sendo, é necessário encontrar uma forma de evitar, ou pelo menos de atenuar, a perda de influência e controlo por parte da autarquia local, sendo imprescindível uma ferramenta de gestão adequada que permita obter uma imagem global das entidades que de alguma forma estão ligadas às autarquias na prestação de serviços públicos e que compõe aquele que pode ser denominado de grupo local. Uma das ferramentas que pode contribuir para o controlo do grupo local é a consolidação de contas uma vez que ao elaborar demonstrações económicas e financeiras de um conjunto de entidades ligadas entre si como se de uma única entidade se tratasse, procura dar, tanto quanto possível, uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira e dos resultados do conjunto de entidades que integram o grupo local. 4 Os objectivos da consolidação de contas nas autarquias locais A consolidação de contas no sector público local surge como um passo necessário para melhorar a informação contabilística prestada pelas autarquias locais, metodologia esta já utilizada no sector empresarial e aplicada às autarquias locais em diversos países a nível mundial. As contas consolidadas do grupo local são consideradas como um meio para obter uma visão da realidade económica e financeira do grupo. Esta ferramenta de gestão tem como objectivo elaborar as demonstrações económicas e financeiras de um conjunto de entidades ligadas entre si como se de uma única entidade se tratasse, procurando dar uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira e dos resultados do conjunto de entidades agora considerado, permitindo, ainda, o estabelecimento de contas únicas representativas da actividade global e da situação do conjunto de entidades ligadas por interesses comuns. Desta forma, além das contas individuais que as autarquias são obrigadas a apresentar, passam a aparecer também, de forma complementar, as contas consolidadas do grupo local em que a autarquia se enquadra. A Ordre des Experts Comptables (OEC, 1992) considera que a implantação da consolidação de contas no sector público local responde a três objectivos principais: a) Garantir uma melhor democracia local 4 Correspondente ao n.º 1do artigo 3º da Carta Europeia da Autonomia Local. 306

7 Dado que o risco de distorção do controlo, quer legal quer político, provocado pela evolução das formas de gestão de serviços públicos locais compromete seriamente a transparência do processo de atribuição dos recursos públicos, é necessário recorrer a soluções que favoreçam a transparência da actuação política. Com a consolidação de contas será possível efectuar comparações, com base em rácios homogéneos, entre autarquias locais com características similares mas que adoptam formas de gestão diferentes para os serviços que prestam à comunidade. Será também possível analisar a evolução da situação financeira da entidade e permitir uma comparação entre as várias autarquias locais. Os dados consolidados fornecerão ao conjunto de utilizadores desta informação contabilística uma informação tão exaustiva e transparente quanto possível sobre a gestão local, contribuindo para um controlo mais democrático da utilização dos fundos públicos. b) Instalar uma política de grupo As informações consolidadas constituirão uma ferramenta de orientação e de controlo sobre a gestão das diferentes entidades que constituem a autarquia local, promovendo um controlo mais eficaz do grupo local e eliminando as dificuldades inerentes à perda da visão global das actividades públicas locais, principalmente em autarquias de média e grande dimensão. A consolidação permitirá, também, coordenar as acções das diferentes entidades que constituem o grupo local de modo a instituir uma política de grupo eficaz, nomeadamente no que diz respeito à gestão de tesouraria, de endividamento, de garantias, à gestão de recursos humanos, de informatização e de avaliação das políticas públicas. Por outro lado, tendo em conta o peso crescente dos investimentos nas autarquias locais e os recursos limitados de que dispõem, estas deverão saber exercer uma arbitragem entre os seus diferentes projectos de investimento. A existência de um plano de financiamento consolidado permitirá tomar decisões adaptadas à situação financeira do grupo local. Será também possível medir, de forma mais adequada, o nível de serviços prestados aos cidadãos nos diferentes sectores de actividade, facilitando também a avaliação das políticas públicas. c) Medir os riscos financeiros e melhorar a informação a prestar às instituições