Não impede, por óbvio, a imposição de tributos incidentes sobre o comércio aduaneiro.
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- Ana Laura Gama Taveira
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1 5.7 - PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO À LIMITAÇÃO DO TRÁFEGO V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público; Em termos miúdos, é vedada a criação de tributos que tenham por fato gerador algo equivalente à transposição, por bens ou pessoas, de limites territoriais de Municípios ou Estados. Não impede, por óbvio, a imposição de tributos incidentes sobre o comércio aduaneiro. Imagine que um Estado, em virtude um surto de febre aftosa, tenha interesse em limitar o ingresso de gado proveniente de um Estado cujo gado está, emsua maioria infectado e para tanto criou uma Taxa de Ingresso de Gado. A taxa seria inconstitucional. Ao ressalvar a hipótese de cobrança de pedágio a Constituição alimenta a discussão sobre a natureza jurídica do pedágio: tributo ou preço público? Não havendo consenso sobre a matéria, temos por lúcido o entendimento de que..., nos dias atuais, o pedágio pode ou não ser tributo, dependendo da opção do legislador. Os pedágios cobrados por concessionárias de serviços públicos, pessoas privadas, nas rodovias privatizadas, não são cobrados como taxas, mas sim como preços públicos (...).Diferentemente, se o pedágio é cobrado por pessoas jurídicas de direito público, pode ser tributo, da espécie taxa. 1 A lei 7.712/88 2 instituiu a cobrança de um tributo que ganhou o apelido de selo pedágio, uma vez que a comprovação de seu pagamento se fazia através da exibição de um decalque junto ao para-brisas. "Art. 1ºEsta Lei disciplina a cobrança de pedágio pela utilização de rodovias federais, pontes a obras de arte especiais que as integram. Art. 2ºContribuinte do pedágio é o usuário de rodovia federal sob jurisdição do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Art. 3ºO montante calculado para ser arrecadado com o pedágio não poderá ultrapassar ao necessário para conservar as rodovias federais, tendo em vista o desgaste que os veículos automotores, utilizados no tráfego, nelas provocam, bem como a adequação dessas rodovias às necessidades de segurança do trânsito. Há julgado no STF entendendo ser o selo pedágio um tributo na modalidade taxa: EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. PEDÁGIO. Lei 7.712, de I.- Pedágio: natureza jurídica: taxa: C.F., art. 145, II, art. 150, V. II.- 1 (Alexandrino, et al., 2006) 2 Revogada pela lei 8.075/
2 Legitimidade constitucional do pedágio instituído pela Lei 7.712, de III.- R.E. não conhecido. 3 Do voto do ministro Carlos Velloso colhe-se conclusão de que o pedágio pode ser tributo da espécie taxa: Primeiro que tudo, deixo expresso o meu entendimento no sentido de que o pedágio, objeto da causa, é espécie tributária, constitui-se numa taxa. O fato de ter sido o pedágio tratado no Sistema Tributário nacional exatamente nas limitações ao poder de tributar CF, art. 150, V é significativo. Ora, incluído numa ressalva a uma limitação â tributação, se fosse preço, a ressalva não teria sentido. É dizer, se está a Constituição tratando de limitações à tributação, não haveria sentido impor limitação a um preço (tarifa), que tem caráter contratual, assim incluído no regime de direito privado. O pedágio tem natureza jurídica de taxa. A lição é velha e de lavra ilustre. Ensina Aliomar Baleeiro que O proprietário de um veículo força o poder público a melhorar pavimentações, instalar sinalizações elétricas, inspecionar periodicamente máquinas e freios, dirigir o tráfego nos pontos de congestionamento e estabelecer permanente polícia da velocidade e da observância das regras de prudência e perícia no trânsito. A taxa fornece à autoridade o meio de o automobilista indenizar o Estado pelo uso de coisa conveniente a seus interesses, mas que ocasiona riscos para o público e maiores despesas para os serviços governamentais. ( Brasileiro, 10a ed.. Forense, Rio, 1981, pág. 324). Em seu voto proferido no TRF4 e objeto do RE supra citado, o hoje ministro Teori Zavascki conceitua o pedágio como preço público, chamando em seu auxílio a doutrina de Bernardo Ribeiro de Moraes que assim leciona: