P.º n.º C.P. 55/2010 SJC-CT Operação de loteamento. Nulidade do licenciamento. Tratamento tabular. PARECER

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1 1 P.º n.º C.P. 55/2010 SJC-CT Operação de loteamento. Nulidade do licenciamento. Tratamento tabular. PARECER 1. A matéria da presente consulta versa a situação jurídica de três unidades prediais, actualmente descritas na Conservatória do Registo Predial de, freguesia de..., sob os n.ºs,... e Todas remontam, em último termo, ao prédio da descrição, a fls. do L.º B- Os prédios das descrições (antes, descrição, do L.º B- ) e (antes, descrição, do L.º B- ) foram directamente desconexionados do prédio da descrição com base no alvará de loteamento n.º /, da Câmara Municipal de o que de resto se repetiu para os restantes 8 lotes assim criados, posto que da operação de transformação fundiária licenciada, da qual os prédios em causa respectivamente constituíram os lotes n.ºs e, se não fez registo a se. Da mesma descrição seria mais tarde desanexada a descrição..., a fls. do L.º B-, representando terreno para construção correspondente ao aglomerado de... lotes, devidamente discriminados. Depois de ela própria ( ) sofrer diversas desanexações (ao que se crê, respeitantes a tais lotes), a parte sobejante (... m2 cfr. av. da ap.... de / / ) voltou a acoplar-se ao que (do prédio) da descrição... sobejava ( m2 cfr. av. da ap.... de / / ), da reunião resultando o prédio que ficou descrito sob o n.º, com m2, ele também representando terreno para construção. Em consequência (é dizer, por causa da anexação), procedeu-se à inutilização das descrições e Foi à custa do terreno da descrição... que o da descrição... se formou; a desanexação ocorreu na dependência da inscrição de autorização de loteamento efectuada a coberto da ap. de / /, a qual teve por base o alvará de loteamento n.º / da câmara municipal de, do qual constituiu o lote n.º. 1 1 O licenciamento envolveu a constituição de... lotes, mas a inscrição não deu lugar senão à abertura de descrições de... desses lotes (identificados no alvará com os n.ºs,,,,,,,,,, e, respectivamente descritos sob os n.ºs a ), sobrando (da área do terreno da descrição ) m2, cedidos ao município e destinados a arruamentos, estacionamentos, passeios e zonas verdes. Os demais lotes ( ) foram desanexados da descrição... previamente à anexação dela com a descrição... (descrições,,,,,,,,,,, e...; descrições e ; descrições,, e, com ulterior anexação das descrições e sob a descrição ; e descrições, e ).

2 2 2. Os prédios das descrições e permanecem inscritos a favor do promotor dos referidos loteamentos, (ap. de / / a inscrição pela qual, na origem, em seu nome se registara o prédio raiz da descrição ). O prédio da descrição acha-se inscrito a favor de... (ap. de.../ / ). A coberto da ap. de.../ / (insc. F- ), tendo por suporte directo unicamente a ficha (resultante, recorde-se, da fusão do que restava das descrições e ), foi efectuado registo da decisão judicial que declarou a nulidade, além do mais, das deliberações da câmara municipal de... que aprovaram os alvarás de loteamento n.º / e / Às descrições e (desanexadas, recorde-se, da descrição ) foi levada cota de referência da mesma inscrição. 2 Este registo, na parte em que abrangeu os prédios-lotes ora em tabela, fez-se com carácter definitivo. O que não se verificou quanto a todos: em relação àqueles de cujos titulares e credores hipotecários inscritos se não demonstrou a intervenção no processo foi o mesmo registo efectuado como provisório por dúvidas, por ofensa do princípio do trato sucessivo O registo da decisão, para além do lançamento das mencionadas cotas de referência, provocou a seguinte actividade oficiosa: Nas fichas e : 4 anotada à descrição a sua inutilização em virtude de ter sido judicialmente declarada a nulidade da deliberação camarária que aprovou o alvará de loteamento [ / e /, respectivamente] ao abrigo do qual o prédio foi desanexado ; Na ficha : 5 efectuada anotação à descrição para dizer que a deliberação camarária que aprovou o alvará de loteamento n.º /, ao abrigo do qual o prédio foi desanexado, foi judicialmente declarada nula e sem efeito. Na ficha : 6 efectuado averbamento para dizer ter ficado sem efeito a desanexação dos prédios e (lotes e do alvará n.º /, ambos directamente desanexados do...), e (lotes e do alvará n.º /, ambos directamente desanexados do ), e (lote do alvará n.º /, 2 O modo técnico de fazer, segundo cremos, tem implícito o pressuposto de que a descrição, atenta a sua ascendência, representa como que a reedição ou restauração da descrição 3 Sendo certo que, quanto ao prédio da descrição, sobre o qual o registo se fez definitivamente, não parece que o respectivo titular inscrito tenha sido demandado. 4 Prédios desde sempre inscritos, recorde-se, a favor do loteador. 5 Prédio inscrito, recorde-se, a favor de sujeito diverso do loteador. 6 Resultante, recorde-se, da fusão das descrições... e..., e sede da inscrição da operação de loteamento licenciada pelo alvará n.º.../