financeiras. A consolidação de contas nas autarquias locais, ao fornecer uma medida do endividamento e dos riscos em que incorrem as diferentes instituições credoras do grupo local permite aos credores, principalmente as instituições bancárias: medir o grau de endividamento da autarquia local e o estado das garantias concedidas, assegurarem-se a capacidade de reembolso da autarquia, ter uma visão do conjunto do grupo local, beneficiando, deste modo, de uma informação financeira fiável e verificável que lhes permitirá avaliar o risco em que incorrem. Esta quantificação dos compromissos e do risco financeiro do grupo local não será apenas útil às entidades externas à autarquia local mas também aos diversos utilizadores internos da informação contabilística consolidada, já que irá permitir desenvolver uma gestão financeira mais prudente e racional, procurando evitar a degradação da situação financeira das entidades que compõem o grupo local. 5 Conclusão Tendo a consolidação de contas como objectivo elaborar as demonstrações económicas e financeiras de um conjunto de entidades ligadas entre si como se de uma única entidade se tratasse, esta procura dar, tanto quanto possível, uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira e dos resultados do conjunto dessas entidades. Quando aplicada às autarquias locais, a consolidação de contas irá permitir obter ganhos importantes a todos os utilizadores da informação contabilística, não só no que diz respeito à avaliação do risco financeiro mas também em muitos outros campos como o controlo e coordenação das diferentes entidades, entre outros. Os ganhos obtidos em termos de ges tão, apreciação do peso económico e financeiro da autarquia local e a realização de 307

8 comparações fiáveis também são de extrema importância. A consolidação permitirá, igualmente, através de um inventário do conjunto de informações necessárias nas entidades que compõem o grupo local e uma consolidação por sector de actividade, uma avaliação das políticas públicas locais. Dado que qualquer processo de consolidação de contas está intimamente ligado à qualidade da informação contabilística fornecida pelos diversos organismos a integrar na consolidação, o desenvolvimento da contabilidade pública e da contabilidade autárquica a nível nacional contribui para a normalização e uniformização da prática contabilística e, consequentemente, para a melhoria da informação contabilística produzida pelas diferentes entidades públicas, existindo já preocupação de consolidar contas em alguns sectores da administração pública. A consolidação de contas é referida no Plano Oficial de Contabilidade Pública para o Sector da Educação (POC-Educação), no Plano Oficial de Contabilidade do Ministério da Saúde (POCMS) e no Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social (POCISSSS), mas apenas o POC-Educação contempla normas de consolidação de contas. Bibliografia: Amaral, Diogo Freitas (1994): Curso de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, Livraria Almedina. Caetano, Marcello (1991): Manual de Direito Administrativo, Volume II, 10ª Edição, Coimbra, Livraria Almedina. Carta Europeia da Autonomia Local, Poder Local, n.º 111, Dezembro, pp , Carvalho, Joaquim dos Santos (1995): As Relações entre a Administração Central e as Autarquias Locais, Revista do Instituto Superior Politécnico Portucalense, n.º 2; pp , CEDRU - Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano Lda. (1997): Áreas de privatização no âmbito das atribuições dos municípios - Relatório 2ª fase, Comissão de Coordenação da Região Norte, Lisboa. Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, Direcção Regional da Administração Autárquica (1999): Provisão de bens e serviços públicos e a satisfação de necessidades colectivas a nível local e regional ; Lisboa; Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo. Ordre des Experts Comptables (1992): La Consolidation des Comptes: méthodologie d'approche à l'usage des collectivités locales ; Paris; França; Conseil Supérieur de L'Ordre des Experts Comptables. Pereira, Júlio e Ramos, Luís (1999): A contratação da gestão de serviços públicos locais: o caso de Portugal ; Seminário Galego sobre Formas de Xestión dos Serviços Públicos; Lugo; Espanha; 22 e 23 de Setembro de Quarternaire Portugal (1997): Estudo dos modelos associativos inter-institucionais com participação dos municípios - Relatório final, Quarternaire Portugal, Porto. Sousa Franco, A. L. (1987): Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra. 308