Examinando o pedágio, Ramon Valbes Costa (V, pág. 188) aponta três elementos essenciais para a cobrança: existência de obras artificiais, realizadas com o fim de satisfazer necessidades de transporte; natureza de bem público que têm os imóveis que abrigam essas obras e instalações; remuneração pela utilização dessas obras artificiais, máquinas ou equipamentos, realizadas ou instaladas nos bens públicos.o pedágio, assim, apresenta-se como preço público. É o preço que o usuário paga pela utilização de certas obras, máquinas ou equipamentos, realizados ou instalados em imóveis de uso comum do povo, a fim de satisfazer necessidades de circulação de pessoas ou de bens. A receita auferida é originária e facultativa. 4 Em síntese, o chamado SELO PEDÁGIO (já não mais existente) tinha a natureza tributária de taxa. Atualmente, o PEDÁGIO ostenta a natureza de PREÇO PÚBLICO. 5.8 OUTRAS LIMITAÇÕES LIMITAÇÕES DIRIGIDAS À UNIÃO PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE GEOGRÁFICA Art É vedado à União: 3 RE RS, Min. Carlos Velloso. DJ (Moraes, 1984) 2
3 I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País; Esta limitação impede que a União institua tributos não uniformes. Assim, a título de exemplo, a alíquota do IPI para um determinado produto deve ser a mesma, tanto em Goiás como no Rio Grande do Sul. Imagine que determinada montadora de veículos estivessem planejando se instalar no Brasil e, durante os estudos de viabilidade constatasse que o IPI no Estado X tem alíquota de 10% e no Estado Y de 20%. Considerando que o valor tributação tem impacto direto no preço de venda do produto, no caso o veículo, parece lógico imaginar que a indústria venha a se instalar no Estado X. Ao instituir alíquotas diversas, teríamos o privilégio de alguns Estados em relação a outros. Considerando a característica federal de nosso Estado e a autonomia entre os entes federados, não seria aceitável que a União, através de manobras tributárias viesse a interferir em suas respectivas gestões. O que se permite é a concessão de incentivos fiscais com objetivos específicos e, exemplificando, podemos citar o caso da Zona Franca de Manaus que foi criada com o objetivo específico de industrializar aquela região de modo a fomentar a integração daquela região e seu desenvolvimento sócio-econômico. Note então que não é qualquer incentivo fiscal que constitui uma exceção ao princípio da uniforme e sim aqueles que tem finalidade específica, ou seja, propiciar uma maior igualdade no desenvolvimento entre as diversas regiões no país. Não parece ser possível uma tributação diferenciada para se obter, por exemplo, o maior desenvolvimento tecnológico (somente) da região Centro- Oeste PRINCÍPIO DO NÃO PRIVILÉGIO A TÍTULOS FEDERAIS Art É vedado à União:... II - tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes; Antes de estudar essa limitação vamos imaginar uma situação. Uma pessoa comum que precise de dinheiro emprestado vai a um banco, firma um contrato de empréstimo no qual são estabelecidas as condições básicas (entre outras) quais sejam, o valor do empréstimo, o prazo de pagamento e a taxa de juros. É uma forma ordinária de tomar empréstimo. Os entes federados podem tomar empréstimo junto ao grande público. Para não ser obrigado a firmar vários contratos (um com cada um que se mostre 3
4 interessado em emprestar o dinheiro), o ente federado o faz através do lançamento de títulos da dívida pública. Nesse título há a promessa de pagar ao portador, ao final do prazo, o valor de face acrescido de juros e correção monetária (variável conforme seja o título). Ao final do prazo para resgate, o portador (aquele que emprestou o dinheiro ao ente federado) receberá o valor de face (que é o valor emprestado) com os acréscimos previstos na apólice. Seja o valor total do resgate, admitindo uma alíquota única de 10% para o imposto de renda 5, o seguinte: Valor de face: R$ 1.000,00 Correção Monetária: R$ 5.000,00 Juros: R$ 2.000,00 IR (-): R$ 200,00 Valor líquido: R$ 7.800,00 Se três entes federados (União, Estado e Município) lançarem títulos com, rigorosamente, as mesmas condições para resgate, o público, ao escolher a quem emprestará seu dinheiro o fará com base em critérios subjetivos, ou seja, outro critério qualquer que não seja a remuneração. No entanto, se a União (competente para cobrar o IR) fizer incidir uma alíquota de 5% para os rendimentos de seus títulos e 10% para os títulos de outros entes, teremos os seguintes números: União Outros Entes Valor de face R$ 1.000,00 R$ 1.000,00 Correção Monetária R$ 5.000,00 R$ 5.000,00 Juros R$ 2.000,00 R$ 2.000,00 IR(-) R$100,00 R$200,00 Valor líquido R$ 7.900,00 R$ 7.800,00 5 Incidente somente sobre a parcela dos juros. 4