3 3 desanexado do... na dependência da inscrição de loteamento), em virtude da declaração de nulidade das deliberações camarárias que aprovaram os alvarás de loteamento ao abrigo dos quais os prédios foram autonomizados, mais se especificando o total da área, igual à soma de tais lotes, retornada ao corpo do prédio-mãe ( m2). 7 Relativamente à ficha 8 (mas redigido na ficha progenitora n.º ): averbamento à inscrição da autorização de loteamento do seu cancelamento parcial Mais recentemente, em / /, sob a ap., lavrou-se na descrição averbamento do seguinte teor: Por deliberação tomada pela câmara municipal de... em / / foi ratificada a deliberação da câmara de / /, uma vez encontrar-se a proposta de ocupação urbana em área que no PDM se encontra classificada como área urbana núcleo urbano e ser compatível com o regulamento do mesmo PDM. O averbamento teve por base comunicação da câmara municipal de dirigida à conservatória através de ofício de / /, e o seu significado só se torna apreensível à luz do próprio texto da consulta motivadora do presente parecer, por onde se alcança que se encontra relacionado com a situação jurídica do terreno delimitado na descrição 7 Os lotes cuja área assim se fez refluir ao prédio progenitor têm em comum os facto de se acharem inscritos em nome do loteador. 8 Única, das que em particular concitam a nossa atenção, a ter sido desanexada do prédio da descrição por força da inscrição de loteamento da ap.... de / /, e única, das nascidas da inscrição de loteamento da ap. de / /, cujo prédio tabularmente permanece nas mãos do loteador. De referir que quanto às demais descrições criadas no âmbito de tal loteamento ( a ), o registo de decisão judicial se efectuou provisoriamente por dúvidas (violação do princípio do trato sucessivo) existem, sobre todos esses prédios, registos de ulteriores negócios jurídicos de transmissão / oneração. Segundo cremos, explicar-se-á à pela apontada dupla singularidade o facto de o cancelamento da inscrição de loteamento se haver limitado ao lote da descrição O lote da descrição, inutilizada, provém do alvará n.º /, de que não chegou a haver registo. 9 Importa assinalar que nas fichas informáticas (sede, desde o princípio, do texto completo do registo da decisão judicial) e (onde aquela inscrição por inteiro se transcreveu, ao contrário do que sucedera na sua versão em papel), incorrectamente se incorporou no texto da inscrição da decisão a menção de ter sido cancelada quanto ao prédio n.º..., o que necessariamente se lê como tendo sido a inscrição da decisão a ter sido cancelada. Ora, não foi o caso: cancelada, quanto a tal prédio, foi, como se viu, o registo da autorização de loteamento. Por outro lado, da ficha informática... não consta a inscrição da decisão judicial (como aliás também não constava transcrita na ficha em papel); mas para ela se levou a inscrição da autorização de loteamento (que nunca esteve transcrita na ficha em papel), sem que porém se houvesse acompanhado do referido averbamento de cancelamento parcial de que fora objecto.

4 4 3. Três são na verdade os problemas de qualificação que na consulta se submetem a consideração superior, emergentes de concretas pretensões de registo suscitadas perante a conservatória, e sobre cuja legal viabilidade nos foi determinado que reflectíssemos: i) A respeito do prédio da descrição : Com apoio na mencionada deliberação camarária de / / (cfr. citado averbamento à descrição ), visa-se: Obter a reanexação à descrição da área ( m2) da (inutilizada) descrição, e Obter, acto contínuo, a desconexão dessa mesma área ( m2), a fim de de novo se descrever como terreno para construção. ii) A respeito do prédio da descrição : Este prédio foi em / / (muito antes, portanto, da declaração de nulidade dos licenciamentos) vendido pelo loteador a Visa-se, com base na escritura respectiva, obter o registo do correspondente facto aquisitivo. iii) A respeito do prédio da descrição : Este prédio, enquanto lote de terreno para construção urbana, foi em / / (já depois, portanto, do registo da declaração de nulidade dos licenciamentos) vendido pelo titular inscrito... a... Visa-se, com base na escritura respectiva, obter o registo do correspondente facto aquisitivo. É pois esta a matéria sobre que passamos a emitir Pronúncia 1. Os apontados problemas de registo constituem-se como tal, só verdadeiramente surgem, por causa da declaração judicial de nulidade do licenciamento das operações de loteamento e do registo que dela a seguir se promoveu. Justifica-se, por isso, que seja pelo tratamento, conquanto breve, da temática da nulidade administrativa que tenhamos que iniciar o caminho que nos habilitará a responder com algum sentimento de segurança às questões que nos são colocadas Da definição do regime típico da nulidade administrativa se encarregam os arts. 134.º e 137.º/1 do CPA.

5 5 O acto administrativo afectado de nulidade caracteriza-se por não produzir quaisquer efeitos jurídicos (art. 134.º/1 do CPA), sendo essa total improdutividade insanável seja pelo decurso do tempo, seja por ratificação, reforma ou conversão (art. 137.º/1 do CPA). É uma disciplina, como se vê, que se distingue pela sua especial severidade o ordenamento como que se propõe apagar do mundo jurídico todo o vestígio da existência do acto viciado. 10 Com uma importante nota de auto-moderação, porém, introduzida pelo n.º 3 do art. 134.º, onde se prevê a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito. Mais adiante nos referiremos ao sentido e alcance da ressalva, bem como ao papel que à consideração da eventual atribuição de certos efeitos jurídicos deve ou não atribuir-se no quadro da definição das consequências tabulares da recepção da declaração de nulidade. Para a nulidade dos actos administrativos permissivos da realização de operações de transformação fundiária de natureza urbanística, tirando uma ou outra particularidade, 11 não consagrou a lei enquadramento alternativo ao regime puro (e duro) cujas notas mais salientes vimos de apontar: é exactamente segundo aquela mesma lógica supressora que a nulidade opera no contexto do direito do urbanismo Como se faz óbvio, a nulidade, para ser registalmente relevante, tem que ser declarada e documentada. Dispõe o n.º 2 do art. 134.º que a declaração pode ser feita a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou judicial. Mas importa perceber a proclamação legal em termos adequados. 10 O extremismo dum tal regime vem desassossegando sectores da doutrina e da jurisprudência. VIEIRA DE ANDRADE, in A nulidade administrativa, essa desconhecida, RLJ, ano 138.º, n.º 3957, dele diz que é excessivamente radical e não responde em termos adequados à realidade dos tempos de hoje, em que se impõe a consideração das relações jurídicas estabelecidas pelos acto administrativos (p. 341). É nesta linha de propugnada flexibilização prática das consequências da nulidade que se inscreve o acórdão de 13/01/2011 do TCAN, proferido no Processo 00069/06.4BECBR, disponível em onde, em homenagem a considerações de proporcionalidade, se revogou a decisão da 1.ª instância na medida em que havia declarado totalmente nulo o acto de licenciamento de determinada operação de loteamento, decidindo o tribunal superior pela manutenção da validade do mesmo licenciamento relativamente aos lotes não afectados pelo vício determinante da nulidade. Exemplo de reafirmação do regime puro da nulidade no contexto da invalidação de licenciamento de loteamento, em contrapartida, temo-lo no acórdão do STA de 12/06/2007, proferido no Processo n.º 0349/07, disponível no mesmo endereço. 11 É o caso da limitação temporal de 10 anos fixada no n.º 4 do art. 69.º do RJUE (DL n.º 555/99, de 16-12) para a declaração administrativa da nulidade por parte do órgão que tenha emitido ou praticado o acto de aprovação inquinado.

6 6 No que toca à declaração administrativa, o preceito deve ( ) ser interpretado ( ) no sentido de permitir apenas a desaplicação (e não a declaração de nulidade com força obrigatória geral), por qualquer órgão administrativo, de actos nulos, aplicando-se analogicamente à competência para a declaração de nulidade as normas sobre competência revogatória (arts. 142.º e 176.º/2 CPA). 12 No caso das operações de loteamento de aprovação municipal que constituem a esmagadora maioria, e que por isso tomamos por paradigma, dúvidas de competência se não colocam, cremos, quando a declaração de nulidade provenha do órgão câmara municipal, e isto qualquer que tenha sido a tipologia do acto permissivo (licença, autorização ou admissão de comunicação prévia). Quer a concessão da licença, quer a admissão da comunicação prévia, são porém competências delegáveis: a primeira, pertencendo originariamente à câmara municipal, pode por ela ser delegada no seu presidente, que por sua vez pode subdelegá-la nos vereadores (RJUE, art. 5.º); 13 a segunda, cabendo originariamente ao presidente, é por ele delegável nos vereadores (arts. 35.º, 36.º/1) 14. Donde, tendo ocorrido delegação, também pelos (órgãos) delegados, parece, será lícita a emanação de acto declarativo da nulidade. 15 Por outro lado, no que toca à declaração pelos tribunais, vem sendo defendida a leitura restritiva do art. 134.º/2 no sentido de que se trata de competência reservada aos tribunais administrativos, sem embargo do poder que se reconhece a todo e qualquer tribunal de desaplicar o acto nulo. 16 Para efeitos de registo, porém, tão boa leia-se: 12 Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, in Direito Administrativo Geral, III, 2.ª ed., 2009, p No mesmo sentido, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA et al., in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed., 2006, p. 653, dizem-nos que A declaração administrativa (erga omnes) da nulidade pressupõe um procedimento que corra perante ou no confronto do seu autor ou de órgão que esteja em posição supra-ordenada em relação a ele. 13 Mas repare-se que é o presidente, e não já a câmara municipal, que detém a competência para emitir o alvará de que depende a eficácia do acto de licenciamento (RJUE, art. 75.º). 14 O presidente ou o vereador em quem a competência tenha sido delegada é competente para rejeitar a comunicação e, logo, a contrario, para admiti-la. Cfr. PEDRO GONÇALVES, Controlo Prévio das operações urbanísticas após a reforma legislativa de 2007, in Direito Regional e Local, n.º 1, Janeiro / Março 2008, p A admissão tabular da declaração passará, parece-nos, pela verificação de que o órgão delegado efectivamente praticou o primeiro acto de licenciamento ou de admissão da comunicação prévia. A indagação será objectiva, reportada ao órgão, que não ao concreto e subjectivo titular do órgão autor. Importa porém notar que o vereador não é um órgão da autarquia, mas antes (e apenas) elemento integrante do órgão câmara municipal ao contrário da figura do presidente da câmara municipal, que constitui ele próprio um órgão distinto daquele a que preside. V., sobre o tema, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, I, 3.ª ed., 2010, p. 581 e ss. 16 Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA et al., op. cit., p. 654; VIEIRA DE ANDRADE, op. cit., p. 345.

7 7 indiscutível e imperativa é a decisão declarativa de nulidade proferida pelo tribunal administrativo como a que o seja pelo tribunal comum: desde que transitada, ela será sempre de acatamento obrigatório (205.º/2, da Constituição), estando manifestamente vedado ao conservador recusar-lhe eficácia com fundamento na incompetência material do órgão que a proferiu. Título para registo tê-lo-emos, portanto, ou em declaração administrativa 17 a qual em si mesma consubstancia autónomo acto administrativo 18, passível de reacção impugnatória, desde que proferida pelo órgão administrativo competente, ou em decisão judicial transitada. 2. Do ponto de vista técnico-registal, a nulidade declarada expressar-se-á na feitura de averbamento de cancelamento do registo da operação de transformação fundiária (CRP, arts. 13.º e 101.º/2-g) Contudo, se no caso da declaração de índole administrativa a feitura de tal averbamento consuma inscritivamente, sublinhamos toda a actividade registal necessária à publicitação da vicissitude, já no caso da declaração de origem judicial um tal averbamento tanto pode ser, como ali, acto singular, como tão-só o derradeiro duma sequência que vá acompanhando o desenvolvimento do pedido impugnatório deduzido. Na verdade, está sujeita a registo a acção em que se peticione a declaração de nulidade do licenciamento do loteamento, assim como o está, evidentemente, a decisão final que nesse sentido se profira (art. 3.º/1, a) e c)). Donde, se de uma (acção) e outra (decisão procedente) coisa se houver requisitado o registo, aquele terminal cancelamento, representando a extinção do facto operação de transformação fundiária, nem carecerá de ser requisitado pois que se efectuará oficiosamente, em cumprimento do disposto no art. 101.º/4 CRP. Acentuemos bem isto, porém: o cancelamento baseado em decisão judicial não postula o registo prévio, em inscrição própria, dessa decisão. O que pressupõe, isso sim, é a existência da decisão ela mesma, sobre a qual se fundará o cancelamento, por assim dizer, directo, nos termos do art. 13.º CRP Sobre saber se à incorporação tabular da nulidade, por qualquer das 17 Ao defendermos a suficiência da declaração administrativa de nulidade para basear o cancelamento da inscrição de loteamento estamos assumidamente a afastar-nos da doutrina sufragada pelo CT no P. n.º 1/96 RP4, in BRN n.º 8/96, p. 6 e ss., que a negava (cfr. conclusão II). Sobretudo em face da actual redacção do art. 13.º do CRP, introduzida pelo DL n.º 116/2008, de 4-7, uma tal posição não nos parece hoje sustentável. 18 Que a doutrina inclui na categoria dos chamados actos desintegrativos (Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA et. al., op. cit., p. 111).