5 Repare que nessa hipótese, quem emprestar seu dinheiro à União terá um rendimento maior e, muito provavelmente, seja esse um fator decisivo na escolha do investimento. Na prática, a União terá maiores atrativos para captar empréstimos que os demais entes federados. Essa situação é incompatível com a autonomia que deve existir entre os federados. A limitação em tela tem por objetivo evitar situações como a aqui narrada. A renda a que se refere o art. 151, II da Constituição não é renda do Estado, já que tal tributação estaria impedida pelo art. 150, VI, a (imunidade recíproca). As obrigações da dívida pública a que se refere o texto supra são aquelas lançadas no mercado (pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal) como fonte de financiamento para o déficit interno. Quem aufere renda em virtude da aquisição das obrigações é o particular que, ao adquiri-las, empresta seu dinheiro ao Estado (lato sensu) e, dessa forma, não há qualquer limitação à tributação, pela União, de renda auferida pelo particular. Vem a calhar o esclarecimento do Prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Leandro Paulsen:...pode a União tributar a renda das obrigações estaduais e municipais como pode tributar os proventos dos servidores dos Estados e Municípios. Entretanto, não poderá tributá-las em nível superior ao que fixar para as suas próprias obrigações e proventos de seus próprios agentes. A igualdade de carga tributária incidente sobre as obrigações estaduais, municipais e federais é indispensável. De outro modo, estas últimas seriam favorecidas, visto que, gravadas mais pesadamente as obrigações estaduais e municipais, o investidor as preteriria, preferindo naturalmente as federais. 6 Então, não é vedado à União...tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios., sendo vedado fazê-lo...em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE ISENÇÃO HETERÔNOMA Art É vedado à União:... III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios. Tal limitação decorre da necessária autonomia de que gozam os entes federados. 6 (Paulsen, - Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência 2008) 5
6 Embora o texto constitucional faça referência expressa ao termo isenção deve-se depreender a impossibilidade de qualquer forma de exoneração tributária. Esse artigo veda a chamada isenção heterônoma, ou seja, aquela concedida por pessoa que não detém a competência tributária referente ao tributo sobre o qual recai a isenção. O reverso é a chamada isenção autônoma. Exemplos: - União concede isenção sobre o ISS: isenção heterônoma (vedada); - Município concede isenção sobre o ISS em seu território: isenção autônoma (permitida) Em algumas situações, pode parecer que a Constituição permite à União conceder isenções de tributos estaduais e municipais. Vejamos. Art Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (...) XII - cabe à lei complementar: e) excluir da incidência do imposto, nas exportações para o exterior, serviços e outros produtos além dos mencionados no inciso X, "a"; Não se pode confundir a edição de lei complementar com a atuação da União. Adiantando o que veremos quando tratarmos do tópico Legislação Tributária, temos que Leis Complementares são aquelas que...dispondo sobre matéria expressa ou implicitamente prevista na relação constitucional, está submetida ao quorum qualificado do art. 69 da Constituição, isto é, maioria absoluta nas duas casas do Congresso Nacional. 