8 8 apontadas vias cancelamento, tout-court, ou cancelamento consequente a prévio(s) registo(s) de acção/decisão judicial se aplica o princípio do trato sucessivo na modalidade da continuidade de inscrições (art. 34.º/4, do CRP), a nossa posição é a de que a lógica própria da regra não parece que aqui encontre sentido Na verdade, mesmo para quem, como nós, defenda, de acordo com uma certa compreensão do princípio, 19 que da sua alçada não está isenta a figura do averbamento de cancelamento de inscrição, cremos contudo poder assentar na ideia de que uma tal tese só deve vingar quando o registo alvo do cancelamento incorpore e, portanto, tutele uma definida posição jurídica subjectiva, maxime de conteúdo jusprivatístico real ( registo de aquisição ou reconhecimento de direito susceptível de ser transmitido ou de mera posse ). Por outras palavras: será preciso que se trate, o registo cancelando, de registo de facto donde emirja direito ou situação jurídica a favor em nome de alguém, ainda quando porventura a subjectivização opere de modo individualizavelmente reflexo (como sucede, v.g., no caso da inscrição de servidão). Ora uma tal dimensão registalmente subjectiva, hoc sensu, que o respectivo cancelamento viesse prejudicar, é o que não somos capazes de discernir no âmago da inscrição de loteamento: o efectivo ius aedificandi que designadamente dela se extrai, dentro do condicionalismo que especifique, não cremos que beneficie de protecção tabular a se, pelo que não seria correcto dizer que a neutralização que sofre, provocada pelo cancelamento (a reflectir a neutralização substantiva extra e pré-tabular derivada da declaração de nulidade), vem prejudicar a concreta posição (direito ou situação jurídica) inscrita em nome deste ou daquele sujeito (seja do titular inscrito do prédio loteado, seja de quem dele sobre os lotes haja adquirido posições de conteúdo jurídico-privado). Nomeadamente, a inscrição de aquisição existente, enquanto inscrição de direito de propriedade (tomada como inscrição paradigmática), não se crê que pelo dito cancelamento resulte diminuída na consistência e na dimensão dos efeitos que dela promanam. A este modo de ver, já se vê, está subjacente a adesão ao entendimento de que o ius aedificandi não é uma faculdade que decorre directamente do direito de propriedade do solo, antes é um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidos pelas normas jurídico-urbanísticas. 20 O que tudo nos leva a concluir não estar o juízo de viabilidade do cancelamento condicionado pela demonstração de que no procedimento administrativo ou no processo 19 Queremos referir-nos a um conceito de trato sucessivo que nele veja o precipitado dum princípio mais fundante, qual seja o de que o conteúdo do direito ou da situação jurídica que a inscrição respectiva faz presumir não pode ver-se diminuída, e muito menos radicalmente abolida, sem que no acto agressor registando o titular daquele direito ou posição prioritária mais ou menos sacrificada haja intervindo como tiver que intervir. 20 FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, 3.ª ed., 2006, p. 711.

9 9 judicial tenham intervindo os titulares inscritos (maxime de registos de aquisição ou de reconhecimento de direito de propriedade) dos prédios integrantes da operações de transformação fundiária cujo acto-título (licenciamento, autorização, admissão de comunicação prévia) tenha sido declarado nulo Mas, sendo isto o que defendemos para o cancelamento a se, quando isoladamente requerido, também não parece que de modo diferente se deva equacionar o problema quando confrontados, não já com o pedido de cancelamento directo, mas com o da acção (ou decisão) judicial por via da qual se deduza (ou dê provimento) à pretensão de declaração do desvalor de que o acto padeça, e de que o cancelamento (em princípio, oficioso) vem a ser desenvolução última. Na verdade, se, como dissemos, a pronúncia judicial da nulidade administrativa e na medida em que a isso se cinja o conteúdo da pronúncia não empobrece o conteúdo jurídico-real das posições subjectivas inscritas, não parece que faça muito sentido exigir para o registo da acção/decisão, quando não se exige para o solitário e directo cancelamento, a comprovação da intervenção na lide dos donos daquelas (não afectadas, e justamente porque não afectadas) posições tabulares. Seria na verdade algo incompreensível que contra a definitividade do registo de acção/decisão se pudesse opor a referida não intervenção e ao mesmo tempo permitir que na permanência dessa não definitividade, e votando-a à mais absoluta irrelevância, o pedido do cancelamento directo que porventura fosse formulado não obstante acabasse satisfeito pedido este alicerçado, note-se bem, naquela mesma decisão transitada de que, enquanto registo de decisão, se não permitira, sem dúvidas, o registo. Em suma: o ingresso da declaração de nulidade do acto administrativo fundante da operação de transformação fundiária, que do registo desta operação derradeiramente se há-de traduzir no cancelamento, não está sujeito ao princípio do trato sucessivo. Não o está quando tudo o que se requisite seja o próprio cancelamento, nem o está quando antes dele (mas em ordem a ele) se requisite o registo da acção ou da decisão. 3. A nulidade dos actos de gestão urbanística, começámos por dizê-lo, não tem nada que a distinga da comum nulidade administrativa, nas notas básicas que lhe assinalámos: a declaração dela tem a vocação de, na medida do juridicamente possível, desfazer todos os efeitos do acto viciado Dentre os principais efeitos do licenciamento (ou acto equiparável) da operação de loteamento avulta indubitavelmente o da remodelação fundiária que por sua causa se desencadeia. À custa duma certa realidade predial originária formaram-se novos prédios os lotes, criaram-se parcelas de variada natureza e função (cfr. arts.

10 10 43.º e 44.º do RJUE). Ora, pergunta-se: é tudo isto varrido pela declaração de nulidade do acto de controlo prévio da operação? À luz do regime puro da nulidade na sua radical condenação do acto nulo à total impotência jurídica, a resposta a uma tal pergunta só pode ser afirmativa. Sob pena de inescapável ilogismo, não se pode dizer, como diz a lei, que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, e ao mesmo tempo pretender que um dos seus mais substanciais efeitos a divisão fundiária afinal, e sem embargo, se produziu. O licenciamento não produziu efeitos; segue-se que, juridicamente, a transformação predial nunca chegou a existir Em particular, e voltando ao ponto em que mais acima nos referíamos à mitigação das consequências da nulidade contempladas no n.º 3 do art. 134.º, importa realçar que o que essa norma possibilita é que se atribua certa e limitada eficácia jurídica a situações de facto e designadamente a obras e construções que se tenham constituído e consolidado ao abrigo do acto declarado nulo, poupando-as assim à demolição/remoção a que naturalmente, por efeito da declaração de nulidade, se encontram destinadas. Os autores falam, a este propósito, de jurisdicização 21 ou de juridificação dos efeitos putativos do acto nulo. 22 Convém porém acentuar, como o fazem PEDRO GONÇALVES e FERNANDA PAULA OLIVEIRA 23, que, na situação contemplada no art. 134.º/3, o interesse do particular (dono da obra) não é protegido como um direito subjectivo, não podendo, portanto, dizer-se que ele adquire um direito à conservação da situação de facto provocada pelo acto nulo. Por outras palavras, o particular tem um interesse simples na conservação, que, em conjugação com outros, pode ser atendido ou considerado pela autoridade competente para proceder à jurisdicização Quer a jurisdicização 24 (que, insiste-se, tem por resultado a salvaguarda de situações de facto, que não propriamente a salvaguarda de direitos subjectivos), quer quaisquer outras atenuações ao draconiano regime da nulidade, 25 não é porém nunca ao conservador que compete elaborá-las no âmbito da definição que lhe incumbe acerca das consequências tabulares da declaração de nulidade. Antes, é nos quadros do seu regime puro, tal como normativamente fixado, que tem que mover-se, sem que num tal juízo se 21 PEDRO GONÇALVES e FERNANDA PAULA OLIVEIRA, O regime da nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística que investem o particular no poder de realizar operações urbanísticas, in CEDOUA, Ano II, 2, p MARCELO REBELO DE SOUSA et al., op. cit., p Op. cit., p Sobre a competência para jurisdicizar, cfr. idem, ibidem, p Como, por ex., a restrição à nulidade total decidida no acórdão citado na nota 10.

11 11 possa deixar conformar por valorações de proporcionalidade ou de justiça material posto que nem para tanto tem competência legal, nem para tanto em qualquer caso dispõe dos elementos que a isso fundadamente o habilitem. Manifestamente, não cabe ao conservador preocupar-se com os devastadores, e porventura injustos, efeitos da nulidade: é ao órgão (administrativo ou judicial) que a declara que em primeira linha cabe fazê-lo, se tiver que fazê-lo, e na justa medida em que o bloco da legalidade o consinta. Submetida a declaração da nulidade a registo, contanto que se não descortinem obstáculos de legalidade (cfr. art. 68.º do CRP) à sua admissão, ao conservador não resta senão dar-lhe a expressão tabular que mais fielmente espelhe os seus radicais efeitos substantivos. 4. Efeitos em que porém, ao que cremos, se não inclui a automática destruição, ou a automática invalidade consequente (cfr. art. 133.º/2-i, do CPA), dos negócios jurídicos que sobre os lotes, enquanto prédios-coisas, antes da declaração de nulidade tenham sido praticados. Reiteramos o que no P. RP 58/2008 SJC-CT este Conselho já defendeu: que a nulidade do acto administrativo que investe o particular no poder de realizar uma operação de loteamento não implica ipso iure a nulidade dos negócios jurídicos que tiveram por objecto mediato os lotes que resultaram do loteamento as consequências da nulidade administrativa sobre tais negócios terão que ser judicialmente definidas, seja em que sentido for. 26 Pelo que, relativamente aos lotes que deles tenham sido objecto, e em particular em relação aos lotes sobre que incidam registos nesse negócios fundados (de aquisição, de hipoteca, etc.), a tradução tabular da nulidade do licenciamento terá que ser, por assim dizer, e como se explicitará, mais comedida. Certo e seguro, para nós, é que, mercê da declaração de nulidade, os lotes todos eles, quer tenham quer não tenham sido entretanto objecto de relações jurídicas de conteúdo privatístico deixam de ser lotes: é dizer, deixam de ser prédios destinados a edificação. Na verdade, e mais radicalmente, é mesmo a sua condição de prédios, enquanto coisa autónoma, que radicalmente fica posta em causa. Dissemo-lo já: a declaração de nulidade desfaz a divisão fundiária e no plano tabular essa é, estamos em crer, a sua mais primária e mais expressiva consequência. 5. Como traduzir nas tábuas, de forma adequada, inscritiva e descritivamente, os efeitos da nulidade da operação de loteamento inscrita? Basicamente, parece-nos, nos moldes em que a conservatória a traduziu No mesmo sentido, FERNANDA PAULA OLIVEIRA et al., Regime Jurídico, cit., p Em linha, aliás, com o esquema que se preconizava nos pareceres proferidos nos processos 1/96 RP4, cit., e 134 RP 90, in BRNP n.º 4/2001, p. 21.

12 criado É claro que, reanexando à descrição-mãe a área dos lotes cujas descrições se Inscritivamente, o registo da declaração de nulidade determina o cancelamento do registo da operação de loteamento e cancelamento total, é dizer, em relação a todos os lotes. O cancelamento só será parcial na hipótese que, aliás, será frequente de sobre algum dos lotes haver registo de direitos a favor de terceiros, pois que, como se advertiu, da declaração de nulidade, em tal caso, não será lícito extrair a consequência da imediata invalidade dos negócios donde tais direitos brotaram Descritivamente, o procedimento é mais complexo Quanto às descrições respeitantes a lotes cuja titularidade registal se mantenha nas mãos do loteador, entendemos que devem ser inutilizadas com fundamento na declaração de nulidade, e a área respectiva, em consequência, devolvida (é dizer: reanexada) à descrição do prédio objecto da operação de loteamento. É esta, segundo cremos, a actuação técnica que melhor exprime a destruição da divisão fundiária ocasionada pelo licenciamento, bem como a eficácia retroactiva da invalidade Quanto às descrições respeitantes a lotes com direitos inscritos a favor de terceiros, porém, atenta a indispensabilidade da definição judicial das consequências, sobre eles (ou sobre os negócios que os causaram), da nulidade administrativa pronunciada, não pode delas como é evidente proceder-se à inutilização. Uma coisa porém temos por certa: é que também estas descrições deixaram, com o registo do cancelamento, por nulidade, da inscrição de loteamento, de representar lotes, abolido que foi, sem excepção para eles, o ius aedificandi. Pelo que, se não se inutilizam, pelo menos a tais descrições se deverá fazer o que a conservatória fez: ou seja, anotar-lhes a circunstância de ter sido declarada a nulidade do acto administrativo de licenciamento (ou acto permissivo equiparável) da operação de loteamento ao abrigo da qual o lote foi inutilizam, por um lado, e não lhe reanexando a área dos lotes cujas descrições se não inutilizam, por outro, resulta publicitada, relativamente ao fundo originário objecto do loteamento, uma situação assaz indefinida. Basta pensar que as áreas reanexadas podem materialmente estar entre si separadas pela interposição de áreas de lotes cujas descrições sobrevivem, rompendo aquele básico requisito de continuidade territorial que qualquer prédio, para sê-lo, tem que ser, e que por conseguinte qualquer descrição deve 28 Esta anotação, caso oficiosamente se execute na dependência do registo da decisão judicial de nulidade, não é porém dela dependente, no sentido de que se manterá, e só se manterá, pelo tempo em que o próprio registo da decisão vigorar. Se, por ex. o registo da decisão for efectuado como provisório por dúvidas por violação do princípio do trato sucessivo (como na situação subjacente à consulta se fez, em conformidade, repete-se, com a doutrina dos serviços ao tempo sufragada, e da qual, nos termos que expusemos, nos distanciamos), a eventual anotação da caducidade desse registo não determinará a cessação da vigência (o dar sem efeito ) da anotação à descrição da ocorrência da declaração de nulidade do licenciamento.