7 O Congresso Nacional, em virtude do disposto na Constituição, exerce as seguintes funções legislativas: constituinte derivado, responsável pela discussão e votação das emendas constitucionais; legislador federal, quando exerce as competências típicas da União e, legislador nacional quando produz normas gerais ou seja, aquelas aplicáveis a todas as pessoas políticas, nos termos do art. 24 da Constituição 8. Assim, ao exercer sua função de legislador nacional em matéria tributária, o Congresso produz normas de caráter geral sob a forma de lei complementar e tais normas, por serem de caráter geral, deverão ser observadas por todos os entes integrantes da federação. 7 Lição de Paulo de Barros Carvalho segundo Heleno Taveira Tôrres ao prefaciar obra de sua coordenação denominada Leis Complementares em Matéria Tributária Aspectos Práticos Atuais, São Paulo, Manole, ºNo âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 2ºA competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 3ºInexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4ºA superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. 6
7 Ao implementar o disposto na letra e do inciso XII do art. 155 da Constituição, ou seja, ao excluir da incidência do ICMS as exportações através de lei complementar, temos, realmente, uma hipótese de isenção (desoneração legal) mas como produto do Congresso Nacional e não como produto da União no exercício de sua competência para legislar sobre matéria tributária. O disposto na letra e do inciso XII do art. 155 supra citado perdeu seu objeto (mas continua no texto constitucional) quando a EC 42 alterou a redação da CF, 155, 2º, X, a, ampliando a imunidade das exportações em relação ao ICMS: a) sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, assegurada a manutenção e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operações e prestações anteriores; Não faz sentido imaginar uma hipótese de isenção (exclusão do crédito tributário) quando há uma imunidade (ausência de competência tributária) sobre o mesmo tema. Cuidado! Uma questão com enunciado do tipo Segundo a Constituição, compete a lei complementar excluir a incidência do ICMS nas exportações para o exterior... deve ser respondida como correta. O mesmo raciocínio aplica-se ao disposto no inciso II do 3º do art. 156 da Constituição: Art Compete aos Municípios instituir impostos sobre: (...) 3º Em relação ao imposto previsto no inciso III do "caput" deste artigo, cabe à lei complementar: (...) II - excluir da sua incidência exportações de serviços para o exterior. O disposto na CF 156 também supra citado está no texto da Lei Complementar 116/03 que faz o papel de norma geral em relação ao ISS. É, sem dúvida, uma hipótese de isenção mas não concedida pela União e sim pelo Congresso Nacional na condição de legislador nacional. Efeito similar decorre da hipótese na qual eventual tratado internacional venha a excluir a incidência de determinados tributos. Como exemplo, cite-se a hipótese de, por meio de um tratado internacional, os calçados fabricados no Congo sejam comercializados no Brasil sem a incidência de imposto sobre a circulação de mercadorias. Os efeitos tributários decorrentes de tratados e convenções internacionais não podem ser imputados à União, não havendo então, em caso de isenção nas hipóteses como as aqui tratadas, qualquer violação da CF, 151, III. A celebração de tratados e convenções é da competência do Presidente da República que, nessa condição, o faz como Chefe de Estado. Quem celebra o tratado ou convenção é o Estado Brasileiro representado pelo seu Chefe e não a União, ente federado representado pelo Chefe de seu Poder Executivo. 7
8 Por arremate, em virtude do disposto no art. 18 da Constituição, emprestando à CF, 151, III uma interpretação lógica, é de se concluir também pela impossibilidade de Estado ou Municípios concederem isenção de tributos da União, ou seja, a isenção heterônoma é, de todo, vedada LIMITAÇÕES DIRIGIDAS AOS ESTADOS E MUNICÍPIOS VEDAÇÃO À DISCRIMINAÇÃO TRIBUTÁRIA CF... Art É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. Este princípio tende a evitar a guerra fiscal entre Estados, entre Municípios e entre Estados e Municípios. Torna-se assim impossível que um Estado estabeleça, em relação ao ICMS, alíquotas internas diferenciadas conforme a origem do produto (ex: se de origem interna: 5%, se de origem externa: 10%). Por exemplo, seria inconstitucional a exigência mais gravosa de IPVA sobre veículo importado (diferenciação pela origem). 8
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