13 13 formalmente imitar. É verdade que é assim. Mas, ao publicitar uma situação objectivamente confusa, a descrição-mãe estará a publicitar com fidedignidade: porque a situação material e jurídica da massa territorial em causa se torna efectivamente incerta com a prolação da decisão de nulidade do acto ao abrigo do qual sobre ela se tenha levado a cabo uma operação de reordenação fundiária correspondente a um certo desígnio urbanístico. Incerteza que, estamos em crer, tenderá a funcionar como estímulo a que as partes interessadas (câmara municipal, loteador ainda proprietário, particulares titulares de direitos sobre os lotes ) se mobilizem no sentido de promover as diligências, seja de índole administrativa, seja de carácter judicial, tendentes à sua eliminação. 6. Registada que seja a declaração de nulidade, cabe perguntar em que termos daí resulta condicionada a qualificação dos registos que em relação às descrições dos lotes, bem como em relação ao prédio do qual aqueles, por divisão, saíram, venham ulteriormente a ser requeridos No plano do registo dos direitos emergentes de negócios jurídicos que dos lotes tenham feito seu objecto mediato, várias situações nos parecem figuráveis Uma primeira situação que podemos contemplar é a do negócio jurídico que tenha sido celebrado antes da declaração de nulidade. O loteador vendeu o lote, como lote, ao sr. B; o sr. B vem requerer o registo do facto já depois do registo da declaração de nulidade do licenciamento quid iuris? Este negócio em consequência da declaração de nulidade administrativa não só não é manifestamente nulo como não é sequer líquido que sofra de invalidade alguma isso caberá judicialmente definir, como enfatizámos. Só que, repetimos, o registo deste facto, como lote, não é já legalmente possível, porquanto o lote, pela declaração de nulidade, desapareceu do mundo jurídico. De modo que, parece-nos, se imporá a recusa aquele concreto facto negocial já não pode valer como titulação da venda de lote, cabendo por isso aplicar a al. b) do n.º 1 do art. 69.º, do CRP. O problema, porém, é mais fundo. É que não foi só a sua condição de lote que em resultado da declaração de nulidade ficou questionada foi mesmo a sua condição de prédio, de coisa a se. Pelo que também não se nos afigura possível aceitar a viabilidade do registo que, em vez de lote, quisesse transformar o objecto do negócio em, por ex., prédio rústico. Repisamo-lo: a divisão fundiária é como se não tivesse ocorrido logo, os prédios-lotes que resultaram dessa divisão, que por sua vez resultou do licenciamento declarado nulo, é como se nunca tivessem existido. E acresce que, de qualquer modo, não foi um prédio rústico que se negociou, isto é, não foi sobre um prédio que não fosse lote que a vontade negocial das partes se formou e tanto bastaria para se dar o facto

14 14 aquisição de prédio rústico por não titulado. 29 Quer se requeira o registo do bem tomado como lote, quer se requeira o registo do bem tomado como unidade que não seja lote, parece-nos que, em qualquer caso, o registo se terá que recusar Hipótese diferente é a do negócio de transmissão ou de oneração celebrado após a declaração de nulidade. Este negócio, na medida em que verse sobre lote ou seja, prédio destinado a edificação será manifestamente nulo. Sobre ser o objecto legalmente impossível (CCivil, art. 280.º/1), ocorrerá outrossim violação da norma imperativa do art. 49.º/1, do RJUE (CCivil, art. 294.º). O registo terá que ser recusado (CRP, art. 69.º/1-d) Mas poderá a área correspondente ser negociada como prédio não lote, ou seja, como prédio rústico? Se se tratar de lote cuja titularidade nunca saiu da esfera jurídica do loteador, não descortinamos obstáculo legal a essa possibilidade (salvo quanto à eventual anulabilidade sancionada no art º do CCivil, sem implicações ao nível da qualificação). Na verdade, uma vez desfeito o lote (ex vi da nulidade do licenciamento), e reconstituído, na medida do juridicamente possível, o prédio originário, cremos que a área pertinente, contida na descrição-mãe, ficará à sua inteira disponibilidade. Promovida a indispensável inscrição na matriz rústica, o anterior prédio-lote, agora como prédio rústico, fica plenamente apto a ser objecto autónomo de relações jusprivatísticas, maxime de natureza jurídico-real. Pelo que não será a questão da natureza jurídica do objecto mediato que, neste contexto, levantará dificuldades ao registo Se, porém, o lote já foi pelo loteador transmitido a outrem, que, portanto, como lote o adquiriu e como lote em seu nome o inscreveu, já nos custa aceitar que na sua disponibilidade esteja o poder de redefinir o lote em prédio rústico e fazer dele, nessa redefinida qualidade, objecto de negócios. A verdade é que na descrição pertinente, segundo cremos, por causa da nulidade do acto de aprovação do loteamento (e do registo que a acolheu), já não pode ver-se a representação de um 29 Questão que pode porventura pôr-se é a de saber da virtualidade de um tal negócio, que as partes, enquanto negócio sobre lote, acordem assumir como nulo, ser susceptível de conversão extra-judicial em negócio sobre prédio rústico. O que logo porém nos suscita outra questão: será lícito o exercício do direito potestativo de conversão que transforme um negócio inválido (nulo) em negócio inválido (meramente anulável)? E isto porque o fraccionamento, passando a ser de prédio rústico, decerto cairia na previsão do n.º 1 do art º do CCivil. Sobre a arguição extrajudicial da convertibilidade, cfr. CARVALHO FERNANDES, A Conversão dos Negócios Jurídicos Civis, 1993, p. 362 e ss. 30 Isto, sem prejuízo de à hipótese ser adicionalmente aplicável, mutatis mutandis, o que mais adiante se dirá, quando considerarmos a hipótese de o terceiro inscrito pretender transmitir o bem como prédio rústico.

15 15 prédio. A descrição fica sendo como que o espectro tabular duma realidade substantiva que cessou de existir, e que formalmente só se conserva (que só não se inutiliza) porque sobre ela incidem inscritos direitos cuja consistência, depois e por causa da nulidade, carece de ser judicialmente esclarecida. O prédio dessa descrição, por não ser já prédio (e não sê-lo patentemente à face dos dados tabulares), não pode mais, antes da definição judicial que decida em contrário, ser negociado. Se, não obstante, o vier a ser convertido em prédio rústico, cremos que o correspondente registo deverá em qualquer caso recusar-se, por indeterminabilidade do objecto é ainda no domínio do art. 280.º/1 do CCivil que nos situamos, a convocar, mais uma vez, a al. d) do n.º 1 do art. 69.º do CRP Vistas as coisas pelo lado dos factos sujeitos a registo, cumpre por fim tomar posição a respeito da qualificação do pedido de averbamento de construção que se formule com referência a descrição que representou, mas já não representa, lote, em face do cancelamento do registo do loteamento motivado pela declaração da nulidade do acto que o aprovou. Em nossa opinião, o averbamento deve ser recusado. A justificação, no fundo, é a mesma que avançámos supra, para fundamentar a recusa do registo dos factos de cariz negocial. É que a descrição não só deixou de ser descrição de lote, como, mais radicalmente, deixou de ser descrição de prédio. Ora, se a descrição já não vale como retrato formal de prédio, isso significa que em si deixa de poder receber averbamento que vise dar conta da alteração introduzida na identificação física de prédio. A recusa louvar-se-á no art. 69.º/2 CRP. 7. Julgamos estar agora em condições de responder às questões formuladas na consulta. Relativamente às questões II e III, atinentes aos prédios das descrições... e, remetemos para o teor dos pontos e : os registos aquisitivos devem ser recusados. Relativamente à questão I, atinente à área que em tempos pertenceu à inutilizada descrição, cremos que a resposta se infere do que defendemos em A área em causa já se encontra reanexada à descrição, pelo que a pretensão, nessa parte, carece de sentido. Quanto ao pedido de desanexação dessa mesma área, tudo depende dos moldes em que o mesmo se formule: se o que se pretende, como parece ser o caso, é formar (ou dar tradução tabular à formação de) um novo prédio destinado a construção, a viabilidade do pedido terá de ser aferida à luz da disciplina do RJUE. Tratar-se-á, à

16 16 primeira vista, de acto enquadrável no conceito de operação de loteamento, sujeito, como tal, a licença prévia (RJUE, arts. 2.º/-i e 4.º/2). Se em vez de terreno para construção, porém, for um prédio rústico o que se pretenda formar, não é a circunstância de a área que se lhe adscreva ( m2) ser inferior à unidade de cultura que constitui impedimento ao acolhimento da pretensão. O acto não é nulo mas meramente anulável, e a anulabilidade, como se sabe, não obstaculiza o registo dos factos que dela padeçam. Por outro lado, e no que toca à situação matricial, será bastante, nos termos comuns, que se comprove o pedido de inscrição do prédio (CRP, art. 31.º). ****** Parecer aprovado em sessão do Conselho Técnico de 29 de Abril de António Manuel Fernandes Lopes, relator, João Guimarães Gomes de Bastos (com declaração de voto em anexo), Luís Manuel Nunes Martins, Maria Madalena Rodrigues Teixeira, Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, José Ascenso Nunes da Maia. Este parecer foi homologado pelo Exmo. Senhor Presidente em

17 17 Pº C.P. 55/2010 SJC-CT Vencido A. Reproduzo (incluindo o relatório, que ajuda a compreender a fundamentação) o projecto de parecer que elaborei nos autos, que inicialmente me foram distribuídos, e que não mereceu aprovação na sessão de «Relatório: 1- Os prédios cuja situação jurídico-tabular importa averiguar. A consulta versa sobre os seguintes prédios: 1.a) Prédio actualmente descrito na ficha nº, da freguesia de, do concelho de... Este prédio estava descrito no livro B-, sob o nº... Foi desanexado do nº, do livro B-, com base no alvará de loteamento nº /, da Câmara Municipal de, constituindo o lote nº deste alvará. O alvará (ou o licenciamento por ele titulado) não chegou a ser registado. Tem aquisição ainda inscrita em nome do loteador... (Ap. de / / ). Pela Ap. de / / foi registada definitivamente decisão judicial que declarou nula e de nenhum efeito a deliberação da Câmara Municipal de... de / /, que havia licenciado aquele loteamento. Pela mesma Ap. de / / foi anotada à descrição predial a inutilização em virtude de ter sido judicialmente declarada a nulidade de deliberação camarária que aprovou o alvará de loteamento nº / / ao abrigo do qual foi desanexado. Pela mesma Ap.... foi averbado à descrição predial da ficha nº... que ficava sem efeito a desanexação, dentre outros, do prédio nº... 1.b) Prédio actualmente descrito na ficha nº, da freguesia de..., do concelho de Este prédio estava descrito no livro B-, sob o nº Foi também desanexado do nº, do livro B-, com base naquele alvará de loteamento nº /, da Câmara Municipal de, constituindo o lote nº deste alvará, o qual, como já se disse, não chegou a ser registado.

18 18 Tem aquisição inscrita em nome de (Ap. de / / ). Pela Ap. de / / foi registada definitivamente 31 decisão judicial que declarou nula e de nenhum efeito a deliberação da Câmara Municipal de... de / /, que havia licenciado aquele loteamento. Pela mesma Ap. de / / foi efectuada à descrição predial a seguinte anotação: A deliberação camarária que aprovou o alvará de loteamento nº /, ao abrigo do qual o prédio foi desanexado, foi judicialmente declarada nula e sem efeito. 1.c) Prédio descrito na ficha nº, da freguesia de..., do concelho de Este prédio foi desanexado do prédio da ficha nº..., por força da inscrição de autorização de loteamento lavrada com base no alvará nº.../, da Câmara Municipal de, constituindo o lote nº deste alvará. Tem aquisição ainda inscrita em nome do loteador (Ap. de / / ). A autorização de loteamento está registada pela Ap. de / / 32. Na ficha nº está registada definitivamente quanto a este prédio da ficha... a decisão judicial que declarou nulas as deliberações de / /, de / / e de / /, tendo esta última licenciado aquele loteamento (Ap. de / / ). A decisão judicial não está registada na ficha..., pela mesma Ap. de / / foi anotada à descrição predial a inutilização em virtude de ter sido declarada a nulidade da deliberação camarária que aprovou o alvará de loteamento nº / ao abrigo do qual o prédio foi desanexado. Pela mesma Ap. foi averbado à descrição predial da ficha nº... que ficava sem efeito a desanexação do prédio As situações extra-tabulares que importa conhecer. 2.a) Quanto ao prédio da ficha nº... Por escritura de... de... de, lavrada a partir de fls do Livro de Notas -B, do Cart. Notarial de,, titular inscrito, vendeu este prédio a, não tendo este facto sido registado Embora na acção tenha sido demandado não o titular inscrito (...) mas o transmitente ao titular inscrito (...) Embora, contraditoriamente, a coberto da Ap.... (decisão judicial) tenha sido averbado na ficha nº o cancelamento do registo da autorização de loteamento quanto ao prédio. É certo que, se não erramos, este averbamento não figura na ficha informatizada nº..., e daí, talvez, a confusão.

19 19 O prédio está inscrito na respectiva matriz urbana sob o artigo, sendo titular do direito ao rendimento aquele... 2.b) Quanto ao prédio da ficha nº Por escritura de de de, lavrada a partir de fls do Livro de Notas -F, do Cart. Notarial de, o titular inscrito... e mulher venderam o prédio a... O prédio está inscrito na respectiva matriz urbana sob o artigo, sendo titular do direito ao rendimento aquele 2.c) Quanto ao prédio da ficha nº... Pelo ofício nº de / /, sobre o assunto Operação de Loteamento titulado pelo alvará nº /..., foi pela Câmara Municipal de comunicado à Senhora Conservadora que em / / a mesma deliberou ratificar a deliberação de câmara de de de, uma vez encontrar-se a proposta de ocupação urbana em área que no PDM se encontra classificada como área urbana núcleo urbano e ser compatível com o regulamento do mesmo PDM Consulta. 3.a) Pretende-se registar a aquisição do prédio da ficha nº com base na escritura de / / Quid iuris? 3.b) Pretende-se registar a aquisição do prédio da ficha nº com base na escritura de / / Quid iuris? 3.c) Pretende-se i) reanexar a área ( m2) da descrição nº... à descrição predial da ficha nº, e ii) desanexar a mesma área - que, antes da reanexação pretendida, constituía aquela descrição da ficha nº... -, com base na deliberação camarária de / / Quid iuris? Pronúncia: 33 - Esta deliberação camarária de / / foi mesmo averbada à descrição da ficha nº... pela Ap....

20 20 1- Vamos tentar responder, por forma sucinta mas com pretensão de clareza, às questões suscitadas. Antes, porém, importa reflectir um pouco sobre a matéria subjacente, cuja complexidade é pacificamente reconhecida Como ensina Vieira de Andrade 34, «Nos termos da lei geral [v. os artigos 134º e 137º, nº 1, do CPA], o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade; a nulidade dos actos administrativos é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou por qualquer órgão administrativo; os actos nulos (ou inexistentes) não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão». O Mestre adverte, porém, que este é o regime puro da nulidade, mas que «a questão da invalidade dos actos administrativos e dos respectivos efeitos constitui um problema, a resolver através da ponderação entre os valores da legalidade, de um lado, e os da segurança jurídica e da estabilidade das decisões, por outro lado sendo especialmente relevante a protecção da boa fé e da confiança dos cidadãos quando estejam em causa decisões que lhes sejam favoráveis» (op. cit. em nota, pág. 341). Ainda segundo o mesmo Autor, «um dos domínios em que se puseram de modo mais intenso os problemas da nulidade dos actos administrativos foi o da gestão urbanística, onde se defrontam interesses públicos e privados de grande relevância», sendo que «essa tensão forte entre interesses e valores vitais para a comunidade e para os particulares implica soluções específicas, capazes de assegurar um equilíbrio razoável» (op. cit., pág. 348). Pedro Gonçalves e Fernanda Paula Oliveira 35 trataram ex professo a matéria da nulidade dos actos administrativos de gestão urbanística que investem o particular no poder de realizar operações urbanísticas, maxime os actos de licenciamento de operações de loteamento, de obras de urbanização e de obras de construção civil, debatendo e doutrinando sobre a verificação da compatibilidade entre o regime geral da nulidade dos actos administrativos e o interesse na conservação de situações de facto criadas directamente ao abrigo de actos nulos. Na economia do parecer, realçamos do estudo citado o reconhecimento de que não está previsto no nosso ordenamento urbanístico um regime especial de nulidade para os 34 - A nulidade administrativa, essa desconhecida, in R.L.J. Ano 138º, nº 3957, pág A Nulidade dos Actos Administrativos de Gestão Urbanística, in CEDOUA Ano II 1. 99, pág. 17 e segs., e O Regime da Nulidade dos Actos Administrativos de Gestão Urbanística que Investem o Particular no Poder de Realizar Operações Urbanísticas, in CEDOUA Ano II 2.99, pág. 15 e segs.